Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	10293/13

Secção:	CA - 2.º JUÍZO


Data do Acordão:	10/24/2013

Relator:	CRISTINA DOS SANTOS

Descritores:	SUSPENSÃO DE EFICÁCIA DE ACTO LEGISLATIVO

Sumário:	· A fiscalização judicial da conformidade normativa do artº 34º da Lei 66-B/2012 de 31.12 (LOE) à luz do parâmetro de controlo que haja de observar e, porventura, não o tenha sido, na medida em que se trata de um acto com conteúdo normativo na veste de acto legislativo, está excluída do âmbito de competência da jurisdição administrativa e fiscal conforme disposto no artº 4º nº 2 a) do ETAF. A Relatora,






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

O Ministério da Saúde, inconformado com a sentença proferida pelo Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra dela vem recorrer, concluindo como segue:

(a) O Requerido não praticou qualquer acto em que tivesse sido decidida a redução de 50% da subvenções paga à Requerente, resultando a mesma directamente da lei, a saber, do artigo 34.° da Lei n.° 66-B/2012, de 31 de Dezembro (Lei do OE 2013);
(b) O objecto da presente providência cautelar corresponde assim aos actos de processamento e pagamento das subvenções devidas à Requerente;
(c) Não pode ser pedida a suspensão de eficácia de actos de processamento e pagamento das subvenções já praticados à data da interposição da providência cautelar, quando todos os efeitos que tais actos haveriam de produzir, a saber, transferência do montante da subvenção para a esfera jurídica dos seus destinatários, já foram produzidos;
(d) A providência cautelar de suspensão de eficácia de actos destina-se a impedir a Administração de iniciar ou prosseguir a execução de um acto administrativo (vide artigo 128.°do CPTA);
(e) Relativamente a actos já executados, apesar de o artigo 129.° do CPTA admitir a hipótese de ser solicitada a suspensão de eficácia, condiciona-a à possibilidade de o acto em causa ainda produzir ou poder vir a produzir efeitos;
(f) No caso dos presentes autos, os actos já praticados até à presente data esgotaram todos os seus efeitos, não sendo possível que venham a produzir efeitos novos, pelo que não é possível requerer-se a suspensão de eficácia dos mesmos;
(g) Não pode a sentença recorrida, ao julgar procedente o pedido cautelar sem distinguir, obrigar o Requerido a pagar à Requerente a diferença de valor entre o que foi efetivamente pago e que seria pago caso não tivesse entrado em vigor o artigo 34.° da Lei do OE 2013;
(h) Tal efeito que só poderá atingir-se através de uma acção administrativa especial de anulação dos actos em crise, pelo que mal andou o Tribunal a quo ao ter decidido como decidiu;
(i) Relativamente a actos praticados após a interposição da providência, ou seja, actos futuros, há que notar que uma providência de suspensão de eficácia não visa proibir a Administração de praticar novos actos mas, tão sómente que os efeitos produzidos ou a produzir por certos actos fiquem suspensos;
(j) Neste sentido, veja-se o que decidiu o TAC de Lisboa, numa providência cautelar com objecto idêntico ao dos presentes autos, em que o Tribunal indeferiu liminarmente o pedido quanto a futuros atos de processamento e pagamento de subvenções (vide Processo 1061/13.8BELSB);
(k) A presente providência cautelar deveria assim ter sido indeferida, uma vez que não é possível obter-se, por via de um pedido de suspensão de eficácia de um acto, a suspensão de eficácia de uma norma legal, uma vez que a tal se opõe o artigo 4.°, n.° 2, b) do ETAF;
(l) Também a sentença recorrida peca por ter considerado verificado o requisito do periculum in mora, não tendo tido em conta o regime jurídico relativo à licença extraordinária em que a Requerente se encontra;
(m) Na verdade, não só não se trata de uma redução de vencimentos, como é sempre possível evitar a redução da subvenção voltando ao serviço, pelo que não há qualquer situação de perigo de ocorrência de prejuízos irreparáveis ou de difícil reparação;
(n) Igualmente errou a sentença recorrida quando não considerou manifesta a falta de procedência da ação principal uma vez que, dado o regime jurídico da licença extraordinária, não se podem considerar violados os princípios da confiança, igualdade e proporcionalidade, não havendo assim qualquer ilegalidade ou inconstitucionalidade dos atos praticados;
(o) A sentença recorrida não ponderou os interesses em presença, incumprindo, assim, o artigo 120.°, n.° 2 do CPTA, apesar de o Requerido ter invocado que o decretamento de uma providência que determinasse a suspensão de eficácia da norma do artigo 34.° da Lei do OE 2013, para além de ilegal, seria gravemente prejudicial para o interesse público.
Nestes termos e nos demais que V. Exas doutamente suprirão, deverá a sentença recorrida ser revogada e substituída por outra que considere totalmente improcedente o pedido cautelar objeto dos presentes autos, como é de lei e de Justiça.

