Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul | |
| Processo: | 05583/09 |
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| Secção: | CA - 2.º Juízo |
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| Data do Acordão: | 11/19/2009 |
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| Relator: | Cristina dos Santos |
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| Descritores: | INTERESSE PÚBLICO RELEVANTE NO JUÍZO DE PONDERAÇÃO DE INTERESSES |
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| Sumário: | 1. O interesse público relevante no juízo de ponderação de interesses há-de ser um interesse público qualificado, de especial significado, que exige, no caso concreto, a não concessão da providência cautelar. 2. Não havendo matéria de facto provada susceptível de subsunção nos requisitos do fumus boni iuris e periculum in mora, tal significa que por falta de preenchimento dos requisitos legais a acção cautelar há-de improceder, não cumprindo ponderar os interesses em presença porque a lei adjectiva só impõe esta ponderação se for caso de procedência. |
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| Aditamento: | |
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| Decisão Texto Integral: | O Ministério da Justiça, com os sinais nos autos, inconformado com a sentença proferida pelo Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco, dela vem recorrer, concluindo como segue: 1. A sentença recorrida enferma de erro no julgamento de determinados pontos de facto, que imporiam uma decisão diferente da tomada, bem como de erro na aplicação da norma jurídica do artigo 120°, n°2 do CPTA. 2. Em relação ao apontado erro de julgamento, consideramos que os factos apresentados na Resolução Fundamentada impunham que, com o seu reconhecimento, fosse tido como prevalente o interesse público para que apontavam. 3. Com efeito, naquela Resolução refere-se que o Autor "foi punido por factos que suscitam especiais exigências de prevenção geral, concretamente por ter permitido entrar uma mulher no estabelecimento prisional de Eivas, fora do horário normal de visitas, a troco da promessa de uma soma pecuniária e, uma vez descoberto, ter coagido o referido recluso para escapar às consequências dos seus actos, violando grosseiramente os seus deveres funcionais." 4. Ora, a suspensão da execução da pena poria em causa os valores que o poder disciplinar pretende salvaguardar, designadamente o de punir condutas que contendem com o regular funcionamento dos serviços e a imagem da instituição". 5. E mais adiante: "IV - ...as infracções cometidas traduzem não apenas o mero incumprimento de normas regulamentares mas são recondutíveis a tipos de crime diversos como corrupção passiva para acto ilícito, suborno, coacção". 6. "V- A conduta acima referida deu origem a processo crime (Processo n° 364/02.1JFLSB), que correu os seus termos no Tribunal Judicial de Eivas - 2° Juízo, que condenou o ora autor e que se encontra actualmente em fase de recurso para o Tribunal da Relação de Évora", 7. "VI - Nestes termos, a suspensão da eficácia do acto poderia produzir efeitos muito diversos ao nível do interesse público relevante, designadamente a ordem e a segurança dos estabelecimentos prisionais". 8. "VII - Com efeito, a suspensão de eficácia demandada lesa de forma muito grave o interesse público, dados os efeitos que tal suspensão pode ter a nível do ambiente prisional, considerando a gravidade e censurabilidade da sua conduta, pois a especificidade das funções exercidas por um guarda prisional como garante da segurança e do cumprimento da lei no seio de um estabelecimento prisional não é compaginável com o regresso do ora Autor ao seu desempenho de funções". 9. Ora, nos termos do artigo 120°, n° l, alínea b) e n° 2 do artigo 120°, ambos do CPTA, as providências conservatórias serão concedidas desde que se verifiquem os seguintes requisitos: (i) - que haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal; (ii) - que não seja manifesta a falta de fundamentação da pretensão formulada ou a formular nesse processo ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito; (iii) - que da ponderação dos interesses públicos e privados em presença decorra que os danos resultantes da concessão da providência não se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, ou que, sendo superiores, possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências. 