| Decisão Texto Integral: | ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, OS JUÍZES DA SECÇÃO ADMINISTRATIVA DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL:
RELATÓRIO
A FI…………………. - SOCIEDADE …………………, SA instaurou no Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa acção administrativa comum contra a ADMINISTRAÇÃO REGIONAL DE SAÚDE DE LISBOA E VALE DO TEJO, IP, com vista a obter a sua condenação a pagar-lhe a importância de € 1.818.554,46 “ilegalmente retidos nas liquidações efectuadas entre Julho de 2008 e Julho de 2010 relativamente às facturas emitidas pelas farmácias, sem que as referidas retenções estejam sustentadas em notas de crédito emitidas pelas farmácias, tudo em incumprimento do disposto no Decreto-lei n.º 242-B/2006, de 29 de Dezembro e na Portaria n.º 3-B/2007, de 2 de Janeiro”, acrescida dos “juros legais em vigor, contados a partir do dia 10 de Março de 2010 até ao integral e efectivo pagamento dos valores em causa, que na data de 20 de Outubro de 2012 ascendiam ao valor global de € 310.001,26”.
Por sentença de 21/01/2015, a acção foi julgada improcedente.
Inconformada, a autora interpôs recurso jurisdicional, formulando as seguintes conclusões:
“A. A questão jurídica litigiosa passa por saber como se devem interpretar e aplicar as normas relativas ao modo de pagamento das facturas, emitidas pelas farmácias, quanto às comparticipações a pagar pelo SNS, relativas aos preços dos medicamentos dispensados aos respectivos utentes.
B. No entender da A., a resposta a essa questão encontra-se resolvida através do disposto nos n.ºs 1 e 2 do art. 10.º da Portaria 3-B/2007, de 2 de Janeiro (entretanto substituída pela Portaria n.º 193/2011 de 13 de Maio, que contém uma regra diversa), enquanto decorrência do disposto no n.º 7 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 242-A/2006, de 29 de Dezembro, quando refere que, a farmácia indica uma conta bancária para onde são realizadas as transferências bancárias, que correspondem ao pagamento do valor da factura mensal, entregue no mês anterior, eventualmente, rectificado dos valores correspondentes a notas de crédito ou de débito.
C. O pagamento integral da factura só não ocorrerá nos casos em que o Estado tiver na sua posse notas de débito ou de crédito que deva usar, em seu favor ou desfavor, acertando o pagamento do valor facturado naquele mês de acordo com essas notas de débito ou de crédito emitidas pelas farmácias relativamente a facturas de meses anteriores já pagas.
D. Na falta de uma nota de crédito emitida pela farmácia, não é lícito ao Estado pagar apenas parcialmente uma factura, devendo o litígio originado ser resolvido pelos tribunais.
E. Porém, considerou a Exma. Senhora Juíza Relatora que se o Estado entende que há alguma rectificação a fazer, essa factura não se encontra validada na sua totalidade e, como tal, não será devido o pagamento efectuado, podendo o Estado deixar de pagar na totalidade as facturas subsequentes.
F. Tal não decorre do regime legal e regulamentar nem foi alguma vez invocado pela R., que bem sabe que uma coisa é a validação das facturas e outra é a consequência dessa mesma não validação, que ou terá o acordo da farmácia relativamente à rectificação a fazer, traduzida na emissão de nota de crédito ou de nota de débito, ou implica o necessário recurso por parte do Estado à via judicial.
G. O bloco de legalidade em causa é bem claro nos seus procedimentos, baseando-se numa conta corrente entre o Estado e as farmácias, em que os valores que eventualmente tenham de ser corrigidos relativamente a facturas anteriores, são-no no pagamento das facturas posteriores, através da emissão pelas farmácias de notas de crédito ou de débito.
H. O Decreto-Lei e a Portaria não permitem que a ARS possa unilateralmente deixar de pagar as facturas pelo seu valor, por entender que pagou por excesso facturas anteriores, salvo a existência de notas de crédito ou de débito emitidas pelas farmácias.
I. A R., contudo, entendeu que poderia proceder a um pagamento parcial de uma factura invocando o instituto da compensação de créditos, algo que o TAC de Lisboa e o TCA do Sul (acórdão de 20.11.2014 proferido no âmbito do processo 07130/11, citado na decisão de que ora se reclama) julgaram ambos ser legalmente inadmissível, por não estarem preenchidos os requisitos legais de que depende a utilização do instituto da compensação.
