| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
I. RELATÓRIO
E............, devidamente identificado nos autos, inconformado, veio interpor recurso jurisdicional da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco, datada de 24/11/2015, que no âmbito da ação administrativa especial, instaurada contra o Ministério da Administração Interna, julgou a ação improcedente, absolvendo a Entidade Demandada dos pedidos de anulação do despacho datado de 28/11/2014, que indeferiu o pedido de acumulação de funções de Mestre Florestal Principal com as funções de Bombeiro Voluntário e de reconhecimento da decisão de deferimento proferida em 1999 ou de praticar o ato legalmente devido, de deferimento do pedido.
*
Formula o Autor, aqui Recorrente nas respetivas alegações, as seguintes conclusões que se reproduzem:
“1- INTRODUCÃO
1ª
O recorrente não pode aceitar que o tribunal a quo nem sequer aduza argumentos próprios para proferir a decisão, limitando-se a transcrever integralmente os argumentos (as concretas palavras) apresentadas pela Administração - o que, além do mais, viola ostensivamente a lei.
2ª
Não obstante, o processo comporta todos os elementos necessários a uma decisão cabal da causa sujeita a julgamento.
3ª
É inacreditável que o Autor/recorrente, pessoa com interesse e formação na matéria, seja forçado a recorrer aos tribunais para poder ser Bombeiro Voluntário - deveria ser "obrigatório" que todos os agentes das forças de segurança fossem Bombeiros.
4ª
A verdade é que centenas o são... felizmente.
2- ANÁLISE CRÍTICA DA SENTENCA -DE FACTO
5ª
Todos os factos alegados pelo recorrente deveriam ter sido considerados provados, pois o único facto impugnado pelo Réu/recorrido encontra-se provado por documentos; os restantes foram admitidos por acordo.
6ª
Assim, devem ser acrescentados à lista dos factos provados os seguintes, com relevância para a boa decisão da causa:
1. O Autor é Bombeiro Voluntário há 17 anos [o que resulta ainda do doe. 6 junto com a p.i.].
2. Para alcançar a posição que ocupa como Bombeiro Voluntário, o Autor já frequentou várias ações de formação, a saber: [o que resulta ainda do doe. 7 junto com a p.i.]
n) Curso de Instrução Inicial de Bombeiro;
o) Introdução ao Serviço de Bombeiros - 25 horas;
p) Equipamentos, Manobras e Veículos - 25 horas;
q) Curso de Tripulante de Ambulâncias de Transporte - 50 horas;
r) Curso de Técnicas de Salvamento e Desencarceramento - 50 horas;
s) Curso de Extinção de Incêndios Urbanos e Industriais - 50 horas;
t) Curso de Extinção de Incêndios Florestais - 50 horas;
u) Curso de Operacional de Desfibrilhador Automático Externo - 8 horas;
v) Formação de Ingresso na Carreira de Oficial de Bombeiro e de Quadros de Comando;
w) Organização Jurídica, Administrativa e Operacional - 50 horas;
x) Gestão Operacional I: Gestão de Operações em Incêndios Florestais - 25 horas;
y) Gestão Operacional II: Gestão de Operações em Incêndios Florestais - 25 horas;
z) Gestão Operacional III: Gestão de Operações em Acidentes Multivítimas e em Acidentes Envolvendo Matérias Perigosas -25 horas.
3. Após a entrega do pedido identificado em 8) dos factos provados, por escrito, o Autor foi informado verbalmente que, em vez de solicitar autorização para frequentar uma ação de formação, deveria antes requerer a acumulação de funções.
4. O Autor, porque lhe foi solicitado, efetuou o pedido.
5. O Autor pensou que tudo não passava de um pro forma, de uma formalidade necessária apenas para atualização de dados, uma vez que a designação da carreira profissional tinha sido alterada - de Guarda-Florestal para Mestre Florestal - bem como o Ministério que a tutela - antes o Ministério da Agricultura, atualmente o Ministério da Administração Interna.
6. O Mestre Florestal Principal A..........., a prestar serviço no Comand6 Territorial de Castelo Branco, exerce as funções de Bombeiro Voluntário no Corpo de Bombeiros Voluntários da Sertã, ocupando o posto de Chefe.
7. A autorização para o Mestre Florestal Principal A........... acumular funções com as de Bombeiro Voluntário foi levada a cabo quando ainda fazia parte do Ministério da Agricultura.
8. A..........., elemento da Polícia de Segurança Pública, é o 2° Comandante do Corpo de Bombeiros de Avintes.
9. O elemento da Polícia Judiciária R........... é o Comandante do Corpo de Bombeiros de São Pedro da Cova.
10. O Guarda Prisional C........... é o Comandante do. Corpo de Combeiros de Celorico da Beira.
11. Há, por todo o país, muitos mais elementos da Polícia de Segurança Pública, da Guarda Nacional Republicana e da Polícia Judiciária, incluindo Mestres Florestais, a exercer, conjuntamente, com as suas funções públicas de caráter permanente e obrigatório, as funções Bombeiro Voluntário.
7ª
Por seu lado, o facto expresso no ponto 14) da lista dos factos provados foi erradamente dado como provado, pois basta observar o referido documento nº 24 do processo administrativo para verificar que quem requerer acumulação de funções para exercer atividade "agrícola por conta própria" foi C............ e não o aqui recorrente, E.............
8ª
Portanto, o facto constante do ponto 14) da lista dos factos provados deve ser daí retirado.
3- ANÁLISE CRÍTICA DA SENTENCA -DE DIREITO
3.1- VÍCIOS FORMAIS DA SENTENCA - A FALTA DE FUNDAMENTACÃO
9ª
O art. 205°, nº 1 da Constituição de República Portuguesa, no plano constitucional, e o art. 154° do Código de Processo Civil, aplicável ao caso subjudice ex vi art. 1º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, no plano da lei ordinária, consagram o dever de fundamentação para as decisões judiciais.
10ª
O art. 154º, nº 2 do Código de Processo Civil dispõe mesmo que "[a] justificação não pode consistir na simples adesão aos fundamentos alegados no requerimento ou na oposição".
11ª
Ou seja, proíbe-se urna fundamentação passiva, por simples adesão: as razões hão de ser expostas num discurso próprio, assente numa análise e ponderação também próprias.
12ª
Acontece, porém, que TODA a fundamentação da sentença, sobre todos e cada um dos argumentos veiculados pelo Autor/recorrente, constitui a cópia integral da contestação do Réu/recorrido.
13ª
A transcrição - cópia - dos fundamentos apresentados pelo Réu/recorrido, ao ponto de a sentença não ter nenhum ponto de análise ou ponderação próprias e ser, relativamente a todos e a cada um dos argumentos aduzidos pelo Autor/recorrente, uma cópia da contestação, equivale a uma mera manifestação de adesão aos fundamentos do Réu/recorrido.
14ª
Assim, a sentença recorrida enferma do vício de falta de fundamentação, o que implica a sua nulidade - art. 615°, nº 1, al. b) do Código de Processo Civil ex vi art. 1° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
3.2- VÍCIOS MATERIAIS DA SENTENCA -0 ERRO DE JULGAMENTO
A) FALTA DE FUNDAMENTACÃO DO ATO ADMINISTRATIVO
15ª
O despacho impugnado apropriou-se dos fundamentos constantes do despacho de intenção de indeferimento.
16ª
No entanto, o despacho de indeferimento é vago e conclusivo, constando apenas o seguinte:
"informa-se que a atividade que o Mestre Principal pretende desempenhar é suscetível de colidir com os princípios fundamentais previstos no artigo 1Oº do Decreto Lei nº 111198, de 24 de abril, por força do nº 4 do artigo 5º do Decreto-Lei nº 2212006, de 2 de fevereiro, o qual menciona que face à especificada da missão, o serviço do pessoal da carreira de guarda florestal considera-se de caráter permanente e obrigatório, pelo que é interesse desta Direção propor o seu indeferimento".
17ª
Em geral, qualquer atividade poderia ser, em abstrato, suscetível de colidir com uma carreira de "caráter permanente e obrigatório".
18ª
No entanto, é permitida a acumulação de funções de Mestre Florestal Principal com outras atividades, conforme resulta das Ordens de Serviço do Comando Territorial da Guarda juntas aos autos.
