Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	00241/97

Secção:	Contencioso Administrativo - 1º Juízo Liquidatário


Data do Acordão:	04/07/2005

Relator:	Beato de Sousa

Descritores:	CONCURSO DE PROVIMENTO SECRETÁRIO DE ESTADO DA ADMINISTRAÇÃO EDUCATIVA CHEFE DE SERVIÇOS DE ADMINISTRAÇÃO ESCOLAR

Sumário:	Sumário: I- A abertura prevista no artigo 41º/2 do DL 223/87 no sentido de que a descrição do conteúdo funcional se destina a caracterizar sem carácter exaustivo as funções passíveis de atribuição aos funcionários, bem como a diferenciação no seu anexo XXI entre as "competências genéricas" dos chefes de serviços de administração escolar (nº1) e, num grau de menor abstracção, as respectivas "competências predominantes" (nº2), desautorizam o paradigma da definição fechada de funções. II- Na perspectiva adoptada, o critério do Júri no que toca à definição do conteúdo funcional da categoria em causa para efeitos do concurso só violaria as normas citadas, bem como o artigo 27º/3/c) do DL 498/88, de 30/12, na redacção do DL 215/95, de 22/8, se compreendesse menos "áreas de actividade funcional" do que as referidas cinco áreas "genéricas" (limite mínimo) ou se extravasasse da caracterização do conteúdo funcional admissível, configurado de forma tendencial mas não exaustiva no conjunto das competências genérica e predominantemente cometidas o cargo no Anexo XXI citado (limite máximo).






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência no TCAS:

RELATÓRIO

Iolanda ....., oficial administrativo principal a exercer funções na Escola Secundária Abade de Baçal, em Bragança, interpôs recurso contencioso de anulação do despacho de 31-07-97 do Secretário de Estado da Administração Educativa (SEAE) que homologou a lista de classificação final do concurso interno de acesso para preenchimento de 669 lugares da categoria de Chefe de Serviços de Administração Escolar nos quadros distritais de vinculação de pessoal não docente dos estabelecimentos de ensino dos 2º e 3º ciclos do ensino básico e secundário do Ministério da Educação.
Imputou ao acto a violação dos artigos 27º/3/a) do DL 498/98 de 30/12, 1º e 2º do Decreto Regulamentar 74/84 de 18/9 e 41º e Anexo XXI do DL 223/97, de 30/5.
Na resposta do SEAE e na contestação dos Recorridos particulares Manuel Santos (fls. 372), Filipe Romariz (fls. 482), Maria Silva (fls. 490), Carlos Amaral (fls. 497), Maria Carvalho (fls. 507) e Maria Malvar (fls. 2191) sustentou-se a legalidade do acto.
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Em alegações, a Recorrente formulou as seguintes conclusões:
1ª- A experiência profissional dos candidatos é ponderada pelo desempenho efectivo de funções na área de actividade para que o concurso for aberto, avaliado pela respectiva natureza e duração.
2ª- A natureza das funções efectivamente desempenhadas pelos candidatos (critério de avaliação designado no presente concurso pela expressão NAF), tem assim, necessariamente de ser avaliada dentro dos parâmetros da área de actividade para que o concurso foi aberto.
3ª- O presente concurso foi aberto para preenchimento de lugares da categoria de Chefe de Serviços de Administração Escolar.
4ª- O conteúdo funcional de tal categoria abrange apenas 5 áreas: de Alunos, Pessoal, Contabilidade, Expediente Geral e Acção Social Escolar.
5ª- A tabela de classificação do critério NAF, não pode por isso, considerar classificações superiores ao desempenho efectivo de funções em mais do que 5 áreas, tendo assim, a classificação máxima que corresponder ao desempenho de funções nessas 5 áreas.
6ª - De outra forma, considera-se relevante para classificar os candidatos no factor da natureza de funções desempenhadas, o desempenho de funções em áreas que não se enquadram na área de actividade para que o concurso foi aberto.
7ª- Como se determinou no Acórdão do Pleno do S.T.A., de 19/2/97, no Proc. n°29031, “por força do artigo 27° do DL n° 498/88, de 30/12, os subfactores escolhidos para aferição da experiência profissional dos candidatos tem que se reportar à área funcional para que o concurso for aberto”, não podendo “o júri escolher, para tal fim, os factores que o artigo 32°, n°6, que o diploma citado prevê como critério de desempate e que só acidental ou eventualmente, correspondem a um exercício efectivo de funções daquela referida área”.
