- Se o ato suspendendo é confirmativo de ato que antes definiu a situação jurídica da recorrente, esse ato é inimpugnável e, em consequência, determina a não verificação do requisito da aparência de bom direito de que depende o decretamento da providência cautelar de suspensão de eficácia do ato.

- Tanto basta para o indeferimento do pedido cautelar, por falta de verificação do requisito do fumus boni iuris, sendo inútil, por conseguinte, aferir do preenchimento dos demais requisitos, atinentes ao periculum in mora e à ponderação dos interesses, necessários para ser decretada a providência à luz do disposto no artigo 120º, nº 1 e nº 2 do CPTA, pois os requisitos cautelares são de verificação cumulativa.

Miriam .......... recorre da sentença proferida pelo TAF de Sintra, a 23.7.2019, que, nos autos de providência cautelar de suspensão de eficácia por si deduzidos contra o Município da Amadora, julgou improcedente o pedido cautelar por o ato suspendendo ser inimpugnável.

Nas alegações de recurso que apresentou a recorrente concluiu:

1º. «A sentença recorrida deveria ter considerado apenas a seguinte factualidade:

1. Desde 2006 que reside no fogo municipal em causa, com 4 filhos menores.

2. Foi para lá a convite da sua tia, com problemas de saúde e que carece da assistência inadiável da Requerente.

3. Não se trata de uma ocupação abusiva antes de co-arrendamento perfeitamente licito e por uma causa nobre.

4. Ao longo de 12 anos a entidade Requerida sempre teve conhecimento da situação de facto e foi consentindo a mesma e, por conseguinte, criou expectativas legitimas na Requerente e respetivo agregado familiar.

5. Foi confrontada com uma decisão desfavorável sem que previamente lhe tenha sido concedido o direito de audiência prévia por escrito ou verbal.

6. O não deferimento da providência cautelar, demonstrado que está que foi tempestivamente interposta a ação principal, causa à Requerente prejuízos graves e irreparáveis tanto mais que se trata de menores com 11, 9, 5 e 2 anos de idade.

2º. Mais, deveria ter ponderado devidamente os seguintes factos que foram dados como provados: Al. B) Foi admitido por acordo que a Requerente por diversas vezes fez tudo o que estava ao seu alcance para que o seu nome passasse a constar da ficha do agregado familiar da tia e titular Eufrásia ...........

3º. Mais, não são conhecidas as razões da recusa de tal inclusão e questiona-se se face o principio da legalidade numa situação de facto com 12 anos se é ou não licito à entidade recorrida nada dizer, nada comunicar e mesmo que se tratasse de um poder discricionário se tem ou não consequência a flagrante e quase vergonhosa omissão de tomada de decisão administrativa.

4º. No que respeita às rendas em divida é razoável que regularizada a situação em termos permissão de continuidade de habitação o pagamento das rendas seja regularizado de imediato. Claro que a autorização de permanência até pode estar condicionada o prévio pagamento.

5º. O que não pode é a CMA dizer que pretende despejar de imediato, sem justificar a recusa da inclusão durante 12 longos anos no agregado e “queixar-se “da falta de pagamento das rendas.

6º. Bom seria que a CMA já tivesse por escrito solicitado o pagamento das rendas à Requerente pois que nessa altura seriam pagas de imediato!

7º. O Bom senso, a imparcialidade e a transparência devem presidir a qualquer decisão que tenha a ver com o direito fundamental de acesso à habitação social. A CM só se pode queixar de si própria.

8º. As informações sobre venda de chaves são ofensivas e não correspondem à verdade, a não ser que se ache estranho que uma sobrinha preste apoio inadiável a uma tia em dependência absoluta. Quem carece de tal apoio não vende chaves!

9º. As suspeitas sobre a residência efetiva da D. Eufrásia têm de ser localizadas no tempo visto que se trata de um período superior a 12 anos.

10º. Recorde-se que está provado por documento que a D. Eufrásia recebe nessa morada o RSI.

11º. Recebe aí toda a documentação médica, medicamentosa e das Finanças e ainda tem voltado a ter o apoio pontual de outros familiares.

12º. Sujeitar a Requerida durante 12 anos a uma proibição de alteração de todas as circunstâncias preenche os indícios de algo que nos dispensamos de qualificar que se encaixa na senda da falta de fundamentação da recusa de inclusão ao longo de 12 anos no agregado familiar.

Nunca este em causa qualquer ocupação abusiva de abuso de poder apenas se pode qualificar a omissão de fundamentação de recusa ao longo de 12 anos.

13º. Invoca a CMA que sabe que a Requerente solicitou a inclusão no agregado, todos os serviços foram favoráveis a tal inclusão, mas a CMA limita-se a dizer que o conhecimento não traduz a concessão.

14º. Até se concebe que seja essa a manifestação de vontade da CMA o que não se concebe é que o Tribunal perante tal situação nada julgue, nada decida e se limite a validar a ilegalidade cometida pela CMA durante mais de 12 anos.

15º. A Requerente tinha a expectativa de que o Tribunal aplicasse a Lei, não foi isso que sucedeu!

16º. O que respeita ao companheiro o mesmo nunca foi realojado. O que sucedeu décadas antes com o agregado dos progenitores do companheiro não tem relevância!

17º. Por último, a emissão de um juízo de valor sobre o eventual desfecho da ação principal uma vez que não está evidente qual vai ser o desfecho não pode tanto mais que está demonstrada a flagrante ilegalidade da atuação da CMA impedir o deferimento da providência.

Nestes termos e nos demais de direito doutamente supridos deve o presente recurso ser admitido – com efeito suspensivo sob pena de a decisão a ser proferida na ação principal não vir a ter qualquer utilidade - julgado procedente por provado, revogando-se a sentença recorrida e suspendendo-se a decisão da Vereadora da Câmara Municipal da Amadora notificada em 10 de dezembro de 2018 que determina a desocupação voluntária por parte da Requerente e do seu agregado familiar do imóvel em que habita sito na Rua .......... nº 1, 3º esquerdo, Falagueira, Venda Nova, Amadora».

