1 - RELATÓRIO

A Sociedade de Construções … SA., interpõe recurso jurisdicional, para este Tribunal, da sentença do M° Juiz do Tribunal Tributário de 1ª Instância do Porto, que julgou improcedente a presente impugnação judicial, deduzida por si contra a liquidação da taxa de publicidade no valor de 3.042.66 Euros apresentando as seguintes conclusões:

1ª) A decisão recorrida foi proferida logo após a fase dos articulados, e sem que se tenha procedido à instrução da matéria de facto controvertida e com relevo para a boa decisão da causa -- ocorre, assim, nulidade da sentença, que deverá determinar-se ou, a entender-se diversamente, deverá anular-se a decisão sobre a matéria de facto.

2ª) A sentença enferma, ainda, de nulidade por não especificar quais os fundamentos que foram decisivos para a convicção do Tribunal quanto à decisão da matéria de facto.

3ª) Por outro lado, a tela e o anúncio luminoso estão colocados em propriedade particular da impugnante e dentro do espaço aéreo correspondente, que constitui bem do domínio privado.

4ª) A interpretação que, em contrário, foi efectuada pela sentença recorrida quanto aos limites do direito de propriedade (art. 1344° CC), viola o direito constitucional à propriedade privada previsto no art. 62° da CRP e, nessa medida, sempre seria inconstitucional o entendimento que o sufragasse.

5ª) De resto, a situação de liquidação vertente não corresponde a qualquer licenciamento inicial que postulasse que a Câmara fosse "chamada" a acautelar o "bem colectivo «ambiente»" mas, antes, ao ano seguinte ao licenciamento, altura em que não existe da parte do município qualquer remoção de obstáculo à actividade dos particulares.

6ª) Encontrando-se, a tela e o anúncio, integralmente colocados em propriedade particular da impugnante, inexiste da sua parte qualquer utilização de bem ou local público ou semi-público, faltando a relação sinalagmática característica de taxa.

7ª) Assim, o tributo vertente, liquidado com base nos artºs 17° do RLCTORM e artºs 41° a 56° da Tabela de Taxas respectiva, constitui a liquidação de um imposto.

8a) Ora, fixando impostos, mormente quando não esteja em causa a utilização de um bem público ou semi-público, os arts 41 ° a 56° da Tabela de Taxas do RLCTORM e demais normativos do Regulamento de Liquidação e Cobrança de Taxas e Outras Receitas Municipais que o determinam, designadamente os arts 12° a 17° e 19°, são organicamente inconstitucionais, por violação do disposto nos arts 103°, n.°s 2 e 3 e 165°, nº I, alínea I) da CRP.

9ª) O que tudo vale por dizer que, fundando-se em normativos organicamente inconstitucionais, a liquidação vertente é ilegal, o que, em revogação da decisão recorrida, deverá decidir-se.

10ª) A tela e anúncio luminoso a que se reportam os autos foram objecto de uma anterior liquidação que, impugnada judicialmente, foi anulada por inconstitucionalidade formal dos preceitos do Regulamento de Taxas e Outras Receitas Municipais em que a mesma se fundou - o que, também em revogação da decisão recorrida, deverá ser apreciado e decidido.

11ª) Ainda quando se entenda que o tributo corresponde a uma "taxa" (o que se não concede), ainda assim, a ilegalidade da liquidação resulta do facto de o seu montante desrespeitar os princípios da proporcionalidade e boa-fé da actuação da administração.

12a) Foi violado o disposto nos artºs 511 °, 653°, 659°, 660° e s.s. do Cód. Proc. Civil, 46°, 99°, 124° e 125° do Cód. Proc. Proc. Tributário, 3° e 4° da LGT, 62°, 103°, n°s 2 e 3 e 165°, n° I, alínea i) da Constituição da República Portuguesa e art. 5° do Cód. Proc. Administrativo.

TERMOS EM QUE, dando-se provimento ao presente recurso, deve ser anulada e/ou revogada a decisão sob censura, e substituída por outra que julgue em conformidade com as conclusões anteriores, tudo com as legais consequências.

ASSIM SE FARÁ JUSTIÇA

Não foram produzidas contra-alegações

O M° P° junto deste Tribunal emitiu parecer do seguinte teor:

Não nos merece qualquer censura a sentença recorrida, que segue de perto 0 acórdão do STA junto por fotocópias a fls. 75 e seg. e cuja doutrina subscrevemos inteiramente.

Somos de parecer que o recurso não merece provimento.

Foram colhidos os vistos dos Exmos Adjuntos.