*
A Requerida contra-alegou, concluindo como segue:

1. A douta sentença recorrida ao deferir a providência cautelar requerida pela ora Recorrida fez correcta aplicação da lei aos factos pelo que deve ser mantida.
2. Sustenta, em 1° lugar, a Entidade Recorrente a impropriedade ou inutilidade de meio processual utilizado porquanto, segundo diz, os actos que foram objecto da providência são apenas os actos de processamento e pagamento da subvenção a que a Recorrida tem direito uma vez que não foi praticado nenhum acto em que tivesse sido decidida a redução da mesma ern 50%, a qual decorreu directamente da Lei do OE 2013.
3. Ao assim alegar, não contraria ou atinge a douta sentença "a quo" que concluiu, e bem, neste particular que, e passamos a citar: "Considerando o pedido cautelar formulado nos autos - suspensão de eficácia do acto administrativo subjacente ao acto processador da subvenção paga em 21 de Janeiro de 2013 bem como dos actos processadores subsequentes - é indiferente, do ponto de vista do efeito a acautelar, a qualificação jurídica dos actos de processamento da subvenção que, ainda que sejam qualificados como meras operações materiais, podem ser suspensos, em sede cautelar, e na medida em que essa suspensão se mostre idónea a acautelar o efeito útil da acção principal da qual depende".
4. Também não colhe a alegada, pela Recorrente, inutilidade do pedido, no que diz respeito aos actos já executados, porquanto corno em anotação ao art° 129° do CPTA afirmam no seu comentário ao CPTA, Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, a suspensão do acto já executado só não se justifica se todos os efeitos nocivos do acto já se tiverem consumado e as consequências da execução realizada forem materialmente irreversíveis dando como exemplos a demolição de um imóvel ou a aplicação de uma pena de inactividade que já tenha sido executada.
5. E acrescentam aqueles Autores: "A suspensão de eficácia do acto já executado só se justifica, pois, para dar resposta a situações em que a execução do acto não seja de molde a consumar inteiramente a lesão.
6. Desde logo, nos casos em que o acto seja de execução continuada, para o efeito de impedir que a execução do acto prossiga (..,)". E decisivamente, continuam: "(...) Mas, mais do que isso, também nos casos em que a manutenção da situação resultante da execução do acto seja fonte continuada de danos, para o efeito de reconstituir a situação precedente, por forma a fazer cessar a produção desses danos. Com efeito, como a suspensão tem eficácia retroactiva, nos casos em que as consequências do acto se prolonguem para além da sua execução material mas não sejam materialmente irreversíveis, a suspensão tem o alcance de constituir a Administração no dever de tomar as medidas necessárias, como, por exemplo, restituições, para que se reconstitua provisoriamente a situação que existiria se o acto não tivesse sido praticado (executado)”
7. Não se tratou, em qualquer caso, de obter a suspensão de eficácia de uma norma como entende a Entidade Recorrente mas sim de obter a suspensão de actos processadores de subvenções ou como vem identificado no requerimento de suspensão de eficácia, do acto administrativo subjacente à operaçãomaterial de processamento das subvenções à Recorrida a partir de Janeiro de 2013.
8. Não procedem assim, de iodo, as conclusões constantes das alíneas a) a k) do Recurso
9. Também falece razão à Recorrente quando afirma que a sentença "a quo" não deveria ter dado por verificado o requisito "periculum in mora".
10. Para além do facto de a ora Recorrida ter invocado despesas mais do que suficientes para demonstrar que a redução (brutal) de 50% da sua subvenção mensai, lhe provoca prejuízos de difícil reparação, apresentando, inclusivamente, a sua última declaração de IRS (cfr. doe. 9 junto ao requerimento inicial) despesas essas que não foram minimamente contraditadas pela Requerida, ora Recorrente, é ousado vir dizer, como diz a Recorrente, que era sempre possível à Recorrida evitar a redução da subvenção voltando ao serviço (?) o que é rotundamente falso pois o que dispõe o art° 32° da Lei 53/2006 é que o funcionário em licença extraordinária pode regressar à mobilidade especial o que é totalmente distinto de voltar ao activo (!) sendo certo ainda que a Administração está em vias de aumentar o pessoa! em situação de mobilidade (para futura dispensa definitiva) não em vias de integrar nos seus quadros pessoas que já se encontrem nessa situação ainda para mais quando já contam, corno é o caso da Recorrida, 56 anos de idade.