O recorrido contra-alegou o recurso concluindo:

a) «A Recorrente, face àquele que era o seu ónus, não consegue demonstrar, de forma inequívoca, em momento algum das suas, aliás doutas, alegações prejuízos de difícil reparação ou irreparáveis decorrentes da desocupação do fogo municipal por si habitado de forma ilegal, nem o Recorrido entende existir qualquer prejuízo, pelo que não se verifica o periculum in mora - pressuposto de que depende a adoção da providência cautelar de suspensão de eficácia do ato – imposto pelo art. 120 º, n º 1, do CPTA;

b) Assim como, é improvável que na ação principal a pretensão da Recorrente venha a ser julgada procedente, atenta a manifesta ausência de fumus boni iuris – cf. Artigo 120º, n.º 1, do CPTA. Vejamos.

c) Por um lado, o ato suspendendo é o ato proferido pela Recorrida a 24.10.2016, notificação em que foi comunicado à Recorrente a necessária desocupação e entrega voluntária do fogo municipal, com fundamento na ocupação não titulada.

d) Pois não se pode pretender que o ato suspendendo seja o proferido pela Recorrido em 10.12.2018, porquanto este não é mais do que uma confirmação do primeiro (o de 24.10.2016), que apresentava um conteúdo idêntico, portanto meramente confirmativo do primeiro.

e) Pelo que o ato de 2016 é inimpugnável, nos termos do artigo 53º, nos 1 e 2, do CPTA,

f) Por outro lado, tendo em conta que o despacho suspendendo data de 24/10/2016 e que a presente providência foi proposta em 05/01/2019, verifica-se a caducidade do direito de ação, nos termos dos arts. 58º, nº 1, al. b), 89º, nº 4, al. k), 120º, nº1 e 123º, n º 1, al. a), do CPTA.

g) De referir também que o co-arrendamento é ilegal, sendo os fogos municipais destinados a residência permanente dos agregados familiares aos quais são atribuídos (art. 4º, nos 1 e 2, da Lei nº 81/2014).

h) Nunca foi reconhecido pelo Recorrido qualquer direito de ocupação do fogo municipal em questão, nem atribuído título que pudesse legitimar a sua ocupação, pelo simples facto de nunca se ter provado o grau de parentesco entre a Recorrente e a titular do arrendamento, bem como a debilidade de saúde que esta alegava sofrer.

i) Mais, importa salientar o direito à habitação é entendido pela jurisprudência e pela doutrina que como direito social, o direito à habitação não confere um direito imediato a uma prestação efetiva dos poderes públicos, mediante a disponibilização de uma habitação; mas, para além das obrigações públicas tendentes a assegurar a oferta de habitações, o direito à habitação garante critérios objetivos e imparciais no acesso dos interessados às habitações oferecidas pelo sector público. – cfr. J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, in “Constituição da República Portuguesa Anotada”, vol. I, Coimbra Editora, 4ª ed. revista, Coimbra, 2007, pág. 835.

j) Por fim, na ponderação dos interesse públicos e privados em presença, dúvidas não há dando provimento ao presente recurso e, em consequência, provimento ao pedido cautelar, quando a Recorrente não possui título ou autorização para ocupar o fogo municipal, será permitir a atribuição de habitação social sem qualquer critério, ou melhor, será fomentar uma situação de ilegalidade, o que claramente vai contra os interesses públicos que o Recorrido tem obrigação de defender, além de que seria violar legislação que o Município, aqui Recorrido, tem o dever de dar cumprimento.

k) Face ao exposto, o presente recurso deve ser indeferido e a sentença ora recorrida deverá ser confirmada, por não se verificarem os pressupostos de que depende a sua adoção.

Objeto do recurso

Os recursos, que devem ser dirigidos contra a decisão do tribunal a quo e seus fundamentos, têm o seu âmbito objetivo delimitado pelo recorrente nas conclusões da sua alegação de recurso, alegação que apenas pode incidir sobre as questões que tenham sido apreciadas pelo tribunal recorrido (ou que devessem ser aí oficiosamente conhecidas) – cfr artigos 635º e 639 do CPC, «ex vi» do artigo 1º do CPTA.

Atentas as conclusões de recurso, que delimitam o seu objeto, as questões a decidir consistem em saber se o Tribunal a quo errou no julgamento de facto, quanto à matéria de facto provada e não provada, e no julgamento de direito, por «não ter aplicado a lei».


Fundamentação
De facto
O Tribunal a quo deu como provados os seguintes factos:

A) «A Requerente, o seu companheiro e quatro filhos menores residem no fogo municipal sito na Rua .........., n.º 1, 3.º esquerdo, Falagueira – Venda Nova, Município da Amadora – cfr. documentos de fls. 9 verso a 11 e 12 a 15 verso do processo físico, que se dão por reproduzidos;

B) A Requerente tentou diversas vezes regularizar a sua situação habitacional junta da Entidade requerida, requerendo a sua integração no agregado habitacional da arrendatária do imóvel identificado no parágrafo anterior, Eufrásia .......... – admitido por acordo das partes (artigos 10.º e 12.º do requerimento inicial, e artigo 49.º da oposição ao processo cautelar);

C) Até ao momento, a Entidade requerida não integrou a Requerente no agregado familiar de Eufrásia .........., nem lhe atribuiu qualquer fogo municipal – admitido por acordo das partes (artigos 10.º e 12.º do requerimento inicial, e artigos 25.º, 26.º e 49.º da oposição ao processo cautelar);

D) Em 1 de Setembro de 2016, o Departamento de Habitação e Requalificação Urbana da Câmara Municipal da Amadora elaborou uma informação, que recebeu despacho de concordância da Diretora do referido Departamento em 9 de setembro do mesmo ano, com o seguinte teor:

«Assunto: Reavaliação socioeconómica por alteração do agregado familiar residente na Rua .........., 1, 3 e C..........