19ª
Portanto, era exigível que a Administração demonstrasse qual a especificidade das funções de Bombeiro Voluntário face às restantes e que determinou o indeferimento da pretensão do Autor/recorrente - o que não fez.
20ª
Na verdade, a fundamentação do despacho impugnado não passa de uma mera remissão para um preceito legal.
21ª
Porém, ainda que a Administração o transcreva expressamente, é insuficiente se não for acompanhado da explanação sobre o seu sentido e alcance no caso concreto -caso contrário, não passa de uma invocação genérica e conclusiva.
22ª
Assim, andou mal o tribunal a quo ao não considerar verificado o vício de falta de fundamentação do ato administrativo impugnado e, em consequência, não ter declarado anulável esse mesmo ato - art. 135º do Código de Procedimento Administrativo.
B) OMISSÃO DE PRONÚNCIA DO ATO ADMINISTRATIVO
23ª
O Autor, aqui recorrente, notificado do despacho de intenção de indeferimento, pronunciou-se sobre ele, no exercício do direito de audiência prévia.
24ª
Nessa pronúncia apresentou novos factos suscetíveis de alterar o sentido da decisão - a existência de deferimento anterior sobre a mesma pretensão.
25ª
No entanto, o despacho final de indeferimento nada disse sobre os novos argumentos apresentados pelo Autor/recorrente.
26ª
Alega o Réu/recorrido - e transcreve a sentença recorrida - que a não pronúncia sobre esses factos não implicam a anulabilidade da decisão, sendo certo que foram devidamente ponderados antes da decisão final.
27ª
Mas como pode o Autor ou o tribunal saber se a resposta foi devidamente ponderada antes da prolação da decisão final se não existe nenhum vestígio ou evidência disso na decisão? Só porque o Réu/recorrido o vem dizer em sede de contestação?
28ª
Portanto, mais uma vez, andou mal o tribunal a quo ao não entender verificada a omissão de pronúncia e, em consequência, não ter considerado anulável o ato administrativo impugnado - art. 153° do Código de Procedimento Administrativo.
C) VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA PELO ATO ADMINISTRATIVO
29ª
A sentença recorrida considerou provado que em 29 de Março de 1999, na qualidade de Guarda-Florestal Estagiário, o Autor/recorrente apresentou um pedido de acumulação de funções com as de Bombeiro Voluntário no Corpo de Bombeiros de Fomos de Algodres, o qual veio a ser deferido em 29 de Dezembro de 1999.
30ª
É verdade que o Autor/recorrente passou a estar integrado numa carreira e estrutura orgânica cujo nomen iuris não é o mesmo que em 1999; e ainda que o Ministério que tutela a sua atividade deixou de ser o Ministério da Agricultura e passou a ser o Ministério da Administração Interna,
31ª
Mas as suas funções são materialmente as mesmas,
32ª
E a transição não implicou a perda de direitos adquiridos - art. 5º, nº 2 do Decreto-Lei nº 22/2006, de 2 de Fevereiro.
33ª
A Administração não pode ofender casos anteriormente decididos e constitutivos de direitos, sob pena de violação do princípio da segurança jurídica.
34ª
Logo, andou mal o tribunal a quo ao não entender que o ato impugnado viola o princípio da segurança jurídica e, em consequência, é anulável - art. 153° do Código de Procedimento Administrativo, reconhecendo a situação jurídica subjetiva do Autor/recorrente decorrente do ato administrativo anterior como consolidada na ordem jurídica.
D) VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA IGUALDADE PELO ATO ADMINISTRATIVO
35ª
Ao contrário do constante na sentença recorrida, o Autor/recorrente identificou, nas suas peças processuais, várias situações "materialmente idênticas à sua".
36ª
Concretamente, o Autor/recorrente identificou, no art. 43º das suas alegações, o Mestre Florestal Principal A..........., enquanto elemento da carreira florestal da GNR, a prestar serviço no Comando Territorial de Castelo Branco, e Bombeiro Voluntário (Chefe) no Corpo de Bombeiros da Sertã.
37ª
Nos arts. 46º e 47º das suas alegações, mencionou ainda o Autor/recorrente que a autorização de acumulação de funções do Mestre Florestal Principal A........... foi levada a cabo quando ainda fazia parte do Ministério da Agricultura - ou seja, encontra-se exatamente na mesma situação do Autor/recorrente.
38ª
O Réu/recorrido, confrontado com esta informação, não a negou, por corresponder inteiramente à verdade.
39ª
Ademais, o Autor/recorrente identificou ainda outros elementos da GNR (Guarda M.........), da PSP (A........... e A...........), da PJ (R...........) e dos Serviços Prisionais (C...........) que exercem as funções de Bombeiro Voluntário em acumulação com as funções públicas.
40ª
Com efeito, todos eles desempenham funções de caráter permanente e obrigatório (art. 56°, nº 1 do Decreto-Lei nº 243/2015, de 19 de Outubro para a PSP; art. 79º, nº 1 do Decreto-Lei nº 275-N 2000, de 9 de Novembro para a PJ; e art. 61º, nº 1 do Decreto-Lei nº 3/2014, de 3 de Janeiro para os Guardas Prisionais).
41ª
Portanto, o ato administrativo impugnado e o tribunal a quo não trataram por igual o que é juridicamente igual, discriminando de forma arbitrária e ilegítima o Autor/recorrente.
42ª
Assim, andou mal, novamente, o tribunal a quo, pois o ato administrativo impugnado violou o princípio da igualdade, sendo, por esse motivo, anulável - art. 153° do Código de Procedimento Administrativo.
E) VIOLAÇÃO DA LEI PELO ATO ADMINISTRATIVO
43ª
A atividade de Bombeiro Voluntário corresponde ao exercício de uma função pública, pois a Associação Humanitária de Bombeiros Voluntários de Fornos de Algodres, enquanto pessoa coletiva de utilidade pública administrativa, é uma pessoa coletiva que faz parte da Administração Estadual Indireta Privada.
44ª
Encontram-se integralmente preenchidos os requisitos previstos nos arts. 27º e 29° da Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro (atualmente arts. 21° e 23º da Lei nº 35/2014, de 20 de Junho) - não é remunerada, é exercida fora do horário de trabalho e a acumulação reveste-se de manifesto interesse público.
45ª
O manifesto interesse público na acumulação encontra-se bem patente nas Resoluções do Conselho de Ministros nº 77/2012, nº 57/2013 e nº 40/2014, que dispensaram os trabalhadores da Administração Pública das funções normais do serviço público, quando chamados pelo respetivo corpo de bombeiros.
46ª
Mesmo que se entenda que a função de Bombeiro Voluntário é uma função privada, encontram-se preenchidos os requisitos constantes dos arts. 28º e 29º da Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro (atualmente arts. 22° e 23° da Lei nº 35/2014, de 20 de Junho),
47ª
Pois a atividade de Bombeiro Voluntário é exercida fora do horário de trabalho, não é incompatível, nem compromete a sua isenção e imparcialidade e é manifesto que não provoca prejuízo para o interesse público nem para os direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.
48ª
Portanto, e também por esta via, andou mal o tribunal a quo, pois o ato administrativo impugnado violou a lei, devendo ser considerado anulável e, em consequência, ser o Réu/recorrido condenado a praticar o ato administrativo devido, ou seja, a deferir a pretensão do Autor/recorrente.
F) ABUSO DO DIREITO -ART. 334° DO CÓDIGO CIVIL
49ª
A proibição de comportamento contraditório (venire contra factum proprium) configura atualmente um instituto jurídico autonomizado que se enquadra, justamente, na proibição de abuso do direito, nessa medida sendo de conhecimento oficioso.
50ª
Em 1999, a Administração deferiu a pretensão do Autor/recorrente no sentido de poder exercer, em acumulação de funções, a atividade de Bombeiro Voluntário.
51ª
Durante 15 anos, o Autor/recorrente exerceu essas funções e investiu em formação superior e não só, essencial para o cabal desempenho dessas funções.
52ª
Esses cursos foram sendo averbados no seu processo individual da GNR, tal como sucedeu com o Guarda M......... (patente nos Does. 16 a 21 e 23 a 27 juntos com a p.i.).
53ª
Só em 2014, quando o Autor/recorrente solicitou autorização para frequentar um curso, semelhante a tantos outros, é que lhe foi exigido que requeresse novamente acumulação de funções ... e indeferiram a sua pretensão.