2 - FUNDAMENTAÇÃO:

A sentença de 1ª Instância deu como assente a seguinte matéria de facto que não merece reparo:

"Dos elementos contidos nos autos e no apenso de reclamação -documentos e informações oficiais - resulta provada a seguinte factualidade":

I - A impugnante, em 29/02/00, solicitou à CMP a colocação de uma tela publicitária de 193,20 m2 e de um anúncio luminoso de 13,5 m2;

2 - este pedido foi deferido em 07/06/00 - "Licenciamento para o ano em curso"

3 - em consequência, foram liquidadas as taxas por aplicação do Regulamento de Liquidação e Cobrança de Taxas e Outras Receitas Municipais, nos montantes de (673.700$00 e de 39.400$00, respectivamente;

4) - a ora impugnante foi notificada para proceder ao pagamento das taxas referidas em 3) por carta datada de 25/07/00;

5) - na falta de pagamento foi instaurada a execução fiscal;

6) - as quantias acima mencionadas foram pagas em 11 /05/01;

7) - em 19/0101 foi efectuada uma fiscalização ao local por parte dos serviços da Divisão Municipal de Receita;

8 - em virtude de os suportes publicitários e respectiva publicidade se manterem no local, foram levantadas as participações n.°s 6/01 e 7/01;

9 - em 01/10/01 aqueles serviços voltaram ao local e constataram que a situação se mantinha;

10 - em consequência, procederam à liquidação do tributo relativo ao ano de 2001, no montante global de € 3.042,66;

11 - a impugnante foi notificada para proceder ao pagamento do quantitativo referido no nº anterior por carta datada de 01/03/02;

12-decorrido o prazo de pagamento voluntário foi emitida a certidão de dívida e instaurado o processo de Execução Fiscal;

13 - a quantia aludida em 10) foi paga em 17/05/02, por meio da Guia nº 1902, junto os Serviços de Execuções Fiscais do Departamento de Contencioso Tributário execuções Fiscais do Município do Porto.

Acrescenta-se ao probatório o seguinte facto (que embora considerado na explanação de direito do Sr. Juiz " a quo" e não sendo posto em causa por nenhuma das partes, por uma questão de rigor técnico, deve figurar no probatório)

14) O edifício onde se encontram o anúncio e tela publicitária era à data da liquidação, propriedade da requerente (vide f1s.29)

3 - DO DIREITO:

Para se decidir pela improcedência da impugnação considerou o M° Juiz de 1ª instância o seguinte:

"Está em causa neste processo a liquidação de taxas de publicidade, no montante de 3.042,66, referentes a uma tela publicitária e a um anúncio luminoso.

Tal liquidação foi efectuada pela CMP ao abrigo do disposto na Tabela de Taxas do Regulamento de Liquidação e Cobrança de Taxas e Outras Receitas Municipais.

Tal diploma – RLCTORM - foi publicado no DR nº 237-H Série -, Apêndice n° 128, de 11110199.

Nos termos do nº 3 do art.º 19° e art.º 23° do dito Regulamento, o não pagamento das taxas relativas a licenças renováveis, para além de implicar a cobrança coerciva das mesmas, obsta à sua renovação - cfr. ainda os seus artºs 13°, 16° e 19°.

A peticionante, em suporte da sua pretensão, socorreu-se de dois tipos de argumentos, a saber, o que se prende com a natureza jurídica do montante impugnado (defendeu que se trata de um imposto e não de uma taxa) e o que tem a ver com a sua desproporção, já que, sustentou, tal quantitativo, a ser visto como uma verdadeira taxa, deverá ser reduzido aos limites do custo burocrático da actividade administrativa.

Cabe apreciar e decidir. Esta matéria remete-nos para a discussão sobre a natureza da receita em causa, ou seja, para a questão de saber se se está perante uma taxa ou antes um imposto.

Como é sabido, o facto do "nomen júris" dado à figura em análise não é o bastante para que se possa qualificar a mesma de taxa e daí a celeuma.

Pelo contrário, o traço essencial que separa aquela deste reside no carácter bilateral ou sinalagmático da taxa, dando lugar, da parte do sujeito activo, a uma contrapartida real, específica, em favor do sujeito passivo.

O imposto tem uma natureza unilateral, não impondo qualquer contraprestação recíproca por parte do credor em relação ao sujeito passivo. Não obstante as receitas fiscais se destinarem à satisfação de necessidades dos contribuintes, não há correspectividade jurídica entre a prestação do imposto e o benefício que o contribuinte retira da actividade pública.