Considerando que:

a) O agregado familiar de Agostinho .......... possui 3 rendas em dívida;

b) Na inf. N.º …/2016, de 06-06-2016 foi proposta a cessação do direito á habitação de Agostinho .......... (declaração de exclusão por alternativa habitacional); a atualização da renda para o valor de 4,30 euros; o averbamento do contrato de arrendamento para o nome de Eufrásia .......... e o envio de ofício a Mirian .......... a informar que não tem direito a permanecer na habitação supracitada, bem como os seus filhos, devendo abandonar de imediato a mesma;

c) A 24 de Agosto tivemos conhecimento através de mensagem de correio eletrónico enviada pela GEBALIS que, por despacho da Coordenadora da Zona Norte Ocidental (…) exarado em 24-08-2016, foi decidido proceder à atualização de agregado por inclusão do elemento supracitado, no fogo municipal sito na Rua .........., lote 25.3D – R/C C, Bairro de ........... O contrato de arrendamento em regime de arrendamento apoiado ainda não foi celebrado, sendo expectável demora na concretização da mesma (documento em anexo);

d) Foram dadas orientações superiores no sentido de Eufrásia ser excluída, na medida em que existem suspeitas em como Agostinho e Eufrásia residem em Lisboa, que os mesmos venderam as chaves a Francisco .......... e que os pedidos efetuados apenas pretendem legitimar a venda que concretizaram, permitindo assim que Francisco, Mirian e respetivos filhos obtenham o direito de permanecer neste fogo municipal, configurando desse modo um desdobramento;

e) Apesar de Eufrásia ter apresentado os documentos comprovativos da sua residência neste fogo municipal, existem suspeitas em como a mesma não reside;

f) Segundo informações prestadas pela vizinhança, a mesma não reside no fogo, nem no C.........., desconhecendo-se onde reside efetivamente;

g) Sempre que necessário, é Mirian que comparece no gabinete técnico para tratar de assunto relativamente ao fogo ou ao agregado familiar. Eufrásia apenas se dirige ao gabinete técnico quando é convocada especificamente para o efeito, nomeadamente no período da AGR;

h) Não é avistada no Bairro do C.......... a presença de Eufrásia.

Propõe-se:

1 - A cessação do direito à habitação de Agostinho .......... (declaração de exclusão por alternativa habitacional).

2 - A cessação do direito à habitação de Eufrásia ...........

3 - O envio de ofício a Mirian .......... a informar que não tem direito a permanecer na habitação supracitada, bem como os seus filhos, devendo abandonar de imediato a mesma» – cfr. informação de fls. 53 do processo físico, que se dão por reproduzida;

E) Por ofício de 24 de outubro de 2016, dirigido à Requerente e remetido por correio registado para a Rua .........., n.º 1, 3.º esquerdo, Falagueira – Venda Nova, a Entidade requerida, representada pela Diretora do Departamento de habitação e Requalificação Urbana e por subdelegação de competências da Vereadora do Pelouro da Câmara Municipal da Amadora, comunicou o seguinte à Requerente:

«Assunto: Desocupação de fogo municipal.

Na sequência de diligências efetuadas, constatou-se que V, Exa. e respetivo agregado familiar ocuparam indevidamente o fogo municipal sito na Rua .........., nº 1 – 3º Esq, Falagueira-Venda Nova, serve o presente para informar que a Câmara Municipal não lhe reconhece qualquer direito a realojamento ou enquadramento no agregado familiar autorizado a residir na morada acima indicada.

Neste sentido, comunica-se que V. Exa. não tem direito a habitação social, devendo deste modo procurar alternativa habitacional e proceder ao abandono imediato do fogo supracitado» − cfr. ofício de fls. não numeradas do processo administrativo instrutor, que se dão por reproduzidas;

F) Em data que não foi possível apurar, o ofício referido no parágrafo anterior foi recebido na morada ao qual foi destinado − cfr. fls. não numeradas do processo administrativo instrutor, que se dão por reproduzidas e admitido por acordo das partes (artigo 30.º da oposição ao processo cautelar, não impugnado pela Requerente no seu requerimento de exercício do contraditório sobre as questões suscitadas na oposição);

G) Em 5 de junho de 2017, o Instituto de Segurança Social, I.P., emitiu uma «declaração» com o seguinte teor:

«Nome completo: Mirian ..........

(…)

Declara-se que, nesta data, o beneficiário acima identificado apresenta, nesta instituição, a seguinte situação:

Está a receber (abono de família para crianças e jovens/prestações familiares), não recebendo outras/outros (pensões/subsídios/prestações/complementos), no âmbito da Segurança Social» − cfr. fls. 14 do processo físico, que se dão por reproduzidas;

H) Em 22 de maio de 2017, a Junta de Freguesia da Falagueira – Venda Nova emitiu um «atestado» com o seguinte teor:

«Ana .........., Presidente da Junta de Freguesia da Falagueira – Venda Nova, de acordo com o estipulado na alínea rr) do n.º 1 do art. 16.º da Lei 75/2013 de 12 de Setembro, conjugado com o art.º 34.º do Decreto-Lei n.º 135/1999, de 22 de abril, e conforme delegação de competências por deliberação 1/2013 de 29/11, ao abrigo do disposto no art. 17.º da Lei 75/2013, de 12/09, atesta que Mirian .........., nascida a 25-04-1988, estado civil de solteira, desempregada, filha de (…) e de (…), natural de (…), reside nesta freguesia há 13 anos, na Rua .......... n.º 1, 3.º Esq., ....-..., Amadora. Segundo declarações da Requerente, reside na morada acima indicada.

Para fins de entregar na Câmara Municipal da Amadora.

Por me ser requerido e de acordo com as declarações do requerente, mandei passar o presente documento que assina e vai devidamente autenticado» − cfr. fls. 16 verso do físico, que se dá por reproduzida;

I) Em 7 de junho de 2017, o Centro de Emprego e Formação Profissional da Amadora do Instituto de Emprego e Formação Profissional, I.P., emitiu a seguinte «declaração»:

«Declara-se para os devidos efeitos que o/a utente Mirian .........., portador/a do Cartão do Cidadão com o número (…), residente em Rua .........., n.º 1, 3.º Esq., Falagueira, ....-... Amadora, se encontra inscrito/a como candidato/a emprego, no Serviço de Emprego da Amadora, com o id (…), desde 2017.06.07, na situação de desempregado/a à procura de novo emprego» − cfr. fls. 12 do processo físico, que se dão por reproduzidas;

J) Em 18 de abril de 2018, a Requerente apresentou uma exposição no Departamento de Habitação e Requalificação Urbana da Câmara Municipal da Amadora, com o seguinte teor:

«Venho por este meio solicitar, urgentemente, reunião com a Sra. Presidente da Câmara da Amadora, tendo em conta a minha situação social, económica e habitacional. Tenho uma ordem de despejo e preciso urgentemente de ajuda, pois tenho 4 menores.