54ª
Este último ato, o ato administrativo impugnado, é abusivo, contraditório e atentatório da confiança que o Autor/recorrente tinha depositado na decisão anterior.
55ª
Portanto, é notório que existiram dois comportamentos contraditórios imputáveis à Administração; que ci Autor/recorrente confiou no primeiro comportamento da Administração e regeu a sua vida com base nele; e ainda que investiu em formação superior e não só no sentido de melhor desempenhar as suas funções de Bombeiro Voluntário, de modo que constitui uma injustiça clara e evidente impedir o Autor/recorrente de continuar a desempenhar essas funções.
56ª
Assim sendo, mal andou o tribunal a quo, devendo ser declarado nulo o ato administrativo impugnado, mantendo-se plenamente vigente o ato administrativo anterior de deferimento da pretensão do Autor/recorrente, ou seja, reconhecendo uma situação jurídica subjetiva consolidada.”.
Pede o provimento do presente recurso.
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O ora Recorrido, notificado, não apresentou contra-alegações, nada tendo dito ou requerido.
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O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto no artigo 146.º do CPTA, emitiu parecer no sentido da procedência do recurso, devendo a Entidade Demandada ser condenada a reapreciar a situação do Recorrente, à luz do artigo 21.º da Lei n.º 35/2014, de 20/06 e proferir despacho fundamentado, se concluir pela manutenção do indeferimento da pretensão do Recorrente.
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Notificado o Recorrente veio pronunciar-se sobre o parecer emitido, reiterando o alegado no recurso, pedindo a revogação da sentença recorrida e a sua substituição por outra, que anule o ato impugnado e reconheça a decisão de deferimento de 1999 como válida e eficaz ou, em alternativa, que anule o ato impugnado e condene à prática do ato devido.
II. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo Recorrente, sendo o objeto do recurso delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 635.º, n.º 4 e 639.º, n.º 1, 2 e 3, todos do CPC ex vi artigo 140.º do CPTA, não sendo lícito ao Tribunal ad quem conhecer de matérias nelas não incluídas, salvo as de conhecimento oficioso, nos termos que ora se invocam.
As questões suscitadas no recurso interposto pelo Autor resumem-se, em suma, em determinar se a decisão judicial recorrida enferma:
1. Erro de julgamento de facto, devendo ser aditados factos provados e ser eliminado o ponto 14, por o mesmo não respeitar ao Autor;
2. Nulidade decisória, nos termos do artigo 615.º, n.º 1, b) do CPC, por falta de fundamentação da sentença recorrida;
3. Erro de julgamento de direito, por falta de fundamentação do ato impugnado, por omissão de pronúncia do ato impugnado, por violação dos princípios da segurança jurídica e da igualdade, por violação de lei (por preenchidos os requisitos previstos nos artigos 27.º e 29.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27/02, atualmente, artigos 21.º e 23.º da Lei n.º 35/2014, de 20/06) e por abuso de direito.
III. FUNDAMENTOS
DE FACTO
O Tribunal a quo deu como assentes os seguintes factos:
“1. E............, ora Autor, é Mestre Florestal Principal da Guarda Nacional Republicana (GNR) (n.º 14018/1985065), a prestar serviço/funções no Núcleo de Protecção Ambiental do Destacamento Territorial da Guarda do Comando Territorial da Guarda [factualidade admitida por acordo].
2. O Autor é Oficial de Bombeiro de 2ª Classe (n.º 09970367), no Corpo de Bombeiros Voluntários de Fornos de Algodres, desempenhando funções de socorro, e sendo chefe da Brigada 2, constituída por 12 operacionais, tendi sido galardoado com a Medalha de Cobre dos Bombeiros; mais, tendo-se licenciado em Sociologia pela Universidade da Beira Interior e obtido o Grau de Mestre em “Sociologia: Exclusões e Políticas Sociais”, pela mesma Universidade e em “Riscos e Protecção Civil” pelo Instituto Superior de Educação e Ciências de Lisboa; sendo, ainda, Pós-Graduado em “Riscos e Protecção Civil” pelo Instituto Superior de Educação e Ciências de Lisboa [cf. documentos (docs.) constantes de fls. 22/32 dos autos e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].
3. O Autor, no âmbito da sua formação académica, interessa-se pelas temáticas ligadas à protecção civil e à prevenção e combate a incêndios [cf. documentos (docs.) constantes de fls. 29/32 e de fls. 101/104 e verso dos autos e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].
4. O Autor é funcionário público há 16 anos, sendo dedicado, assíduo e pontual, nunca tendo faltado a nenhum serviço [cf. documento (doc.) constante de fls. 33 dos autos e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].
5. Entre 2011 e 2012, o Autor desempenhou funções de Técnico Superior de Protecção Civil, em regime de mobilidade interna, no Comando Distrital de Operações de Socorro da Guarda - funções de âmbito regulador e directamente inerentes a toda a actividade dos Bombeiros Voluntários; tendo desempenhado diversas actividades de socorro e protecção civil, ministrado formação a diversos agentes de protecção civil e obteve Louvor pelo Presidente da Autoridade Nacional de Protecção Civil pelos serviços prestados [cf. documentos (docs.) constantes de fls. 29/33 e de fls. 101/104 e verso dos autos e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].
6. Em 29 de Março de 1999, o Autor, na qualidade de Guarda-Florestal Estagiário, apresentou junto do Director-Geral das Florestas, um pedido de acumulação de funções de Guarda-Florestal Estagiário com a de Bombeiro Voluntário no Corpo de Bombeiros de Fornos de Algodres, nos seguintes termos, a saber: “…
…” [cf. documento (doc.) constante de fls. 34 dos autos e de fls. 9 do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].
7. Em 29 de Dezembro de 1999, o Chefe de Divisão, Formação e Gestão dos Recursos Humanos da Direcção-Geral das Florestas do Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, mediante o Ofício n.º 02510 (DFGRH/99), informou o Autor, nos seguintes termos, a saber: “…
…” [cf. documento (doc.) constante de fls. 35 dos autos e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].
8. Em 11 de Agosto de 2014, o Autor apresentou junto do Comando Territorial da Guarda Nacional Republicana um pedido para frequentar uma acção de formação designada “Curso de Quadros de Comando”, a ter lugar entre o dia 22 de Setembro de 2014 e o dia 10 de Outubro de 2014 (15 dias úteis), nos termos do art. 26º do Decreto-Lei n.º 249/2012, de 21 de Novembro [cf. documento (doc.) constante de fls. 36 dos autos e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].
9. Em 13 de Agosto de 2014, o Autor solicitou autorização para exercer a actividade de bombeiro voluntário no Corpo de Bombeiros Voluntários de Fornos de Algodres, em acumulação com as funções que desempenhava na GNR, nos seguintes termos, a saber: “…
10. Em 20 de Outubro de 2014, o Autor foi notificado, para efeitos de audiência prévia, da intenção de indeferimento da pretensão identificada em 9), nos seguintes termos, a saber: “…
…” [cf. documentos (docs.) constantes de fls. 38/39 dos autos e de fls. 10/11 do PA e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].
11. Em 29 de Outubro de 2014, o Autor pronunciou-se em sede de audiência prévia, cujo teor aqui se tem presente; não tendo junto nenhum documento [cf. documento (doc.) constante de fls. 40/44 e verso dos autos e de fls. 12/21 do PA e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].
12. Em 28 de Novembro de 2014, o Director da Direcção dos Recursos Humanos/Comando da Administração dos Recursos Internos, proferiu Despacho, no uso de poderes subdelegados, que indeferiu o requerido pelo Autor em 9), com os fundamentos de facto e de direito constantes do projecto de decisão que lhe havia sido anteriormente notificado, nos seguintes termos, a saber: “…
– acto ora impugnado.
13. Em 09 de Dezembro de 2014, o Autor foi notificado do despacho reproduzido em 12) [cf. documento (doc.) constante de fls. 3 do PA e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].
14. Em 11 de Setembro de 2014, o Autor solicitou ao Comandante-Geral da Guarda Nacional Republicana autorização para exercer a actividade “agrícola por conta própria” (pedido de acumulação de funções), fora do horário de serviço, sem remuneração - o que lhe foi deferido em Novembro de 2014 [cf. documentos (docs.) constantes de fls. 24/34 do PA e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].