Acerca da distinção entre o conceito de imposto/taxa, o entendimento que vem sendo adoptado, quer pela doutrina, quer pela jurisprudência, é o de que, pese embora o traço comum - prestação, em regra pecuniária, coactiva e sem o carácter de sanção, visando a satisfação das necessidades financeiras do Estado e outras entidades públicas -, o imposto assume natureza unilateral, na medida em que a respectiva prestação não é sinalagmática, ao passo que a taxa reveste carácter bilateral, pois, aqui, existe um nexo sinalagmático entre o pagamento do tributo pelo obrigado e a contraprestação por parte do ente público, especialmente dirigida aquele, traduzida ou num serviço público, ou na utilização do domínio público, ou ainda na remoção de um limite à actividade dos particulares. A taxa representa o encargo a pagar, como que o “preço” do serviço ou da prestação de um serviço ou actividade públicos ou de uma utilidade de que o tributário beneficiará (sem aqui se olvidar que esse "preço" não tem, necessariamente, de corresponder à contrapartida financeira ou económica do serviço prestado)-cfr., entre outros, Cardoso da Costa, "Curso de Direito Fiscal", págs. 4 e segs., Alberto Xavier, "Manual de Direito Fiscal", I Vol., págs. 42 e segs., Nuno Sá Gomes, "Curso de Direito Fiscal", págs. 92 e segs., Prof. Teixeira Ribeiro, "Lições de Finanças Públicas", págs. 267 e segs. e na RU, 117°, 3727, Parecer da PGR de 07/11/94 e acs. do TC n°s 76/88, 312/92 e 640/95-. Por outro lado, na dicotomia "taxa" e "preço", se há autores que negam às taxas a categoria de preços, separando aquelas destes, (Alberto Xavier, ob. cit, pág. 53), outros contestam essa separação, chegando mesmo a definir a taxa "como a quantia coactivamente paga pela utilização individualizada de bens semi--públicos, ou como o preço autoritariamente fixado de tal utilização" (Teixeira Ribeiro, loc. cit). Porem, a figura da taxa mantém-se, em todos esses casos, independentemente do montante do "preço" e da forma legal de o determinar, pois ela permanece com a sua natureza coactiva e com o seu carácter bilateral.

"In casu", a Assembleia Municipal do Porto deliberou aprovar o Regulamento que serviu de suporte à liquidação da soma em apreço.

Como é sabido, as autarquias são dotadas de uma vasta habilitação legal para a criação de taxas, tarifas e preços, com vista ao financiamento dos serviços que prestam e para a gestão administrativa do seu património.

É um poder financeiro que exercem, através de uma "reserva de autonormação"- - Vieira de Andrade, D. Adm. e Fiscal, Lições ao curso de 1993-1994, Coimbra, II parte 16.

Contudo, dentro do seu poder tributário, está-lhes vedada a criação de impostos, já que estes são da competência exclusiva da Assembleia da República, salvo autorização do Governo, mesmo quando tais encargos assumem a forma de contribuições especiais - art.º 168°, nº I, al. i) da Constituição da República Portuguesa de 1976 (até à revisão de 1997), actual art.º 165° nº 1 al. i) -. Daí a importância que assume a distinção entre taxa e imposto.

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A aparente simplicidade desta distinção perde-se em zonas de fronteira, em que se torna difícil individualizar a concreta prestação pública, dirigida ao sujeito passivo, justificadora da taxa que lhe é exigida.

Acresce que o Tribunal Constitucional, na esteira do entendimento defendido pelo Prof. Teixeira Ribeiro, tem reafirmado que a sinalagmaticidade que caracteriza a taxa apenas poderá ser identificada desde que se verifique, como contrapartida, a utilização individual de um bem semi-público - acs. do TC de 11/11/98, DR n série de 11/11/98 e de 02/02/99, DR H Série de 31/03/99-, ou seja, de um bem que satisfaz, além de necessidades colectivas, necessidades individuais, também chamadas necessidades de satisfação activa, cuja satisfação exige a procura de coisas pelo consumidor.

No caso posto não foi posta em crise a lei habilitante.

For outro lado, temos um Regulamento – RICTORM - cuja validade, em termos de aprovação, não mereceu qualquer comentário/reparo.

Temos ainda a figura em análise caracterizada de "taxa de publicidade".

Todavia, há também que atentar, ao nível jurisprudencial, na divergência de posições sobre esta temática.

No sentido de que o tributo em causa reveste natureza de imposto pode consultar-se o ac. do STA de 29/03/00, no rec. nº 20.227, bem como os acs. do TC n°s 58/98, 63/99, 32/00 e 346/01.