11. Por isso, a douta sentença "a quo" ajuizou bem quando concluiu que a redução da subvenção em 50% representa cerca de 1/3 do rendimento mensal disponível da Requerente e alterará de forma drástica o modo de satisfação das necessidades do agregado familiar como ficou demonstrado pela matéria dada indiciariamente como provada nas alíneas D) a M) pela douta sentença, não se limitando a Recorrida, como diz a Recorrente, a alegar em termos genéricos, prejuízos de difícil reparação (?) sendo certo ainda que ao contrário dos cálculos realizados pela Recorrida, o seu rendimento mensal não é superior (?) às despesas que invoca que na sua maior parte estão documentadas e as que o não estão (como as tidas com a alimentação, vestuário, calçado, despesas médicas e medicamentosas, seguro do carro e gasóleo) são, pelos montantes referidos, absolutamente credíveis não tendo sido sequer contraditadas pela Entidade Requerida.
12. Improcedem, assim, as alíneas l) e m) das conclusões do Recurso sendo, além do mais, falso que a recorrida pudesse evitar a drástica redução da subvenção mediante o regresso ao serviço, o que a lei não permite.
13. Também no que concerne ao "Furmus Boni luris" não tem razão a Recorrente ao considerar que o requisito não se poderia dar por verificado uma vez que, como refere a sentença "a quo" e passamos a citar: "Da análise perfiinctória que caracteriza o processo cautelar é possível concluir que não é manifesta a improcedência de uma pretensão que tenha subjacente a desaplicação da norma do art° 34°/1 da LOE, atenta a proporção - de 50%-da redução na subvenção mensal a que a Requerente tinha direito, nos termos do regime que lhe permitiu optar pela situação de licença extraordinária
14. Também não resulta dos autos que se verifiquem questões que obstem ao conhecimento do mérito da pretensão principal, designadamente no que respeita à aludida caducidade do direito de acção, pois que, estando em causa o processamento concretizado a 21.01.2012 e tendo a acção principal sido interposta a 22,04.2013, sendo que entre os d/as 24.03 e 01.04 ocorreram as férias judiciais da Páscoa, período durante o qual o prazo esteve suspenso, nos termos do disposto no art° 144°/1 do CPC, é manifesto que não foi ultrapassado o prazo previsto no arf 58°/2 b) do CPTA"
15. Improcede pois a alínea n) das Conclusões do Recurso,
16. Finalmente, no que concerne à ponderação dos interesses em presença considerou, igualmente bern, a sentença "a quo" que: "...A este respeito, nada foi alegado pela Requerida, o que, nos termos do disposto no art° 120°/5, determina que se julgue verificada a inexistência de lesão para o interesse público".
17. Com efeito, ao contrário do que a Recorrente refere, em nenhum momento da sua oposição invocou factos indiciadores de que o decretamenío da providência pudesse ser gravemente prejudicial para o interesse público, peio que a sentença "a quo" se limitou a aplicar o disposto no art° 120 n° 5 do CPTA, no que não merece a menor censura.
18. Acresce dizer, por mera cautela, que o dano para a Recorrida e seu agregado familiar da redução da subvenção em 50% é real e põe em causa a sua subsistência digna, ao passo que o dano para o interesse público sempre seria irrelevante dado o valor simbólico do peso do valor retirado à subvenção da Recorrida para o equilíbrio das contas públicas.
19. É pois também improcedente o referido na alínea o) das conclusões do Recurso.
Termos em que invocando o douto suprimento de V, Exas. deve ser julgado totalmente improcedente o presente recurso, rnantendo-se, em consequência, a sentença recorrida por legal e justa.