10. Ou seja, está em questão um juízo de probabilidade ou uma ponderação dos interesses em confronto, entre os danos que eventualmente poderão resultar da adopção da providência e os danos que igualmente poderão resultar da sua não adopção. 11. Não tendo a sentença ora recorrida feito a correcta, justa e equilibrada ponderação dos interesses públicos e privados em jogo. 12. Sendo que os interesses públicos em questão assumiam e assumem uma gravidade excepcional, mormente por os factos que deram origem ao processo disciplinar terem ocorrido numa cidade sem grande dimensão - Elvas. 13. Aliás, tal gravidade foi logo patente quando os Serviços Prisionais transferiram os arguidos no processo - o ora Requerente e o José Monho - para o Estabelecimento Prisional de Évora, logo após a instauração do processo disciplinar, mau grado os seus protestos e reclamações . 14. Ao não valorar devidamente tal interesse público, a sentença recorrida violou o disposto no n° 2 do artigo 120° do CPTA. * O Recorrido B...contra-alegou sustentado por remissão para as conclusões no procedimento cautelar, pugnando pela manutenção do decidido. * Com substituição legal de vistos pela entrega das competentes cópias aos Exmos. Desembargadores Adjuntos, vem para decisão em conferência – artºs. 36º nºs. 1 e 2 CPTA e 707º nº 2 CPC, ex vi artº 140º CPTA. * Pelo Senhor Juiz foi julgada provada a seguinte factualidade: 1. Por despacho do Sr Director Geral dos Serviços Prisionais, datado de 11.02.2002, foi instaurado um procedimento de inquérito, tendo sido nomeada a respectiva Sra. Instrutora, na sequência de um ofício da Sra. Director do Estabelecimento Prisional Regional de Elvas àquele dirigido e datado de 04.02.2002 (cfr. doe. a fls. 2 do PA - Vol. I que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido). 2. O processo referido no n° anterior decorreu com o n.° 102-D/04 (cfr. docs. a fls. 2 do Vol. I a fls. 69 Vol. I do PA que aqui se dão, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzidos). 3. Do despacho do Sr. Subdirector Geral dos Serviços Prisionais em substituição do respectivo Director Geral, datado de 08.03.2004, extrai-se que: "[...] Concordo com a informação de fls. 67 e 68 e com o Parecer supra e pelos fundamentos aí constantes instauro processo disciplinar contra os guardas A..., B...e C...e determino a conversão dos presentes autos em processo disciplinar [...]" (cfr. doc. a fls.69 do PA-Vol. I que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido). 4. Do despacho do Sr. Director Geral dos Serviços Prisionais, datado de 15.07.2004, retira-se que: "[...] Ao abrigo do artigo 54.° n.°s l e 2 do Estatuto Disciplinar (DL 28/84 de 16 de Janeiro) e no uso de competência delegada pela Exma. Sr.a Ministra da Justiça (al. d), n.° l, Despacho n.° 26 445/02, DR II de 16.12.02) suspendo preventivamente do exercício das suas funções, por 90 dias, o Sr. Guarda Principal B...[.,.]" (cfr. doc. a fls. 208 do PA-Vol. II que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido). 5. O Requerente foi notificado do despacho referido no n.° anterior em 23.07.2004 (cfr. doc. a fls. 221 do PA - Vol. II que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido). 