No entanto, como bem ressalta do acórdão do STA de 15/05/02, no rec. nº 026820, cuja cópia está junta aos autos a fls. 75 e segs., esta "problemática deverá ser repensada e decidida em face de novos ……..argumentos".

Assim, mesmo quando a publicidade é afixada ou inscrita nos telhados e terraços dos edifícios privados, sendo aplicada, para ser visível dos espaços públicos, tem a natureza de taxa o montante exigido a esse título, "porquanto representa a utilização individual concreta do espaço aéreo que é um bem público e do bem público "ambiente" que é modelado e salvaguardado essencialmente. pelos municípios pela sua intervenção na área do urbanismo, do sossego, tranquilidade e da saúde públicas, quer o direito de construir seja visto como uma autorização ou como faculdade conatural do direito de propriedade"-sumário do acórdão cit..

E acrescenta "nesta óptica, a contraprestação da administração equivale-se à utilidade que é propiciada por um bem que se tem de haver por público, por estar já para além do conteúdo do direito de edificação da propriedade privada e que se insere no domínio público aéreo". "É espaço aéreo público, susceptível, no entanto, de uma utilização individualizada pelos particulares que sejam titulares de necessária licença. É, consequentemente, um bem semi-público".

adianta "deste modo, as câmaras municipais, ao concederem as licenças para colocação e permanência de publicidade, mesmo que em edifícios privados, mas visíveis dos espaços públicos, estão a remover um limite ou obstáculo jurídico imposto ao livre exercício da actividade dos particulares", sempre na linha de que hoje não é possível "deixar de ver o ambiente sadio e ecologicamente equilibrado" não só como "um direito constitucional", mas também como um "bem público", cabendo ao Estado e, "maxime", aos municípios, promover esse equilíbrio, reconhecendo-se-lhes, como contrapartida, a possibilidade de exigência de taxas.

Deste modo, mesmo que se entenda que o espaço aéreo acima da cobertura não tem a natureza de domínio público, não pode, a partir daí, extrair-se a conclusão de que não há uma utilização individualizada de um bem público. A utilidade que a impugnante retira não resulta apenas da mera afixação do anúncio ou da tela em domínio privado, mas do facto de estes serem visíveis da via pública e tidos em conta por quem nela circula, que tem direito a um "espaço ambiental, planificado, aéreo e urbanístico", isto é, a uma correcta utilização do bem público "ambiente".

Modestamente aderimos à posição sustentada neste acórdão e revemo-nos na preocupação com a tutela dos valores que lhe estão subjacentes, os quais apontam para uma nova forma de pensar e sentir a coisa pública.

Assim, entendendo-se desta forma a soma exigida, ou seja, considerando-se que a quantia paga pela afixação/inscrição de publicidade em imóveis privados tem a natureza de taxa, cai por terra a argumentação desenvolvida a propósito da sua criação estar reservada à AR ou ao Governo por ela devidamente autorizado - art.º 65°n° 1 al. i) da CRP.

Urge agora analisar a 2a questão acima assinalada, isto é, a que se prende com o quantum" exigido e a falada desproporção relativamente à actividade da administração.

As taxas devem ser medidas pelo facto gerador, numa relação de custo/utilidade/preço, em termos de a taxa não poder ser superior ao custo do uso do bem do domínio público - neste sentido, cfr. Diogo L. de Campos, Benjamim S. Rodrigues e Jorge L. de Sousa, in "Lei Geral Tributária Comentada e Anotada", fls. 1999, pág. 43.

Neste caso, a impugnante apelou aos princípios da proporcionalidade e da boa-fé, ou antes à sua violação, mas não carreou factos que nos permitam concluir pelo desrespeito dos mesmos.

Limitou-se, isso sim, a retirar a conclusão de que "o referido montante deverá ser reduzido aos limites do custo burocrático da actividade administrativa".Ora, nesta sede, como elementos fácticos, temos apenas os seguintes: - licenciamento para um ano;

- colocação de uma tela publicitária de 193,20 m2 e de um anúncio luminoso de 13,5 m2;

- taxas de 673.700$00 e de 39.400$00, respectivamente.

É certo que o valor a exigir também haverá de assentar na área do anúncio, que tem uma concreta ligação com os actos em que se consubstancia a contraprestação municipal.