Em anexo, envio a minha exposição e fundamentação do pedido» − cfr. fls. não numeradas do processo administrativo instrutor, que se dão por reproduzidas;
K) Em 3 de dezembro de 2018, o Departamento de Habitação e Reabilitação Urbana da Câmara Municipal da Amadora elaborou a informação n.º …../18, que recebeu despacho de concordância da Vereadora da Câmara Municipal de 6 de dezembro de 2018, com o seguinte teor:

«1. No dia 24.08.2018, Mirian .......... foi notificada em fase correspondente à Audiência dos Interessados, através do Ofício n.2 …./18, tendo em conta que se encontra a ocupar ilegalmente o supracitado fogo municipal, conjuntamente com o seu restante agregado familiar.

2. Em 29.08.2018, o mandatário da notificada, Dr. João .........., apresentou tempestivamente a pronúncia escrita, registada sob os n.ºs DAM …./18 e DHRU …./18, destacando-se os seguintes argumentos:

a. ‘Mediante uma análise cuidada e ponderada do ofício ora referido constata que o referido ofício ora invocado versa sobre uma ocupação abusiva da fração aonde aquela reside juntamente com a sua Tia de seu nome Eufrásia .......... que é por sua vez a titular do arrendamento, o seu Companheiro e os seus 04 filhos’;

b. ‘... a Requerente reside no fogo municipal sito na morada em cima indicada, desde 2006, há 12 anos consecutivos’;

c.‘... dado a sua Tia ser uma pessoa bastante debilitada em termos de saúde e também ter vivido sempre só, em 2006 convidou a ora Requerente para ir viver com ela e para a apoiar...’;

d.‘... a ora Requerente tem 04 filhos menores que nasceram posteriormente à entrada daquela naquela fração...’;

e.‘... a veracidade... pode ser comprovada testemunhalmente... bem como pela consulta a qualquer autoridade administrativa...’;

f.‘... a ora Requerente junta 16 Documentos... que comprovarão na integra o exposto no artigo anterior;

g.‘... não há ocupação abusiva... a referida titular consentiu’;

h.‘... os vossos serviços sempre tiveram conhecimento dessa mesma situação ao longo destes 12 anos e sempre foi solicitado pela ora Requerente ser colocada no agregado da titular do arrendamento e os vossos serviços sempre ignoraram..."; ‘... a titular do arrendamento intentou uma providência cautelar... n.º 738/17.3BESNT que ainda se encontra a correr os seus termos...’;

j. ‘... a ora Requerente já tentou por diversas vezes regularizar a sua situação... para efeitos que fosse ou integrada juntamente com a sua família no agregado da titular do arrendamento ou por que lhe fosse atribuída uma casa...’;

k.‘... com essa atribuição abandonará a fração aonde reside...’;

l.‘... a referida desocupação vier a ter lugar irá provocar na ora Requerente, no Companheiro desta e nos seus filhos danos completamente irreversíveis...’;

m.‘... a ora Requerente ser ouvida pelos vossos serviços presencialmente como também requer que sejam ouvidas as testemunhas em baixo indicadas’;

n. ‘Nestes termos e nos demais de Direito requer a suspensão e anulação da decisão

de desocupação...’.

3. Apreciados os argumentos apresentados em sede de Audiência dos Interessados, concluímos o seguinte:

a. No que diz respeito ao conhecimento dos serviços camarários sobre a presença da notificada e dos seus filhos no fogo municipal, alegadamente promovida pela sua tia, corresponde à realidade dos factos, no entanto, o nosso conhecimento não traduz a concessão de uma autorização ou o reconhecimento da existência de qualquer direito da notificada sobre o fogo municipal, pelo contrário, em diversas ocasiões foi-lhe transmitido a ilicitude da sua conduta e a necessidade de desocupar a habitação, conforme é exemplificativo a cópia do Ofício n.º …./16, de 24.10, que juntamos, no qual esta Edilidade comunicou que deveria abandonar o fogo municipal em causa e procurar uma alternativa habitacional pois não lhe era reconhecido ‘...qualquer direito ao realojamento ou enquadramento no agregado familiar autorizado a residir na morada...’.

b. No que concerne ao companheiro da notificada, trata-se de Francisco .........., o qual foi realojado por esta autarquia no fogo municipal sito na Rua .........., n.º 2, 1.º Esquerdo, Bairro do C.........., Freguesia da Falagueira - Venda Nova, conjuntamente com os seus pais;

c. Sobre a prova documental anexada à pronúncia, a mesma não determina a existência de algo que na realidade não existe, ou seja, tal como já se afirmou anteriormente, o Município da Amadora e respetivos serviços camarários não concederam qualquer autorização ou emanaram um qualquer documento de atribuição que legitimasse e legitime a residência da notificada e dos seus filhos no fogo municipal, pelo que o facto da notificada ter ao longo dos anos identificado o fogo municipal como morada de família e ali se ter estabelecido, não lhe concede automaticamente o direito de residência em propriedade que não é sua e sobre a qual não detém qualquer direito;

d. Ainda sobre os documentos apresentados, é relevante mencionar que em momento algum foi emanado um qualquer documento, declarativo ou outro, por parte da Câmara Municipal que atestasse a legitimidade da ocupação e que pudesse sustentar qualquer prestação de informação ou a celebração de contrato pela notificada, perante entidades públicas ou privadas, pelo que a apresentação daqueles elementos não traduz a existência de um título válido de residência no fogo municipal em causa;

