II- A substituição integral de um PDM por outro, em virtude de revisão, determina a cessação de vigência do PDM anterior na ordem jurídica a partir da entrada em vigor do novo PDM. Por isso, a revisão do Plano configura um mecanismo pelo qual as normas do mesmo cessam a respetiva vigência com a entrada em vigor do novo Plano.

III- A impugnação judicial de normas apenas tem sentido útil se as mesmas estiverem em vigor.

IV- A declaração retroativa de ilegalidade de normas- cuja vigência encontra-se já cessada- assume um caráter de excecionalidade e, em todo o caso, apenas na situação em que se identifique um interessado que possa retirar uma utilidade juridicamente relevante, por se poder eliminar os efeitos produzidos pela norma antes da cessação da sua vigência, em paralelismo com a solução adotada excecionalmente pelo Tribunal Constitucional.

V- Tendo as normas impugnadas cessado a sua vigência na pendência dos autos, ocorre, em termos processuais, uma situação de impossibilidade superveniente, uma vez que o objeto da presente ação foi já extirpado da ordem jurídica.

O Município de Lisboa e P. Mayer- Investimentos Imobiliários (Parque Mayer), S.A. (Recorrentes), vieram interpor recursos jurisdicionais do acórdão proferido pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa em 26/05/2011, que julgou parcialmente procedente a ação administrativa especial de impugnação de normas proposta pelo Digno Magistrado do Ministério Público (Recorrido), e declarou “a ilegalidade das normas constantes dos art.ºs 64.º, 65.º, 66.º, 75.º e 77.º do Regulamento do Plano Diretor Municipal de Lisboa, na redação resultante da deliberação da Assembleia Municipal de Lisboa de 2 de dezembro de 2003”.

Com efeito, em 05/03/2004, o Recorrido veio propor ação administrativa especial, de impugnação de normas, com vista a obter a declaração de ilegalidade das normas constantes dos art.ºs 63.º, 64.º, 65.º, 66.º, 70.º, 75.º, 77.º, 86.º, 88.º, 89.º, 124.º e 126.º do Regulamento do Plano Diretor Municipal de Lisboa, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 94/04, de 14/07/1994, publicada no Diário da República, 1.ª série, de 29/04/1994, em virtude da alteração introduzida nestas normas pelo recurso ao regime simplificado descrito no art.º 97.º, n.º 1, al.s a) e d) do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de setembro, aprovada pela Assembleia Municipal de Lisboa em 02/12/2003.

O Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa prolatou, em 26/05/2011, Acórdão, nos termos do qual concedeu procedência parcial à ação e, em consequência, declarou a ilegalidade com força obrigatória geral das normas constantes nos art.ºs 64.º, 65.º, 66.º, 75.º e 77.º do Regulamento do Plano Diretor Municipal de Lisboa, na redação resultante da deliberação da Assembleia Municipal de Lisboa de 2 de dezembro de 2003.

O então R. Município de Lisboa e a contrainteressada P. Mayer- Investimentos Imobiliários (Parque Mayer), S.A. interpuseram os respetivos recursos jurisdicionais em 11/07/2011 e 14/07/2011, respetivamente, tendo o Digno Magistrado do Ministério Público apresentado as respetivas contra-alegações.

Os presentes autos foram remetidos a este Tribunal de Apelação em 20/12/2011.

Em 07/04/2014, o Recorrente Município de Lisboa apresentou requerimento, nos termos do qual expôs, além do mais, o seguinte:

“(…)

Nos termos da alínea d), do n.° 4, do artigo 148.° do DL. n.° 380/99, de 22 de Setembro que aprovou o Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (RJIGT), na versão alterada e republicada pelo DL. n.° 46/2009, de 20 de Fevereiro e da alínea r) do n.° 1, do artigo 53.° da Lei n.° 169/99, de 18 de Setembro, com a redacção dada pela Lei n.° 5-A/2002, de 11 de Janeiro, a Assembleia Municipal de Lisboa mediante as Deliberações n.° 46/AML/2012 e n.° 47/AML/2012, de 24 de Julho, aprovou as Propostas n.° 530/CM/2011 e n.° 455/CM/2012 da Câmara Municipal de Lisboa relativas, respectivamente ao projecto de versão final e à alteração da redacção do n.° 7 do artigo 84.° e artigo 89.° do Regulamento do projecto de versão final da Revisão do Plano Director Municipal de Lisboa (PDML), publicado na 2.a Série do DR, N.° 168, de 30 de Agosto de 2012 (…).