J. O art. 9.º da Portaria n.º 3-8/2007, de 2 de Janeiro é claro: as facturas devem ser validadas, para que a ARS veja se há ou não lugar a alguma rectificação a fazer e, em caso afirmativo, enviar à farmácia uma relação resumo com o valor das rectificações, bem como uma justificação para essas rectificações, bem ainda como os documentos comprovativos da necessidade de se promover uma rectificação, para obter da farmácia a emissão de uma nota de crédito.
K. Em parte alguma se prevê que o pagamento na totalidade seja indevido até porque pode dar-se o caso que a explicação dada pela farmácia venha a demonstrar que não havia qualquer rectificação a fazer.
L. Nos casos pontuais em que existem rectificações ao valor facturado e em que excepcionalmente não existe um consenso entre a ARS e a farmácia relativamente a essas rectificações, não emitindo, portanto, as farmácias as notas de crédito ou de débito, tem a ARS que intentar uma acção judicial para que o tribunal decida se o pagamento efectuado foi ou não correcto.
M. No período abrangido na presente acção (Julho de 2008 a Julho de 2010) o valor total da facturação foi de € 1.096.417.422,97, o valor total das rectificações deduzidas pela R. ARSLVT foi de € 9.887.197,94 (0.90%), o valor total das notas de crédito/notas de débito apresentadas pelas farmácias foi de € 8.068.643,48 (0,74%) e o valor total das rectificações que não foram aceites pelas farmácias foi de € 1.818.554,46 (0,16%) - valor que se peticiona na presente acção.
N. Contrariamente ao que parece o tribunal confundir, aqui não releva uma eventual caducidade do direito de invocar a rectificação, por parte da ARS, mas sim a situação em que a ARS pagou uma factura pela totalidade apesar de não ter validado essa mesma factura pela totalidade mas também não tendo convencido a farmácia da justificação para a referida rectificação.
O. Nesse caso, resta à ARS a via judicial, já que a via da compensação de créditos lhe está legalmente vedada e a via do não pagamento de facturas posteriores, contra as quais nada tem também lhe está legalmente vedada, sob pena de incumprimento.
P. É esta interpretação (a única possível!) que resulta expressa do teor e das conclusões dos três Pareceres Jurídicos juntos da autoria dos Professores Marcelo Rebelo de Sousa, Rui Pinto Duarte e Mário Aroso de Almeida/Vítor Pereira das Neves, que clarificam a questão jurídica em apreço.
Q. Ademais, não existe nos autos qualquer falta de elementos de facto que obstem à condenação da R. na entrega dos montantes que indevidamente compensou, pois tal só aconteceria se a R. tivesse colocado em causa a existência e a exigibilidade dos créditos que, unilateralmente, decidiu não pagar na totalidade, o que não sucedeu.
R. Assim, sendo dado provimento á tese aqui explanada pela A., então o tribunal pode e deve condenar a R. à devolução dos montantes por esta ilegalmente "compensados" sobre o valor das facturas emitidas.
S. Em processo análogo (processo n.º 1556/08.5BELSB, que correu termos na 5.ª Unidade Orgânica, em que era autora a ora A. e ré a ora R., actualmente em fase de recurso), este mesmo tribunal deu razão à argumentação expendida pela A., julgando procedente a acção por si intentada.”
Não foram apresentadas contra-alegações.
O Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º do CPTA, pronunciou-se sobre o mérito do recurso, concluindo pela sua improcedência.
