I. RELATÓRIO

· ANTÓNIO ………….., reformado, portador do B.I. n.° ………., emitido em 27/08/1980, pelo Arquivo de Identificação de Lisboa, residente na Rua …………., s/n, …….., concelho de Vila Nova de Foz Côa, intentou

acção administrativa especial, sob a forma de acção popular, contra

· MINISTÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA.

· Sendo contra-interessados

FREGUESIA DE VILA NOVA DE FOZ CÔA e

MUNICÍPIO DE VILA NOVA DE FOZ CÔA.

Pediu ao T.A.C. de castelo branco o seguinte:

- Declaração de nulidade ou anulação do acto administrativo que, alterando o recenseamento eleitoral, alterou a sua situação eleitoral (número de eleitor e freguesia), praticado pelo Exmo. Sr. Director-Geral da Administração Interna em 8 de Julho de 2013.

*

Por despacho liminar de 24-10-2013, o referido tribunal decidiu rejeitar a p.i., por manifesta ilegalidade (ou inadmissibilidade) do pedido, porque (p. 9 do despacho recorrido) não caberia aos tribunais administrativos interferir no processo legislativo.

*

Inconformado, o autor recorre para este Tribunal Central Administrativo Sul, formulando na sua alegação as seguintes conclusões:

1. Antes de mais, o facto de a decisão reclamada não ser clara quanto aos
fundamentos que a alicerçam, por não se perceber cabalmente para quais das razões constantes do parecer do digno MP para que a mesma remete e a quais adere, comina-a de falta ou deficiente fundamentação, nos termos da al. b) do n. 1 do art. 615. do CPC (aplicável ex vi do art. 1.⁹ do CPTA), determinante da sua nulidade.

2. Quanto à alegada falta de legitimidade do A. para ser autor popular (caso se
entenda que tal razão constante do parecer do MP fundou a decisão reclamada): ao contrário do que se afirma, conforme decorre do próprio texto da pi., toda a petição é orientada no sentido de alegar e evidenciar que a atuação administrativa impugnada (que é a mesma ou é uma só para todos os fregueses. de ….) é lesiva da comunidade de fregueses de ….., com especial acuidade para aqueles que, sendo a maioria (como se prova), pela sua idade avançada e fracos recursos económicos, mais resultarão prejudicados, como é o caso do A.

3. Isto é, o A. e ator popular surge, até e designadamente, como exemplo do
cidadão especialmente afetado ou lesado pela atuação administrativa, entre todos os demais paroquianos de …, prejudicados em maior ou menor medida pelo ato.

4. Aliás, a freguesia e designadamente, a autonomia local ou auto-governação da
comunidade de Mós enquanto tal, não são bens próprios do A., são mesmo bens insuscetíveis de apropriação ou titularid8de individual, pelo que a lesão, mormente na qualidade de vida que o fim da Freguesia implica e que se pretende tutelar é comum ou compartilhada por todos os fregueses de …., em maior ou menor medida.

5. Não se trata pois, aqui, de tutelar qualquer direito formal do A. de estar
recenseado em Mds, isto é, entre o mais, de formalmente constar nos cadernos eleitorais como eleitor de …… e exercer o seu direito de voto em ……. e não em Vila Nova de Foz Coa;

6. O que está em causa é, pois, o interesse do A. e da comunidade de …. de serem, materialmente, fregueses de … com tudo o que isso implica, mormente em termos de qualidade de vida para os mesmos.

7. Em suma, a decisão reclamada incorre em erro de julgamento, por violação dos
arts. 52, n. 3 da CRP e 1º e 2., n. 1 da Lei n. 83/95, de 31/08.

8. Quanto ao juízo efetuado no sentido de que a agregação das freguesias
respeita a identidade histórica, cultural e social das freguesias extintas e não envolve, ou não envolve necessariamente, a extinção dos Serviços públicos das freguesias extintas, o mesmo é pura, simples e manifestamente genérico, abstrato e vago, sem qualquer reporte ao caso concreto que nos ocupa.

9. Aliás, contestar algo alegando uma eventualidade (ademais, excecional, rectius,
nem sequer prevista na lei, que só fala de extinção) é o mesmo que não contestar, pois o motivo ou o facto que serve de fundamento à contestação nem sequer existe (legal nem factualmente).

10. De facto, no caso concreto, a extinção da Freguesia de …….. significa mesmo a
extinção de todos os serviços concretamente prestados pela Junta de Freguesia em ……….