6. Em documento intitulado «Acusação», datado de 29.12.2006, extrai-se que: "[..] Com a conduta adoptada e supra descrita, violou o arguido B...dolosamente os deveres gerais de isenção, zelo e lealdade, previstos nas alíneas a), b) e d) do n° 4 do art° 3° do Decreto-Lei n° 24/84 de 16.01 (Estatuto Disciplinar), por referência aos deveres especiais plasmados no n° l do art° 31°, todos do Decreto-Lei n° 174/93 de 12/05 (Regime Jurídico do Corpo da Guarda Prisional), tendo, por referência aos artigos l a 3, 24 a 39 e 110 a 114, inclusive, desta peça processual, cometido infracção disciplinar prevista no n° l do art° 26° do mesmo Estatuto Disciplinar, a que corresponde abstractamente a pena de demissão e, por referência aos artigos 40 a 45 e 110 a 114, inclusive, desta acusação, praticado infracção disciplinar prevista no n° l do art° 25° do já referido Estatuto Disciplinar, a que corresponde abstractamente a pena de inactividade e ainda, por referência aos artigos 95 a 97 e 110 a 114, inclusive, desta peça processual, cometido infracção disciplinar prevista no n° l do art° 24° do mesmo Estatuto Disciplinar, a que corresponde abstractamente a pena de suspensão e, por referência aos artigos 98 a 109 e 110 a 114, inclusive, desta peça processual, cometido infracção disciplinar prevista no n.° l do art.° 25.° daquele Estatuto Disciplinar, a que corresponde abstractamente a pena de inactividade, 120. Ao arguido será abstractamente aplicável a pena única de demissão, nos termos do n.° l do art° 14° daquele Estatuto Disciplinar. [...]" (cfr. doc. a fls. 860 a 874 do PA-Vol. VI que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido). 7. Do documento referido no nº anterior foi o Requerente notificado em 09.02.2007 (cfr. doc a fls. 978 do PA-Vol. VI que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido). 8. O Advogado do Requerente apresentou uma exposição escrita dirigida ao Sr. Director dos Serviços Prisionais, que deu entrada nos respectivos serviços em 27.02.2007, na qual, a final, solicitava que: "[...] Pelo exposto, com os fundamentos invocados, deve dar-se provimento ao requerido, declarando-se a prescrição do processo, ou caso assim não se entenda, sem conceder, deve, face à contestação/resposta apresentada, considerar-se como não provados os factos imputados ao arguido José Manuel Toureiro Pinheiro, dar-se provimento ao requerido e arquivar o presente processo Disciplinar, assim se fazendo JUSTIÇA [...]" (cfr. doc. a fls. 997 a 1059 do PA - Vol. VII que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido). 9. Em documento intitulado «Relatório Final», datado de 18.04.2008, propõe-se que: "[...] - Seja aplicada ao guarda prisional B...a pena de demissão, nos termos do n.° l do artigo 26.° do E. D. aprovado pelo decreto-lei n.° 24/84, de 16 de Janeiro [...]" (cfr. doc. a fls. 1345 a 1387 do PA - Vol. VII que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido). 10. Em informação dos serviços da Secretaria-Geral do Ministério da Justiça com o nº 11/2008 /PD/FP/DSJC, datada de 16.12.2008, extrai-se que: "[...] 5. Nestes termos, sugere-se a Vossa Excelência a aplicação ao guarda prisional José Monho da pena de demissão, nos termos do n° l do artigo 26° do Estatuto Disciplinar; Sugere-se igualmente a aplicação ao arguido B...da pena de demissão, nos termos do n° l do artigo 26° do Estatuto Disciplinar [...] (cfr. doc. a fls. 1393 a 1398 do PA-Vol. VII que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido). 11. Na informação referida no nº anterior foi aposto pelo Sr. Ministro da Justiça, em 08.01.2009, o seguinte despacho: "Aplico a pena de demissão aos arguidos José Gonçalves Monho e José Manuel Toureiro Pinheiro, nos termos propostos" (cfr. doc. a fls. 1393 a 1398 do PA-Vol. VII que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido). 12. O Requerente foi notificado do relatório, da informação e do despacho referidos nos três números anteriores em 20.02.2009 (cfr. doc. a fls. não numeradas do PA-Vol. IX que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido). 13. No restante, dão-se por integralmente reproduzidos os demais documentos que constam do Processo Administrativo junto aos presentes autos. 14. Com a pena de demissão, deixou o Requerente de auferir qualquer remuneração e consequentemente na impossibilidade de satisfazer as necessidades básicas do seu agregado familiar. 15. Os rendimentos do agregado familiar do Requerente estão limitados ao vencimento da sua mulher, que aufere a quantia mensal de € 612,06 (cfr. doc. n.° l junto com o requerimento inicial que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido). 16. O agregado familiar do Requerente tem despesas fixas mensais de €523, não estando contabilizadas outras despesas como a alimentação (cfr. docs. n.