*
A única questão que se coloca é a de saber se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento ao concluir que não assiste à autora o direito às quantias que peticiona.*
Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
FUNDAMENTAÇÃO
A. Da matéria de facto
O TAC de Lisboa considerou provados os seguintes factos, que s reproduzem ipsis verbis:
1. Entre 1.1.2002 e 31.12.2005, a Associação Nacional de farmácias (ANF) celebrou, com as farmácias suas associadas, diversos acordos de garantia de pagamento e cessão de créditos relativamente aos créditos que as farmácias detinham sobre o Serviço Nacional de Saúde (SNS), respeitantes às comparticipações devidas pela dispensa de medicamentos (cfr. doc. 1 junto à p.i);
2. Nos termos dos referidos acordos de garantia de pagamento, a ANF adquiriu os créditos, presentes e futuros, detidos pelas Farmácias sobre o SNS, passando a ser cessionária dos referidos créditos das farmácias junto deste;
3. Na sequência da publicação da Lei do Orçamento para 2006 e tendo em consideração o disposto no artigo 8°, a ANF cedeu, a favor do Banco …………………, S.A, B………….. e F…………., Instituição Financeira de Crédito, S A., T………. C……… Especializado, Instituição Financeira de Crédito, S.A. e C………… L………. e Fa………., S.A., a posição contratual que detinha de cessionária nos diversos acordos de garantia de pagamento que se encontravam em vigor em 31 de Dezembro de 2005 (cfr. doc. 2 junto à p.i.);
4. Em 28.12.2006, foi celebrado, entre a ANF e a aqui A., o Contrato para Execução de Acordos de Garantia de Pagamento, através do qual foram cedidos a esta (com o consentimento das entidades financeiras acima descritas) os créditos que as farmácias detinham sobre o SNS, com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 2007 (cfr. doc. 3 junto à p.i.);
5. Por carta de 13.3.2007, a aqui R. foi notificada da referida cessão de créditos, tendo-lhe sido transmitido que "todas as comunicações que, a partir desta data devam ser dirigidas aos associados da ANF listados em anexo, nos termos e para os efeitos do Decreto-Lei n.º 242-812006, de 29 de Dezembro, e da Portaria n.º 3-812007, de 2 de Janeiro, com excepção daquelas a que se refere o número 2 do art. 9.º desta última Portaria, deverão passar a ser enviadas para o seguinte endereço: Associação Nacional de Farmácias, Rua (...)" e de que "nos termos das disposições legais aplicáveis, o envio de quaisquer comunicações para endereços diferentes dos acima referidos determinará a ineficácia das mesmas comunicações e, portanto, a impossibilidade de as mesmas serem invocadas pelo respectivo emissor para qualquer efeito" (cfr. doc. 5 junto à p.i.);
6. Em 28.2.2007, a ANF dirigiu-se ao IGIF (actual ACSS - Associação Central do Sistema de Saúde), referindo existirem ilegalidades detectadas em matéria de rectificações, solicitando que esta entidade divulgasse "(...) instruções urgentes (...) às ARS sobre esta matéria, para evitar situações de mora no pagamento por parte das ARS, com os inerentes encargos financeiros" (cfr. doc. 7 junto à p.i.);
7. Desta mesma carta, foi dado conhecimento à R. (cfr. doc. 8 junto à p.i.);
8. Em 5.3.2007, o GIF comunicou à ANF que "se as farmácias não aceitarem as rectificações nem por isso deixarão de ser feitos os correspondentes acertos, porquanto no entendimento do devedor determinados valores não são devidos: verifica-se então uma situação patológica no relacionamento cuja resolução não se comporta no disposto naqueles normativos" (cfr. doc. 9 junto à p.i.);
9. No dia 12.3.2007, a ANF comunicou ao IGIF o seguinte: «(...) "as rectificações só podem ocorrer se e quando as farmácias emitirem notas de crédito ou de débito", não é apenas o que "parece transparecer" da nossa carta de 28 de Fevereiro de 2007, como ainda, e mais relevante, é a única interpretação compatível com o disposto no Decreto-Lei n.º 242-812006, de 29 de Dezembro, e na Portaria nº 3-812007, de 2 de Janeiro. O esforço empreendido na carta a que agora se responde no sentido de justificar a compatibilidade de uma diferente interpretação com o regime legal aplicável é manifestamente ineficaz pois, além de argumentar contra lei expressa (ou, na vossa formulação, contra "interpretação literal”, assenta ainda no pressuposto inaceitável de que V.Exas., mesmo quando a lei nega expressamente essa possibilidade, se arrogam no direito de, em caso de litígio (ou "situação patológica”), fazer justiça por suas próprias mãos, esquecendo aqueles que são os locais próprios para dirimir "divergências insanáveis" e, mais disse considerar que, "sempre estarão as ARS's impedidas de abater o valor das rectificações por si unilateralmente sugeridas e recusadas pelas farmácias» (cfr. doc. 10 junto à p.i.);
