| Decisão Texto Integral: | Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul
I. RELATÓRIO
M..., intentou contra o INSTITUTO DE FINANCIAMENTO DA AGRICULTURA E PESCAS, I.P. acção administrativa, peticionando o seguinte:
“.. deve a presente acção ser julgada procedente por provada e em consequência ser declarada nula ou anulada a decisão do Senhor Presidente do IFAP, IP, Eng.° L..., datada de 16 de Dezembro de 2015, que ordenou a reposição dos montantes recebidos no valor de €190.783,12 (cento e noventa mil, setecentos e oitenta e três e doze cêntimos), com as devidas consequências legais.
(…)
Mais se requer, nos termos e para os efeitos do artigo 297. ° do TJUE, que seja determinado o reenvio prejudicial ao Tribunal de Justiça da União Europeia para que este se pronuncie, a título prejudicial, sobre a correcta interpretação do artigo 9. °, n. ° 2, alínea c), subalíneas ii), iii) e iv) do Regulamento (CE) n.° 793/2006, da Comissão de 12 de Abril de 2006.”
Por Sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, foi a acção julgada improcedente e absolvida a Entidade Demandada do pedido, improcedendo também o pedido de reenvio prejudicial.
Inconformada a M... interpôs o presente recurso, terminando as Alegações com a formulação das conclusões que, de seguida, se transcrevem:
“A. Na sentença recorrida foi dado por não provado um facto com manifesta importância para a justa composição do litígio, e cuja prova - em conjunto com a interpretação e aplicação das normas jurídicas concretamente aplicáveis - tem necessariamente por consequência a procedência da ação proposta pela Recorrente.
B. Julgou a sentença recorrida não considerar provado que a Recorrente vendeu os cereais ao preço de custo, já deduzida a ajuda comunitária obtida, acrescido das despesas de descarga e transporte, tendo o Tribunal sustentado a sua decisão no facto de não se ter convencido da sua ocorrência, através de prova documental.
C. O facto em apreço não é exclusivamente objeto de prova documental.
D. Qualquer juízo sobre a veracidade do facto em apreço encontra-se naturalmente dependente da verificação do custo das despesas de descarga e transporte, e para que o Tribunal a quo o pudesse formular, deveria ter ordenado a audição das testemunhas indicadas pela Recorrente, pois tratando-se de funcionários da Recorrente e da sociedade à qual esta vendeu cereais, poderiam ter esclarecido o Tribunal quanto às despesas de descarga e transporte em causa.
E. Tal esclarecimento revela-se essencial para permitir uma de duas conclusões: ou a prova do facto alegado pela Recorrente ou a conclusão sobre a falta de prova do mesmo.
F. Enquanto a conclusão sobre o valor unitário da ajuda comunitária se atinge mediante uma simples leitura dos documentos juntos aos autos, já o mesmo não é verdade quanto à conclusão sobre o preço de custo, acrescido das despesas de descarga e transporte, que impunha um maior cuidado na análise dos documentos juntos aos e a produção de prova testemunhal.
G. Tivesse o Tribunal a quo atuado diligentemente, o facto em apreço seria dado por provado, o que imporia a conclusão de que a vantagem se repercutiu até ao utilizador final, e, por essa via, a conclusão de que a Recorrente cumpriu os requisitos objetivos de que depende a sua inscrição como operador, não havendo lugar à aplicação de qualquer sanção.
H. O procedimento administrativo em causa culminou com a prática de um ato de conteúdo sancionatório, pelo que se impunha permitir ao particular lesado pela conduta da Administração que fizesse prova do que alega servindo-se de todos os meios permitidos em Direito.
I. Não poderia dar-se por não provado o facto acima transcrito sem que sobre o mesmo tivesse sido permitido produzir prova.
J. Não o tendo permitido, justifica-se a impugnação da matéria de facto.
K. Resulta provado na sentença recorrida, com interesse para o recurso, o seguinte: (i) recebimento de ajuda comunitária em 30.12.2009 e 02.09.2010, (ii) notificação do projeto de decisão de recuperação dessa mesma ajuda em 13.11.2013, (iii) decisão final de recuperação do montante de € 190.783,12 em 16.12.2015.
L. Em face da clara redação do artigo 3. °, n.º 1, terceiro parágrafo do Regulamento (CE, Euratom) 2988/95, tem de entender-se que a interrupção da prescrição (cujo prazo é, nos termos do primeiro parágrafo do mesmo artigo, de 4 anos) depende da verificação cumulativa dos seguintes requisitos: - Existência de um ato emanado da autoridade competente;.- Que desse ato seja dado conhecimento à pessoa em causa;- Que esse ato tenha em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade.
M. No caso sub iudice não podem dar-se por cumpridos os requisitos em apreço, nomeadamente no que concerne à necessidade que o ato emanado da autoridade competente tenha em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade.
N. Ao notificar a Recorrente para o exercício do seu direito de audiência prévia o Recorrido comunicou-lhe que - nessa data - já havia desencadeado um procedimento de determinação da prática de uma irregularidade, formulado os seus juízos e conclusões, e que propunha concluí-lo com a decisão cujo projeto notificava à Recorrente.
O. Resulta manifesto do teor da notificação para exercício do direito de audiência prévia que o ato em apreço não visou dar conhecimento à Recorrente da intenção de instruir ou instaurar procedimento por irregularidade.