Está em causa a projecção da publicidade na via pública, sendo que, quanto mais extensa for a área do anúncio, maior será esse impacto junto dos utentes da via pública, isto é, maior, em princípio, será o efeito sobre o uso comum - neste sentido cfr os acs. do STA de 02107197, 26/05/99 e de 29111100, nos recs. n.°s 21.278, 26.555 e 25.470.

Porém a autora não logrou convencer-nos da desproporção a que se referiu. Quedou-se na falada conclusão, a qual não tem virtualidade para ferir o acto na sua legalidade.

A impugnante não alegou ou provou, por exemplo, que o valor da "taxa" estivesse relacionado com qualquer outro critério, nomeadamente que fosse fixado em função da natureza da actividade económica dos utilizadores. Ora, desconhecendo-se "os limites do custo burocrático da actividade administrativa", bem como as vantagens que da afixação de telas/anúncios publicitários advêm para os respectivos utilizadores, não se pode concordar com a parte. Os factos apurados não permitem afirmar que as taxas dos autos sejam mais do que contrapartida do custo ou do valor do uso privativo; não deixam antever que tenham sido norteadas pela capacidade contributiva e pela natureza da actividade desenvolvida pela impugnante, como se de impostos se tratasse.

Assim, afastada que está a tese da inconstitucional idade orgânica, também se não vislumbra qualquer ilegalidade no acto de liquidação impugnado, mormente por desrespeito dos aventados princípios gerais de direito da proporcionalidade na actuação administrativa e da boa-fé.

Nestes termos e, na falta de vícios que o tornem ilegal, o acto de liquidação posto em crise manter-se-á.".

Quid Juris quanto ao acerto da decisão recorrida?

Decidindo Neste TCA:

Comecemos pela análise das nulidades assacadas à sentença de 1ª Instância.

Pretende a recorrente que a sentença é nula porque a decisão recorrida foi proferida logo após a fase dos articulados, e sem que se tenha procedido à instrução da matéria de facto controvertida com relevo para a boa decisão da causa e por não especificar quais os fundamentos que foram decisivos para a convicção do Tribunal quanto à decisão da matéria de facto( conclusões 1ª e 2ª do recurso).

Mas, nós, não vislumbramos qualquer nulidade. O apuramento da verdade em direito tributário é um poder-dever que recai na esfera de decisão do juiz o qual avalia da necessidade ou não de realizar todas as diligências que lhe são indicadas, ou de outras que não o são, mas que considere úteis à prossecução de tal fim. Ora, no caso dos autos o M° juiz não ouviu as testemunhas arroladas pela impugnante e após a contestação e a réplica à contestação mandou logo os autos com vista ao M° P° para emissão de parecer antes de decisão final. Com tal despacho fez uso de um poder que, implicitamente, considerou desnecessária a realização da diligência de inquirição de testemunhas por o processo fornecer todos os elementos necessários à tomada de uma decisão conscienciosa, o que no caso dos autos se compreende pois a prova é exclusivamente documental ninguém pondo em dúvida a existência do painel publicitário nem o local onde o mesmo se encontra. Ao actuar como actuou o Sr. Juiz de 1a Instância teve respeito e fê-lo ao abrigo dos artºs 13° e 113° do CPPT. e teve o cuidado de enunciar logo no início da fixação da matéria de facto as fontes da mesma fixação que embora o tenham sido de modo genérico o que, não constituindo modelo de perfeição técnica, se aceita pois o processo não é volumoso e mostra-se fácil encontrar os documentos que servem de suporte à matéria de facto fixada. Aliás, a matéria da réplica da impugnante acabou, em parte, por ser levada ao probatório ( ponto nº 2) o que demonstra bem a atenção do Sr. Juiz de 11 instância na fixação da matéria de facto. Não tem pois razão a impugnante quando suscita a questão da nulidade da sentença pois não se mostra violado o teor do art.º 125° do CPPT, sendo que também não vislumbramos nulidades do processado (art.º 98 ° do CPPT) que determinem, por via indirecta e através de conhecimento oficioso, a mesma nulidade.

Quanto ao mais: Nos termos do art.º 713° nº 5, do CPC, confirma-se inteiramente o julgado em 1ª Instância dado o acerto da decisão, que se reputa de suficiente e acertada, remetendo-se, pois, para a mesma.

DECISÃO.

Nestes termos, acorda-se em negar provimento ao recurso e em confirmar a sentença recorrida.

Custas a cargo da recorrente que se fixam em 6 UCs.

Lisboa, 20/01/2004

ass) José Ascensão Nunes Lopes

ass) Francisco António Pedrosa de Areal Rothes

ass) Jorge Lino Ribeiro Alves de Sousa