| Decisão Texto Integral: | ACÓRDÃO
Acordam, em conferência, os juízes da subsecção comum da secção administrativa do Tribunal Central Administrativo Sul:
I – RELATÓRIO
G…, LDA, instaurou processo cautelar contra MINISTÉRIO DA AGRICULTURA, FLORESTAS E DESENVOLVIMENTO RURAL, indicando como contrainteressado IFAP – INSTITUTO DE FINANCIAMENTO DA AGRICULTURA E PESCAS, I.P., pedindo a suspensão da eficácia do acto de devolução do prémio atribuído e pago à requerente no valor de 24.000,00€, proferido pela entidade requerida e notificado à requerente a 12.10.2022.
Pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa foi proferida sentença a indeferir a providência cautelar requerida por não ser instrumental face à acção principal.
A requerente interpôs o presente recurso de apelação, cujas alegações contêm as seguintes conclusões:
“A) A presente providência cautelar foi requerida na pendência da ação administrativa que corre termos no Tribunal a quo sob o n.º 1778/21.3BELSB, na qual se pede a condenação da ED, ora Recorrida, no pagamento à Autora, aqui Recorrente, de uma indemnização pelos danos anormais decorrentes da anulação administrativa da candidatura da A. em 22.07.2020.
B) O Tribunal a quo indeferiu a providência com o fundamento de que o pedido que consta da providência cautelar não se mostra instrumental face à satisfação do alegado direito ao pagamento de uma indemnização nos termos ali peticionados.
C) Cotejado o disposto no artigo 112.º do CPTA é forçoso concluir que, in casu, a tutela dos interesses que a providência cautelar se destina a assegurar não se encontram associados a uma específica ação administrativa.
D) Do art. 9.º do CC resulta que, onde a lei não distingue não pode o intérprete distinguir, mesmo que se possa entender que onde a lei não distingue deve o intérprete distinguir sempre que dela resultem ponderosas razões que o imponham.
E) Não pode ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso.
F) Na situação dos autos, face ao teor literal dos n.ºs 1 e 2 do art.112.º do CPTA, não é possível concluir que o legislador quis restringir a adoção da providência cautelar de suspensão de eficácia de atos às ações com vista à anulação ou declaração de nulidade de atos administrativos, uma vez que tal entendimento não tem qualquer tipo de correspondência com a letra do artigo, inexistindo ponderosas razões para entendimento contrário.
G) Com efeito, se fosse intenção do legislador restringir a aplicabilidade dessas providências às ações administrativas com vista à declaração de nulidade de atos administrativos teria, certamente, expresso na letra da lei tal premissa. O que, como facilmente se conclui, não se verifica.
H) Com a suspensão do ato de execução consubstanciado na exigência de devolução do prémio entregue à Requerente, pretendia esta evitar sofrer na sua esfera jurídica mais prejuízos para além daqueles que já foram provocados pela conduta da Entidade Recorrida.
I) Com a suspensão requerida, a Recorrente pretendia obstar à execução de um ato reincidente da violação da confiança da Recorrente.
J) O que se pretendia era impedir que fossem agravados os prejuízos já causados e fosse a Requerente colocada numa posição de cumprir as suas obrigações e colocar numa situação de insustentável.
K) Razão pela qual, após ser notificada para o efeito, a A. requereu, a 24.10.2022 na ação principal o reconhecimento do direito a fazer sua a quantia do prémio que lhe foi entregue em 2020 e razão pela qual a 29.11.2022 deu entrada a presente providência cautelar tendo em vista a manutenção dessa quantia na sua esfera jurídica.
L) O Tribunal deu como provado no ponto que, na ação principal, a Requerente deu entrada do sobredito requerimento, onde no demais, resultava o seguinte: «nestes casos, atento o grau de investimento realizado pelo particular, entende-se dever ser atribuído, em sede indemnizatória, um valor equivalente ao do benefício atribuído pelo ato administrativo anulado. (…) no que ao novo ato concerne no que ao novo ato concerne, tal quererá dizer que não deverá ser exigida à Autora a devolução do prémio atribuído, no valor de € 24.000,00, o que se requer, no âmbito da tutela indemnizatória ora exercida, para os devidos efeitos legais».