°s 2 junto com o requerimento inicial que aqui se dão, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzidos). 17. Em documento intitulado "Resolução fundamentada", datado de 20.07.2009, assinado pelo Sr. Ministro da Justiça, conclui-se, a final, que: "[...] Assim, de acordo com os fundamentos acima enunciados e nos termos e para os efeitos do n.° l do artigo 128° do Código de Processo dos Tribunais Administrativos, reconheço o grave prejuízo para o interesse público que o diferimento da execução do acto impugnado acarretaria [,..]" (cfr. doc. a fls. 296 a 299 dos autos que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido). Nos termos do artº 712º nº 1 b) CPC ex vi artº 140º CPTA adita-se o nº 18. ao probatório o Relatório Final proferido no Serviço de Auditoria e Inspecção – Delegação Sul do Ministério da Justiça, processo nº 102-D/2004, no tocante ao ali arguido e ora Recorrido José Manuel Toureiro Pinheiro, com fundamento no documento junto aos autos que o reproduz na íntegra, fls.191/ 234. 18. (..) DO DIREITO 1. natureza do direito disciplinar; Sobre a natureza do direito disciplinar, diz-nos Eduardo Correia: “(..) na medida em que as penas disciplinares são um mal infligido a um agente, devem (..) em tudo quanto não esteja expressamente regulado, aplicar-se os princípios que garantem e defendem o indivíduo contra todo o poder punitivo (..)” (1). Por seu turno, José Beleza dos Santos sustenta: “(..) As sanções disciplinares têm fins idênticos aos das penas crimes; são, por isso, verdadeiras penas: como elas reprovam e procuram prevenir faltas idênticas por parte de quem quer que seja obrigado a deveres disciplinares e essencialmente daquele que os violou. (..) aquelas sanções têm essencialmente em vista o interesse da função que defendem, e a sua actuação repressiva e preventiva é condicionada pelo interesse dessa função, por aquilo que mais convenha ao seu desempenho actual ou futuro (..) No que não seja essencialmente previsto na legislação disciplinar ou desviado pela estrutura específica do respectivo ilícito, há que aplicar a este e seus efeitos as normas do direito criminal comum. (..)” (2). Do que vem dito decorre que, semelhantemente ao que acontece em direito penal, o quid de ilícito traduz o comportamento não querido pelo ordenamento jurídico, na especialidade de reporte ao catálogo de deveres gerais enunciados no artº 3º nº 4 e respectivas alíneas a) a h) do DL 24/84 de 16.1, não pela descrição tipificada do comportamento não querido pela norma, e ao declarar o regime penal como fonte remissiva de estatuição para a solução das hipóteses concretas nos casos omissos, é evidente o assento do princípio de responsabilização pela culpa do agente. A doutrina continua, pela expressão hodierna conhecida, a sustentar o mesmo princípio, “(..) o ilícito disciplinar é um ilícito formal que se consuma com a desobediência às imposições e proibições do legislador, e com tais sustentáculos teóricos mais ou menos se restringem ou matizam os princípios que parametrizam o direito e o processo penal, num referencial de aproximação e afastamento: v.g. os princípios da legalidade, da tipicidade, princípio non bis in idem e princípio da culpa, que é complementado no plano processual pelo princípio da presunção de inocência do arguido (..) É de afirmar a dimensão não exclusivamente doméstica do Direito disciplinar: encerra uma dimensão social, pois uma Administração pública que mal se rege e mal funciona reverte em prejuízo dos cidadãos, encontrando-se o “trabalhador público” ao serviço da comunidade; importa, também, a conciliação do interesse público da justiça, boa ordem e eficiência da Administração pública com as garantias dos funcionários e agentes administrativos (..) Cuida-se pela plena valência do princípio da culpa: necessidade de um título de responsabilidade afastando que se eduza a infracção disciplinar a um mero incumprimento dos deveres e obrigações que impendem sobre os funcionário ou agentes, o que converteria o direito disciplinar num espaço de responsabilidade objectiva (..)” (3) * Pelo que vem dito, a fundamentação do despacho sancionatório do Ministro da Justiça datado de 08.01.2009, de demissão, sustenta que a aplicação da pena expulsiva aplicada na violação de deveres que, pela sua gravidade, inviabilizam a manutenção da relação jurídica de emprego público, impõe a aplicação da pena depois de passar pelo crivo da graduação da ilicitude e da culpa do trabalhador, isto é, pela emissão de um juízo de desvalor da acção à luz da factualidade provada em sede de procedimento disciplinar. 