e. No que diz respeito à titularidade do contrato de arrendamento, esta autarquia promoveu a resolução contratual do mesmo com base no incumprimento da obrigação de residência em permanência do agregado familiar autorizado (Eufrásia ..........) no fogo municipal em causa, decisão essa objeto de recurso judicial, designadamente através de procedimento cautelar e de ação principal, tendo o tribunal proferido decisão sobre o primeiro a 09.10.2018, declarando extinta a instância por deserção, assim, resta a ação principal, Processo 810/17.0BESNT;

f. Ainda em relação à existência da ação judicial em curso, não introduz qualquer alteração no procedimento adotado, pois o aludido processo refere-se à decisão de cessação do direito de residir no fogo municipal da antiga arrendatária e não é comunicável com a situação jurídica da agora notificada, porquanto Mirian .......... não integrava o agregado familiar daquela, nem a sua permanência no fogo foi por nós autorizada ou reconhecida, é uma ocupação sem título, logo, mesmo que na hipótese do resultado da ação principal venha a ser favorável à Autora, o que não acreditamos, tal não alteraria a condição ilícita da notificada e do restante agregado.

4. Em suma, a factualidade e documentação apresentados em nada alteram a situação de facto e de direito que fundamentou a instauração do processo de notificação, nomeadamente a ocupação do fogo municipal sem qualquer título, constituindo a própria pronúncia uma confissão do ilícito, praticado e mantido desde há vários anos, pelo que não pode esta autarquia adotar outro procedimento se não o de praticar todos os atos necessários à desocupação do fogo, livre de pessoas e bens, condenando a prática de condutas que são lesivas do interesse público, com a agravante que aquela ocupação impede que o município enquanto proprietário disponha normalmente da sua propriedade.

5. Referimos ainda que entendemos, ao contrário do que foi requerido, ser de dispensar a audição de quaisquer testemunhas e da própria notificada, uma vez que os aspetos essenciais da tomada de decisão são a presença da notificada no fogo municipal, conjuntamente com os seus filhos e a inexistência de título que lhe permitam manter a ocupação do fogo municipal, isto é, são factos por nós considerados assentes e insuscetíveis de serem contrariados.

6. Face ao exposto, propõe-se:

a. A notificação de Mirian .......... da decisão final de desocupação e entrega voluntária do fogo municipal, com fundamento na ocupação não titulada, extensível ao restante agregado familiar, no prazo de 15 dias úteis» − cfr. fls. não numeradas do processo administrativo instrutor, que se dão por reproduzidas;

L) Por ofício de 10 de dezembro de 2018, remetido ao mandatário da Requerente, a Entidade requerida comunicou o seguinte:

«Rita .........., Vereadora da Câmara Municipal da Amadora, no uso da competência prevista na Lei n.º 81/2014, de 19 de dezembro, na sua atual redação, designadamente nas matérias referentes ao regime de arrendamento apoiado para habitação, a qual foi delegada na Senhora Presidente da Câmara por Deliberação Camarária de 27 de Outubro de 2017 e que lhe foi posteriormente subdelegada pelo Despacho da Senhora Presidente da Câmara n.º 38/P/2017, de 07 de Novembro, ambos publicados no Boletim Municipal de 17 de Novembro de 2017 (Separata n.9 27), considerando a situação factual descrita pelos serviços camarários e o enquadramento legal aplicável, nos termos do nº 1 do artigo 111.º do Código de Procedimento Administrativo, determino a notificação de João .........., com domicílio profissional em Avenida .......... n.º 10, 4.º I, Lisboa, na qualidade de mandatário de Mirian .........., que a título de Decisão Final do presente processo, Mirian .......... e restante agregado familiar devem, enquanto ocupantes ilegais do fogo municipal sito na Rua .......... nº 1, 3º Esquerdo, Freguesia da Falagueira - Venda Nova, Município da Amadora, no prazo de 15 (quinze) dias úteis, proceder à desocupação e entrega voluntária, livre de pessoas e bens, do referido fogo municipal, nos termos dos nº 1 e 2 do artigo 35.º da Lei nº 81/2014, de 19 de dezembro, na sua atual redação.

A) A referida Decisão é proferida com base nas informações dos serviços camarários e na sequência da apresentação de pronúncia escrita, registada sob o nº …./18, de 30 de agosto, ao abrigo do Direito de Audiência dos Interessados, nos termos do artigo 122º do Código de Procedimento Administrativo, não havendo fundamentos de facto e de direito que legitime a ocupação do fogo municipal, inexistindo qualquer título, designadamente por contrato, atribuição ou autorização, que conceda o direito dos ocupantes residirem no fogo municipal em causa, além de que a situação factual viola o disposto no nº 1 do artigo 4º conjugado com o artigo 7º e nº 1 do artigo 35º da Lei nº 81/2014, de 19 de dezembro, na sua atual redação.

B)Determino ainda que, decorrido o prazo atrás fixado, se a situação factual ilegal se mantiver inalterada esta Câmara Municipal procederá à aplicação da cominação legal prevista, designadamente o despejo dos ocupantes nos termos conjugados do n.º 3 do artigo 35.º e do artigo 28.º da Lei n.º 81/2014, de 19 de dezembro, na sua atual redação.

C) O presente processo poderá ser consultado entre as 09 horas e as 13 horas, no Serviço de Atendimento do Departamento de Habitação e Requalificação Urbana, sito na Avenida 11 de Setembro de 1979 nº 36, Freguesia da Venteira, Município da Amadora − cfr. fls. 8 verso e 9 do processo administrativo instrutor, que se dão por reproduzidas.

*

Não se provaram quaisquer outros factos com relevância para a decisão da causa, atentas as questões decidenda atrás identificadas.

E não se vislumbram factos alegados que devam considerar-se como não provados e relevantes para a decisão da causa».


O Direito.
Do erro de julgamento quanto à matéria de facto.

Nos termos do art 640º do Código de Processo Civil (CPC), aplicável ex vi art 140º, nº 3 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), podem as partes, nas respetivas alegações, impugnar a decisão proferida sobre determinados pontos da matéria de facto.