15. A Guarda Nacional Republicana tem, no seu seio, militares a quem foi dada autorização para acumular funções, a saber, e inter alia: (i) acumulação de funções de agricultor concedida (a) ao Mestre Florestal Principal (1985067) M.........., de acordo com a Ordem de Serviço n.º 156 do Comando Territorial da Guarda, de 13 de Agosto de 2014, (b) ao 2.º SAR INF (2031023) G........., de acordo com a Ordem de Serviço n.º 169 do Comando Territorial da Guarda, de 2 de Setembro de 2014, (c) ao GPR INF (2030689) Gil, de acordo com a Ordem de Serviço n.º 199 do Comando Territorial da Guarda, de 14 de Outubro de 2014 [cf. documentos (docs.) constantes de fls. 45/60 e versos dos autos e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido]; (ii) acumulação de funções como membros de Associações ou Cooperativas concedida (a) ao GRD INF (2040095) Damasceno, de acordo com a Ordem de Serviço n.º 219 do Comando Territorial da Guarda, de 11 de Novembro de 2014, (b) ao CAB INF (1890550) Terras, de acordo com a Ordem de Serviço n.º 211 do Comando Territorial da Guarda, de 30 de Outubro de 2014, (c) ao GPR INF (2010226) G........., de acordo com a Ordem de Serviço n.º 158 do Comando Territorial da Guarda, de 18 de Agosto de 2014, (d) ao próprio Autor, para exercer as funções de Tesoureiro na Direcção da CERCIG - Cooperativa de Educação e Reabilitação de Cidadãos Inadaptados da Guarda, CRL [cf. documentos (docs.) constantes de fls. 63/79 e versos dos autos e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido]; (iii) acumulação de funções como mordomo de uma festa religiosa, conforme foi concedido ao GPR INF (1990353) M........., de acordo com a Ordem de Serviço n.º 191 do Comando Territorial da Guarda, de 2 de Outubro de 2014 [cf. documento (doc.) constante de fls. 80/83 e versos dos autos e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido]; (iv) acumulação de funções como técnico de mesa (hotelaria/turismo) em vários locais do país, conforme foi concedido ao GPR INF (1970993) B........., de acordo com a Ordem de Serviço n.º 15 do Comando Territorial da Guarda, de 22 de Janeiro de 2015 [cf. documento (doc.) constantes de fls. 84/87 e versos dos autos e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido]; e, (v) acumulação de funções como sócio-gerente de uma empresa, conforme foi concedido ao CAB SAM (1970050) G........., de acordo com a Ordem de Serviço n.º 21 do Comando Territorial da Guarda, de 30 de Janeiro de 2015 [cf. documento (doc.) constante de fls. 88/91 e versos dos autos e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].
16. Consta da Ordem de Serviço n.º 8 do Comando Territorial da Guarda, de 13 de Janeiro de 2015, que foi mandado averbar nos documentos de matrícula, do GPR INF (533/1990353) M........., o curso de Formação Profissional de Formador de Combate a Incêndios Florestais, com a duração de 105 horas, na Escola Nacional de Bombeiros; constando da Ordem de Serviço n.º 151 do Comando Territorial da Guarda, de 6 de Agosto de 2014, que foi mandado averbar nos documentos de matrícula, do GPR INF (533/1990353) M........., a Acção de Formação “Equipas de Posto de Comando Operacional”, que frequentou no Corpo de Bombeiros do Soito; e, constando da Ordem de Serviço n.º 156 do Comando Territorial da Guarda, de 13 de Agosto de 2014, que foi também mandado averbar nos documentos de matrícula do mesmo GPR INF (1990353) M........., o “Curso de Formação Profissional de Suporte Básico de Vida – DAE”, com a duração de 6 horas, na Escola Nacional de Bombeiros; exercendo tal elemento da Guarda Nacional Republicana M......... (533/1990353) as funções de Bombeiro Voluntário no Corpo de Bombeiros Voluntários de Vila Franca das Naves [cf. documentos (docs.) constantes de fls. 92/100 e versos dos autos e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido; factualidade admitida por acordo].
17. Um elemento da Polícia de Segurança Pública da Guarda é Bombeiro Voluntário há 38 anos, A...........; tendo exercido as funções de 2º Comandante durante 10 anos [factualidade admitida por acordo].
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Inexistem outros factos provados ou não provados com relevância para a decisão a proferir. Sendo que a restante matéria foi desconsiderada por não ser relevante, por respeitar a conceitos de direito, por consistir em alegações de facto ou de direito, por encerrar opiniões ou conter juízos conclusivos.
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Motivação. A factualidade julgada provada nos presentes autos foi considerada relevante para a decisão da causa, fundando-se a convicção deste Tribunal na análise crítica (i) do teor dos documentos que constam destes autos em articulação com o teor dos documentos constantes do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e não impugnados, (ii) da posição assumida pelas partes nos seus articulados [tendo-se aplicado o princípio cominatório semi-pleno, pelo qual, se deram como provados os factos admitidos por acordo e os que resultaram da sua confissão espontânea, compatibilizando-se toda a matéria de facto adquirida e extraindo dos factos apurados as presunções impostas por lei ou por regras de experiência, tendo sido apreciada livremente as provas segundo a prudente convicção do Tribunal acerca de cada facto, não abrangendo tal livre apreciação os factos para cuja prova a lei exija formalidade especial, nem aqueles que só possam ser provados por documentos ou que estejam plenamente provados, quer por documentos, quer por acordo ou confissão das partes], e, (iii) da aplicação das regras de distribuição do ónus probandi - tudo conforme referido a propósito de cada um dos pontos da fundamentação de facto.”.
DE DIREITO
Considerada a factualidade fixada, importa, agora, entrar na análise dos fundamentos do recurso jurisdicional, segundo a sua ordem lógica e de precedência de conhecimento.
1. Nulidade decisória, nos termos do artigo 615.º, n.º 1, b) do CPC, por falta de fundamentação da sentença recorrida
Nos termos invocados pelo Recorrente, a sentença sob recurso enferma de nulidade decisória, por falta de fundamentação, nos termos do artigo 615.º, n.º 1, d) do CPC.
Alega que, segundo o disposto no artigo 154.º, n.º 2 do CPC a justificação da sentença não pode consistir numa simples adesão aos fundamentos alegados pelas partes, estando proibida uma fundamentação passiva, por simples adesão, sendo que toda a fundamentação da sentença constitui uma cópia integral da contestação do Réu, ora Recorrido.
A sentença não contém nenhum ponto de análise ou ponderação próprias, sendo uma mera cópia dos argumentos aduzidos pelo Réu, aos quais adere.
Vejamos.
Embora não se mostre concretizado pelo Recorrente, é apreensível que o Recorrente assaca a nulidade decisória à sentença recorrida, por falta de fundamentação de direito, por alegadamente não proceder à análise dos fundamentos do pedido nos termos alegados pelo Autor e se limitar a aderir ao teor da contestação apresentada pela Entidade Demandada, visto nada referir quanto à alegada falta de fundamentos de facto.
A nulidade decisória invocada no presente recurso verifica-se quando a sentença não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão.
O que exige que a sentença omita, por completo, as razões de facto e de direito, que conduziram ao resultado constante do dispositivo, não bastando uma mera insuficiência de fundamentação.
O que exige dilucidar o teor da fundamentação de direito da sentença recorrida, à luz do teor da petição inicial e, sobretudo, da contestação.
Compulsando a sentença recorrida e os articulados apresentados pelas partes não se pode conceder razão ao Recorrente.
A sentença além de conter os respetivos fundamentos de facto, mediante o julgamento dos factos provados, também contém os seus respetivos fundamentos de direito, que permitem ficar a conhecer as razões por que o Tribunal a quo decidiu cada um dos fundamentos de ilegalidade invocados contra o ato impugnado.
Não pode ser assacada à sentença sob recurso uma mera adesão, cópia ou reprodução do teor da contestação apresentada pela Entidade Demandada, pois que, não obstante se reconhecer que acolheu quase integralmente alguma da alegação constante da contestação, não deixa de lhe estar subjacente uma análise crítica de cada um dos fundamentos de ilegalidade apreciados.
O dever de fundamentação da decisão judicial constituindo um imperativo constitucional, nos termos do disposto no artigo 205.º, n.º 1 da CRP, mostra-se concretizado na lei processual civil no artigo 154.º do CPC, tendo aplicação à justiça administrativa, por força do artigo 1.º do CPTA.