8ª- Caso não proceda o argumento expendido, deverão então, à recorrente ser consideradas 5 e não 4 áreas de actividade funcional, por ter desempenhado funções na área de formação de adultos.
9ª - As declarações de alguns candidatos quanto ao desempenho efectivo de funções em tarefas de monitoragem, não foram correctamente fiscalizadas pelo júri do concurso, designadamente, por se ter satisfeito com confirmações declaradas por Conselhos Directivos das Escolas.
10ª- O desempenho efectivo de tarefas de monitoragem tem de ser confirmado pelo Departamento de Gestão de Recursos Educativos do Ministério da Educação, que promoveu as referidas acções de formação, e não pelos Conselhos Directivos, que não tiveram qualquer intervenção.
11ª - À recorrente, como a todos os candidatos, foi atribuída a nota de classificação de serviço na escala de 1 a 10 valores, quando por força do próprio Aviso de abertura do concurso deveria ter sido adoptada a escala de 0 a 20 valores.
12ª- Foram violados os artigos 27°, n°3, alínea a), do DL n° 498/88, de 30/12, os artigos 1° e 2° do Decreto Regulamentar n° 74/84, de 18/9 e o artigo 41° e anexo XXI do DE n° 223/97, de 30/5.
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Por seu turno, o SEAF formulou as seguintes conclusões:
a) No item NAF podiam ser ponderadas as oito áreas de actividade funcional que o júri do concurso considerou relevantes para efeitos de avaliação curricular dos candidatos.
b) Por “áreas de actividade funcional” quis designar-se genericamente o conjunto das tarefas que aos Chefes dos Serviços de Administração Escolar cabe desenvolver em permanência.
c) “Áreas” e “Áreas de actividade funcional” são conceitos diferentes conforme resulta do disposto nos n°s 1 e 2 do anexo do n°1 do art. 41° do D.L. 223/87.
d) “Áreas de actividade funcional” é um conceito mais lato do que o de “Áreas”, porque o primeiro abrange também tarefas que podem estar englobadas em determinadas áreas ou não.
e) Ao definir e ponderar oito “áreas de actividade funcional”, o júri do concurso observou o disposto no art. 27° do D.L. 498/88, de 30 de Dezembro, porque ponderou o exercício de tarefas que fazem parte das funções dos chefes de administração escolar.
f) Os critérios de ponderação dos itens NAF que o júri do concurso utilizou, são ao contrário do que a recorrente sustenta, critérios que podem ser utilizados para efeitos da avaliação curricular dos candidatos, e não critérios de desempate, porque, correspondem ao exercício corrente das funções de Chefe dos Serviços de Administração Escolar.
g) As declarações prestadas pelas escolas relativamente às funções tarefas e actividades desenvolvidas pelos candidatos, constitui prova documental que faz prova plena, nos termos dos artigos 369° e 371°, do C.C. não podendo por isso, deixar de ser considerados verdadeiros, pelo júri do concurso, ou para qualquer entidade chamada a pronunciar-se sobre o mérito das decisões daquele, os factos que são relatados como sendo verdadeiros.
h) O júri do concurso não se encontrava vinculado à adopção de qualquer escala de valores, dispondo de um poder discricionário em matéria da definição da escala de valores que seria adoptada.
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Merecem ponderação, ainda, as alegações apresentadas pelas Recorridas Maria Silva (fls. 2231) e Maria Carvalho (fls. 2329).
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O Ministério Público proferiu o douto parecer de fls. 2336, desfavorável ao provimento do recurso.
FUNDAMENTAÇÃO
De facto
Atenta a documentação dos autos e processo instrutor, consideram provados os seguintes factos:
1) A recorrente candidatou-se ao concurso interno de acesso para preenchimento de 669 lugares da categoria de Chefe de Serviços de Administração Escolar, existentes nos quadros distritais de vinculação de pessoal não docente dos estabelecimentos de ensino dos 2º e 3º ciclos do ensino básico e secundário do Ministério da Educação.
2) Concurso que foi aberto por Aviso de 15/09/95, do Departamento de Gestão de Recursos Educativos do Ministério da Educação, publicado no DR n°223, II Série, de 26/09/95.
3) O júri do referido concurso ordenou os candidatos em conformidade com a lista de classificação final publicada no DR, nº2, II Série, de 03/01/97.
4) A recorrente foi classificada em 271° lugar.
5) Não se conformando com tal classificação, interpôs recurso hierárquico, com efeito suspensivo, para o Ministro da Educação, do despacho da Directora do Departamento de Gestão de Recursos Educativos que homologou a acta do júri aprovadora da ordenação e classificação final dos candidatos.