10. Em 21.3.2007, a aqui R. foi informada pela aqui A. da necessidade de enviar as comunicações para a morada indicada relativa à ANF, sob pena de ineficácia das respectivas comunicações enviadas para outras moradas (cfr. doc. 6 junto à p.i.);
11. A aqui R. manteve a sua posição, com o apoio do IGIF, procedendo a acertos de contas nas contas correntes com as farmácias, mesmo nos casos em que estas não aceitavam as rectificações e como tal não emitiam notas de crédito, conforme carta datada de 16.5.2007 dirigida por este à ANF (acordo e cfr. doc. 11 junto à p.i.);
12. Por carta de 23.5.2007, a ANAF voltou a recordar o IGIF que "(...) a ARS apenas pode proceder às rectificações que entende serem devidas, após a emissão, por parte das Farmácias, de uma nota de crédito nesse valor, algo que, nos termos da Portaria, a farmácia só deve fazer se, naturalmente, aceitar os argumentos invocados pela ARS quanto ao fundamento da rectificação em causa" (cfr. doc. 12 junto à p.i.);
13. Durante o ano de 2008, a aqui R. enviou ofícios às farmácias, solicitando o envio de notas de crédito que considerava em falta, tendo em conta as rectificações detectadas e indicadas anteriormente, informando que, "(...) caso não haja resposta da Vossa parte, no prazo máximo de 15 dias corridos, consideramos as rectificações aceites e procederemos à dedução no pagamento mensal” (acordo e cfr. doc. 13 junto à p.i.);
14. A ANF, em carta de 27.5.2008, dirigida à R., dizia o seguinte: "(...) conforme previsto no art. 9.º da Portaria n.º 3-812007, de 2 de Janeiro, as farmácias não estão obrigadas a emitir notas de crédito/débito pelos valores das rectificações propostos pelas ARS, mas apenas e só pelos valores que por si sejam aceites. Com efeito, o n.º 3 do referido artigo é claro: "as farmácias, após aceitação dos valores das rectificações, emitem as respectivas notas de crédito ou de débito (...)" tal como que "(...) devem, pois, todas as rectificações não aceites pelas farmácias e comunicadas a essa ARS considerar-se definitivamente não aceites para todos os efeitos legais, não devendo a ARS proceder a qualquer dedução no pagamento mensal que não tenha suporte numa nota de crédito emitida pela farmácia, sob pena de violação grave da legislação que regula o pagamento do Estado às farmácias" (cfr. doc. 14 junto à p.i.);
15. Nas suas comunicações subsequentes dirigidas à R., de 31.7., 21.8., 9, 17 e 20.10.2008, a ANF reiterou repetidamente esta sua posição, bem como recordou que a articulação referente ao assunto deverá ser efectuada exclusivamente com a ANF e não com as farmácias (cfr. docs. 15, 16, 17, 18 e 19 juntos à p.i.);
16. Entendimento que foi integralmente subscrito pela aqui A., em comunicação desta dirigida à R. de 20.10.2008 (cfr. Doc. 20 junto à p.i.);
17. De Julho de 2008 a Julho de 2010, a soma das rectificações efectuadas pela R., não tituladas por notas de crédito, enviadas pelas Farmácias, é a que consta do quadro-resumo e respectiva documentação de suporte a qual constitui a quantia reclamada nos presentes autos (cfr. docs. 21 e 22 juntos à p.i.);
18. No ano de 2008, as farmácias apresentaram à aqui R. um total de facturação de € 513 709 788,97 e, após conferência pela R. resultou uma diferença no valor de € 5 100 838,93 (cfr. artigo 9° da contestação e doc. 2 junto a esta);
19. No ano de 2009, as farmácias apresentaram à aqui R. um total de facturação de € 581 132 633,56 e, após conferência pela R. resultou uma diferença no valor de € 6 832 916,40 (cfr. artigo 10º da contestação e doc. 2 junto a esta);
20. A aqui R. dirigiu às farmácias o oficio circular, com o assunto "Envio de Notas de Crédito - Ano de 2009", de teor idêntico aos dos referidos no ponto 13. e que se dá por reproduzido (cfr. artigo 12º da contestação e doc. 3 junto a esta).
B. Do direito
A ora recorrente instaurou no TAC de Lisboa acção administrativa comum pedindo a condenação da ARS de Lisboa e Vale do Tejo no pagamento da importância de € 1.818.554,46, bem dos juros legais desde 10/03/2010, por violação do disposto no Decreto-lei n.º 242-B/2006, de 29/12 e na Portaria n.º 3-B/2007, de 2/01.