M) Não se alcança como pode o Tribunal dar como provado esse facto e mesmo assim concluir que, da ação principal, em lado resulta que a A., aqui Recorrente, queira fazer sua a quantia do referido prémio!
N) Na ação principal o Tribunal irá debruçar-se, inter alia, sobre se a A., aqui Recorrente, tem ou não direito a fazer seu o prémio no valor de 24.000, 00.eur.
O) De duas, uma hipótese terá necessariamente de ocorrer: ou o Tribunal reconhece que a A. tinha direito a fazer sua a quantia ou reconhece que não tem direito a fazer seu esse montante.
P) Na primeira das hipóteses, que a Recorrente entende ser mais provável, caberá problematizar como garantir a utilidade desse juízo de procedênciado pedido com a circunstância de, entretanto, ter sido exigida a devolução dessa quantia pela Recorrente ao IFAP?
Q) Sendo que, entretanto, a necessidade de devolver tal quantia, para uma PME, como é o caso da Recorrente, já terá provocado enormes dificuldades financeiras, conforme amplamente se encontra demonstrado no arts. 51.º a 228.º do RI.
R) Facilmente se constata, assim, a necessidade de decretamento da providência indeferida: conservar o status quo até que o Tribunal tenha oportunidade de decidir, na ação principal, se o prémio pago à A. deve manter-se na esfera jurídica desta.
S) Com a suspensão requerida, pretendia evitar-se que a Recorrente tivesse de devolver uma quantia que mais tarde irá ser considerada como sendo sua por direito.
T) O que foi desconsiderado pelo Tribunal recorrido na subsunção dos factos ao direito aplicável, violando, em consequência o art.112.º, n.º 1 do CPTA.
U) Por tudo o quanto se expôs, deverá a sentença recorrida ser revogada, por padecer de erro de julgamento de facto e de direito, quanto à (in)existência de instrumentalidade da providência cautelar requerida face à ação principal.
V) Como já amplamente se discorreu supra, o Tribunal a quo proferiu uma decisão de indeferimento da providência cautelar sem se debruçar sobre o mérito da pretensão requerida.
W)Na hipótese de procedência do recurso submetido à V/ mui douta apreciação, caberá a este Venerando Tribunal, no âmbito dos poderes de cognição conferidos pelo art. 149.º, n.º 3 e 4 do CPTA, não apenas revogar a decisão e ordenar a descida dos autos, mas sim proferir uma decisão que aprecie os pressupostos necessários para o decretamento da providência.
X) Para este efeito, dão-se aqui como reproduzidos os arts. 51.º a 228.º do RI, com as devidas adaptações –, de modo a que este Venerando Tribunal possa conhecer de mérito e proferir decisão que dê resposta cabal a todo o thema decidendum que foi colocado à sua cabal apreciação, mediante a formulação do juízo de mérito que incumbia ao Tribunal a quo efetuar.
Y) Encontrando-se reunidos os requisitos positivos e o requisito negativo necessários para o efeito, deve ser decretada a imediata suspensão da eficácia do ato de devolução do prémio atribuído e pago à Recorrente no valor de 24.000,00€ (vinte e quatro mil euros) proferido pela Entidade Recorrida e notificado à Recorrente a 12.10.2022, tudo com as legais consequências.”
Notificados das alegações apresentadas, nem a entidade requerida nem o contrainteressado contra-alegaram.
O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto no artigo 146.º, n.º 1, do CPTA, não emitiu pronúncia.
Sem vistos dos juízes-adjuntos, por se tratar de processo urgente (cfr. n.º 2 do artigo 36.º do CPTA), importa apreciar e decidir.
II – QUESTÕES A DECIDIR
A questão que ao Tribunal cumpre solucionar é a de saber se a sentença recorrida padece de erro de julgamento de direito.
III – FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
A sentença recorrida fixou os seguintes factos, que considerou indiciariamente provados:
A) Em 13-10-2021, a ora Requerente interpôs no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, “ação administrativa de responsabilidade civil extracontratual” contra o MINISTÉRIO DA AGRICULTURA, FLORESTAS E DESENVOLVIMENTO RURAL, indicando como contrainteressado o IFAP - INSTITUTO DE FINANCIAMENTO DA AGRICULTURA E PESCAS, I.P., conforme douta petição inicial, da qual consta, por extrato: «G…, LDA., NIPC5…, com sede em L…, Z…, 2…-2… Almeirim, promotor da Candidatura n.º PDR2020-312-049394, apresentada no âmbito da Operação n.º 3.1.2. «Investimento de Jovens Agricultores na Exploração», prevista na Portaria n.º 118/2018, de 30 de abril e da Operação n.º 3.1 «Jovens Agricultores”, prevista na Portaria n.º 31/2015, de 12 de fevereiro, vem, ao abrigo do disposto no artigo 168.º/6, do Código do Procedimento Administrativo (“CPA”), e nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 2.º e 37.º/1, alínea k), ambos do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (“CPTA”), propor a AÇÃO ADMINISTRATIVA DE RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL Contra o: − MINISTÉRIO DA AGRICULTURA, FLORESTAS E DESENVOLVIMENTO RURAL, com sede na Praça do Comércio, 1499-010 Lisboa – Portugal, na qualidade de Entidade Demandada; e o − IFAP - INSTITUTO DE FINANCIAMENTO DA AGRICULTURA E PESCAS, I.P., com sede na R. Castilho nº. 45 51, 1269-164 Lisboa – Portugal, na qualidade de Contrainteressada, Com vista à condenação da Entidade Demandada na reparação dos danos anormais causados com a anulação administrativa do ato de aprovação da Candidatura n.º PDR2020312-049394 (a “Candidatura”), operada em 22 de julho de 2020, que teve lugar após a assinatura dos respetivos Termos de Aceitação com o IFAP, I.P., e após a realização, pela Autora, dos investimentos necessários à execução do projeto que consubstancia o objeto da Candidatura aprovada. (…) Através dos Anúncios de abertura n.º 02/Ação 3.1.2./2018 e n.º 06/Ação 3.1./2018, foi publicitado o período e termos de apresentação das Candidaturas às Operações 3.1.2. «Investimento de Jovens Agricultores na exploração», previsto na Portaria n.º 118/2018, de 30 de abril, e 3.1.1. «Jovens Agricultores», previsto na Portaria n.º 31/2015, de 12 de fevereiro (Cf. Documentos n.º 4 e 5, cujas cópias adiante se juntam e que aqui se dão por inteiramente reproduzidas para os devidos efeitos legais). (…)Ora, em 28 de setembro de 2018, a Autora submeteu a sua Candidatura no âmbito da Operação n.º 3.1.2. «Investimento de Jovens Agricultores na exploração» e da Operação 3.1.1 «Jovens Agricultores», com a referência PDR2020-312-049394, tendo por objeto o financiamento de um projeto de “Armazenamento e mecanização para vinha, cereais e hortícolas”, de acordo com a memória descritiva que instruiu a Candidatura. (…) Em 17 de julho de 2019, foi a Autora notificada da Decisão final de aprovação da Candidatura, que confirma a pontuação de 14.125 atribuída à Valia Global da Operação, com a consequente concessão de um apoio ao investimento no montante de € 193.461,26 e da concessão do prémio à instalação de jovem agricultor (apenas a C…) no montante de € 30.000,00 (…) (…) Seguidamente, em 8 e 20 de agosto de 2019, foi a Autora notificada dos Termos de Aceitação referentes às Intervenções “Jovens Agricultores” e “Investimento de Jovens Agricultores na exploração agrícola”, respetivamente, os quais foram, de imediato, assinados pela Autora e submetidos no Portal da Autoridade de Gestão do PDR2020, em 08 e 22 de agosto de 2019, nos termos legalmente exigidos (Cf. Documentos n.