Estando vedada a fundamentação por mera adesão aos fundamentos alegados pelas partes, por ser exigível a apreciação das razões invocadas e a adoção de uma fundamentação racional, coerente, adequada e, tanto quanto possível, original, pretende-se assegurar que o juiz procede a um estudo e análise do caso sobre o qual deve decidir.
O conteúdo da fundamentação de direito da sentença recorrida, assumindo a posição defendida na contestação, por isso, negando procedência ao pedido, embora em algumas partes seja uma cópia da alegação da Entidade Demandada, não deixa de revelar uma ponderação racional, impedindo a formulação de um juízo de mera aderência aos raciocínios expendidos pelo aqui Recorrido.
Reconhecendo a dificuldade em traçar o limite, ponto é que a sentença revele o cuidado e a atenção necessários à análise das questões suscitadas pelas partes, sobre as quais tem de decidir.
No presente caso, não obstante o acolhimento de algumas partes da contestação, não enferma a sentença do desvio às regras processuais, que lhe impõem o dever de fundamentação, sob pena de nulidade decisória.
O Recorrente pode discordar dessa apreciação e até entender que a mesma enferma de erro de julgamento, mas não tem motivos para assacar a nulidade decisória, por falta de fundamentação, nos termos do artigo 615.º, n.º 1, b) do CPC.
Razão porque será de julgar improcedente, por não provado, tal fundamento do recurso.
2. Erro de julgamento de facto, devendo ser aditados factos provados e ser eliminado o ponto 14, por o mesmo não respeitar ao Autor
No demais, o Recorrente dirige o erro de julgamento de facto contra a sentença sob recurso, entendendo que enferma de insuficiência em relação aos factos julgados provados, assim como de incorreção em relação ao facto constante do ponto 14, por o mesmo não respeitar à pessoa do Recorrente.
Nesse sentido, procede à indicação dos factos que considera que devem ser aditados à matéria de facto assente, sob os n.ºs 1 a 11, mais alegando quanto ao facto dado como provado no ponto 14, que basta uma leitura do documento n.º 24, em que se fundamentou tal ponto da matéria de facto, para verificar que o mesmo respeita a C............ e não ao ora Recorrente.
Mais invoca o Recorrente que o Réu na contestação apresentada em juízo apenas impugnou o facto relativo ao deferimento da acumulação de funções ocorrida em 29/12/1999, tendo admitido todos os demais factos, por acordo.
Por isso, sustenta que a sentença recorrida atesta que “a matéria de facto relevante não se afigura controvertida”.
Vejamos.
Pretende o Recorrente que o presente Tribunal de recurso julgue um conjunto de factos como provados, considerando ser insuficiente a matéria de facto provada e, ainda, que elimine o facto 14, por incorreção.
Antes de analisar criticamente a matéria de facto posta em crise pelo Recorrente, impõe-se proceder ao enquadramento de direito dos termos em que o julgamento de facto pode ser impugnado em sede de recurso e das suas exigências, assim como em que condições está este Tribunal ad quem habilitado a reexaminar a matéria de julgado julgada em primeira instância.
Como anteriormente decidido, entre outros, nos Processos 03522/08, de 19/01/2012 e 2327/08.4BELSB, de 10/10/2019, deste TCAS, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 640.º do CPC, incumbe ao recorrente que impugne a decisão relativa à matéria de facto “obrigatoriamente especificar, sob pena de rejeição”:
“a) Os concretos pontos de facto que considera incorretamente julgados;
b) Os concretos meios probatórios, constantes do processo ou de registo ou gravação nele realizada, que impunham decisão sobre os pontos da matéria de facto impugnados diversa da recorrida;
c) A decisão que, no seu entender, deve ser proferida sobre as questões de facto impugnadas.”.
Segundo o n.º 2 do citado artigo 640.º do CPC, no caso previsto na alínea b) do número anterior:
“a) Quando os meios probatórios invocados como fundamento do erro na apreciação das provas tenham sido gravados, incumbe ao recorrente, sob pena de imediata rejeição do recurso na respectiva parte, indicar com exatidão as passagens da gravação em que se funda o seu recurso, sem prejuízo de poder proceder à transcrição dos excertos que considere relevantes;
b) Independentemente dos poderes de investigação oficiosa do tribunal, incumbe ao recorrido designar os meios de prova que infirmem as conclusões do recorrente e, se os depoimentos tiverem sido gravados, indicar com exatidão as passagens da gravação em que se funda e proceder, querendo, à transcrição dos excertos que considere importantes.”.
Nas citadas disposições impõe-se um ónus especial de alegação quando se pretenda impugnar a matéria de facto, que impende sobre o aqui Recorrente e que o mesma satisfez, como decorre do teor das alegações produzidas em juízo.
Na sua alegação o Recorrente identifica os concretos pontos da matéria de facto impugnada, assim como os meios de prova que considera que devem determinar resposta diferente, no caso, a prova documental produzida no processo e por acordo, por falta de impugnação da Entidade Demandada.
Respeitado o ónus a cargo do Recorrente, vejamos os limites aplicáveis a este Tribunal de recurso.
A este Tribunal de recurso assiste o poder de alterar a decisão de facto fixada pelo Tribunal a quo, desde que ocorram os pressupostos previstos nos artigos 662.º do CPC e 149.º do CPTA, incumbindo-lhe reapreciar as provas em que assentou a decisão impugnada, bem como apreciar oficiosamente outros elementos probatórios que hajam servido de fundamento à decisão sobre aqueles pontos da factualidade controvertidos.
Não obstante a amplitude conferida a um segundo grau de jurisdição, na caracterização da amplitude dos poderes de cognição do Tribunal ad quem sobre a matéria de facto, não se está perante um segundo ou novo julgamento de facto, porquanto, tal possibilidade de conhecimento está confinada aos pontos de facto que o Recorrente considere incorretamente julgados e desde que cumpra os pressupostos fixados no artigo 640.º, nºs. 1 e 2 do CPC, além de que o controlo de facto não pode aniquilar a livre apreciação da prova do julgador, construída dialeticamente na base da imediação e da oralidade (vide Abrantes Geraldes, in “Temas da Reforma do Processo Civil”, vol. II, págs. 250 e segs.).
O Tribunal ad quem aprecia apenas os aspetos sob controvérsia e não vai à procura duma nova convicção, pois o que visa determinar é se a motivação apresentada pelo Tribunal a quo encontra suporte razoável naquilo que resulta dos elementos probatórios existentes ou produzidos nos autos.
A garantia do duplo grau de jurisdição da matéria de facto não pode postergar o princípio da livre apreciação da prova por parte do julgador, previsto no n.º 5 do artigo 607.º do CPC, intervindo na formação da convicção não apenas elementos racionalmente demonstráveis, mas também fatores não materializados.
No presente caso, conforme consta do relatório da sentença recorrida, foi proferido despacho que indeferiu a produção de prova testemunhal e por declarações de parte, pelo que, assenta o julgamento da matéria de facto exclusivamente na prova documental produzida e por acordo, atenta a falta de impugnação por parte da Entidade Demandada.
Nos sistemas da livre apreciação da prova, detendo o julgador a liberdade de formar a sua convicção, não é de associar o arbítrio no julgamento da matéria de facto, pois o Tribunal não está isento de indicar os fundamentos onde aquela assentou, de modo a que, com recurso às regras legais de direito probatório, mas também da ciência, da lógica e da experiência, possa ser controlada a razoabilidade do processo de formação da convicção sobre a prova e não prova dos factos, sindicando-se o processo racional da decisão.
Por isso, a nossa lei processual prevê um processo racional e objetivado, que faz impender sobre o julgador um ónus de objetivação da sua convicção, através da exigência da fundamentação da matéria de facto (da factualidade provada e da não provada), mediante uma análise critica e comparativa das provas e a especificação dos fundamentos que foram decisivos para a convicção, segundo o disposto no n.º 4 do artigo 607.º do CPC).
A exigência legal de enunciação ou explicitação da convicção sobre a prova constitui uma garantia da transparência, da imparcialidade e da inerente assunção da responsabilidade por parte do julgador.