P. O ato em apreço é o antecedente imediatamente anterior ao culminar de um procedimento instaurado por irregularidade.
Q. Sobre este procedimento - o que foi instaurado e no qual foi averiguada a prática de irregularidades - a Recorrente não recebeu qualquer informação, não foi destinatária de qualquer notificação, não lhe foi comunicado o seu início, nem a sua existência.
R. Para que pudesse defender-se a existência de um qualquer ato interruptivo da prescrição, tal ato só poderia consubstanciar-se na notificação que o Recorrido haveria de ter efetuado à Recorrente nos termos do artigo 55. ° do CPA de 1991 (em vigor à data da realização da audiência prévia).
S. A comunicação do artigo 55. ° do CPA serve precisamente o propósito indicado pelo legislador comunitário no artigo 3. ° do Regulamento (CE, Euratom) 2988/95: indicando a entidade que ordenou a instauração do procedimento, informa o particular sobre a data em que o procedimento se iniciou (permitindo, nomeadamente, controlar o decurso dos prazos de decisão e de prescrição), o serviço por onde corre e o respetivo objeto.
T. O ato que tivesse sido praticado ao abrigo do artigo 55. ° do CPA é que teria tido o efeito de interromper a prescrição.
U. Não existindo tal ato, e tendo a decisão final do procedimento sido tomada em 16.12.2015, já haviam decorrido mais de 4 (quatro) anos sobre o momento em que a Recorrente alegadamente lesou o orçamento comunitário, motivo pelo qual se impõe o reconhecimento da verificação da prescrição no caso em apreço e, em consequência, a revogação da sentença recorrida.
V. Contrariamente ao que considerou o Recorrido em 2013 e 2015, e o Tribunal a quo em 2018, não há lugar, no caso concreto, à aplicação do Regulamento (CE) 793/2006.
W. Quer o Parlamento Europeu e o Conselho quer, posteriormente, a Comissão, adotaram atos legislativos que tiveram por efeito direto a revogação do Regulamento (CE) 793/2006, de que quer o Recorrido quer o Tribunal a quo se socorreram para fundamentar as suas decisões.
X. Quer o ato impugnado quer a sentença proferida no Tribunal a quo aplicaram aos factos / ações / condutas da Recorrente um leque de normas comunitárias que já não se encontravam em vigor.
Y. Tal conclusão é adequada a que se afirme que a sentença recorrida padece de um grave erro de julgamento que se subsume à errada aplicação do Direito ao caso sub iudice, devendo por isso mesmo ser revogada.
Z. Acresce que o “novo” regime jurídico aplicável ao caso dos autos contém uma regulamentação jurídica substancialmente diferente da que resultava do anterior regime, e que impõe a revogação do ato impugnado e da ordem de reposição de quantias resultante do mesmo.
AA. Considerou o Tribunal a quo que a Recorrente atuou em violação das subalíneas ii), iii) e iv) da alínea c) do n° 2 do artigo 9.° do Regulamento (CE) 793/2006.
BB. Note-se que o legislador comunitário optou expressamente por alterar as condições a que se subordina a inscrição como operador, tendo eliminado aquelas em que o Tribunal a quo se sustenta para confirmar a aplicação à Recorrente da sanção de devolução da quantia de € 190.873,12.
CC. Atendendo ao regime comunitário aplicável, é imperioso concluir que a partir do dia 07.03.2014 - momento anterior, em ano e meio, à decisão final tomada pelo Recorrido - as condições a que se encontra subordinada a inscrição dos operadores são as que resultam do artigo 1° do Regulamento Delegado (UE) n.° 179/2014.
DD. Do exposto deve depreender-se que a sentença recorrida padece de um grave erro de julgamento, ao ter aplicado ao caso sub iudice um regime jurídico que, à data da sua prolação, se encontrava revogado há 4 (quatro) anos, principalmente quando o regime jurídico em vigor impõe uma decisão favorável à pretensão da Recorrente.
EE. Em momento algum o Recorrido alegou (e consequentemente, produziu prova) sobre qualquer facto passível de inclusão nas condições objetivas a que se subordina a inscrição da Recorrente como operador, nomeadamente no que concerne ao cumprimento das disposições sobre abastecimento até à venda ao utilizador final (cf. alínea c) do n° 2 do artigo 1.° do Regulamento Delegado (UE) n° 179/2014), única disposição passível de aplicação ao caso concreto, assim permitindo concluir pelo seu cumprimento.
FF. As condições em apreço são objetivas, como o legislador comunitário fez questão de assinalar, o que tem necessariamente de encarar-se como o repúdio veemente das anteriores condições que, pela sua falta de objetividade, conduziam à aplicação aos operadores de sanções injustas e infundadas.
GG. Quer no antigo regime jurídico quer no “novo” resultante do Regulamento (UE) 228/2013, o legislador comunitário manteve a qualificação das consequências para o incumprimento das condições a que fica subordinada a inscrição como operador como sanções.
HH. É de aplicar em matéria sancionatória a lei de conteúdo mais favorável.
II. No caso em apreço, a lei de conteúdo mais favorável à Recorrente é a que resulta do Regulamento Delegado (UE) n.° 179/2014, uma vez que apesar de a sanção continuar a existir no Regulamento (UE) 228/2013 nos exatos termos do anterior regime, foram especificamente alterados os comportamentos passíveis de permitir às autoridades nacionais a sua aplicação.
JJ. Se o legislador comunitário deixou de considerar censurável o incumprimento do disposto na alínea c), subalíneas ii), iii) e iv) do artigo 9.° do Regulamento (CE) 793/2006, então esta nova valoração legislativa deve aproveitar a todos, mesmo aos que eventualmente tivessem violado tais disposições no passado.