*
Com substituição legal de vistos pela entrega das competentes cópias aos Exmos. Desembargadores Adjuntos, vem para decisão em conferência – artºs. 36º nºs. 1 e 2 CPTA e 707º nº 2 CPC, ex vi artº 140º CPTA.

*
Pelo Senhor Juiz foi julgada provada a seguinte factualidade:

A) A Requerente exercia funções no Instituto Nacional de Saúde Dr. ... , com a categoria de Assistente Principal;
B) No âmbito e na sequência do processo de reestruturação e fusão a que aquele Instituto foi sujeito, optou pela colocação de forma voluntária na situação de mobilidade especial, ao abrigo do disposto no art. 11°/4 da Lei n° 53/2006 de 7.12;
C) A Requerente requereu a colocação em mobilidade especial seguida de licença extraordinária, o que lhe foi concedido, através de despacho do Secretário de Estado da Administração Pública datado de 26.08.2008, por um período de 14 anos, com início a 22.04.2008;
D) O valor da subvenção em licença extraordinária foi de €1369,59 (75% do montante da retribuição ilíquida) e foi abonado mensalmente à Requerente até Dezembro de 2012, no valor líquido de € 1 199,05 (fls. 17 dos autos);
E) No mês de Janeiro de 2013 foi processada a subvenção pelo montante ilíquido de € 684,79 (€ 655,52 líquido).
F) A Requerente vive com um filho, estudante universitário, de 18 anos de idade (fls. 43);
G) A Requerente despende, a título de contribuição para a Caixa Geral de Aposentações, a quantia mensal de € 193,00 (fls. 22);
H) A Requerente paga de renda pelo arrendamento da sua habitação, a quantia de €600,00/mês (fls. 18);
I) A Requerente suporta, mensalmente, com televisão e internet, a quantia de € 29,79€ (fls. 20-21);
J) A Requerente despende, mensalmente, com consumo de água, gás e electricidade, a quantia média de €59,20 (fls. 23-27);
K) Além da subvenção mensal, a Requerente dispõe do rendimento mensal de €700,00, pelo arrendamento de um prédio que possui em Benavente (cfr. declaração de rendimentos de fls. 30);
L) A Requerente despende, mensalmente, com propinas universitárias do filho, a quantia de € 86,80 (fls. 19)
M) E com passe do filho a quantia mensal de €57,30 (fls. 44);
N) A petição inicial da acção principal da qual depende o presente o processo cautelar foi apresentada neste TAF a 22.04.2013 (cfr. registo postal junto com a petição inicial apresentada nos autos que sob o n° 559/13.2BESNT correm termos por este TAF e ao qual o presente processo se encontra apensado);

Não ficaram provados os factos alegados nos art.s 28° a 31° do r.i. por não ter sido junta a competente prova documental.

DO DIREITO

Em sede de requerimento inicial a ora Recorrida formulou o seguinte pedido: “requer-se seja decretada a suspensão de eficácia do acto administrativo subjacente ao acto processador da subvenção para em 21 de Janeirio de 2013, bem como os actos processadores subsequentes, com todas as legais consequências.”
Sucede que o acto originário do acto processador da subvenção paga à ora Recorrida em 21.01.2013 não reporta directamente a nenhum acto administrativo na veste de estatuição autoritária emitida pela Administração no domínio de uma relação jurídica, no caso, de relação de trabalho subordinado, com reflexos numa parte compósita da retribuição com o efeito jurídico de diminuir o valor líquido de €1199,05 para o montante líquido de €655,52, pelo contrário, reporta directamente ao disposto no artº 34º da Lei 66-B/2012 de 31.12, a Lei do Orçamento de Estado relativo a 2013, cujo teor é o seguinte:

“(..) Artigo 34.º Situações vigentes de licença extraordinária
1 — As percentagens da remuneração ilíquida a considerar para efeitos de determinação da subvenção mensal dos trabalhadores que se encontrem em situação de licença extraordinária, previstas nos n.os 5 e 12 do artigo 32.º da Lei n.º 53/2006, de 7 de dezembro, alterada pelas Leis n.os 11/2008, de 20 de fevereiro, 64 -A/2008, de 31 de dezembro, e 64 -B/2011, de 30 de dezembro, aplicável às licenças extraordinárias vigentes, são reduzidas em 50 %.
2 — O valor da subvenção mensal, calculado nos termos do número anterior, não pode, em qualquer caso, ser superior a duas vezes o valor do indexante dos apoios sociais (IAS).
3 — Para efeitos de determinação da subvenção a que se referem os números anteriores, considera -se a remuneração que o trabalhador auferia na situação de mobilidade especial sem o limite a que se refere o n.º 3 do artigo 31.º da Lei n.º 53/2006, de 7 de dezembro, alterada pelas Leis n.os 11/2008, de 20 de fevereiro, 64 -A/2008, de 31 de dezembro, e 64 -B/2011, de 30 de dezembro.
4 — O disposto nos n.os 1 e 2 não prejudica a aplicação do regime de redução remuneratória estabelecido no
artigo 27.º
5 — O disposto nos n.os 8, 9 e 10 do artigo 32.º da Lei n.º 53/2006, de 7 de dezembro, alterada pelas Leis n.os 11/2008, de 20 de fevereiro, 64 -A/2008, de 31 de dezembro, e 64 -B/2011, de 30 de dezembro, aplicável às licenças extraordinárias vigentes, abrange a proibição de exercer qualquer atividade profissional remunerada em órgãos, serviços e organismos das administrações públicas, bem como associações públicas e entidades públicas empresariais, independentemente da sua duração, regularidade e forma de remuneração, da modalidade e natureza do contrato, pública ou privada, laboral ou de aquisição de serviços.
6 — O disposto no número anterior é aplicável nos casos em que o trabalhador em situação de licença extraor dinária se obriga pessoalmente ou em que o exercício de funções ocorre no âmbito de um contrato celebrado pelo serviço ou entidade públicos ali referidos com sociedades unipessoais ou com pessoas coletivas com as quais aquele tenha uma relação. (..)”

O que significa que o acto jurídico cuja suspensão de eficácia é peticionada assume a natureza de acto normativo próprio da função legiferante da Assembleia da República nos termos do artº 161º g) CRP e o mesmo ocorreria se fosse o caso de se tratar de função legiferante da exclusiva competência do Parlamento, artº 164º CRP, ou na vertenta da competência autorizada do Governo, ou seja, criado pelo poder normativo legitimado nos termos dos artºs. 165º e 198º nº 1 a) e b) CRP.
Neste sentido, assiste razão o ora Recorrente, apenas não acompanhamos o enquadramento jurídico que sustenta pelo facto de estar a ser questionado directamente um acto normativo.

*
Temos, assim, que, o litígio trazido a juízo na veste de acção cautelar preventiva de continuação da alegada lesão na esfera patrimonial da ora Recorrida insere-se no domínio da formação das normas jurídicas, o que significa que a concreta pretensão deduzida na presente acção cautelar - instrumental da acção administrativa especial instaurada conjuntamente - não é passível de configurar o direito de acção em sede de processo administrativo em qualquer das modalidades pretensivas tendo por objecto os actos jurídicos previstos nos artºs. 4º nº 1 als. b) e c) do ETAF, 50º nº 1 e 51º nº 1 CPTA.
Em síntese, a formulação concreta da providência jurisdicional de suspensão de eficácia requerida não tem sustentação adjectiva como dedução de pretensão jurisdicional, na medida em que não se reconduz a nenhum acto administrativo de conteúdo positivo ou denegatório e eficácia externa que tenha sido praticado pelo R., ora Recorrente, isto é, a uma estatuição autoritária concretizada como acto administrativo impugnável, nos termos do artº 51º nº 1 CPTA.
Dito de outro modo, a fiscalização judicial da conformidade normativa do artº 34º da Lei 66-B/2012 de 31.12, à luz do parâmetro de controlo que haja de observar e, porventura, não o tenha sido, na medida em que se trata de um acto com conteúdo normativo na veste de acto legislativo, está excluída do âmbito de competência da jurisdição administrativa e fiscal conforme disposto no artº 4º nº 2 a) do ETAF, o que significa que o Tribunal é incompetente em razão da matéria, tendo por consequência e absolvição do R. da instância cfr. artº 105º nº 1, hoje, 99º nº 1 CPC, ex vi artº 1º CPTA.

***

Termos em que acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e confirmar o despacho proferido.
Custas a cargo do Recorrido em ambas as instâncias.
Lisboa, 24.OUT.2013

(Cristina dos Santos) .......................................................

(António Vasconcelos) .................................................

(Paulo Gouveia) ..............................................................