Decorre da conjugação dos arts 635º, nº 4, 639º, nº 1 e 640º, nº 1 e nº 2, todos do CPC, que quem impugna a decisão da matéria de facto deve, nas conclusões do recurso, especificar quais os pontos concretos da decisão em causa que estão errados e, ao menos no corpo das alegações, deve, sob pena de rejeição, identificar com precisão quais os elementos de prova que fundamentam essa pretensão, sendo que, se esses elementos de prova forem pessoais, deverá ser feita a indicação com exatidão das passagens da gravação em que se funda o recurso (reforçando a lei a cominação para a omissão de tal ónus, pois que repete que tal tem de ser feito sob pena de imediata rejeição na parte respetiva) e qual a concreta decisão que deve ser tomada quanto aos pontos de facto em questão.

A respeito do disposto no art 640º, nº 1 do CPC – ónus de especificar e as suas consequências – refere Abrantes Geraldes (em Recursos no Novo Código de Processo Civil, Almedina, 2018- 5ª edição, págs. 165, 166):
«a) Em quaisquer circunstâncias, o recorrente deve indicar sempre os concretos pontos de facto que considera incorretamente julgados, com enunciação na motivação do recurso e síntese nas conclusões;
b) Quando a impugnação se fundar em meios de prova constantes do processo ou que nele tenham sido registados, o recorrente deve especificar aqueles que, em seu entender, determinam uma decisão diversa quanto a cada um dos factos;
c) (…)
e) O recorrente deixará expressa, na motivação, a decisão que, no seu entender, deve ser proferida sobre as questões de facto impugnadas, tendo em conta a apreciação crítica dos meios de prova produzidos, exigência que vem na linha do reforço do ónus de alegação, por forma a obviar à interposição de recursos de pendor genérico ou inconsequente».
E, mais adiante (a págs. 168, 169), afirma «a rejeição, total ou parcial, do recurso respeitante à impugnação da decisão da matéria de facto», designadamente quando se verifique a «falta de especificação, nas conclusões, dos concretos pontos de facto que o recorrente considera incorretamente julgados», bem como quando se verifique a «falta de especificação, na motivação, dos concretos meios probatórios constantes do processo ou nele registados (documentos, relatórios periciais, registo escrito, etc.), a «falta de posição expressa, na motivação, sobre o resultado pretendido relativamente a cada segmento da impugnação», concluindo que a observância dos requisitos acima elencados visa impedir «que a impugnação da decisão da matéria de facto se transforme numa mera manifestação de inconsequente inconformismo».

Por seu turno, os arts 640º e 662º do CPC, permitem a reapreciação e a modificabilidade da decisão de facto proferida pelo tribunal de 1.ª instância apenas nas situações em que o tribunal recorrido apresente um julgamento errado, porque fixou factos de forma contrária às regras da prova, ou os fixou de forma inexata, ou porque os valorou erroneamente.

Aqui vale o princípio da livre apreciação da prova, remetendo-se para uma íntima convicção do julgador, formada no confronto dos vários meios de prova, que uma vez exteriorizada através de uma fundamentação coerente, razoável, plausível, que obedeça às regras da lógica, da ciência e da experiência comum, torna-se uma convicção inatacável, salvo para os casos em que a prova deva ser feita através de certos meios de prova, que apresentem uma determinada força probatória.

Nestes termos, a impugnação da matéria de facto e a modificabilidade da mesma pelo tribunal superior não visa alterar a decisão de facto fundada na prova documental ou testemunhal, apenas porque a mesma é suscetível de produzir convicções diferentes, podendo ser diversa a tomada no tribunal superior daquela que teve o tribunal da 1.ª instância.

A decisão sobre a matéria de facto do Tribunal de 1ª instância só deve ser alterada pelo Tribunal de 2ª instância se as provas produzidas na 1ª instância impunham, decisiva e forçosamente, outra decisão diferente da tomada (art 662º do CPC).

Portanto, para a modificação da matéria de facto é necessário que haja uma dada matéria de facto que foi identificada e apreciada pelo tribunal de 1ª instância e que este tenha motivado a sua convicção na fixação da matéria provada e não provada. Só depois, se face às provas produzidas e para as quais o recorrente remete, se impuser forçosamente decisão diversa da tomada pela 1ª instância, há que alterar aquela. Mas terá que se tratar de uma prova firme, indiscutível ou irrefutável, que necessariamente abala a convicção que o tribunal de 1ª instância retirou da prova produzida.

Também, a matéria de facto que se exige fixada e que pode justificar a alteração em sede de recurso é apenas a que releve para a decisão da causa e não qualquer outra que haja sido alegada pelas partes. Ou seja, ainda que seja alegada determinada matéria de facto e ainda que a mesma resulte provada nos autos, se a mesma for irrelevante para a decisão a proferir, não há-de ser tomada em consideração pelo juiz em sede de 1ª instância e tal omissão também não conduz a um erro decisório.

Revertendo estas considerações para o caso concreto, constata-se que a recorrente não cuidou de cumprir o ónus de especificação a que aludem as als a) e b) do nº 1 do art 640º do CPC.

Com efeito, em parte alguma das dezassete conclusões apresentadas pela requerida está indicado, ainda que de forma sintética, qual ou quais dos pontos de facto provados e/ou qual dos pontos de facto não provados estão incorretamente julgados, qual ou quais os meios de prova que demonstram o erro de julgamento.

Nas conclusões que respeitam a matéria de facto (a conclusão 1º) a recorrente limita-se a dizer que «a sentença recorrida deveria ter considerado apenas a seguinte factualidade …» e sem cuidar de indicar os meios de prova que demonstram e motivam que aqueles factos devem ser dados como provados, com a formulação que apresentada [1. Desde 2006 que reside no fogo municipal em causa, com 4 filhos menores; 2. Foi para lá a convite da sua tia, com problemas de saúde e que carece da assistência inadiável da Requerente; 3. Não se trata de uma ocupação abusiva antes de co-arrendamento perfeitamente licito e por uma causa nobre; 4. Ao longo de 12 anos a entidade Requerida sempre teve conhecimento da situação de facto e foi consentindo a mesma e por conseguinte criou expectativas legitimas na Requerente e respetivo agregado familiar; 5. Foi confrontada com uma decisão desfavorável sem que previamente lhe tenha sido concedido o direito de audiência prévia por escrito ou verbal; 6. O não deferimento da providência cautelar, demonstrado que está que foi tempestivamente interposta a ação principal, causa à Requerente prejuízos graves e irreparáveis tanto mais que se trata de menores com 11, 9, 5 e 2 anos de idade].