KK. A questão sub iudice deve ser reapreciada à luz das regras jurídicas em vigor, pois não há justificação para que a Recorrente seja sancionada por um comportamento que não constitui qualquer ilícito ao abrigo do Direito vigente.
LL. A sentença recorrida deve ser revogada e substituída por outra que anule o ato praticado pelo Recorrido, com todas as consequências legais.
Nestes termos e nos mais de Direito aplicáveis, deve a sentença recorrida ser revogada, julgando-se procedente o recurso interposto da mesma, com as devidas consequências legais, assim se fazendo a costumada JUSTIÇA!”
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INSTITUTO DE FINANCIAMENTO DA AGRICULTURA E PESCAS, I.P., ora Recorrido, não apresentou contra-alegações.*
O DMMP, notificado ao abrigo do disposto no artigo 146º/1 do CPTA, nada disse.
* Dispensados os vistos, mas fornecida cópia do projecto de acórdão às Juízas Desembargadoras Adjuntas, vem o processo submetido à conferência para decisão.
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I.1- DAS QUESTÕES A APRECIAR E DECIDIR
Conforme jurisprudência firmada, o objecto de recurso é delimitado, em princípio, em função do teor das conclusões do recorrente, sem prejuízo da apreciação de questões de conhecimento oficioso ainda não decididas com trânsito em julgado – cfr. artºs 635.º, 639.º e 608.º, n.º 2, 2ª parte, todos do Código de Processo Civil (CPC) ex vi art. 140º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA). E dizemos em princípio, porque o art. 636.º do CPC permite a ampliação do âmbito do recurso a requerimento do recorrido, situação que não se coloca nos autos.
As questões a resolver podem resumir-se em saber se o Tribunal a quo errou:
- no julgamento de facto não provado (deveria ter sido realizada a fase de instrução);
- no julgamento de direito ao não julgar prescrito o direito de o Recorrido exigir a reposição dos montantes indevidos, assim como pela não verificação do erro sobre os pressupostos de facto e de direito; da aplicação de legislação revogada.
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II – Fundamentação
II. 1 - De facto:
Na decisão recorrida foi fixada a seguinte factualidade não impugnada, que se reproduz, na íntegra:
“A) Em 17.07.2012 a Autoridade Tributária e Aduaneira, no processo n.° 01/2012, “M...” elaborou o Relatório, com o seguinte teor:
«Imagem no original»
«Imagem no original»
«Imagem no original»
(dado como provado com base em fls. 33 a 68 do documento n.º 004178395 processo administrativo 3 e fls. 1 a 54 do documento n.º 004178396. - processo administrativo 4 );
B) Em 03.09.2012, a DSAFA – Direcção de Serviços Antifraude Aduaneira elaborou a informação n.º 998, com o seguinte teor:«Imagem no original»
(dado como provado com base em fls. 28 e seguintes do processo administrativo n.º 3 - documento n.º 3004178395 do SITAF)
C) Em 07.09.2017 o Subdirector-Geral da Autoridade Tributária e Aduaneira exarou despacho de concordância sobre a informação referida na alínea antecedente (dado como provado com base em fls. 28 do processo administrativo - documento n.º 3004178395 do SITAF9
D) Em 13.11.2013, a Entidade demandada elaborou o ofício com a referência 02281/2013 DAM-UMIM, em sede de audiência prévia sobre a intenção de recuperar o montante de €180.783,12, com o seguinte teor:
«Imagem no original»
(dado como provado com base em fls. 1 e 2 do processo administrativo 3 – documento n.º 004178395 do SITAF )
E) Em 18.11.2013, a aqui Autora elaborou um ofício dirigido à entidade demandada com o seguinte teor:«Imagem no original»
(dado como provado com base em fls. 24 do processo administrativo 2 – documento n.º 004178394 do SITAF, cujo teor se dá por integralmente reproduzido)
F) Em 22.11.2013, a aqui Autora elaborou um ofício dirigido à entidade demandada com o seguinte teor:«Imagem no original»
(dado como provado com base em fls. 1 do documento n.º 004178394 do SITAF - processo administrativo 2, cujo teor se dá por integralmente reproduzido)
G) Em 06.10.2014 foi exarado despacho de concordância sobre a nota interna n.º 15528/2014, com o seguinte teor:«Imagem no original»
(dado como provado com base em fls. 29 e 31 do processo administrativo n.º 2 – documento n.º 2004178394 do SITAF)
H) Em 16.12.2015, a entidade demandada elaborou o ofício com a referência 071234/2015 DAM-UNIM, dirigido à autora, com a decisão final de determina a reposição da quantia de €190.783,12, com o seguinte teor:
«Imagem no original»
(dado como provado com base em fls. 61 a 63 do processo administrativo 1, documento n.º 004178393 do SITAF)
I) A Autora apresentou reclamação administrativa de decisão referida na alínea antecedente (dado como provado com base em fls. 52 e seguintes do processo administrativo n.º 1 – documento n.º 004178393 do SITAF)
J) Em 03.05.2016 deu entrada no Tribunal, a Petição inicial da presente acção (dado como provado com base em fls. 1 dos autos físicos);
Não foi provado que,
1. A Autora vendeu os cereais ao preço de custo, já deduzida a ajuda comunitária obtida, acrescido das despesas de descarga e de transporte; *
Os factos provados resultam da convicção do Tribunal fundada nos documentos juntos aos autos. *
Não se provaram quaisquer outros factos passíveis de afectar a decisão de mérito, em face das possíveis soluções de direito, e que, por conseguinte, importe registar como provados. O facto dado como não provado foi considerado como não provado porque o Tribunal não se convenceu da sua ocorrência, através de prova documental.”*
II.2 De Direito
Em conformidade com o delimitado em I.1., cumpre decidir.