Para tanto alegou, em síntese, que:
- Entre Janeiro de 2002 e 31/12/2005, a Associação Nacional das Farmácias celebrou com as farmácias suas associadas diversos acordos de garantia de pagamento e cessão de créditos relativamente aos créditos que as farmácias detinham sobre o Serviço Nacional de Saúde, respeitantes às comparticipações devidas pela dispensa de medicamentos;
- Na sequência da publicação da Lei do Orçamento para 2006 e tendo em consideração o artigo 8º, a ANF cedeu a favor do Banco ………………., SA, B……………. e F……………, Instituição ……………., SA, T……….. C……….. Especializado, Instituição ……………………, SA e C………. …………. e F…………, SA, a posição contratual que detinha de cessionária nos diversos acordos de garantia de pagamento que se encontravam em vigor em 31/12/2005;
- Em 28/12/2006 foi celebrado, entre a ANF e a autora, o Contrato para Execução de Acordos de Garantia de Pagamento, através do qual lhe foram cedidos (com o consentimento das referidas entidades financeiras) os créditos que as farmácias detinham sobre o SNS com efeitos a partir de 1/01/2007;
- Deste modo, cumpria à ARS proceder ao reembolso do valor das facturas que lhes foram apresentadas; não foi isso, porém, que sucedeu, já que ARS não só vem recusando o pagamento dessas facturas pelo seu valor facial como vem procedendo a descontos sobre esse montante “com base em alegadas rectificações não aceites pelas farmácias e consequentemente não tituladas em notas de crédito emitidas por estas”;
- A ARS “tem vindo a proceder a uma errada e ilegal interpretação e aplicação do bloco de legalidade aplicável, na medida em que tem retido verbas (alegadamente a título de rectificações) cuja transferência era legalmente devida para a F.................., pelo facto de não existirem notas de crédito emitidas por parte das farmácias que justifiquem o não pagamento integral dos valores facturados”;
- Enquanto cessionária dos créditos das farmácias, encontra-se “desembolsada do valor global, relativamente à facturação dos meses de Julho de 2008 a Janeiro de 2010, de € 1.818.554,46, sem que haja qualquer justificação legal para esse facto (ilícito)”.
Por sentença de 21/01/2015, o TAC de Lisboa julgou a acção improcedente. Estribando a sua posição no Acórdão deste TCA Sul de 20/11/2014, proc. n.º 07130/11 (o qual tem as mesmas partes, a mesma causa de pedir e o mesmo pedido, apenas divergindo no que respeita aos anos a que os créditos reclamados se reportam e respectivos valores), entendeu o Tribunal a quo: “
“(…) antes de saber se a ARS podia compensar créditos agora na titularidade da A., cessionária dos créditos das farmácias que emitiram as facturas em que se suportam os créditos reclamados (questão que é o objecto da presente acção), impunha-se que a A. tivesse alegados factos demonstrativos da existência, efectiva e legal, prévia de tais créditos, designadamente se a ARS não enviou mapas resumos de rectificações das facturas recebidas até 90 dias da data limite da respectiva entrega.
Com efeito, estando em causa dinheiro públicos, as facturas emitidas pelas farmácias referentes às comparticipações devidas pelo Estado na venda de medicamentos que observem os pressupostos enunciados no Decreto-Lei n.º 242-B/2006, dependem de validação/rectificação prévia pela ARS, nos termos enunciados nos n.ºs 1 e 2 do artigo 9º da citada Portaria - sob pena, se o não foram, de os correspondentes pagamentos efectuados pela ARS serem ilegais-, sendo que só se constitui um crédito a favor da farmácia decorridos 90 dias da data limite da respectiva entrega, por aceitação do seu teor pela ARS, traduzida na falta de indicação de qualquer rectificação ao valor facturado, ou por não aceitação expressa por parte da farmácia da rectificação proposta à factura (e não pela aqui A. por estar em causa ainda o procedimento de validação/rectificação da factura, no qual não é interveniente), caso em que o crédito assumirá natureza litigiosa.
Constituía, portanto, ónus da A., por força do disposto no artigo 342º do CC, alegar os factos constitutivos do seu direito a ser ressarcida de créditos que efectiva e legalmente se constituíram, o que não se verificou.
No mesmo sentido decidiu o Tribunal Central Administrativo, de 20.11.2014 no proc. 07130/11 (com as mesmas partes, causa de pedir e pedido apenas distinto no que respeita aos anos a que os créditos reclamados se reportam e respectivos valores).