11. Isto é, se o MP se refere aos serviços prestados pela Junta de Freguesia à sua
comunidade de fregueses (pois, agravada e determinantemente, não existem quaisquer outros serviços públicos em …….., tudo como alegámos na pi.), não foi concretamente implementada, nem será, segundo cremos, não havendo previsão legal, indicações ou propostas a esse respeito por parte do poder central, qualquer medida para minorar os efeitos lesivos da extinção da freguesia - corno por exemplo, a instalação de uma "extensão" da Junta de Freguesia de Vila Nova de Foz Coa em ….. o que seria uma solução intermédia certamente muito bem acolhida pelos fregueses de ……, podendo estes aí dirigir-se para obter tudo (ou parte, pelo menos) do que antes obtinham na sua Junta de Freguesia de …..

12. Deste modo, a decisão reclamada não só incorre no erro de julgamento por
violação dos arts. 52., n. 3 da CRP e 1. e 2., n. da lei n.° 83/95, como também erra quanto aos factos ou aos pressupostos de facto em que se alicerça, não podendo manter-se na ordem jurídica.

13. Por fim, ainda que se entendesse que o A. não teria legitimidade para ser autor
popular, por intervir uti singuli, então, em último termo, parece-nos que sempre seria de entender que o mesmo age ou poderia agir nessa qualidade, isto é, como autor singular.

14. Devendo então convidar-se o A. a vir aos autos declarar se, atenta a falta de
legitimidade como autor popular, pretenderia prosseguir a ação sob a forma de ação administrativa especial como autor singular, sob pena de, aí sim, a ação sob a forma de ação popular ser liminarmente rejeitada.

15. Parece-nos, pois, que, fosse como fosse, o facto de não ter sido dada essa
possibilidade ao A., de prosseguir a ação como autor singular, sempre cominaria a decisão reclamada de violação do art. 7. do CPTA e aio art. 6, n.° 2 do CPC (aplicável ex vi do art. 1 do CPTA).

16. Quanto à alegada incompetência material para julgar a ação: o objeto da ação
ou os atos impugnados não são as Leis n. 22/2012 e n. 11-A/2013, enquanto atos administrativos ou atos de qualquer outra natureza (mormente regulamentar) — foi neste pressuposto, da configuração da própria Lei, mormente da Lei n. 11-A/2013 como ato administrativo, que foi produzida toda a jurisprudência citada na decisão reclamada e que, assim, não colhe aplicação no caso concreto.

17. 0 que aqui se impugna é a aplicação concreta da lei ou das Leis aos cidadãos
(ao A. e aos fregueses de …..), aplicação que ocorreu, concretamente, mediante atuação administrativa do Governo, precisamente, do Diretor-Geral da Administração Interna, nas suas vestes executivas, isto é, no exercício da função administrativa, pois é indiscutível que o Exmo. Sr. Diretor-Geral não emanou nenhuma lei (função legislativa) nem exerceu qualquer opção política própria do Governo (função política).

18. Deste modo, incorre a decisão reclamada em erro de julgamento quanto aos
pressupostos de facto e ou aos pressupostos de direito em que se alicerça.

19. Ora, a fiscalização concreta da ilegalidade, em relação a leis com valor
reforçado e convenções internacionais, bem como a fiscalização concreta da inconstitucionalidade de normas aplicadas em concreto (passe a redundância), mormente mediante atos administrativos, cabe, em primeira linha e apenas e só aos tribunais de primeira instância, que além de estarem sujeitos à lei (cfr. art. 203 da CRP), estão mesmo constitucionalmente obrigados a fazer a fiscalização em concreto da constitucionalidade das normas cuja aplicação e ou desaplicação concreta é suscitada nos casos levados a juízo (cfr. art. 204 da CRP).

20. Deste modo, ao eximir-se ao conhecimento do mérito da presente ação, em
que o que se pretende e pede é uma apreciação em concreto e jamais em abstrato da legalidade e da constitucionalidade do ato administrativo e, bem assim, das normas em que o mesmo se funda, repise-se, atendendo ã situação concreta dos fregueses de ….. aqui representados pelo freguês A., o Tribunal, pura e simplesmente, não faz justiça, em violação do direito de acesso ao Direito e à tutela jurisdicional efetiva do A. e dos fregueses de ….., consagrado nos arts. 20, n 1 e 268, n 4 da CRP, bem como viola os arts. 204 da CRP, 1, n 2 do ETAF e 280, n 1, n 2, als. a) e d) e n 3 da CRP.