ü Do erro de julgamento de facto
Invoca a Recorrente que o Tribunal a quo errou ao julgar não provado que “A Autora vendeu os cereais ao preço de custo, já deduzida a ajuda comunitária obtida, acrescido das despesas de descarga e de transporte”.
Segundo a Recorrente, o Tribunal a quo deveria ter procedido à inquirição de testemunhas para a prova do facto considerado não provado.
Ora, o Tribunal considerou tal facto não provado face à prova documental junta aos autos.
O que é confirmado pelo argumentário do presente recurso, já que não é referido que face à prova documental junta aos autos tal facto deveria considerar-se provado.
Sendo certo que, foi a própria a Autora, ora Recorrente, em sede de petição inicial, aludiu que a prova documental era suficiente.
Argumenta a Recorrente que o Tribunal, se tinha dúvidas, deveria ter recorrido à inquirição de testemunhas indicadas pela Recorrente.
Contudo tais custos (de descarga e de transporte) sempre teriam de estar registados sendo a respectiva prova documental, v.g. pagamento de fretes, guias, etc., nos termos do art. 362º do Código Civil, podendo ser complementada com a prova testemunhal, mas não em substituição.
Acresce que a alegação em sede de petição inicial (vide artigo 13º da p.i.) é feita de forma conclusiva, sem qualquer consubstanciação, quanto ao modo de transporte das mercadorias, empresas contratadas, tipo de despesas, etc, como pretende fazer agora no presente recurso. O que, como se disse, sempre passaria por ser provado por via documental, como consta da motivação da matéria de facto.
O que faz soçobrar, nesta parte, a tese da Recorrente.
ü Da prescrição
Neste ponto, alega a Recorrente que a notificação em sede de audiência prévia (vide alínea D) do probatório) é insusceptível de ser considerado um facto interruptivo da prescrição.
A este propósito, alude-se na sentença recorrida:
“ O Acórdão do TCAS, de 12.01.2017, em sede de recurso jurisdicional da sentença proferida no processo cautelar apenso aos autos, tem seguinte teor: “(…) atenta a matéria de facto apurada, e o disposto no Regulamento (CE Euratom) n.º 2988/85, nomeadamente o disposto no seu art.º 1.º se segundo parágrafo do seu art.º 3.º nos termos melhores explicitados pelo recorrente e sufragados no Douto parecer do Digno M.º P.º, afigura-se-nos não se verificar a pretendida prescrição, pois que não releva o momento de venda à RAIER ocorrida em 2009 mas, antes, o momento do recebimento das ajudas comunitárias, tendo a realização de audiência prévia da requerente interrompido o prazo de 4 anos, não se mostrando em qualquer caso decorrido um prazo de duas vezes quatro anos, que permitiria a prescrição do procedimento de restituição das alegadas ajudas recebidas, indiciando-se também que a actuação do recorrente violou reiteradamente a mesma norma comunitária ao proceder às vendas de cereais à RAETER. (…)”
Assim, relevando para efeitos de início de prazo de prescrição de quatro anos (cf. artigo 3.º do Regulamento 2988/85 e Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo n.º 1/2015) o momento do recebimento das ajudas comunitárias, entre 17.11.2009 e 5.07.2010 (cf. fls. 9 do Relatório da AT, alínea A) do Probatório), prazo que se interrompeu com a audiência prévia através de ofício de 13.11.2013 (cf. Probatório), e recomeçou a contagem dos quatro anos.
Ora, tendo o acto impugnado sido praticado em 2015 ainda não tinha decorrido o prazo de quatro anos de prescrição a contar desde 13.11.2013.
Termos em que improcede a alegada ilegalidade.”
O assim decidido está em conformidade com o entendimento jurisprudencial, no sentido de que a notificação para efeitos de audiência prévia é susceptível de interromper o prazo prescricional, de que nos dá conta o recente Ac. deste TCA Sul, de 18-03-2021, proferido no Proc. nº 192/16.2BECTB in www.dgsi.pt e a jurisprudência aí citada:
“Seguindo e acolhendo aqui a fundamentação vertida no Acórdão do STA, datado de 07/06/2018, no Processo n.º 0912/15, por existir total identidade das situações jurídico-materiais e das questões de direito controvertidas, assim como por facilidade e economia de meios:
(….)
“Quanto ao início do prazo de contagem do prazo prescricional diz-se no Acórdão do Tribunal de Justiça (Quarta Secção), de 6 de outubro de 2015, Processo C‐59/14:
“(...) 23. Em conformidade com o artigo 3.º, n.º 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.º 2988/95, o prazo de prescrição do procedimento é de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade. O artigo 1.º, n.º 2, desse regulamento define o conceito de «irregularidade» como qualquer violação de uma disposição de direito da União que resulte de um ato ou omissão de um agente económico que tenha ou possa ter por efeito lesar o orçamento geral da União ou orçamentos geridos por esta.
24. A prática de uma irregularidade, que faz correr o prazo de prescrição, pressupõe, por isso, o preenchimento de dois pressupostos, a saber, um ato ou omissão de um agente económico que constitua uma violação do direito da União, bem como uma lesão ou uma lesão potencial ao orçamento da União.