Face ao que considera-se prejudicada a apreciação da questão da compensação dos alegados créditos da A.
A falta de invocação e ou de prova de factos constitutivos do direito invocado pela A. determina a inviabilidade e a improcedência do pedido”.
A recorrente discorda desta decisão, imputando-lhe erro de julgamento de direito e reitera a posição defendida na petição inicial. Alega que a ARS estava obrigada a proceder ao pagamento integral das facturas e que tal só não sucede “nos casos em que o Estado tiver na sua posse notas de débito ou de crédito que deva usar, em seu favor ou desfavor, acertando o pagamento do valor facturado naquele mês de acordo com essas notas de débito ou de crédito emitidas pelas farmácias relativamente a facturas de meses anteriores já pagas. Na falta de uma nota de crédito emitida pela farmácia, não é lícito ao Estado pagar apenas parcialmente uma factura, devendo o litígio originado ser resolvido pelos tribunais. (…) O Decreto-Lei e a Portaria não permitem que a ARS possa unilateralmente deixar de pagar as facturas pelo seu valor, por entender que pagou por excesso facturas anteriores, salvo a existência de notas de crédito ou de débito emitidas pelas farmácias”.
Vejamos se lhe assiste razão.
A questão que se coloca foi já apreciada pelo STA no Acórdão de 14/07/2015, proc. n.º 0254/15 (o qual confirmou o acórdão do TCA Sul citado na sentença recorrida), nos seguintes termos:
“(…)
2. O DL 242-B/2006, de 29/12, estabeleceu o regime de pagamento da comparticipação do Estado no preço de venda ao público dos medicamentos dispensados a beneficiários do SNS (Vd. seu art.º 1.º.), o qual foi pormenorizado na Portaria 3-B/2007, de 2/01, onde se fixaram os “procedimentos práticos que permitem ao Estado pagar o valor da respectiva comparticipação e às farmácias recebê-lo, sempre que o suportem no momento da dispensa de medicamentos” (Vd. seu preâmbulo e seu art.º 1.º.).
Resulta de tais diplomas que as farmácias, após a dispensa dos medicamentos, enviavam à ARS, ou à entidade por ela designada, as respectivas receitas médicas e a factura que lhes correspondia ao que seguia a sua análise e validação - que envolvia a comprovação dos requisitos das receitas, a verificação dos documentos entregues, a conferência entre os medicamentos prescritos e os medicamentos dispensados, a confirmação do número de receitas, do PVP e da importância a pagar pelo Estado (vd. art.º 8.º/1 do DL e art.ºs 6.º e 9.º/1 da Portaria) - e, sendo caso disso, a rectificação das irregularidades existentes. Sendo que, em caso de correcção, a ARS enviava, até ao dia 25 de cada mês, uma relação resumo das rectificações, identificando as receitas e as facturas rectificadas, o seu montante e a sua razão de ser (vd. art.º 9.º/2 da Portaria). Rectificações que as farmácias poderiam aceitar ou rejeitar. Se aceitassem emitiam as respectivas notas de crédito se não aceitassem a factura não era paga na sua integralidade (art.º 9.º/3 da Portaria).
A inexistência de qualquer reacção ao envio das facturas até ao 90.º dia imediato à data limite para a sua entrega significava que elas tinham sido definitivamente aceites pelo Estado e que, portanto, o pagamento era devido pelo valor indicado na factura a processar no prazo de 30 dias (art.º 9.º/2, 6 e 7 da Portaria e art.º 8.º /4 do DL).
A operatividade deste regime pressupunha, pois, o cumprimento rigoroso das suas regras como a boa-fé das partes nesse cumprimento (762.º/2 do CC), visto só desse modo se garantir às farmácias o recebimento atempado da comparticipação do Estado e a este não ser prejudicado pelos erros por elas praticados.
O perfeito preenchimento da mencionada documentação foi, assim, erigido em requisito essencial do recebimento da comparticipação do Estado e, porque assim, era proibido o pagamento de facturas não validadas (art.º 9.º/6 e 7 da Portaria). O que quer dizer que, ao invés do sustentado pela Recorrente, o citado art.º 9.º não “diz apenas (e não é pouco) que as facturas devem ser validadas para que a ARS veja se há ou não lugar (no seu entender) a alguma rectificação”, visto dele também resultar que as rectificações tinham reflexos directos no imediato pagamento da factura.