Se, à luz desta caracterização a decisão, devidamente fundamentada, for uma das soluções plausíveis, segundo as regras da lógica, da ciência e da experiência, então ela será inatacável, visto ser proferida em obediência à lei que impõe o julgamento segundo a livre convicção.
No sentido ora expendido, vide o Acórdão do STA, datado de 17/03/2010, Proc. 367/09, segundo o qual: “A garantia de duplo grau de jurisdição em matéria de facto (art. 712º CPC) deve harmonizar-se com o princípio da livre apreciação da prova (art. 655º/1 CPC).”.
No mesmo sentido, cfr. ainda o Acórdão do STA, de 14/10/2010, Proc. 751/07, nos termos do qual: “o tribunal de recurso, em princípio, só deve alterar a matéria de facto em que assenta a decisão recorrida se, após ter sido reapreciada, for evidente que ela, em termos de razoabilidade, foi mal julgada na instância recorrida”.
Em face do exposto, tendo presente a fundamentação constante da sentença recorrida, vejamos os concretos fundamentos de impugnação da matéria de facto invocados pelo Recorrente.
Sustenta o Autor, ora Recorrente, que deve ser ampliada a matéria de facto provada.
Porém, para que tal pretensão do Recorrente possa ter acolhimento, não basta que os factos em causa resultem provados de acordo com os meios de prova produzidos na ação, pois é imperioso que tais factos, resultando provados, tenham interesse para a decisão a proferir, revestindo de utilidade para o julgamento da causa.
O Recorrente sustenta o erro de julgamento de facto da sentença recorrida na prova dos factos, por os mesmos resultarem demonstrados, por prova documental ou por acordo.
No entanto, compulsando cada um dos factos em questão, é possível perceber que alguns não foram alegados na petição inicial e outros não revestem efetivamente interesse para a decisão a proferir, em função do objeto da causa, para além de o ora Recorrente não concretizar qual a pertinência desse factos para o julgamento do mérito da causa.
Encontra-se demonstrado no ponto 2 da matéria de facto da sentença recorrida que o Autor é Oficial de Bombeiro de 2.ª classe no Corpo de Bombeiros Voluntários de Fornos de Algodres, o que releva para a decisão a proferir, mas sem que se extraia a pertinência do facto que se pretende provar com o documento 6 junto com a petição inicial (ponto 1).
As formações que o ora Recorrente invoca no ponto 2 da sua alegação recursiva não relevam para a decisão a proferir, do mesmo modo que não o releva o alegado nos pontos 3, 4 e 5.
No que respeita a dar-se como provada a factualidade sob os pontos 6 a 10 da alegação de recurso, estão em causa factos que não foram alegados na petição inicial.
Além de que na fundamentação de facto da sentença recorrida foram considerados os factos alegados pelo Autor e a prova produzida no respeitante a outras situações de acumulação de funções, nos termos em que constam dos pontos 15, 16 e 17 da fundamentação de facto da sentença recorrida, resultando, por isso, demonstrada a existência de outros casos de acumulações de funções.
No que respeita ao facto alegado sob o ponto 11 da alegação de recurso, é o mesmo conclusivo, motivo pelo qual não pode ser considerado.
Neste sentido, não tem o ora Recorrente razão ao pretender que sejam aditados os factos que alega ao julgamento da matéria de facto, por os mesmos: não serem pertinentes para a decisão da causa (pontos 1, 2, 3, 4 e 5), não terem sido alegados na petição inicial (pontos 6, 7, 8, 9 e 10) e ser meramente conclusivo (ponto 11).
Pelo que, não pode proceder o alegado erro de julgamento de facto da sentença recorrida no respeitante ao aditamento dos factos indicados pelo Recorrente.
No respeitante à eliminação do ponto 14 do julgamento de facto da sentença recorrida, assiste razão ao ora Recorrente, por tal factualidade não ser respeitante à pessoa do Autor, nos termos do documento 24, que lhe serviu de prova.
Termos em que, em face de todo o exposto procede parcialmente o erro de julgamento da sentença recorrida, devendo eliminar-se o ponto 14 da matéria de facto assente, mantendo-se em tudo o demais o julgamento da matéria de facto.
3. Erro de julgamento de direito, por falta de fundamentação do ato impugnado, por omissão de pronúncia do ato impugnado, por violação do princípio da segurança jurídica, por violação do princípio da igualdade, por violação de lei (por preenchidos os requisitos previstos nos artigos 27.º e 29.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27/02, atualmente, artigos 21.º e 23.º da Lei n.º 35/2014, de 20/06) e por abuso de direito
Por último, vem o Recorrente invocar múltiplos erros de julgamento de direito contra a sentença recorrida, pugnando pela sua revogação, o que importa agora apreciar.
A presente ação administrativa tal como vem estruturada pelo Autor visa obter a anulação do ato impugnado e a condenação a reconhecer como válida a decisão de deferimento proferida em 1999 e, se assim não se entender, a anulação do ato impugnado e a condenação à prática do ato devido, de deferimento da pretensão do Autor.
Está em causa o pedido de acumulação de funções apresentado pelo Autor, o qual foi negado pelo ato impugnado, praticado pelo Coronel A........, Diretor do Comando da Administração dos Recursos Internos da Guarda Nacional Republicana, datado de 28/11/2014, recusando que o Autor acumule as funções de Mestre Florestal Principal, prestadas no Núcleo de Proteção Ambiental do Destacamento Territorial da Guarda, com as de Bombeiro voluntário, no Corpo de Bombeiros de Fornes de Algodres.
A sentença recorrida apreciando dos fundamentos de ilegalidade invocados contra o ato impugnado, veio a julgar a ação improcedente, absolvendo a Entidade Demandada do pedido.
Considerando a natureza do ato administrativo praticado, de indeferimento da pretensão requerida pelo interessado, em face do disposto no artigo 51.º, n.º 4 do CPTA não poderia o Autor limitar-se a deduzir o pedido da sua anulação, pois a sua eventual procedência não lhe traria a modificação que pretende na sua esfera jurídica, de passar a estar autorizado para a acumulação do exercício de funções.
Daí a razão de ser dos pedidos cumulados, de reconhecimento do deferimento ou, em alternativa, da condenação à prática do ato devido.
Efetuado este enquadramento, importa ainda atender ao conteúdo do ato que o Autor pretende que a Entidade Demandada seja condenada a praticar, in casu, de autorização da acumulação de funções requerida.
Como é fácil de ver, está em causa uma pretensão cujos pressupostos não são inteiramente vinculados, de modo a que se possa dizer que o Autor, ora Recorrente, tenha o direito subjetivo à pretensão requerida, antes importando aferir as vinculações ao caso aplicáveis para, em face disso, decidir da pretensão requerida, à luz dos poderes de pronúncia do tribunal, previstos no disposto no artigo 71.º do CPTA.
Começa o ora Recorrente por dirigir o erro de julgamento de direito contra a sentença recorrida no respeitante ao vício de falta de fundamentação do ato impugnado, o qual considera preterir o dever legal de fundamentação dos atos restritivos de direitos ou das pretensões requeridas.
A sentença recorrida, após apresentar a alegação do Autor sobre tal questão, veio a adotar a seguinte fundamentação, que ora se reproduz, na parte relevante:
“Conforme a factualidade julgada provada supra indicada, verifica-se que do referido acto, ainda que por remissão, constam as razões, de facto e de direito, que motivaram o sentido da decisão, permitindo ao Autor, como a qualquer destinatário médio, apreender o itinerário cognoscitivo e valorativo conducente à decisão proferido. Com efeito, no projecto de decisão, de cujos fundamentos se veio a apropriar a decisão final, constou, expressamente, que as funções de guarda-florestal são de carácter permanente e obrigatório, daí resultando que o deferimento da pretendida acumulação poderia afectar tal premissa estatutária, constante do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 111/98, de 24 de Abril. Assim, do acto impugnado constam expressamente, quer as normas jurídicas aplicáveis ao caso, quer ainda a menção expressa à factualidade subjacente.
Mais, alega o Autor que, na fundamentação do acto impugnado, ocorreu omissão de pronúncia. Ora, como é sabido, a não pronúncia expressa sobre os factos alegados na resposta apresentada, em sede de audiência prévia, não faz incorrer a decisão em anulabilidade, por omissão de pronúncia; sendo certo que a resposta do Autor foi devidamente ponderada antes da prolação da decisão final.