25. Em circunstâncias como as do processo principal, em que a violação do direito da União foi detetada após a concretização da lesão, o prazo e prescrição começa a correr a partir da prática da irregularidade, isto é, a partir do momento em que tenham ocorrido tanto o ato ou omissão de um agente económico que constitua uma violação do direito da União como a lesão ao orçamento da União ou aos orçamentos geridos por esta.
26. Essa conclusão está em conformidade com o objetivo do Regulamento n.º 2988/95, que, de acordo com o seu artigo 1.º, n.º 1, visa a proteção dos interesses financeiros da União. Com efeito, o dies a quo situa-se na data do facto ocorrido em último lugar, ou seja, quer na data da concretização da lesão, quando esta ocorra após o ato ou omissão que constitua uma violação do direito da União, quer na data desse ato ou omissão, quando a vantagem em causa tenha sido concedida antes do referido ato ou omissão. A prossecução do objetivo de proteção dos interesses financeiros da União estão, por conseguinte, facilitada.
27. Além disso, essa conclusão não é posta em causa pelo argumento do Governo grego, segundo o qual o dies a quo situar-se-ia no dia da descoberta da irregularidade pelas autoridades competentes. Com efeito, esse argumento colide com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, segundo a qual a data em que as autoridades nacionais tomaram conhecimento de uma irregularidade é irrelevante para o início do prazo de prescrição (acórdão P..........., C-52/14, EU:C:2015:381, n.º 67).
28. Aliás, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a Administração tem um dever geral de diligência na verificação da regularidade dos pagamentos que efetua e que estão a cargo do orçamento da União (acórdão Ze Fu Fleischhandel GmbH e Vion Trading, C-201/10 e C-202/10, EU:C:2011:282, n.º 44). Admitir que o dies a quo corresponde ao dia da descoberta da irregularidade em causa iria contra esse dever de diligência.
29. Em face destas considerações, há que responder à primeira questão que os artigos 1.º, n.º 2, e 3.º, n.º 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.º 2988/95 devem ser interpretados no sentido de que, em circunstâncias como as do processo principal, em que a violação de uma disposição do direito da União só foi detetada após a concretização de uma lesão, o prazo de prescrição começa a correr a partir do momento em que ocorreram tanto o ato ou omissão de um agente económico que constitua uma violação do direito da União como a lesão ao orçamento da União ou aos orçamentos geridos por esta. (...)”
No caso dos autos, em 19.09.2001, 28.03.2002 e 21.01.2003 a A., aqui recorrida, remeteu ao então IFADAP documentos comprovativos da execução física e correspondente aplicação de fundos de onde constava a irregularidade detectada.
Em 13.05.2003 foi a A. informada de que lhe ia ser “creditada a 3ª Parcela (parte) do subsídio, no montante de €49.879,78 previsto no contrato”.
Assim, o prazo prescricional de quatro anos conta-se a partir 13.05.2003, data em que foi notificado o pagamento à A. da última parte do subsídio, no valor de € 49.879,78, sendo certo que nesta data já tinham sido cometidas as irregularidades pela aqui recorrida, e que estamos perante irregularidades repetidas. Isto é, nesta data já tinham ocorrido os actos do agente económico que constituem violação do direito da União, assim como lesão ao orçamento da mesma.
Pelo que, em 17.01.2006, quando a A. foi notificada pelo IFAP para exercer o direito de audição prévia sobre a intenção de rescisão do contrato, ainda não tinha decorrido o prazo prescricional de 4 anos.
Esta notificação para audiência prévia interrompe o prazo de prescrição que estava em curso, começando a correr um novo prazo de prescrição no dia seguinte – 18.01.2006 - § 3º do nº 1 do art. 3º do Regulamento. Sendo certo que com a soma dos dois prazos transcorridos não se atinge o limite máximo aplicável aos casos de prescrição dos procedimentos por irregularidade de direito comunitário (8 anos), previsto no §4º do nº 1 do preceito referido.
Este prazo terminou em 18.01.2010, portanto, muito antes da data em que a Recorrida foi notificada da decisão final de rescisão unilateral do contrato aqui em causa e da ordem de reposição, constante do ofício com a ref.ª 006671/2010 - em 21.06.2010. Ou seja, nesta última data, já se encontrava prescrita a obrigação de restituição das quantias por indevidamente recebidas.”.
No mesmo sentido, vide os Acórdãos do STA, datados de 17/05/2018, Proc. n.º 0914/17 e Proc. n.º 024/17, entre outros, relativos à mesma medida e a outras medidas do programa AGRO.
Tendo presente a doutrina dos citados arestos e aplicando-a ao caso dos autos, decorre o seguinte.
As irregularidades têm-se por cometidas em 2005, data em que ocorreu o último pagamento à Autora, ocorrido em 13/05/2005, iniciando-se a partir dessa data o prazo de prescrição de quatro anos.
Tendo o último pagamento à Autora ocorrido em 13/05/2005, a Autora apenas foi notificada para exercer o direito de audiência prévia em 30/11/2007, decorridos mais de dois anos.
Significa que o facto interruptivo da prescrição, traduzido na notificação à Autora para se pronunciar sobre o projeto de decisão, ocorreu quando ainda não havia decorrido o prazo de prescrição, operando tal efeito interruptivo”.