Conforme o pressuposto legal, fixado nos artigos 93.° e 98.° do RJIGT, a Revisão do Plano Director Municipal de Lisboa, aprovada pelo Órgão competente, consubstanciou um procedimento qualificado de mutabilidade do próprio Plano, na medida em que coenvolveu a reconsideração e reapreciação global, com carácter estruturante, das opções estratégicas, dos princípio e objectivos do modelo territorial definido e dos regimes de salvaguarda e valorização dos recurso e valores territoriais contempladas na versão do PDML/94.

(…)

Julga-se, portanto, que o RPDML/2012 não reflecte uma mera revisão, ainda que profunda ou alargada, mas que se trata de um Regulamento substancialmente novo que, consubstancia a substituição global do Regulamento do PDM/94, com identidade própria, expressando as exigências de clareza, previsibilidade, certeza e estabilidade jurídicas.

Assim, e sem prejuízo dos efeitos dos actos administrativos praticados ao abrigo do PDML/94 estarem, nos termos do disposto no n.° 2, do artigo 102.° do RJIGT, salvaguardados da eventual e hipotética confirmação da declaração de ilegalidade das normas constantes dos artigos 64.°, 65.°, 66.°, 75.° e 77.° deste instrumento de gestão territorial, a verdade é que o desaparecimento da Ordem Jurídica desta versão do Regulamento do PDML/94, por substituição global deste Plano pela Nova versão do Regulamento do PDM/2012 revista e aprovada pela Assembleia Municipal de Lisboa, em 24 de Julho de 2012 e publicado na 2.ª Série do DR, N.° 168, de 30 de Agosto de 2012, tornam a utilidade da presente lide impugnatória daqueles actos normativos supervenientemente inútil ou impossível. (negro nosso)

(…)”

Na mesma oportunidade, o Recorrente Município veio juntar um conjunto de documentos, nomeadamente, o novo Regulamento do Plano Diretor Municipal de Lisboa publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 168, de 30/08/2012.

Em 22/11/2019, foi proferido o seguinte despacho:

“Compulsados os autos, verifica-se que o Recorrente Município de Lisboa apresentou, em 07/04/2014, requerimento em que, após várias considerações, afirma o seguinte:

"Assim, e sem prejuízo dos efeitos dos actos administrativos praticados ao abrigo do PDML/94 estarem, nos termos do disposto no n.º 2, do artigo 102.º do RJIGT, salvaguardados da eventual e hipotética confirmação da declaração de ilegalidade das normas constantes dos artigos 64.º, 65.º, 66.º, 75.º e 77.º deste instrumento de gestão territorial, a verdade é que o desaparecimento da Ordem Jurídica desta versão do Regulamento do PDML/94, por substituição global deste Plano pela Nova versão do Regulamento do PDM/2012 revista e aprovada pela Assembleia Municipal de Lisboa, em 24 de Julho de 2012 e publicado na 2.ª série do DR, n.º 168, de 30 de Agosto de 2012, tornam a utilidade da presente lide impugnatória daqueles actos normativos supervenientemente inútil ou impossível." (negro nosso)

Ora, sendo certo que o aludido requerimento do Recorrente Município de Lisboa não culmina com um pedido inequívoco de extinção da instância por inutilidade ou impossibilidade superveniente, a verdade é que do conteúdo do dito requerimento emerge essa intencionalidade.

Por conseguinte, notifique a Recorrente Parque Mayer e o Recorrido Ministério Público do requerimento apresentado pelo Recorrente Município, incluindo os documentos juntos, para emitirem pronúncia.

Ademais, notifique as partes do presente despacho.”

Em resposta, o Digno Magistrado do Ministério Público veio sufragar o entendimento, além do mais, que:

“(…)

18. Ou seja, o processo de impugnação de normas não pode ser confundido com um mero processo de partes, pois que o seu objecto não configura algo transaccionável, mas sim representa um corolário emanado do princípio constitucional da tutela jurisdicional efectiva a que se reporta o artigo 268º da Constituição;

19. Ora, em bom rigor, o desaparecimento da ordem jurídica do acto recorrido, por sucessão de novo acto (RPDM de 2012) não implica necessariamente o desaparecimento do objecto da lide;

20. Assim, “… a nosso ver, da revogação ou caducidade de um acto (normativo ou administrativo) não decorre necessariamente e em todas as circunstâncias a impossibilidade da lide. Para erradicar da ordem jurídica os efeitos já produzidos, a lide continua possível.”