2. interesse público relevante no juízo de ponderação de interesses; Cumpre analisar a única questão trazida a recurso, concernente à ponderação dos interesses conflituantes em presença nos autos, requisito negativo estatuído no artº 120º nº 2 CPTA cujo escopo é no sentido de estabelecer “(..) uma cláusula de salvaguarda neste domínio, permitindo que, no interesse dos demais envolvidos, a providência ainda seja recusada quando, pese embora o preenchimento, em favor do requerente, dos requisitos previstos na alínea b) ou na alínea c) do nº 1, seja de entender que a concessão da providência provocaria danos (ao interesse público e de eventuais terceiros) desproporcionados em relação àqueles que se pretenderia evitar que fossem causados (à esfera jurídica do requerente) (..)” (4) O interesse público relevante no juízo de ponderação de interesses há-de ser “(..) um interesse público qualificado, de especial significado, que exige, no caso concreto, a não concessão da providência cautelar. Assim se justifica que recaia sobre a administração o ónus de alegar a demonstração do perigo de produção de prejuízos específicos e concretos face às circunstâncias do caso sobre um interesse público singular. (..) O que se pretende não é privilegiar os interesses particulares face ao interesse público, mas apenas evitar o sacrifício sistemático e desproporcionado dos direitos e interesses particulares. O Tribunal deve proceder a uma tarefa de concordância prática dos direitos e bens em conflito, sem privilegiar ou prejudicar qualquer deles. (..)” (5) * Atendendo ao discurso jurídico fundamentador em sede de sentença recorrida, em parte alguma é considerado o preenchimento positivo dos requisitos do fumus boni iuris e periculum in mora, isto é, a sentença não considerou que se mostravam, no caso concreto, preenchidos os requisitos previstos no artº 120º nº 1 b) ou c) CPTA em ordem a suspender a eficácia do acto sancionatório disciplinar aplicado ao ora Recorrido. Em nenhum segmento, a sentença desenvolve um juízo de verosimilhança e probabilidade no tocante à alegada existência do direito invocado pelo Requerente ora Recorrido (nos 177 artigos do requerimento inicial) e da ilegalidade da actuação administrativa em sede de acto sancionatório de demissão que lhe foi aplicado. O que vem referido quanto ao fumus boni iuris e fumus non malus iuris é aplicável tanto neste processo como noutro qualquer, a saber, “(..) In casu não resulta dos factos provados ou do juízo que sobre os mesmos se faça, que a situação do Requerente se enquadre numa situação de irreversibilidade material e/ou jurídica dos efeitos decorrentes do actos suspendendo e que justifique por si só a presente tutela cautelar (..)” seguindo de imediato para a apreciação da privação do vencimento em ordem à apreciação dos danos na pessoa e agregado do Requerente ora Recorrido no que tange à ponderação dos interesses em presença. E o mesmo sucede quanto ao fumus non malus iuris, em que se refere, “(..) considerando a complexidade dos elementos instrutórios do processo, as várias incongruências patentes entre os depoimentos das testemunhas ouvidas e dos próprios arguidos, entre os quais se encontra o Requerente, não é irrazoável ou destituído de sentido o referido vício imputado pelo Requerente ao acto suspendendo. (..)” sem que o Tribunal a quo tenha evidenciado quais as concretas partes dos depoimentos e respectiva razão de ciência dos depoentes em que se apoiou para, em juízo de probabilidade, concluir pela mencionada incongruência, novamente seguindo de imediato para a análise da ponderação de interesses privados e