Tal como decidido pelo Tribunal a quo. Sendo para tal irrelevante o argumento da Recorrente de que:
“Para que pudesse defender-se a existência de um qualquer ato interruptivo da prescrição, tal ato só poderia consubstanciar-se na notificação que o Recorrido haveria de ter efetuado à Recorrente nos termos do artigo 55.° do CPA de 1991 (em vigor à data da realização da audiência prévia)”
Nem se alcança como o art. 55º, nº 1 do CPA, dando conhecimento do início de procedimento administrativo teria a virtualidade de suspensão do prazo prescricional, além de que, além de ser um novo argumento (face à petição inicial), a não ter acontecido sempre levaria ao decurso ininterrupto do prazo normal de prescrição, sendo, portanto, um “não argumento”.
ü Do erro sobre os pressupostos de Direito / legislação revogada
Foi o seguinte o discurso fundamentador da sentença recorrida:
“… O artigo 8.º, artigo 9.º e artigo 20.º do Regulamento CE Euratom 793/2006 estabelece normas de execução do Regulamento (CE) n.º 247/2006, nomeadamente no que respeita aos programas relativos ao regime específico de abastecimento das regiões ultraperiféricas, às medidas a favor das produções locais dessas regiões e às medidas de acompanhamento -, determinavam o seguinte:
Artigo 8.ºRepercussão da vantagem no utilizador final
1. Para efeitos da aplicação do presente título, entende-se por:
a) «Vantagem», referida no n.º 4 do artigo 3.º do Regulamento (CE) n.º 247/2006: a isenção de direitos aduaneiros ou a ajuda comunitária previstas nesse regulamento;
b) «Utilizador final»:
i) quando se trate de produtos destinados ao consumo directo: o consumidor;
ii) quando se trate de produtos destinados às indústrias de transformação ou de acondicionamento, com vista ao consumo humano: — o último transformador ou acondicionador, no respeitante à parte da ajuda que visa minorar os efeitos do afastamento, da insularidade e da ultraperifericidade, — o consumidor, no respeitante à parte adicional da ajuda destinada a ter em conta os preços de exportação;
iii) quando se trate de produtos destinados às indústrias de transformação ou de acondicionamento para a alimentação animal ou de produtos destinados a ser utilizados como factores de produção agrícola: o agricultor.
2. As autoridades competentes tomarão as medidas adequadas para controlar a repercussão efectiva
da vantagem no utilizador final. Para o efeito, podem analisar as margens comerciais e os preços praticados pelos diferentes operadores interessados. As medidas referidas no primeiro parágrafo, nomeadamente os pontos de controlo para verificar a repercussão da ajuda, bem como as suas eventuais alterações, serão comunicadas à Comissão no quadro do relatório previsto no artigo 48.º
Artigo 9.º Registo dos operadores
1. Os certificados de importação, de isenção ou de ajuda apenas serão emitidos aos operadores inscritos num registo mantido pelas autoridades competentes (adiante designado por «registo»).
2. Qualquer operador estabelecido na Comunidade pode requerer a sua inscrição no registo. Essa inscrição fica subordinada às seguintes condições:
a) O operador dispõe dos meios, estruturas e autorizações legais necessários para exercer as suas actividades, designadamente para cumprir as obrigações que lhe são impostas em matéria de contabilidade de empresa e de regime fiscal;
b) O operador está em condições de assegurar a realização das suas actividades na região ultraperiférica em causa;
c) O operador compromete-se, no âmbito do regime específico de abastecimento da região ultraperiférica em causa e no respeito dos objectivos desse regime:
i) a comunicar às autoridades competentes, a pedido destas, todas as informações úteis sobre as actividades comerciais exercidas, nomeadamente em matéria de preços e de margens de lucro praticados,
ii) a operar exclusivamente em seu nome e por conta própria,
iii) a apresentar pedidos de certificados adequados às suas capacidades reais de escoamento dos produtos em questão, devendo essas capacidades ser justificadas por elementos objectivos,
iv) a abster-se de agir de qualquer forma que possa provocar uma escassez artificial de produtos e a não comercializar os produtos disponíveis a preços anormalmente baixos,
v) a assegurar, a contento das autoridades competentes, aquando do escoamento dos produtos agrícolas na região ultraperiférica em causa, a repercussão da vantagem até ao estádio do utilizador final.
3. O operador que pretenda expedir ou exportar produtos no seu estado inalterado ou acondicionados, nas condições estabelecidas no artigo 16.º, deve, no momento da apresentação do seu pedido de inscrição no registo ou ulteriormente, declarar a sua intenção de se dedicar a essa actividade e indicar, se for caso disso, a localização das instalações de acondicionamento.
4. O transformador que pretenda exportar ou expedir produtos transformados, nas condições estabelecidas nos artigos 16.º ou 18.º, deve, no momento da apresentação do seu pedido de inscrição
no registo ou ulteriormente, declarar a sua intenção de se dedicar a essa actividade e indicar a localização das instalações de transformação, bem como fornecer, se for caso disso, as listas analíticas dos produtos transformados.
Artigo 20.º Sanções
1. Salvo casos de força maior ou fenómenos climáticos excepcionais, perante o incumprimento, por parte do operador, dos compromissos assumidos em aplicação do artigo 9.º, e sem prejuízo das sanções aplicáveis por força da legislação nacional, as autoridades competentes:
a) Recuperarão a vantagem concedida do titular do certificado de importação, de isenção ou de ajuda;
b) Suspenderão a inscrição do operador no registo, a título provisório, ou anulá-la-ão, conforme a
gravidade do incumprimento.