(…)”

Concluindo, a final, que:

“Entende o Ministério Público que, como já referido, o requerimento apresentado pelo Recorrente Município de Lisboa constitui, com todo o respeito por este Colendo Tribunal, um mero arrazoado de texto sem qualquer preocupação de integração com a vária documentação anexa, sendo que tal requerimento não consubstancia, em bom rigor, qualquer pedido dirigido a este Douto Tribunal, não cabendo nos seus poderes substituir-se à parte, especialmente no que respeita àquilo que a mesma não quis, por razões que se desconhecem, escrever.

Mas, ainda que, ao invés, se entenda que a parte pediu a este Tribunal que seja declarada a inutilidade/impossibilidade da lide, sempre se referirá que tal pedido é, com todo o respeito, manifestamente ilegal, na justa medida em que está em causa a tutela jurisdicional efectiva sobre a apreciação de normas que, pela sua natureza, demonstram/demonstraram virtude para produzir efeitos na esfera jurídica dos seus destinatários.”

Em 19/12/2010, foi proferido novo despacho, no qual se determinou a notificação, de ambos os Recorrentes, quanto à resposta oferecida pelo Recorrido, bem como, para prestar os esclarecimentos necessários à clarificação da cessação da vigência, ou não, das normas do Regulamento do PDM que foram declaradas ilegais pelo acórdão a quo.

Na mesma oportunidade, foi ainda ordenada a notificação do Recorrente Município no sentido de esclarecer se pretendeu, no aludido requerimento de 07/04/2014, formular pretensão e, em caso positivo, qual o sentido da pretensão.

Notificadas todas as partes processuais deste despacho, respondeu o Recorrente Município, em requerimento de 13/01/2020, e no qual alega, entre o mais, o que se segue:

“(…)

22. Ora, a Revisão do PDM de Lisboa publicada em 2012, constitui condição resolutiva da eficácia do RPDM/94, na medida em que operou uma substituição global da regulamentação unitária da matéria vertida neste instrumento de gestão territorial, fazendo cessar os seus pressupostos de aplicação, em respeito pelo princípio da estabilidade planificatória, da certeza e da segurança jurídicas.

23. Por outro lado, também as normas objeto da presente ação de impugnação com a redação resultante da alteração de 2003 (em regime simplificado), por força da substituição global da regulamentação do PDM, operada por efeito da sua Revisão de 2012, cessaram vigência na ordem jurídica, perdendo, assim, eficácia jurídica.

24. Por consequência, as normas dos Art.ºs 64.2, 65.2, 66.2, 75.9 e 77.2 na versão da alteração em regime simplificado, de 2003, cessaram a sua vigência, por caducidade, em resultado da substituição global do Regulamento, operada pela Revisão do PDM em 2012.

25. Não podendo renascer a versão destas normas do RPDM/94, por substituição global do bloco normativo deste regulamento, verifica-se impossibilidade jurídica ou impedimento à sua repristinação, por falta de capacidade das mesmas para a produção de efeitos jurídicos.

26. Se dúvidas subsistissem, a verdade é que a revisão do RPDM/2012 operou a caducidade de todas as normas, incluindo as normas do RPDM/94, na sua versão original.

26. Ora, se as normas objeto de impugnação nos presentes autos deixaram de vigorar na ordem jurídica a partir de 31 de agosto de 2012, é forçoso concluir, s.m.o. que razões de tutela da confiança legítima e de certeza e segurança jurídicas apontam para a impossibilidade ou inutilidade superveniente da presente ação de impugnação de normas.

(…)

32. Em face de tudo, acima exposto, a sucessão no tempo, por substituição global, na ordem jurídico-urbanística da regulamentação que absorve os atos normativos contenciosamente impugnados, implica, s.m.o., a extinção da instância, por impossibilidade ou inutilidade superveniente da presente ação impugnatória, nos termos da alínea e), do Art.º 277.º do CPC, aplicável ex vi Art.º 1.º do CPTA.

NESTES TERMOS requer-se, com o Douto Suprimento do Colendo Tribunal, a declaração de extinção da presente instância por impossibilidade ou inutilidade superveniente da presente ação impugnatória, nos termos da alínea e), do Art.º 277.º do CPC, aplicável ex vi Art.º 1.º do CPTA.