6) Pelo despacho de 31-07-97 que acolheu a fundamentação constante da proposta (INF.CSAE 226/97-NATJ) sobre a qual foi exarado, o SEAE negou provimento àquele recurso hierárquico - Doc. de fls. 33/42, cujo teor se dá considera aqui reproduzido.
7) De acordo com o n°7 do aviso de abertura do concurso, o método de selecção adoptado foi o da avaliação curricular, sendo, para o efeito ponderados, todos os seguintes factores:
1. Habilitação académica
2. Formação profissional
3. Experiência profissional
4. Classificação de serviço
8) Por acta do júri do concurso datada de 29.09.95, (acta nº1), foi decidido que os candidatos seriam ordenados na respectiva lista segundo a pontuação obtida por aplicação da fórmula:
AC= HAB+3FP+5EP+CS
10
em que
HAB= Habilitação Académica Base
AC= Avaliação curricular FP= Formação profissional EP= Experiência profissional CS= Classificação de serviço, sendo que
FP=n(CEFA)+n'(CIF)
FP= Formação profissional
CEFA= Cursos específicos de Formação e aperfeiçoamento, atribuindo-se um valor por cada um.
CIF= Acções de Formação com interesse para a função, atribuindo-se os valores por cada um sem ter em conta a duração do curso.
n, n'= Números respectivos absolutos e
EP = (NAF + DAF) x TED
2
NAF= Natureza da experiência da área de actividade, de acordo com a seguinte tabela: 8 ou mais áreas - 16 valores, 7 áreas -15valores, 6-14 valores, 5- 13 valores, 4- 12 valores, 3- 11 valores, 2- 10 valores, 1- 9 valores.
9) No anexo denominado “Elementos para o preenchimento dos quadros 8 e 9 do requerimento modelo tipo DEGRE/95” – que é o modelo mencionado no nº7/c) do Aviso de abertura do concurso - são elencadas sob os códigos (COD) 10 a 22, como “Áreas de actividade funcional”, as seguintes: acção social escolar; alunos; aprovisionamento; arquivo; contabilidade; economato; expediente geral; informação e documentação; património; pessoal (docente e não docente); relações públicas; secretaria; tesouraria; e ainda sob o COD 99 as “áreas de actividades declaradas no espaço das declarações complementares”.
De direito
Alega a Recorrente que o conteúdo funcional da categoria de Chefe de Serviços de Administração Escolar, posta a concurso, abrangia apenas 5 áreas (Alunos, Pessoal, Contabilidade, Expediente Geral e Acção Social Escolar) pelo que a tabela de classificação do critério NAF se deveria restringir a estas 5 áreas, devendo corresponder ao desempenho efectivo de funções nelas a classificação máxima.
Assim, ao postular como relevantes na classificação do critério NAF 8 ou mais áreas, o Júri do concurso teria incorrido na violação dos artigos 27º/3/a) do DL 498/88, de 30/12, 1º e 2º do Decreto Regulamentar 74/84, de 18/9 e 41º e Anexo XXI do DL 223/87, de 30/5.
Desde logo, ocorre dizer que o DL 223/87, ao estatuir em matéria de conteúdos funcionais das carreiras e categorias do pessoal não docente dos estabelecimentos de educação, revogou o estatuído nessa matéria por diplomas anteriores, nomeadamente pelo D. Regulamentar 74/84, quer por força do seu artigo 53º (do DL 223/87) e do artigo 7º/2 do C. Civil, quer por se tratar de fonte normativa de categoria superior. Aliás, o Aviso de abertura do concurso engloba na legislação aplicável o DL 223/87 e não o D. Reg. 74/84. Portanto, pode desde já abater-se ao elenco dos vícios imputados ao acto a pretensa violação do citado D. Regulamentar.
O artigo 41º, nºs 1 e 2, do DL 223/87 que tem por epígrafe “Conteúdos funcionais” preceitua:
1- A descrição dos conteúdos funcionais das carreiras e categorias do pessoal a que se refere o presente diploma constam do anexo XXI a este diploma.
2- A descrição do conteúdo funcional das carreiras e categorias destina-se a caracterizar as respectivas funções, não prejudicando que sejam atribuídas aos funcionários tarefas de idêntica complexidade e responsabilidade não expressamente mencionadas.
Por sua vez, o dito anexo XXI, relativamente ao conteúdo funcional da categoria de Chefe de Serviços de Administração Escolar, dispõe:
1- Ao chefe de serviços de administração escolar compete genericamente dirigir os serviços administrativos dos estabelecimentos de ensino, tanto na área de alunos como de pessoal, contabilidade, expediente geral e acção social escolar.