21. Decorre, portanto, do que vimos de expor, que qualquer interpretação das
normas, mormente processuais, contrária à posição defendida, in casu, a interpretação jurisprudencial a que adere o Tribunal, conjugando, designadamente, os arts. 164, al. n), 212, n 3 e 236, n 4 da CRP e 1 e 4, n 2, al. a) do ETAF, no sentido de que, por ser da exclusiva competência da AR registar sobre a criação, extinção e modificação das autarquias locais e respetivo regime, daí decorre que toda e qualquer atuação ao abrigo das Leis n 22/2012 e n 11-A/2013 tem caráter político-legislativo e está subtraída à jurisdição administrativa, é inconstitucional, por violar, em concreto, o direito do A. e dos fregueses de ….. de acesso ao Direito e à tutela jurisdicional efetiva, ou seja, por violar os arts. 20, 268, n.⁹s 4 e 18 da CRP (tratando-se de direitos fundamentais de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, aos quais se aplica o regime deste último artigo, cfr. art. 17 da CRP), bem como por violar os arts. 204 e 280, n 1 n.° 2, als. a) e d) e n.° 3 da CRP.

22. Por outras palavras, apenas uma interpretação conjugada dos arts. 164, al. n),212, n.° 3 e 236, n.° 4 da CRP e 1 e 4.°, n.° 2, al. a) do ETAF, no sentido de que cabe a este Tribunal o conhecimento de mérito da presente ação, conhecendo concretamente os diversos vícios assacados ao ato impugnado, por concretamente lesivos para o A. e para os fregueses de ….., se mostra conforme com os arts. 20°, n. 1, 268., n.s 4, 18.°, 204 e 280, n ° 1, n 2, als. a) e d) e n 3 da Lei Fundamental.

23. Quanto à inimpugnabilidade do ato (para o caso de se entender que a decisão
reclamada aderiu a este fundamento constante do parecer do MP): ainda que se entendesse estarem aqui em causa meras atuações materiais da administração, jamais tal poderia fundar a rejeição liminar da ação, pois nada obstaria à convolação da mesma para uma ação administrativa comum de condenação da administração a adotar as condutas necessárias ao restabelecimento dos direitos e interesses violados do A. e dos fregueses de Mós, nos termos do art. 77, n 2, al. d) do CPTA, isto mesmo se admitiu desde logo no art. 13.° da pi.

24. Aliás, os princípios antiformalista, pro actione ou in dublo pro habilitate instantiae, com consagração no art. 7 do CPTA, exigiriam essa convolação, nada obstando, processual ou materialmente, á mesma.

25. Ou seja, a considerar-se este fundamento para alicerçar a rejeição liminar da
ação, incorrer-se-ia aqui novamente na violação dos arts. 7 do CPTA e 6, n.° 2 do CPC (aplicável ex vi do art. 1 do CPTA), que cominaria (ou comina) a decisão reclamada de erro de julgamento por violação de lei.

*

O recorrido contra-alegou.

*

O Exmº representante do Ministério Público junto deste Tribunal foi notificado para se pronunciar como previsto na lei de processo.

Cumpridos os demais trâmites processuais, importa agora apreciar e decidir em conferência.

Teremos presente o seguinte: (i) o primado do Estado democrático e social de Direito, num contexto de uma vida política e económica submetida ao Bem Comum e à suprema e igual dignidade de cada ser humano (1); e (ii) os princípios jurídicos fundamentais e estruturais vigentes, sob a égide do ponto de vista da nossa Lei Fundamental (2).

*

II. FUNDAMENTAÇÃO

II.1. FACTOS PROVADOS segundo o tribunal recorrido

«(…)».

*

Continuemos.

II.2. APRECIAÇÃO DO RECURSO

Os recursos, que devem ser dirigidos contra a decisão do tribunal a quo e seus fundamentos, têm o seu âmbito objectivo delimitado pelo recorrente nas conclusões da sua alegação de recurso, alegação que apenas pode incidir sobre as questões que tenham sido apreciadas pelo tribunal recorrido ou que devessem ser aí oficiosamente conhecidas.

O MÉRITO DO RECURSO

Aqui chegados, há melhores condições para se compreender o recurso e para, de modo facilmente sindicável, apreciarmos o seu mérito.

Temos presente, em matéria de interpretação, metodologia e argumentação jurídicas (i.e., de “gramática do Direito”), a destrinça entre o modelo lógico da subsunção nas regras jurídicas e a interpretação constitucional daqueles comandos jurídicos que visem concretizar um dever-ser ideal (interpretação constitucional onde predomina a máxima da proporcionalidade, com um modelo aritmético da ponderação ou sopesamento).