º 11, 12 e 13, cujas cópias adiante se juntam e que aqui se dão por inteiramente reproduzidas para os devidos efeitos legais). (…) Não obstante o exposto, por decisão datada de 22 de julho de 2020, tomou a Autora conhecimento da Decisão de Não Aprovação adotada pela Autoridade de Gestão do PDR2020, assente na seguinte fundamentação: (…) (…) Confrontada, de forma abrupta e totalmente inesperada, com a decisão de correção da valorização atribuída ao critério de seleção FOR da Operação 3.1.1., e não se podendo conformar com a mesma, a Autora, em 11 de agosto de 2020, dirigiu à Gestora do PDR2020, Reclamação da Decisão proferida, na qual peticiona – e fundamenta – a revogação da mesma, com a consequente alteração da valorização atribuída à Candidatura apresentada nos termos propostos na Decisão de Aprovação de 17 de julho de 2019 (Cf. Documento n.º 18, cuja cópia adiante se junta e que aqui se dá por inteiramente reproduzida para os devidos efeitos legais). Sucede que, tal Reclamação veio a merecer decisão de indeferimento, notificada à Autora através do ofício com a Referência OFC/556/2020/STJ/PDR, de 06 de outubro de 2020, no qual a Gestora do PDR2020 (…) (…) É evidente que, no caso sub judice, os danos sofridos pela Autora são anormais, no sentido de os mesmos apenas ocorreram, por força e na sequência da atuação da Entidade Demandada. Se esta não tivesse aprovado, num primeiro momento, o projeto da Autora, concedendo-lhe um financiamento de quase € 200.000,00, a Autora nunca teria realizado o investimento que realizou, no ano que sucedeu à aprovação da sua candidatura, exatamente porque não tinha a capacidade financeira necessária à sua realização integral. Não restem dúvidas de que os custos que a Autora suportou, com a execução do seu projeto agrícola e a consequente assunção dos compromissos financeiros indispensáveis à prossecução de tal fim, consubstanciam, nos termos e para os efeitos pretendidos pelo artigo 168.º/6 do CPA, danos anormais e, como tal, indemnizáveis. No que concerne ao quantum indemnizatório, temos que a tutela indemnizatória associada ao dano de confiança visa, exatamente, colocar o lesado na situação em que estaria se não tivesse confiado na Administração. (…)A própria doutrina reconhece, claramente, que casos há em que, atento o grau de investimento realizado pelo particular, se poderá atribuir, em sede indemnizatória, um valor equivalente ao do benefício atribuído pelo ato administrativo anulado. Perante o exposto, é manifesto que, no caso em apreço, a Autora deverá ser ressarcida de todos os investimentos que realizou, nos termos supra descritos, com base na decisão de aprovação adotada pela Entidade Demandada, tendo em vista a execução do projeto objeto da sua candidatura. Tais investimentos, que não teriam sido feitos caso não tivesse sido aprovada a sua candidatura e assinados os consequentes Termos de Aceitação do financiamento concedido para a sua concretização, assumem um valor total de € 185.677,19 (cento e oitenta e cinco mil, seiscentos e setenta e sete euros e dezanove cêntimos). Nestes termos, E nos mais de Direito que V. Exa. doutamente suprirá, deve a presente ação ser julgada procedente, por provada, determinando-se, em consequência, a condenação da Entidade Demandada no pagamento à Autora, a título de indemnização pelos danos anormais decorrentes da anulação administrativa operada, em 22/07/2020, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 168.º/6 do CPA, no valor total de € 185.677,19 (cento e oitenta e cinco mil, seiscentos e setenta e sete euros e dezanove cêntimos), com as legais consequências.» (cf. ação administrativa n.º 1778/21.3BELSB)
B) Em 24-10-2022, no âmbito da ação principal n.º 1778/21.3BELSB, apresentou requerimento nos seguintes termos: «G…, LDA., Autora nos autos supra referenciados, vem, ao abrigo do disposto nos artigos 8.º/3 e 63.º/3, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (“CPTA”), requerer a AMPLIAÇÃO DO OBJETO DO PROCESSO, o que faz nos termos e com os seguintes fundamentos: 1.Em 12 de outubro de 2022, foi a Autora notificada, por ofício com a referência n.º 005797/2022 DAI-UREC, remetido pelo IFAP, proferido no âmbito do Programa PDR2020 – Ação 3.1.1. – Jovens Agricultores, da decisão de alteração das condições de aprovação da sua Candidatura e da consequente obrigação de devolução do valor de € 24.000,00 (vinte e quatro mil euros), alegadamente auferido, de modo indevido, no âmbito do projeto em apreço, a título de Prémio à 1.