Ante o exposto, o acto impugnado encontra-se devidamente fundamentado, quer em termos factuais quer em termos jurídicos, conhecendo-se o respetivo iter cogniscitivo que presidiu à prolação de tal acto; e, inexistindo qualquer omissão de pronúncia. Improcede, assim, in totum, o alegado vício de falta de fundamentação e de total arbitrariedade.”.
Nos termos do ato impugnado, constante do ponto 12 do julgamento da matéria de facto da sentença sob recurso, é possível perceber que dele não consta a sua fundamentação expressa, antes uma fundamentação por remissão para o despacho proferido na fase de instrução, enquanto projeto da decisão de indeferimento, antecedente à notificação do interessado para se pronunciar em audiência prévia, ora constante do ponto 10 da fundamentação de facto.
Por isso, o cumprimento do dever de fundamentação do ato impugnado há-de ser aferido em função do que consta não apenas do seu teor, mas também em função do que consta do projeto de decisão, por para o mesmo remeter expressamente.
Assim, lido o ato impugnado extrai-se que absolutamente nada refere sobre as razões do indeferimento, senão pela indicação que dele consta que essas razões são as que constam do projeto de indeferimento.
Por sua vez, analisado o teor do documento que se dá como provado no ponto 10 da matéria de facto da sentença, como correspondendo ao projeto de decisão de indeferimento dele consta o seguinte:
“(…) informa-se que a atividade que o Mestre Florestal Principal pretende desempenhar é suscetível de colidir com os princípios fundamentais previstos no artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 111/98, de 24 de abril, por força do n.º 4 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 22/2006, de 2 de fevereiro, o qual menciona que face à especificidade da missão, o serviço do pessoal da carreira de guarda florestal considera-se de caracter permanente e obrigatório, pelo que é interesse desta Direção propor o seu indeferimento.”.
A fundamentação do ato impugnado é somente a antecedente, por nenhuma outra existir que explique as razões do indeferimento.
Limita-se o ato impugnado a invocar a aplicação do disposto no artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 111/98, de 24 de abril, o qual regulando a carreira de guarda florestal, estabelece no preceito invocado, sob a epígrafe “Serviço permanente”, o seguinte:
“1 – O serviço do pessoal da carreira de guarda florestal considera-se de carácter permanente e obrigatório.
2 – O pessoal, ainda que se encontre em período de folga ou descanso, deve tomar todas as providências necessárias para prevenir ou resolver quaisquer sinistros, ocorrências e infracções inerentes às normas legais de âmbito florestal.”.
Como decorre do citado preceito extrai-se que o serviço do pessoal da carreira de guarda florestal tem caráter permanente e obrigatório, motivo por que, ainda que se encontre em período de folga ou descanso, deve tomar todas as providências necessárias para prevenir ou resolver quaisquer sinistros, ocorrências e infrações inerentes às normas legais de âmbito florestal.
Decorre das regras de experiência comum que as funções de bombeiro incluem as de defesa da floresta e que, no exercício das funções de bombeiro, o respetivo pessoal deve tomar todas as providências necessárias para prevenir ou resolver quaisquer sinistros ou ocorrências de âmbito florestal.
Não obstante o ato impugnado acolher as razões invocadas no projeto de decisão, deste apenas se retira como motivo para o indeferimento a consideração de que a carreira de guarda florestal, pressupõe e exige, nos termos do artigo 10.º, n.º 1 Decreto-Lei n.º 111/98, de 24 de abril, o serviço permanente, o qual é obrigatório, com o conteúdo explicitado no n.º 2 do citado preceito legal, sem qualquer outra explicação, designadamente, quanto às razões pelas quais se entende que o exercício das funções de bombeiro voluntário numa corporação de bombeiros “é suscetível de colidir com os princípios fundamentais” da carreira de guarda florestal.
Não pode a Entidade Demandada limitar-se a invocar, em geral e abstrato, que o exercício de funções em acumulação com as de guarda florestal pode colidir com o disposto na carreira de guarda florestal, sem atender à específica função que se pretende exercer em acumulação e sem analisar e esclarecer, em que medida, sai prejudicado o exercício de funções de guarda florestal.
Não foram, por isso, concretizadas as razões porque a Entidade Demandada considera determinar o disposto no artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 111/98, de 24 de abril, o indeferimento da pretensão do Autor, sendo insuficiente a mera invocação desse preceito legal.
Doutro modo, seria equivaler que o legislador da carreira de guarda florestal pretendeu impedir, sempre e em todos os casos, a acumulação de funções de guarda florestal com qualquer outra função, o que a matéria de facto provada nos autos, nos pontos 15, 16 e 17, permite recusar.
Uma interpretação que defende que está vedada a acumulação de quaisquer funções aos guardas florestais, não só não está prevista na lei, como é contrariada pela realidade dos factos, nos termos provados da fundamentação de facto da sentença recorrida, em que o exercício de múltiplas funções de guardas florestais tem sido autorizado.
Por conseguinte, ao contrário do decidido na sentença recorrida, enferma o ato impugnado de falta de fundamentação, por não permitir apreender as concretas razões que determinaram o indeferimento do pedido, designadamente, considerando que noutros casos existe o exercício cumulado de funções.
A Administração está obrigada a fundamentar as decisões não apenas de uma forma formal, mas material ou substanciada, que permita compreender as concretas razões ou motivos subjacentes, o que o ato impugnado não permite, por não revelar os concretos motivos ou razões subjacentes ao indeferimento do pedido apresentado pelo Autor.
Tanto mais, perante atos sobre a matéria como a que está em causa, em que se reconhece existir uma margem de livre apreciação à Administração, de acordo com formulações próprias do agir administrativo.
Porém, como a margem de livre apreciação administrativa não pode traduzir-se no livre arbítrio, tem de existir formas de assegurar o seu controlo, como a que ocorre através do cumprimento do dever de fundamentação.
Um dos mais importantes limites ao poder discricionário e à margem de livre decisão administrativa prende-se, por isso, com o dever de fundamentação, o qual funciona como uma verdadeira garantia do acesso à justiça de decisões tomadas no uso de poderes discricionários ou na margem de livre decisão – vide, Bernardo Diniz de Ayala, “O (Défice) Controlo Judicial da Margem de Livre Decisão Administrativa”, Lex, 1995, pp. 217.
Quanto ao enquadramento do dever de fundamentação, importa antes de mais atender ao que dispõe o n.º 3 do artigo 268.º da CRP, segundo o qual os atos administrativos carecem de fundamentação expressa e acessível quando afetem direitos ou interesses legalmente protegidos.
Significa que a Constituição, no citado artigo 268.º, assume como direito e garantia dos administrados, o direito à fundamentação.
Está em causa um direito procedimental administrativo, concretizado no n.º 1 do artigo 123.º do CPA, em vigor à data dos factos, nos termos do qual, sem prejuízo de outras referências especialmente exigidas por lei, devem sempre constar do ato: “d) A fundamentação quando exigível.”.
A exigência de fundamentação determina que todas as menções exigidas devem ser enunciadas de forma clara, precisa e completa, de modo a poder determinar-se inequivocamente o seu sentido e alcance e os efeitos jurídicos do ato administrativo, nos termos do disposto no n.º 2 do citado artigo 123.º do CPA.
Com relevo estabelece o artigo 125.º do CPA, o seguinte:
“1. A fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto.
2. Equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto.”.
Como a jurisprudência tem recorrentemente decidido, um ato administrativo estará devidamente fundamentado sempre que um destinatário normal, médio, colocado na situação concreta, possa ficar ciente do sentido da decisão e das razões de facto e de direito que sustentam a decisão que consubstancia.
Estará suficientemente fundamentado se atento o seu teor for possível conhecer o íter cognoscitivo e valorativo que levou a que se decidisse assim e não de outra forma e quando um destinatário normal se aperceba das razões de ser da decisão, por ser possível conhecer as razões porque o autor do ato decidiu como decidiu e não de forma diferente.
A exigência de fundamentação da decisão visa realizar diversas finalidades, de entre as quais a garantia de racionalidade da decisão tomada, visando impor ao órgão administrativo decisor que tome a decisão racionalmente, no respeito pelos princípios gerais e normas legais aplicáveis, procedendo à ponderação de todos os interesses relevantes para a decisão a tomar, assim tomando a decisão que se apresente o mais eficiente, eficaz e razoável possível.