A requerente e recorrente não concretiza os pontos da matéria de facto que considera incorretamente julgados, porque para julgar provados apenas os factos que elenca, incumbia-lhe dizer quais os factos julgados provados que no seu entender deviam ser dados como não provados, e nada diz sobre os meios de prova, constantes do processo, que impunham decisão diversa da recorrida.

A recorrente não traz ao recurso argumentos nem provas que infirmem a decisão de facto.

Sendo evidente que a previsão legal do ónus impugnatório que recai sobre a recorrente não admite recurso genérico contra a decisão da matéria de facto.

Assim, na medida em que a recorrente não deu cumprimento aos preceitos legais acima mencionados, não fazendo constar das conclusões da sua alegação os pontos concretos da matéria de facto que estariam mal decididos e não fazendo constar, na motivação, os concretos meios de prova que, no seu entender, determinariam uma decisão diversa quanto a cada um dos factos, temos de concluir que a recorrente não efetua qualquer impugnação da matéria de facto.

Pelo que, o incumprimento manifesto do ónus de impugnação, dá lugar à rejeição imediata do recurso, nesta parte, assim se mantendo a decisão do tribunal recorrido sobre a matéria de facto.

Do erro de julgamento de direito.
As conclusões 2, 3,14, 15, 17.
As conclusões 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13.
Nos termos do art 639º, nº 2 do CPC ex vi art 140º, nº 3 do CPTA, o recorrente deve enunciar nas alegações e sintetizar nas conclusões o seguinte:
- indicar as normas jurídicas violadas;
- indicar o sentido que deve ser atribuído às normas cuja aplicação e interpretação determinou o resultado que pretende impugnar;
- perante eventual erro na determinação das normas aplicáveis, indicar as que deveriam ter sido aplicadas.
A recorrente alega os vícios que imputou (no requerimento inicial) ao ato suspendendo – falta de fundamentação, erro sobre os pressupostos de facto, violação do direito à habitação – que determinou a desocupação do imóvel municipal habitado pela requerente sem qualquer título, e conclui que: «o tribunal perante tal situação nada julga, nada decida e se limite a validar a ilegalidade cometida pela CMA durante mais de 12 anos. A requerente tinha a expectativa de que o tribunal aplicasse a Lei, não foi isso que sucedeu».

A recorrente volta a incumprir o ónus de impugnação, agora, de direito.

Mas mais, a recorrente não dirige o recurso contra a decisão recorrida que apreciou a questão da inimpugnabilidade do ato suspendendo nos seguintes termos:
«A aferição do pressuposto da impugnabilidade de um ato não prescinde, mas antes pressupõe a integração dessa declaração jurídica no conceito de ato administrativo previsto no artigo 148.º do Código do Procedimento Administrativo, na redação introduzida pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro (doravante, “CPA”), aplicável nos presentes autos (cfr. artigo 8.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro).

Nos termos daquele preceito, «consideram-se atos administrativos as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta». Portanto, a primeira característica de um ato qualificável como administrativo é o seu perfil de ato decisório, ou seja, de estatuição autoritária, determinação prescritiva ou resolução sobre uma certa situação jurídico-administrativa concreta, que define inovatoriamente o direito para esse caso concreto e é capaz de produzir, por si só, o efeito jurídico nela definido.

Assim, é o artigo 148.º do CPA que afasta do conceito de ato administrativo e, consequentemente, do pressuposto da impugnabilidade quaisquer declarações jurídicas da Administração que não contenham verdadeiro conteúdo decisório. Excluídos do universo da qualificação como ato administrativo estão, por isso, todos os atos cuja falta de perfil decisório resulte da circunstância de terem sido precedidos de outros atos jurídicos que tenham já definido a situação jurídica do particular, em termos que não são alterados inovatoriamente pelo ato cuja impugnabilidade se discute. É o que ocorre com os usualmente designados “atos meramente confirmativos”, que se limitam a repetir o conteúdo de uma estatuição anterior, sem nada acrescentar ou retirar ao seu conteúdo. E que são inimpugnáveis justamente por não serem verdadeiros atos administrativos, já que se limitam a manter a definição jurídica constante de um ato anterior, quando muito dando-lhe execução, não apresentando qualquer efeito jurídico inovatório.

É exatamente isso que resulta do disposto no artigo 53º, nº 1 e 2, do CPTA, nos termos do qual são inimpugnáveis os atos confirmativos, com a ressalva de o autor não ter o ónus de impugnar o ato confirmado, por não ter sido dele notificado ou o mesmo não ser ainda eficaz.

Aplicando o que se deixa dito ao caso dos autos, verifica-se que a decisão suspendenda nos autos, praticada pela Vereadora da Câmara Municipal da Amadora de 6 de dezembro de 2018 e notificada à Requerente por ofício de 10 de dezembro de 2018, determina a «desocupação e entrega voluntária do fogo municipal, com fundamento na ocupação não titulada, extensível ao restante agregado familiar, no prazo de 15 dias úteis» (cfr. parágrafos K) e L) do probatório).

Nos mesmos termos, por despacho de 9 de setembro de 2016, aposto na Informação de 1 de setembro, a Diretora do Departamento de Habitação e Requalificação Urbana da Câmara Municipal da Amadora, no uso de delegação de competências que lhe foi atribuída por despacho da Vereadora do Pelouro, determinou o envio de um ofício a informar a Requerente que não tem direito de permanecer na habitação sita na Rua .........., n.º 1, 3.º esquerdo, Falagueira – Venda Nova, bem como a ordenar o abandono imediato da mesma por parte da Requerente e do seu agregado familiar (cfr. parágrafo D) do probatório).