ª Instalação (Jovem Agricultor) (…) (…) 8. Em face do exposto, requer-se a ampliação do objeto do processo, de modo a nele fazer incluir o novo ato ora praticado, bem como a alargar o pedido indemnizatório já deduzido, por força da integração no mesmo do valor da indemnização adicional que possa ser devida pela ocorrência desta nova situação – cobrança de parte do prémio efetivamente concedido à Autora. 9. O que se pretende é que, com a presente Ação, sejam reparados todos os danos resultantes da atuação da Entidade Demandada, inclusivamente, os efeitos lesivos produzidos por aquele novo ato, que, em reincidente violação da confiança criada na Autora, vem aumentar, ainda mais, os custos por esta suportados. 10. Como oportunamente explicitado, nestes casos, atento o grau de investimento realizado pelo particular, entende-se dever ser atribuído, em sede indemnizatória, um valor equivalente ao do benefício atribuído pelo ato administrativo anulado. 11. Ora, no que ao novo ato concerne, tal quererá dizer que não deverá ser exigida à Autora a devolução do prémio atribuído, no valor de € 24.000,00, o que se requer, no âmbito da tutela indemnizatória ora exercida, para os devidos efeitos legais. 12. Em consequência, deve a presente ação ser julgada procedente, por provada, determinando-se, em consequência, a condenação da Entidade Demandada no pagamento à Autora, da indemnização devida pelos danos anormais gerados com a atuação por aquela adotada até à presente data, tudo nos termos devidamente peticionados e fundamentados em sede de Petição Inicial, para a qual se remete.» (cf. ação administrativa n.º 1778/21.3BELSB)
C) Em 29-11-2022, a Requerente intentou a presente providência cautelar de suspensão da eficácia do ato administrativo que determinou a “reposição voluntária da quantia de 24.000,00€ no prazo de trinta dias” subsequente ao ato de anulação administrativa do ato de aprovação da Candidatura n.º PDR2020-312-049394, em 22-07-2020, na qual formula o seguinte pedido: «NESTES TERMOS, E nos mais de Direito que V. Exa. doutamente suprirá, deve a providência cautelar requerida ser julgada procedente por provada, nos termos supra peticionados, determinando-se, em consequência, a imediata suspensão da eficácia do ato de devolução do prémio atribuído e pago à Requerente no valor de 24.000,00€ (vinte e quatro mil euros) proferido pela Entidade Requerida e notificado à Requerente a 12.10.2022, tudo com as legais consequências.» (cf. fls. 1 e ss. do SITAF).
IV – FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
A sentença recorrida indeferiu a providência cautelar requerida por a suspensão da eficácia do acto que determinou a “reposição voluntária da quantia de 24.000,00€ no prazo de trinta dias”, subsequente ao acto de anulação administrativa do acto de aprovação da candidatura, não ser instrumental à satisfação do pedido, deduzido na acção principal, de pagamento de indemnização pelos danos anormais decorrentes daquele acto de anulação, nos termos do n.º 6 do artigo 168.º do CPA, não peticionando a requerente na acção principal o pagamento da quantia cuja reposição é determinada pelo acto suspendendo, pelo que do deferimento da providência cautelar requerida decorreriam efeitos distintos daqueles que a requerente pode obter por via da acção principal.
Insurge-se a recorrente contra o assim decidido, alegando que, com a suspensão do acto que lhe exige a devolução do prémio, pretende evitar ter de devolver uma quantia que, na acção principal, pode considerar-se sua por direito, tendo em conta que, após ter sido notificada para o efeito, requereu na acção principal o reconhecimento do direito a fazer sua a quantia do prémio que lhe foi entregue e, posteriormente, deu entrada da presente providência cautelar tendo em vista a manutenção dessa quantia na sua esfera jurídica.