2- Ao chefe de serviços de administração escolar compete ainda predominantemente:
a) Orientar e coordenar as actividades dos serviços administrativos;
b) Orientar e controlar a elaboração dos vários documentos passados pelos serviços administrativos e sua posterior assinatura;
c) Organizar e submeter à aprovação do conselho directivo a distribuição dos serviços pelo respectivo pessoal, de acordo com a natureza, categorias e aptidões, e, sempre que o julgue conveniente, proceder às necessárias redistribuições;
d) Assinar o expediente corrente, bem como o que respeita a assuntos já submetidos a despacho dos órgãos de gestão;
e) Preparar e submeter a despacho do conselho directivo todos os assuntos da sua competência;
f) Providenciar para que todos os serviços inerentes ao funcionamento das aulas, recursos e exames, dependentes dos serviços administrativos, estejam em ordem nos prazos estabelecidos;
g) Proceder à leitura e fazer circular o Diário da República, tomando as providências necessárias para que a legislação de interesse para o estabelecimento seja distribuída pelas diferentes áreas e pelas demais entidades determinadas pelo conselho directivo ou quem as suas vezes fizer;
h) Verificar as propostas e processos de nomeação de pessoal;
i) Apreciar e despachar os pedidos de justificação de faltas do pessoal administrativo;
j) Exercer o cargo de secretário do conselho administrativo;
l) Preparar os documentos para análise e posterior deliberação dos órgãos de gestão;
m) Dar cumprimento às deliberações dos órgãos de gestão que respeitarem aos serviços administrativos;
n) Assinar as requisições de material a adquirir, quando devidamente autorizadas;
o) Assinar os termos de abertura e de encerramento e chancelar todas as folhas dos livros utilizados nos serviços administrativos;
p) Ter sob a sua guarda o selo branco do estabelecimento de ensino;
q) Levantar autos de notícia ao pessoal administrativo relativos a infracções disciplinares verificadas;
r) Apreciar qualquer outro assunto respeitante ao serviço administrativo, decidindo os que forem da sua competência e expondo ao conselho directivo os que a ultrapassarem.
A abertura prevista no artigo 41º/2 do DL 223/87 no sentido de que a descrição do conteúdo funcional se destina a caracterizar sem carácter exaustivo as funções passíveis de atribuição aos funcionários, bem como a diferenciação no anexo XXI entre as “competências genéricas” dos chefes de serviços de administração escolar (nº1) e, num grau de menor abstracção, as respectivas “competências predominantes” (nº2), desautorizam o paradigma da definição fechada de funções, o que, aliás, bem se compreende, tendo em atenção que se trata de dirigir serviços cuja multiplicidade funcional, já muito ampla, veio a acentuar-se ainda mais com o regime de autonomia das escolas instaurado pelo DL 43/89, 3/2, nos planos cultural, pedagógico e administrativo.
Este quadro legal reflectiu-se de forma adequada, praticamente por mera transcrição da lei, nos pontos 4 e 7/c) do Aviso de abertura do concurso, sendo de realçar que o último parágrafo desta última disposição remete a incumbência de conter a “relação de áreas de actividade funcional relevantes, bem como a relação das tarefas específicas a considerar” para o anexo ao requerimento modelo tipo DEGRE/95, a preencher pelos candidatos.
Acresce que as “áreas de actividade funcional” definidas no anexo para preenchimento do referido modelo tipo, no caso vertente, configuram uma tipificação correcta e aceitável do conjunto das funções, tarefas ou competências (sejam genéricas ou predominantes) descritas no anexo XXI ao DL 223/87 para a categoria de Chefe de Serviços de Administração Escolar e, portanto, no enquadramento jurídico vindo de formular, não ocorre a violação de nenhuma das disposições legais invocadas.
Na perspectiva adoptada, o critério do Júri no que toca à definição do conteúdo funcional da categoria em causa para efeitos do concurso só violaria as normas citadas, bem como o artigo 27º/3/c) do DL 498/88, de 30/12, na redacção do DL 215/95, de 22/8, se compreendesse menos “áreas de actividade funcional” do que as referidas cinco áreas “genéricas” (limite mínimo) ou se extravasasse da caracterização do conteúdo funcional admissível, configurado de forma tendencial mas não exaustiva no conjunto das competências genérica e predominantemente cometidas o cargo no Anexo XXI citado (limite máximo), o que não sucede nem, em rigor, é invocado pela Recorrente.