A vantagem referida na alínea a) é igual ao montante da isenção de direitos de importação ou ao montante da ajuda, determinado em conformidade com os n.os 4 e 5 do artigo 16.º
2. Salvo casos de força maior ou fenómenos climáticos excepcionais, se o titular de um certificado não efectuar a importação ou introdução prevista, o seu direito de requerer certificados ficará suspenso durante os sessenta dias seguintes ao termo da eficácia do certificado. Após o período de suspensão, a emissão de novos certificados ficará subordinada à constituição de uma garantia de montante igual ao da vantagem a conceder, durante um período a determinar pelas autoridades competentes.
3. As autoridades competentes adoptarão as medidas necessárias para reutilizar as quantidades de produtos disponibilizadas pela não-execução, execução parcial ou anulação de certificados emitidos ou pela recuperação de vantagens concedidas”
Donde resulta que a Programa Ajuda Posei em causa é destinada a minorar os efeitos do afastamento, da insularidade e da ultraperifericidade, através de ajuda apenas ao abastecimento de:
i)produtos destinados ao consumo directo do consumidor;
ii) produtos destinados às indústrias de transformação ou de acondicionamento, com
vista ao consumo humano:
iii) produtos destinados às indústrias de transformação ou de acondicionamento para a alimentação animal ou de produtos destinados a ser utilizados como factores de
produção agrícola:
O operador tem de, nomeadamente, operar exclusivamente em seu nome e por conta própria, a apresentar pedidos de certificados adequados às suas capacidades reais de escoamento dos produtos em questão, devendo essas capacidades ser justificadas por elementos objectivos, e a abster-se de agir de qualquer forma que possa provocar uma escassez artificial de produtos e a não comercializar os produtos disponíveis a preços anormalmente baixos O operador que pretenda expedir ou exportar produtos no seu estado inalterado ou acondicionados, nas condições estabelecidas no artigo 16.º, deve, no momento da apresentação do seu pedido de inscrição no registo ou ulteriormente, declarar a sua intenção de se dedicar a essa actividade e indicar, se for caso disso, a localização das instalações de acondicionamento.
In casu a Autora não alega que tenha demonstrado perante a Entidade demandada a intenção de expedir no seu estado inalterado os produtos, no caso, o milho e cevada.
Pelo que, apenas poderia utilizar os produtos na sua actividade de transformação, que era a moagem de trigo, o que não fez, tendo procedido à satisfação de necessidades de matéria-prima da sociedade Rater, e em consequência apresentado certificados para mercadorias que não eram necessárias à sua actividade produtiva, que a Autora não contesta que seja a transformação de milho, nomeadamente a moagem.
Não obstante no objecto social da Autora poder constar a actividade de compra e venda de produtos, contudo, como referido, a ajuda dada visava o apoio a produtos para a indústria transformadora, o que não é o caso da venda.
De realçar que se a Rater pretendia beneficiar de produtos ao abrigo do programa Posei, deveria ter-se candidatado ao mesmo e reunido as condições exigidas e não utilizar a sociedade Autora para o efeito.
De referir que resulta do Relatório que comercializou, a descarga de 13.04.2010 e 14.04.2010, - milho - a uma margem de comercialização bruta inferior ao custo de aquisição líquida de Poseima, e em relação às restantes descargas, comercializou o milho e a cevada a valores com margens de comercialização pouco significativas (cf. página 80 do Relatório da AT, cf. Probatório).
Termos em que improcede o alegado erro nos pressupostos e vício de violação de lei”..
Considerou o Tribunal a quo que a Recorrente actuou em violação das subalíneas ii), iii) e iv) da alínea c) do n.º 2 do artigo 9.º do Regulamento (CE)793/2006, supra transcritas, tal como decidido pelo acto administrativo impugnado nos presentes autos.
Argumenta o recorrente que: “o Parlamento Europeu e o Conselho aprovaram, em 13 de março de 2013, o Regulamento (UE) n.º 228/2013, que estabelece medidas específicas no domínio da agricultura a favor das regiões ultraperiféricas da União e revoga o Regulamento (CE) n.º 247/2006.
No caso em apreço, a lei de conteúdo mais favorável à Recorrente é a que resulta do Regulamento Delegado (UE) n.º 179/2014, uma vez que apesar de a sanção continuar a existir no Regulamento (UE) 228/2013 nos exatos termos do anterior regime, foram especificamente alterados os comportamentos passíveis de permitir às autoridades nacionais a sua aplicação.
Donde, segundo a Recorrente, o Tribunal a quo, ao pronunciar-se sobre os vícios de erro sobre os pressupostos de facto e de violação de lei, aplicou um conjunto de disposições legais do Regulamento (CE) 793/2006, que estabelece normas de execução do Regulamento (CE) n.º 247/2006, sendo que tais disposições – as dos artigos 8.º, 9.º, 16.º e 20.º do Regulamento (CE) 793/2006 – estariam revogadas.
Ora, além de se tratar de um novo argumento, que além de não ser superveniente aquando da interposição da petição inicial (2016), nem justificado em função da decisão tomada pelo Tribunal a quo, sendo que no nosso direito processual civil os recursos ordinários são, por regra, recursos de reponderação, não podendo o Tribunal superior ser chamado a decidir questões de facto ou de direito que não tenham sido colocadas na instância recorrida, mas apenas reapreciar a decisão proferida pelo tribunal hierarquicamente inferior, a não ser que se trate de matéria de conhecimento oficioso.