públicos em presença no caso concreto. O que significa que a sentença incorre em erro ao seguir para a consideração do requisito da ponderação dos interesses em presença do nº 2 do artº 120º CPTA, sem cuidar de atender que para tal é absolutamente necessário que em juízo perfunctório e com fundamento numa cognição sumária do litígio, o Juiz tenha por firme a decisão de decretar a providência requerida, o que apenas não terá tradução no sentido decisório da sentença cautelar caso, como diz a lei, em manifestação do princípio da proporcionalidade nesta matéria e num plano de ponderação paritária e equidistante do interesse público concreto e dos direitos e interesses do particular, seja de concluir que da concessão da providência resultam para o interesse público concreto danos superiores aos que resultam da respectiva recusa para a esfera jurídica do Requerente. Se o Juiz considerar que não há matéria de facto susceptível de subsunção nos requisitos do fumus boni iuris e periculum in mora, sendo esta a única circunstância em que lhe possível, à luz do direito objectivo, decretar a providência, tal significa que por falta de preenchimento dos requisitos legais há-de julgar a acção cautelar improcedente, não tendo que ponderar os interesses em presença porque a lei adjectiva só impõe esta ponderação se for caso de procedência. * No caso dos autos, a factualidade aditada ao probatório neste Tribunal ad quem no tocante ao Relatório Final disciplinar é de uma enormíssima gravidade, na medida em que se trata de dívidas pecuniárias constituídas entre um recluso e guardas prisionais e saldadas com encontros privados à 1 da manhã entre o recluso e a respectiva mulher, em que outro guarda prisional – o ora Recorrido - também pretende beneficiar do dinheiro do recluso. Ou seja, o que os autos demonstram é a existência de todo um ambiente de promiscuidade, de benefício ilícito de dinheiro alheio, de falta de sentido de dever profissional, de triunfante convencimento da impunidade dos comportamentos ilícitos, toda esta panóplia de comportamentos não queridos pelo ordenamento jurídico em desfavor de valores de ordem, rigor e disciplina que devem estar interiorizados e são uma exigência funcional para os guardas prisionais, que o ora Recorrido bem sabia que lhe são exigidos no exercício dos seus deveres profissionais e que, não observou porque não quis, é este o quadro fáctico e de direito que decorre do material probatório em sede de processo disciplinar. Evidenciam, ainda, os autos que da matéria de facto levada ao probatório no Tribunal a quo, nada dela consta que infirme a matéria de facto constante do Relatório Final disciplinar, mas rigorosamente nada. O que significa que no tocante à alegada probabilidade de existência do direito invocado, o chamado fumus boni iuris, os autos não apresentam matéria de facto susceptível de um juízo subsuntivo no citado requisito. Concluindo, na medida em que a concessão da providência depende do preenchimento cumulativo dos dois requisitos positivos enunciados e, no caso, não logra procedência a aparência do bom direito invocado pelo ora Recorrido, o chamado fumus boni iuris, perde fundamento jurídico a ponderação de interesses levada a efeito na sentença sob recurso. E ainda que houvesse necessidade de avançar para um juízo de ponderação paritária dos interesses em presença, é por demais evidente a prevalência do interesse público concreto, materializado na necessidade de observância da legalidade por parte dos guardas prisionais. Do que vem dito se conclui pela procedência da questão trazida a recurso nos itens 1 a 14 das conclusões de recurso, cumprindo revogar a sentença cautelar proferida, mantendo a eficácia do acto sancionatório de demissão aplicado ao ora Recorrido. *** Termos em que acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em julgar procedente o recurso e revogar a sentença proferida, mantendo a eficácia do acto sancionatório de demissão aplicado ao ora Recorrido. Custas a cargo do Recorrido em ambas as instâncias, fixando-se a taxa de justiça em 6 (seis) UC’s, reduzida a metade – artº 73º - E nº 1 f) do CCJ. |