Quanto à tese da Recorrente releva, no fundo, de uma análise literal obstinada em torno do conceito de “área de actividade funcional”, que é de rejeitar, visto não ser aquele o único critério interpretativo (artigo 9º do C. Civil) nem o mais adequado numa matéria como a que está em análise, em que não é rígida a terminologia legal: o artigo 41º do DL 223/87 fala em “funções” e “tarefas”, ao passo que o anexo prevê competências genéricas (“competem genericamente”) e competências predominantes (“compete ainda predominantemente”), sugerindo que pode haver diversas formas lícitas de organizar conceptualmente a descrição dessas funções (mais ou menos amplas), embora indiciando como nucleares as áreas de “alunos, pessoal, contabilidade, expediente geral e acção social escolar”. Porquê? Por ser esta a forma de classificação mais “genérica”, no sentido de mais geral, em suma, a enumeração mínima irredutível das funções de Chefe de Serviços de Administração Escolar.
É de concluir, assim, que as “áreas de actividade funcional” pertinentes ao factor NAF, no caso, foram enquadradas dentro dos limites de elasticidade do conteúdo funcional da categoria, permitidos por lei.
Seguidamente, há que ponderar os demais vícios, começando pela invocação subsidiária no sentido de ser considerado à Recorrente o desempenho de 5 e não 4 áreas de actividade funcional, por ter desempenhado funções na área da formação de adultos.
Neste âmbito verifica-se que o Júri, no exercício da prerrogativa de avaliação que lhe assiste, entendeu não valorizar o referido curso de formação de adultos no factor NAF, detido pela Recorrente, como área de actividade funcional admissível. Perante isto, fora da hipótese de erro manifesto ou ostensivo, que se não vislumbra, competia à Recorrente desenvolver uma argumentação demonstrativa de que tal ponderação do Júri era errada e não podia prevalecer. Como não são apresentadas quaisquer razões nesse sentido, a alegação improcede.
A Recorrente alega ainda que o Júri valorizou indevidamente as declarações de alguns candidatos quanto ao desempenho de tarefas de monitoragem em acções de formação, ao não terem estas sido confirmadas pelo Departamento de Gestão de Recursos Educativos do Ministério da Educação (DEGRE) que promoveu as referidas acções de formação, mas apenas pelos Conselhos Directivos das respectivas escolas, que não tiveram nelas qualquer intervenção.
Nesta matéria, a Recorrente não cumpre o ónus de invocar a norma legal que impunha a certificação pelo DEGRE e que, a existir, teria sido violada, sendo certo que esse ónus se lhe impunha nos termos do artigo 690º/2/a) do CPC ex vi artigo 67º § único do RSTA.
Todavia, nos termos do artigo 15º do DL 43/89, de 3/2, como a autonomia administrativa da escola se exerce também “através de competências próprias (...) nos domínios da gestão e formação de pessoal não docente”, o respectivo conselho directivo, é competente em princípio (salvo qualquer situação excepcional não alegada nem conjecturável) para emitir documento autêntico atestando a participação dos seus funcionários em acções de formação mesmo que realizadas por entidades externas, sendo de presumir que a escola possui nos seus arquivos documentação oficial comprovativa desses factos (cfr. artigo 369º/1 do C. Civil).
Finalmente, a Recorrente alega que a todos os candidatos, foi atribuída a nota de classificação de serviço na escala de 1 a 10 valores, quando por força dos nºs 7/d) e 7.1 do próprio Aviso de abertura do concurso deveria ter sido adoptada a escala de 0 a 20 valores. Há aqui um pequeno equívoco, pois na verdade o nº7.1 do Aviso refere-se à “classificação final” e esta foi devidamente expressa na escala de 0 a 20 valores. Quanto ao nº7/d) visa que a “classificação de serviço” assuma a expressão quantitativa, por ser mais objectiva e diferenciadora do que a expressão qualitativa (Muito Bom, Bom...), mas nada parece impedir que, como factor de avaliação, essa expressão aritmética seja convertida na escala de pontuação 0 a 10, sem prejuízo relativo para qualquer dos candidatos. Assim, ainda que existisse o vício invocado, seria inócuo em termos de ordenação dos candidatos e, por isso, irrelevante como causa de invalidação do acto.
DECISÃO
Pelo exposto, considerando que improcedem todas as conclusões da Recorrente, acordam em negar provimento ao recurso.
Custas pela Recorrente, fixando-se em €160 e €80, respectivamente, a taxa de justiça e a procuradoria.
Lisboa, 7 de Abril de 2005