Em todo o caso, sempre se dirá que no nosso sistema jurídico o principio geral contido no artigo 12º do Código Civil, que diz: “A lei só dispõe para o futuro; ainda que lhe seja atribuída eficácia retroactiva, presume-se que ficam ressalvados os efeitos produzidos pelos factos que a lei se destina a regular” (n.º1).
Acontece que o que se trata é de aferir da manutenção das condições por parte do beneficiário dos fundos comunitários de apoio, neste caso o POSEI, em que há que aferir a legalidade da decisão administrativa em face da legislação comunitária.
Donde, sobre a questão de qual o regime aplicável para aferir do “incumprimento”, foi decidido pelo Tribunal de Justiça da União Europeia, no Proc. nº C-239/17:
“…quanto à terceira questão
60.Com a terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, qual a regulamentação da União aplicável ao cálculo da redução dos pagamentos diretos quando um agricultor não tenha cumprido as regras de condicionalidade nos anos de 2007-2008, mas esse incumprimento só tenha sido constatado em 2011.
61. Por um lado, importa recordar que o princípio da segurança jurídica exige que qualquer situação de facto seja, em regra e salvo indicação expressa em contrário, apreciada à luz das regras jurídicas dela contemporâneas (Acórdão de 14 de fevereiro de 2012, Toshiba Corporation e o., C-17/10, EU:C:2012:72, n.o 50 e jurisprudência referida). Ora, nem a redação, nem a finalidade, nem a sistemática do artigo 23.o, n.o 1, do Regulamento n.o 73/2009 incluem indicações claras no sentido de uma aplicação retroativa desta disposição.
62 Assim, no que diz respeito às reduções dos pagamentos diretos em razão do incumprimento de regras de condicionalidade, a regulamentação da União que era aplicável à data da ocorrência do incumprimento em causa é a que deve servir para determinar as reduções a ser aplicadas”.
(…)
66. Tendo em conta as considerações precedentes, há que responder à terceira questão que a regulamentação da União aplicável para efeitos do cálculo da redução dos pagamentos diretos, quando um agricultor não tenha cumprido as regras de condicionalidade nos anos de 2007-2008, mas esse incumprimento só tenha sido constatado em 2011, é o artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1782/2003 para o ano de 2007 e para os três primeiros meses de 2008, e o artigo 6.o, n.o 1, deste regulamento, conforme alterado pelo Regulamento n.o 146/2008, para o período que decorreu entre abril e dezembro de 2008” – consultável in https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/HTML/?uri=CELEX:62017CJ0239&from=PT
Donde se extrai que o incumprimento deve ser aferido em função do regime à data da concessão dos apoios e não do regime superveniente para novos apoios.
Efectivamente, não está em causa a qualificação da ora Recorrente para efeitos do citado art. 9º do Regulamento CE Euratom n.º 793/2006, após a sua revogação pelo Regulamento Delegado (UE) n.º 179/2014 2014, mas sim se durante os anos 2009 e 2010 reunia e mantinha as condições de concessão dos apoios concedidos. Não se trata, pois, de qualquer norma sancionatória a que haja lugar à aplicação do princípio do tratamento mais favorável.
E em nenhum daqueles novos Regulamentos está prevista a isenção ou o “perdão” de reposição de verbas relativas a fundos comunitários indevidamente recebidos. A mesma jurisprudência será de acolher no caso em apreço atenta a data em que foram efectuados os pagamentos 2009 e 2010 – sendo certo que foram constatados antes da vigência do Regulamento Delegado (UE) n.º 179/2014.
O legislador comunitário não deixou de considerar censurável o incumprimento do disposto na alínea c), subalíneas ii), iii) e iv) do artigo 9. ° do Regulamento (CE) 793/2006, mas veio antes estabelecer novas condições de inscrição dos operadores para efeitos da concessão de fundos ao abrigo da nova regulamentação.
Por último, segundo o artigo 4º do Regulamento (CE, Euratom) n.º 2988/95 do Conselho, de 18 de dezembro de 1995, relativo à proteção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias
“1. Qualquer irregularidade tem como consequência, regra geral, a retirada da vantagem indevidamente obtida: — através da obrigação de pagar os montantes em dívida ou de reembolsar os montantes indevidamente recebidos,
— através da perda total ou parcial da garantia constituída a favor do pedido de uma vantagem concedida ou aquando do recebimento de um adiantamento.
(…)
4. As medidas previstas no presente artigo não são consideradas sanções.”
O que afasta a tese da Recorrente da aplicação do regime sancionatório mais favorável, uma vez que o que se trata é reposição das verbas indevidamente recebidas por parte da Recorrente ao não respeitar as condições para as quais lhe foram atribuídos os subsídios em causa, enquanto operador económico inscrito ao abrigo do art. 9º do Regulamento (CE) nº. 793/2006, não tendo, pois, aplicabilidade o art. 29º da CRP.
De todo o exposto, carece a Recorrente de razão sendo de negar provimento ao recurso, confirmando-se a sentença recorrida.
III. Decisão
Em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao Recurso, confirmando-se a sentença recorrida.
Custas pela Recorrente.
Registe e notifique.
Lisboa, 02 de Junho de 2021
(A Relatora consigna e atesta, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 15.º-A do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de Março, aditado pelo artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 20/2020, de 1 de Maio, que as Juízas Desembargadoras Catarina Vasconcelos e Ana Celeste Carvalho, têm voto de conformidade com o presente acórdão). Ana Cristina Lameira |