Vejamos.
A tutela cautelar é instrumental do processo principal na medida em que, visando assegurar a utilidade da sentença a proferir neste, do qual depende, só faz sentido se for apta a cumprir aquele desiderato. Tal aptidão é aferida pela relação entre os pedidos deduzidos no processo cautelar e no processo principal.
Em especial, a providência cautelar de suspensão da eficácia do acto, ao impedir a produção dos efeitos do acto na pendência da acção principal, salvaguarda a posição de quem é afectado pelo acto, até ao momento em que possa alcançar a sua invalidação, no âmbito da acção principal. Por conseguinte, a suspensão da eficácia de um acto tem utilidade como providência cautelar instrumental de uma acção principal de anulação desse mesmo acto.
Volvendo ao caso em apreço, no requerimento cautelar em causa é pedida a suspensão da eficácia do acto de devolução do prémio atribuído e pago à requerente no valor de 24.000,00€. Na acção principal da qual depende o presente processo cautelar, a requerente pediu inicialmente a condenação da entidade demandada (ora requerida) no pagamento à autora (ora requerente) de indemnização pelos danos anormais decorrentes da anulação administrativa do acto de aprovação da sua candidatura, operada em 22.07.2020, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 168.º, n.º 6 do CPA, no valor total de € 185.677,19 (cfr. alínea A) do probatório), e, na pendência da acção, em 24.10.2022, requereu a ampliação do objecto do processo, de modo a integrar no pedido indemnizatório já deduzido a quantia cuja devolução lhe foi imposta pelo acto suspendendo, no valor de € 24.000,00 (cfr. alínea B) do probatório). Ou seja, a recorrente pede, em sede cautelar, a suspensão da eficácia do acto que lhe determina a devolução de quantia, e no processo principal pede, nos termos do artigo 168.º, n.º 6 do CPA, a condenação da entidade demandada no pagamento de indemnização pelos danos anormais decorrentes da anulação administrativa do acto de aprovação da sua candidatura.
Em face dos pedidos deduzidos pela recorrente no processo cautelar e no processo principal, a providência cautelar requerida - de suspensão da eficácia do acto que lhe determina a devolução de quantia - não tem aptidão para assegurar a utilidade da sentença a proferir no processo principal, no qual a recorrente peticiona indemnização pelos danos anormais decorrentes da anulação administrativa do acto de aprovação da sua candidatura. Com efeito, embora a paralisação, na pendência da acção principal, dos efeitos do acto que determina para a recorrente a devolução da quantia recebida a beneficie por não ter de proceder a tal devolução até à decisão da acção principal, tal benefício não tem qualquer relação com a sua pretensão material, que se traduz no pagamento de indemnização pelos danos provocados com o acto (anulação administrativa do acto de aprovação da sua candidatura) que determinou a prática do acto suspendendo, sendo este um acto consequente daquele, indemnização essa que pressupõe, precisamente, a manutenção do acto na ordem jurídica, ou seja, sua não invalidação. Acresce que, coerentemente com tal pedido indemnizatório, a recorrente não pede, no processo principal, a invalidação do acto suspendendo. Por fim, ainda que a recorrente inclua no seu pedido indemnizatório a quantia cuja devolução é determinada pelo acto suspendendo, sem a invalidação deste acto (ou do que lhe deu origem, a anulação administrativa) tal quantia será sempre devida pela recorrente.
Pelo exposto, não se mostra verificada no caso a característica da instrumentalidade da tutela cautelar, pelo que não padece a sentença recorrida do erro de julgamento que a recorrente lhe imputa, impondo-se julgar o presente recurso improcedente.* Vencida, é a recorrente responsável pelo pagamento das custas, nos termos dos artigos 527.º do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA.
V – DECISÃO
Pelo exposto, acordam os juízes da subsecção comum da secção administrativa do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso interposto.
Custas pela recorrente.
Lisboa, 18 de Dezembro de 2025
Joana Costa e Nora (Relatora) – a relatora atesta o voto de conformidade dos adjuntos
Marta Cavaleira
Ricardo Ferreira Leite |