A fundamentação formal das decisões ao impor um padrão de racionalidade decisória afasta as decisões arbitrárias, inconscientes ou irracionais.
Entre outra jurisprudência, vide os Acórdãos do STA de 11/01/2005, Processo 0988/04; de 11/01/2005, Processo 0605/04; de 20/01/2005, Processo 0787/04 e de 15/12/2004, Processo 0518/03.
Pela identificação do percurso lógico na decisão tomada, na expressão da realidade intelectual seguida pelo decisor e pela indicação do íter cognoscitivo seguido, a fundamentação permite a sindicabilidade da decisão, em particular no que se refere ao respeito por aqueles princípios gerais a que está sujeito o exercício da função administrativa.
Assim, tendo presente o enquadramento normativo antecedente, atenta a matéria sobre a qual incide a obrigação de fundamentação da decisão tomada, ao abrigo da livre margem de decisão administrativa, respeitante à justificabilidade do indeferimento do pedido de acumulação de funções de guarda florestal com as de bombeiro voluntário, considerando a factualidade que se dá como assente nos pontos 15, 16 e 17 do julgamento de facto da sentença recorrida, relativa à autorização de inúmeras outras situações de acumulação de funções, é de considerar estar insuficientemente fundamentado a decisão da Administração, ora impugnada.
A falta de fundamentação inquina o ato impugnado tornando-o anulável, nos termos do artigo 135.º do CPA, sem prejuízo da doutrina emergente do princípio do aproveitamento do ato administrativo, o qual se considera inaplicável no presente caso.
Por isso, no presente caso, a falta de fundamentação acarreta a sua anulação, por não ser possível formular qualquer juízo de aproveitamento o ato administrativo.
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No demais, desconhecendo-se as reais razões que motivaram o ato de indeferimento, mostra-se inviabilizado o conhecimento dos demais fundamentos de ilegalidade invocados contra o ato impugnado, pois sem se conhecerem as razões em que a Administração se baseou, não é possível apreciar da violação do princípio da igualdade, dos princípios da segurança jurídica, da legalidade e do abuso de direito.
Em consequência, será de julgar prejudicado o conhecimento e decisão dos demais fundamentos de ilegalidade do ato impugnado.
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Termos em que, em face de todo o exposto, procede o fundamento do recurso, incorrendo o ato impugnado no vício de falta de fundamentação, o que conduz à revogação da sentença recorrida, à anulação do ato impugnado e à sua substituição por outro que, apreciando a concreta situação factual do Autor e a natureza das funções que pretende acumular, decida o pedido em conformidade com a lei e o direito.
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No respeitante ao pedido de condenação, não assiste razão ao Recorrente, não só porque qualquer autorização que tenha sido anteriormente emitida não se pode manter, em consequência da atuação posterior com ela incompatível, imputável quer ao interessado, ora Autor, quer à Entidade Demandada, como considerando a natureza da matéria que está em causa, que se insere no foro ou margem da livre apreciação administrativa, se impede a condenação à prática do ato de deferimento.
O que antes se impõe à Administração, em função das vinculações ao caso aplicáveis, é que proceda à reapreciação do pedido apresentado pelo Autor e volte a decidir, deferindo ou indeferindo a pretensão requerida e, neste último o caso, respeitando o dever de fundamentação, indicando as respetivas razões concretas que impedem o deferimento do pedido, nos termos do disposto no artigo 124.º do CPA/91 aplicável.
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Termos em que, perante todo o exposto, será de conceder provimento ao recurso interposto pelo Autor, em revogar a sentença recorrida e condenar a Entidade Demandada a reapreciar o pedido apresentando, decidindo com conformidade com a lei e o direito, fundamentando a decisão que vier a ser proferida, no caso de ser desfavorável.
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Sumariando, nos termos do n.º 7 do artigo 663.º do CPC, conclui-se da seguinte forma:
I. A nulidade decisória prevista no artigo 615.º, n.º 1, b), por falta de fundamentação da sentença, verifica-se quando a sentença não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão, o que exige que a sentença omita, por completo, as razões de facto e de direito, que conduziram ao resultado constante do dispositivo, não bastando uma mera insuficiência de fundamentação.
II. O dever de fundamentação da decisão judicial constituindo um imperativo constitucional, nos termos do artigo 205.º, n.º 1 da CRP, mostra-se concretizado no artigo 154.º do CPC, tendo aplicação à justiça administrativa, por força do artigo 1.º do CPTA.
III. Estando vedada a fundamentação por mera adesão aos fundamentos alegados pelas partes, por ser exigível a apreciação das razões invocadas e a adoção de uma fundamentação racional, coerente, adequada e, tanto quanto possível, original, pretende-se assegurar que o juiz procede a um estudo efetivo e análise do caso sobre o qual deve decidir.
IV. O conteúdo da fundamentação de direito da sentença, assumindo a posição defendida na contestação, embora em algumas partes seja uma cópia da alegação da Entidade Demandada, não deixa de revelar uma ponderação racional, impedindo a formulação de um juízo de mera aderência aos raciocínios expendidos pelo aqui Recorrido.
V. Reconhecendo a dificuldade em traçar o limite, ponto é que a sentença revele o cuidado e a atenção necessários à análise das questões suscitadas pelas partes e sobre as quais tem de decidir.
VI. Não tem fundamento o erro de julgamento de facto, no sentido de serem aditados factos se os mesmos: não são pertinentes para a decisão da causa, não foram alegados na petição inicial ou são meramente conclusivos.
V. Acolhendo o ato impugnado as razões invocadas no projeto de decisão, na modalidade de fundamentação por remissão, deste apenas se retira como motivo para o indeferimento a consideração de que a carreira de guarda florestal, pressupõe e exige, nos termos do artigo 10.º, n.º 1 Decreto-Lei n.º 111/98, de 24 de abril, o serviço permanente, o qual é obrigatório, com o conteúdo que vem explicitado no n.º 2 do citado preceito legal, sem qualquer outra explicação, designadamente, quanto às razões pelas quais se entende que o exercício das funções de bombeiro voluntário numa corporação de bombeiros “é suscetível de colidir com os princípios fundamentais” da carreira de guarda florestal.
VI. Não pode a Entidade Demandada limitar-se a invocar, em geral e abstrato, que o exercício de funções em acumulação com as de guarda florestal pode colidir com o disposto na carreira de guarda florestal, sem atender à específica função que se pretende exercer em acumulação e sem analisar e esclarecer, em que medida, sai prejudicado o exercício de funções de guarda florestal.
VII. Uma interpretação que defende que está vedada a acumulação de quaisquer funções aos guardas florestais, não só não está prevista na lei, como é contrariada pela realidade dos factos, nos termos provados da fundamentação de facto da sentença recorrida, em que o exercício de múltiplas funções tem sido autorizado.
VIII. A Administração está obrigada a fundamentar as decisões não apenas de uma forma formal, mas material, que permita compreender as concretas razões ou motivos subjacentes, tanto mais, em matéria que se reconhece existir uma margem de livre apreciação à Administração, de acordo com formulações próprias do agir administrativo.
IX. Como a margem de livre apreciação administrativa não pode traduzir-se no livre arbítrio, tem de existir formas de assegurar o seu controlo, como a que ocorre através do cumprimento do dever de fundamentação.
X. Um dos mais importantes limites ao poder discricionário e à margem de livre decisão administrativa prende-se com o dever de fundamentação, o qual funciona como uma verdadeira garantia do acesso à justiça de decisões tomadas no uso de poderes discricionários ou na margem de livre decisão.
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Por tudo quanto vem de ser exposto, acorda-se no presente Tribunal Central Administrativo Sul em conceder provimento ao recurso interposto pelo Autor, em revogar a sentença recorrida, anulando o ato impugnado e em condenar a Entidade Demandada a reapreciar o pedido apresentando, decidindo em conformidade com a lei e o direito e, fundamentando a decisão que vier a ser proferida, no caso de ser desfavorável.
Custas pelo Recorrido, em ambas as instâncias.
Registe e notifique.
A Relatora consigna e atesta, que nos termos do disposto no artigo 15.º-A do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13/03, aditado pelo artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 20/2020, de 01/05, têm voto de conformidade com o presente Acórdão os restantes integrantes da formação de julgamento, os Desembargadores, Pedro Marques e Alda Nunes.
(Ana Celeste Carvalho - Relatora)
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