O que se bem se compreende já que aquela validação se destinava a prover a uma correcta gestão de dinheiros públicos e a impedir que o exercício de uma das competências exclusivas da ARS ficasse destituída de qualquer consequência prática.
3. É, pois, seguro que aqueles diplomas estabeleciam um regime de validação individualizada da documentação enviada pelas farmácias e que a obrigação de pagamento só surgia depois dessa validação. Só então, isto é, só após a ARS constatar que a documentação não sofria de irregularidades e, portanto, que não havia correcções a fazer é que se podia concluir que ela estava em dívida para com a farmácia e que essa dívida era constituída pela totalidade do valor indicado na factura. De contrário, isto é, tendo sido feitas correcções importava saber se a farmácia as aceitava ou se as contestava, visto serem diferentes as consequências de cada uma dessas resoluções.
Deste modo, a efectiva operatividade da factura e a consequente obrigação de pagamento só surgiam depois de verificado um de três requisitos; 1) da ARS não apontar qualquer irregularidade aos documentos enviados, 2) das correcções terem sido aceites pela farmácia e, por força dessa aceitação, terem sido emitidas as notas de crédito que lhe correspondiam e 3) da farmácia ter convencido a ARS de que os seus documentos estavam correctamente preenchidos e que, por isso, não havendo lugar a rectificações, a factura deveria ser paga pelo seu valor facial (art.º 8.º do DL e art.ºs 9.º/3 e 8 e 10.º da Portaria).
A não ocorrência de nenhuma destas circunstâncias significava a existência de conflito quanto ao montante efectivamente devido, conflito que só poderia ser resolvido através de recurso a acção judicial.
E é aqui que surge a divergência entre as soluções propostas por cada uma das partes visto a Recorrente sustentar que, havendo divergência, a factura devia ser paga na sua integralidade cabendo à ARS dirigir-se a Tribunal para obter decisão que declarasse que o montante facturado não era devido e a ARS defender que só estava obrigada a pagar o valor considerado correcto e que, por isso, seria à farmácia que competia accionar o mecanismo judicial.
Inexistindo norma que, directa e concretamente, resolva este diferendo – visto os citados diplomas não terem previsto a possibilidade de discórdia entre a ARS e as farmácias no tocante à correcção (ou incorrecção) dos documentos de que dependia o pagamento da comparticipação do Estado e, portanto, não terem previsto a forma de resolução desse diferendo - vejamos qual das soluções propostas tem fundamento legal.
4. É visível na forma como tais diplomas se articulam que, ao invés do que a Recorrente supõe, as relações entre a ARS e as farmácias não se desenvolviam numa situação de paridade já que, por um lado, era àquela que a lei atribuía o poder verificar e corrigir a documentação apresentada e, por outro, havendo divergência no tocante ao montante a pagar, a lei proibia a ARS de pagar as facturas correspondentes à documentação irregular. O que evidencia que a ARS estava investida num poder de autoridade e que este lhe permitia proferir actos jurídicos unilaterais no tocante à validação da documentação apresentada e ao pagamento do valor facturado, poder só susceptível de ser contrariado através da via judicial. E isto é tanto mais evidente quanto é certo ser o interesse público que estava em jogo e, por essa razão, serem de direito público as normas que regulamentavam esta matéria.
É verdade, como lembra a Recorrente, que a lei concede às farmácias a possibilidade de não aceitar as rectificações e, por isso, o poder de recusar a emissão das notas de crédito que lhe correspondiam, mas também o é que estando a ARS obrigada a pagar só o montante corrigido esse poder era um poder fragilizado e tanto assim que a farmácia só podia obter a satisfação da sua pretensão - o pagamento da totalidade do valor facturado - através do recurso a Tribunal.
Se assim não fosse, isto é, se o valor a pagar fosse, em qualquer circunstância, o valor facturado e se a ARS não pudesse abater à factura o valor das rectificações recusadas pela farmácia tal significaria que a última palavra neste conflito pertencia à farmácia e que o direito desta se sobrepunha ao da ARS, o que contraria o regime legal decorrente dos apontados diplomas. De resto, se a ARS estivesse completamente dependente do juízo da farmácia e da decisão que esta tomasse no tocante à regularidade da factura, nenhum sentido faria a ARS ter de enviar, até ao dia 25 de cada mês, uma relação resumo do valor das rectificações como não faria sentido ter de informar a farmácia do montante transferido e das correcções introduzidas (art.º 10.º/2 e 3 da Portaria citada) uma vez que elas não iriam influenciar o pagamento da factura irregular mas o pagamento de futuras facturas por via das notas de crédito emitidas. E, portanto, não faltaria tempo para a ARS convencer a farmácia da bondade das rectificações.