Os dois atos têm o mesmo exato fundamento: a inexistência de título que permita à Requerente manter a ocupação do fogo municipal, quer porque nunca lhe foi atribuído aquele fogo municipal, quer porque nunca foi praticada qualquer decisão de integração da Requerente no agregado familiar da anterior arrendatária do imóvel, Eufrásia .......... (cfr. parágrafos D) e K) do probatório).

Por último, verifica-se que a decisão de 9 de setembro de 2016, aposta na informação do Departamento de Habitação e Requalificação Urbana da Câmara Municipal da Amadora, foi notificada à Requerente por ofício de 24 de outubro de 2016, por ela recebido (cfr. parágrafos E) e F) do probatório).

Em absoluta coerência com o que se deixa dito, verifica-se que, em 18 de abril de 2018 − antes de ser notificada do ato cuja suspensão de eficácia requer nos autos (cfr. parágrafos K) e L) do elenco da matéria de facto provada) −, a Requerente confrontada com «uma ordem de despejo», apresentou uma exposição no Departamento de Habitação e Requalificação Urbana da Câmara Municipal da Amadora, requerendo a regularização da sua situação habitacional (cfr. parágrafo J) do probatório).

Ou seja, o ato jurídico de 6 de dezembro de 2018, notificado à Requerente por ofício de 10 de dezembro de 2018, limita-se a reiterar, com os mesmos fundamentos – a inexistência de título que legitime a sua ocupação do imóvel em causa nos autos –, uma decisão que já constava da decisão de 9 de setembro de 2016, aposta na informação do Departamento de Habitação e Requalificação Urbana da Câmara Municipal da Amadora, e que foi notificada à Requerente por ofício de 24 de outubro de 2016. Dito de outro modo: o despacho da Vereadora da Câmara Municipal da Amadora de 6 de dezembro de 2018, notificado à Requerente por ofício de 10 de dezembro de 2018, é meramente confirmativo do despacho de 9 de setembro de 2016, aposto na Informação de 1 de setembro, da Diretora do Departamento de Habitação e Requalificação urbana da Câmara Municipal da Amadora, no uso de delegação de competências que lhe foi atribuída por despacho da Vereadora do Pelouro, notificado à Requerente por ofício de 24 de outubro de 2016, por esta recebido.

Face ao exposto, cabe concluir indiciariamente que se verificam os pressupostos previstos nos preceitos do artigo 53.º, nº 1 e 2, do CPTA, em termos que determinam a inimpugnabilidade do despacho da Vereadora da Câmara Municipal da Amadora de 6 de dezembro de 2018, suspendendo nos presentes autos.

E tanto é o que basta para, sem necessidade de mais indagações e perfunctoriamente, concluir que não é provável a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, determinando a não verificação do requisito da aparência de bom direito de que depende o decretamento da providência cautelar de suspensão de eficácia do ato de 6 de dezembro de 2018, notificado por ofício de 10 de dezembro seguinte, cuja suspensão de eficácia é requerida nos autos».

Em resultado do assim decidido, o tribunal recorrido concluiu: «atenta a não verificação do requisito da aparência de bom direito e face à natureza cumulativa dos pressupostos de decretamento de providências cautelares, fica prejudicada quer o conhecimento da questão da caducidade do direito de ação suscitada pela Entidade requerida, quer a apreciação da segunda e terceira questões decidenda» [o fundado receio de verificação de uma situação de facto consumado ou de prejuízos de difícil reparação para os interesses a acautelar no processo principal e a (não) verificação do pressuposto negativo de superioridade dos danos resultantes da concessão da providência].

A requerente não põe em causa, no recurso, que o despacho da Vereadora da Câmara Municipal da Amadora de 6 de dezembro de 2018, notificado à Requerente por ofício de 10 de dezembro de 2018, é meramente confirmativo do despacho de 9 de setembro de 2016. Nem põe em causa que o ato de 6.12.2018, por ser confirmativo, é inimpugnável. E menos ainda põe em causa que a inimpugnabilidade da decisão suspendenda determina a não verificação do requisito da aparência de bom direito de que depende o decretamento da providência cautelar de suspensão de eficácia do ato de 6 de dezembro de 2018.

O que invoca é a necessidade da sua inclusão no agregado familiar da tia e titular do arrendamento Eufrásia .......... e, nas suas palavras, o tribunal não aplicou a lei.

A recorrente, ao conformar-se com a sentença recorrida, na parte que transcrevemos, não pode, naturalmente, ter por demonstrado o requisito do fumus boni iuris, mesmo que se entendesse, no que não se concede, que a não inclusão no agregado familiar do titular do arrendamento violava o direito à habitação da requerente e filhos menores que vivem no locado sem qualquer título. Desde logo porque o direito à habitação, previsto no art 65º da CRP, não é de aplicação direta, carece de concretização pela lei ordinária, que define os critérios de acesso às habitações municipais. E o direito à habitação não legítima a ocupação de fogos municipais, sem autorização e contra a vontade expressamente manifestada do Município.

Nada alegando ou consubstanciando a recorrente no sentido do erro de julgamento de direito da sentença recorrida, quanto à não verificação da aparência do bom direito, fundada na inimpugnabilidade do ato suspendendo, não pode, por conseguinte, o desfecho do pedido cautelar ser outro que não o indeferimento por falta de verificação do requisito do fumus boni iuris, como corretamente entendeu o tribunal a quo.

E isso implica, ainda, ser inútil aferir, como também bem decidiu o tribunal recorrido, se se encontram preenchidos os demais requisitos, atinentes ao periculum in mora e à ponderação dos interesses, necessários para ser decretada a providência à luz do disposto no artigo 120º, nº 1 e nº 2 do CPTA, pois os requisitos cautelares são de verificação cumulativa.

Decisão

Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal em negar provimento ao recurso jurisdicional e confirmar a sentença recorrida.

Custas pela recorrente, sem prejuízo do apoio judiciário concedido.
Registe e notifique.
*
Lisboa, 2019-11-07,

(Alda Nunes)

(Carlos Araújo)

(Ana Celeste Carvalho).