Vejamos, pois.

DA MANIFESTA ILEGALIDADE DA PRETENSÃO DEDUZIDA NA p.i.

1-

Decorre claramente de pp. 9 ss do despacho da Mmª juiza a quo que esta considerou o pedido manifestamente ilegal, porque a procedência do pedido implicaria a intromissão (inconstitucional, ilegal) dos Tribunais Administrativos no processo legislativo.

Apenas isso. Não se referiu o despacho a mais nada, nomeadamente à legitimidade popular.

Ora, sendo o pedido feito na p.i. de invalidação jurisdicional de um acto administrativo ali identificado (cfr. artigos 120º CPA, 4º ETAF e 50º ss e 78º ss CPTA), não tem nenhum sentido o decidido. Com efeito, atento o teor do artigo 212º/3 da Constituição, nada é mais óbvio.

Note-se que, como é óbvio entre nós (cfr. artigo 204º da Constituição), os tribunais administrativos devem conhecer, a título incidental ou como fundamentação da sua apreciação jusadministrativa, de qualquer inconstitucionalidade e ilegalidade em que assente uma actuação da Administração Pública.

Por outro lado, mesmo que a inscrição eleitoral do A. seja neste caso um mero acto material, uma mera operação material e ou informática, isto quer dizer que tal operação material, tal “via de facto” administrativa pode ser invalidada pelo juiz administrativo, como se sabe.

2-

Mas, pode-se ainda argumentar que o tribunal a quo, para evitar processado inútil, quis dizer “inviabilidade manifesta da acção”, por manifesta improcedência de toda a fundamentação invocada na p.i., com referência ao processo legislativo sobre extinção e fusão de freguesias a que se referem

-a Lei 22/2012 e a Lei 11-A/2013,

-bem como Acórdãos do STA como os de 6-2-2014, P. nº 0689/13, e de 8-1-2014, P. nº 0949/13.

Estes acórdãos referem-se à competência jurisdicional, que se afere pelo pedido apresentado ao juiz, e não pela causa de pedir. Constituem jurisprudência simples e clara, bem como unânime.

Ora, numa p.i. inutilmente longa, o Autor invoca, como fundamentação principal, a ilegalidade da deliberação de 28-9-2012 da Assembleia Municipal de Foz Coa no âmbito do processo legislativo e a falta de parecer da Camara Municipal nesse mesmo âmbito.

E é por isto que, entendendo em sentido amplo o decidido, como referente ao insucesso de um pedido legítimo, que se aceita o decido na 1ª instância, porque os fundamentos invocados na p.i. vão todos na direcção errada de considerarem os actos preparatórios de leis da A.R. como actos administrativos que depois poderiam ser causa eventual de invalidação deste acto administrativo impugnado.

Mas a verdade é que todos os actos prévios identificados na p.i. como ilegais e inconstitucionais são meros actos preparatórios de um acto legislativo. Não são actos administrativos no sentido referido nos artigos 120º CPA e 51º CPTA.

E, como meros actos preparatórios de um acto legislativo, os actos preparatórios de leis da A.R. não poderão, em princípio, ser base para a análise de um acto administrativo posterior à lei. É que os actos preparatórios e ou integrantes de um processo legislativo integram-se na função política, pelo que só podem ser causa autónoma de ilegalidade ou inconstitucionalidade da lei em causa e dos actos administrativos subsequentes nos casos em que a Constituição o disser ou se estiverem imediatamente em causa, nesses actos preparatórios (ex.: direito de audição de sindicatos), direitos fundamentais. Não é este o caso presente.

*

III. DECISÃO

Por tudo quanto vem de ser exposto e de harmonia com o disposto nos artigos 202º/1-2 e 205º/2 da Constituição, acordam os Juizes da Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso.

Custas a cargo do recorrente.

(Acórdão processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator)

Lisboa, 25-9-2014

Paulo H. Pereira Gouveia – relator

Catarina Jarmela

Carlos Araújo

(1) Um Estado de direitos humanos.

(2) Quer dizer, toda a convivência e todas as instituições sociais estão submetidas à igual dignidade de cada ser humano e a uma justiça material que implica igualdade de direitos e igualdade de oportunidades; é a negação do utilitarismo, da chamada “análise económica do direito” e da funcionalização dos seres humanos.