Ou seja, o deferimento da pretensão da Recorrente importava a completa subversão do regime legal decorrente dos identificados diplomas com a colocação nas «mãos» da farmácia o poder decisivo no tocante à validação da documentação enviada.
A Recorrente litiga, assim, sem razão quando defende que a relação entre as farmácias e a ARS era uma relação de verdadeira igualdade e que, atenta esta paridade, numa situação de conflito, a ARS estava obrigada a pagar a totalidade da factura enviada e a ter de recorrer à via judicial para poder reverter a situação a seu favor.
Ora, se assim fosse, isto é, se as relações jurídicas estabelecidas entre a ARS e as farmácias fossem de absoluta paridade tal significaria que, por um lado, a lei se tinha equivocado ao ter atribuído à ARS o poder de verificar a correcção da documentação apresentada e de, unilateralmente, recusar a sua validade, visto uma tal tarefa ter de ser partilhada e, por outro, era forçoso concluir que o regime estabelecido nos referidos diplomas era de direito privado e que, por isso, os conflitos gerados entre elas teriam de ser solucionados nos Tribunais Comuns.
Ora, não é assim e porque o não é a Recorrente teve de ser dirigir a juízo escolhendo, e bem, a jurisdição administrativa para resolver o conflito.
5. No caso, a Autora fundamentou o seu pedido – a condenação da Ré no “pagamento à Autora do valor de 1.189.983,84 euros ilegalmente retidos nas liquidações efectuadas entre Janeiro de 2007 e Junho de 2008 relativamente a facturas emitidas pelas farmácias sem que as referidas retenções estejam sustentadas em notas de crédito emitidas pelas farmácias”, bem como dos juros devidos – no facto das rectificações introduzidas pela ARS só serem operativas depois da sua aceitação pela farmácia e na obrigação da ARS pagar a totalidade do valor das facturas, ainda que as mesmas contivessem irregularidades que importasse corrigir.
Só que, como se viu, o direito que a Recorrente supõe assistir-lhe não existe uma vez que, sendo a facturação corrigida, a ARS não está obrigada a pagar a totalidade do seu valor nem terá de tomar a iniciativa do recurso à via judicial.
E, porque assim é, a procedência desta acção dependia de alegação e prova de que a documentação enviada à ARS estava perfeitamente preenchida e que, por isso, a recusa do pagamento das facturas pelo seu valor facial tinha constituído ilegalidade.
Ora, a Recorrente não alegou os factos que pudessem comprovar a existência e exigibilidade dos montantes facturados e não pagos.
O que determina, necessariamente, a improcedência desta acção”.
A situação que se discute nos presentes autos é em tudo semelhante à que se apreciou no acórdão acabado de citar, sendo mesmo idênticas as conclusões de recurso apresentadas; aliás, na conclusão A) do recurso de revista que esteve na base do Acórdão do STA de 14/07/2015, é mesmo referido que, e passamos a citar, “A admissão do presente recurso revela-se necessária para uma melhor aplicação do Direito e também porque se está perante uma questão jurídica de importância fundamental, replicável em diversos outros processos pendentes (proc. n.º 544/10.6BELSB, a correr termos na 3ª Unidade Orgânica do TAC de Lisboa, em que é autora a ora Recorrente e ré a ARS do Norte; proc. n.º 2970/12.7BELSB a correr termos na 1ª Unidade Orgânica no TAF do Porto, em que é autora a ora Recorrente e ré a ARS do Norte e proc. n.º 2562/12.0BELSB, a correr termos na 1.ª Unidade Orgânica do TAC de Lisboa, em que é autora a ora Recorrente e ré a ora Recorrida)” (sublinhado nosso), sendo este último é justamente o presente processo.
Concordando integralmente com a Jurisprudência vertida no Acórdão do STA vindo de citar, concluímos que a sentença recorrida não padece do erro de julgamento que a recorrente lhe imputa.DECISÃO
Nestes termos, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.
Custas pela recorrente.
Lisboa, 2 de Junho de 2016
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(Conceição Silvestre)
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(Cristina dos Santos)
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(Paulo Pereira Gouveia) |