(…)”

Em despacho emitido em 26/02/2020, entre o mais, foi ordenada a notificação do Recorrido relativamente ao anterior despacho promanado em 19/12/2020, bem como ordenada a notificação do mesmo Recorrido e da Recorrente Parque Mayer do requerimento apresentado em 13/01/2020 pelo Recorrente Município de Lisboa, para, querendo, emitirem pronúncia sobre a invocada impossibilidade ou inutilidade superveniente da presente instância.

Por requerimento de 25/03/2020, a Recorrente Parque Mayer veio declarar que “concorda com a posição do A. Município de Lisboa, havendo, por conseguinte, inutilidade superveniente da lide nos presentes autos”.

O Recorrido, nada disse.

***

Com dispensa de vistos, atenta a simplicidade da questão colocada, vem o processo submetido à Conferência desta Secção do Contencioso Administrativo para decisão.

***

No caso que agora se aprecia, o Recorrido pretendia a emissão de uma declaração de ilegalidade com força obrigatória geral de determinadas normas constantes do Plano Diretor Municipal (PDM) de Lisboa, publicado no Diário da República, 1.ª série, de 29/04/1994, em virtude da alteração introduzida nestas normas pelo recurso ao regime simplificado descrito no art.º 97.º, n.º 1, al.s a) e d) do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de setembro, aprovada pela Assembleia Municipal de Lisboa em 02/12/2003.

Por acórdão proferido na Instância a quo, o Recorrido logrou obter procedência parcial da ação, pois que foi declarada a ilegalidade das normas constantes dos art.ºs 64.º, 65.º, 66.º, 75.º e 77.º do PDM, na versão introduzida pelas alterações aprovadas em 02/12/2003 pela Assembleia Municipal de Lisboa.

Sucede que, como se encontra abundantemente documentado nos autos, em 30/08/2012, foi publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 168, o novo Regulamento do PDM de Lisboa, bem como as novas Plantas de Ordenamento e de Condicionantes, fruto da revisão do PDM anteriormente vigente, tendo entrado em vigor em 31/08/2012, consonantemente com o que decorre do art.º 93.º do mesmo Regulamento.

Ora, tendo o PDM de 2012 vindo substituir integralmente o PDM de 1994, por revisão integral deste, impera concluir que as normas inscritas no PDM de 1994 cessaram a sua vigência na ordem jurídica a partir do início da vigência do PDM de 2012, ou seja, a partir de 31/08/2012.

Com efeito, como ensina FERNANDA PAULA OLIVEIRA (Direito do Urbanismo, do Planeamento à Gestão, AEDREL- Associação de Estudos de Direito Regional e Local, 3.ª edição atualizada e ampliada, fevereiro de 2018, reimpressão 2019, pp. 86 e 87), “o plano diretor municipal tem por função o estabelecimento de uma estratégia de desenvolvimento territorial, da política municipal de ordenamento do território e de urbanismo e das demais políticas urbanas, integrando e articulando as orientações estabelecidas pelos instrumentos de gestão territorial de âmbito nacional e regional e estabelecendo o modelo de organização espacial do território municipal. Apresenta-se, assim, como um instrumento de matriz híbrida, simultaneamente estratégico (…) e regulamentar- no sentido de que lhe compete a especificação qualitativa e quantitativa dos índices, indicadores e parâmetros de referência de uso do solo que, na ausência de planos mais concretos, serão aplicáveis de forma supletiva”.

Sendo assim, é impreterível assumir que decorre desta matriz híbrida do plano municipal uma exigência de mutabilidade e de atualização do plano à realidade urbanística, por um lado, e à estratégia da política de desenvolvimento, por outro lado. Daqui decorre, naturalmente, a imposição de, mais do que alterações, de uma revisão profunda do plano, que atinja a própria visão estratégica subjacente e represente uma leitura atualizada do interesse público urbanístico (a propósito desta questão, ver, mais desenvolvidamente, FERNANDO ALVES CORREIA, Manual de Direito do Urbanismo, Volume I, 4.ª edição, Almedina, Coimbra, 2010, pp. 568 a 570; ver ainda ANA RAQUEL GONÇALVES MONIZ, A Recusa de Aplicação de Regulamentos pela Administração com Fundamento em Invalidade- Contributo para a Teoria dos Regulamentos, Almedina, 2012, pp. 236 a 250)

Quer isto significar, portanto, que a revisão do plano configura um mecanismo pelo qual cessa a vigência do plano anterior e inicia a vigência de um novo plano. Em termos normativos, a consequência é a de que as normas do plano cessam a respetiva vigência com a entrada em vigor do novo plano.

Ora, revertendo ao caso versado, resulta evidente que as nomas integrantes do PDM de Lisboa de 1994, com as alterações insertas pela deliberação da Assembleia Municipal de Lisboa em 02/12/2003, cessaram a respetiva vigência em 30/08/2012. O que quer significar que, desde então, tais normas não possuem qualquer operatividade na ordem jurídica, sendo, aliás, como que “inexistentes” desde aquela data.

Estabelecida a cessação da vigência do PDM de Lisboa de 1994, bem como o momento em que tal sucedeu, importa agora indagar as consequências processuais que daí derivam para os presentes autos.

Com efeito, se é certo que- nos termos da legislação processual então em vigor-, a declaração de ilegalidade pode ser pedida a todo o tempo (art.º 74.º do CPTA, na redação anterior à vigente, e art.º 74.º, n.º 1 do CPTA atual), também é certo que a impugnação de norma apenas tem sentido útil se a mesma estiver em vigor, como, de resto, também afirmam MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA (a este propósito, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Anotado, Volume I, Almedina, janeiro de 2006, reimpressão, pp. 447 e 448). Os mesmos autores teorizam sobre a possibilidade de ocorrência de declaração retroativa da ilegalidade, reservando a sua hipotética admissibilidade apenas para o caso de ainda haver alguém que possa retirar uma utilidade juridicamente relevante da declaração retroativa da sua ilegalidade, por se poder eliminar assim os efeitos produzidos pela norma antes da cessação da sua vigência (sublinhado nosso), em paralelismo com a solução adotada excecionalmente pelo Tribunal Constitucional.

Seja como for, a verdade é que não se descortina, nos autos, a subsistência de um concreto interesse na extração dos efeitos da declaração de ilegalidade das normas em causa, uma vez que, como declarou o Recorrente Município, não subsiste atualmente qualquer procedimento em curso que envolva a aplicação das normas do PDM de 1994 impugnadas pelo Recorrido.

E, mesmo no caso da Recorrente Parque Mayer, também é cristalino que a situação que motivou a sua intervenção nestes autos perdeu relevância, interesse e atualidade. Na verdade, atentando no teor do requerimento apresentado por aquela Recorrente em 06/06/2008, verifica-se que a operação urbanística envolvida respeitava ao então loteamento dos terrenos comummente conhecidos como “Feira Popular”. Sucede que, como é do conhecimento geral e, especialmente deste Tribunal em virtude doutros recursos judiciais pendentes (processo n.º 50/17.8BCLSB), os terrenos constituem atualmente parte do domínio privado do Município de Lisboa, não subsistindo loteamento, nem estando em curso qualquer operação de loteamento, muito menos ao abrigo das normas do PDM de 1994.

Do que vem de expor-se resulta, por conseguinte, que não só as normas do PDM de 1994 cessaram há muito a sua vigência na ordem jurídica, como também não se identifica nenhum caso em que subsista interesse relevante na aplicação das ditas normas, especificamente, as insertas nos art.ºs 64.º, 65.º, 66.º, 75.º e 77.º daquele PDM de 1994.

Destarte, não se vislumbra que seja possível proceder ainda à declaração de ilegalidade com força obrigatória geral de normas que, para todos os efeitos, já não estão em vigor. É que, em termos jurídico-racionais, apresenta-se como destituído de sentido e utilidade a emissão de uma declaração de invalidação de normas sem vigência ou eficácia jurídica atual.

Assim sendo, e sem mais delongas, cumpre concluir pela ocorrência de uma situação de impossibilidade superveniente, uma vez que o objeto da presente ação foi já extirpado da ordem jurídica, ainda que na pendência do vertente recurso jurisdicional. O que arrasta, inevitavelmente, a extinção da presente instância.

Perante o acabado de concluir, é claro que fica prejudicado o conhecimento do presente recurso, devendo julgar-se o mesmo findo.

Nesta senda, não se justifica a manutenção da lide, pelo que deve a instância extinguir-se por impossibilidade superveniente, nos termos do art.º 277.º, al. e) do CPC, aplicável ex vi do disposto no art.º 1.º da CPTA.

DECISÃO

Pelo exposto, acordam, em Conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em declarar a impossibilidade superveniente da presente lide e, em consequência, declarar extinta a presente instância, de acordo com o art.º 277.º, al. e) do CPC, aplicável ex vi do disposto no art.º 1.º da CPTA.

Sem custas.