Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	1205/06.6BELSB

Secção:	CA


Data do Acordão:	07/14/2022

Relator:	PEDRO NUNO FIGUEIREDO

Descritores:	IMPOSSIBILIDADE SUPERVENIENTE DA LIDE ATOS AUTORIZATIVOS

Sumário:	I - Verifica-se a impossibilidade superveniente da lide quando a solução do litígio deixou de interessar por já não ser possível atingir o resultado visado. II - Caso se mantenha o interesse das autoras na declaração de nulidade / anulação do ato impugnado e suas potenciais consequências quanto aos atos autorizativos, no âmbito do dever de executar previsto no artigo 173.º do CPTA, queda por demonstrar a impossibilidade de atingir o resultado visado com a ação, mantendo-se inabalado o interesse em obter uma decisão de mérito.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul
I. RELATÓRIO
Quercus – Associação Nacional de Conservação da Natureza e a Geota – Grupo de Estudos de Ordenamento do Território e Ambiente instauraram ação contra o Ministério do Ambiente do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional e o Ministério da Economia e da Inovação, indicando como contrainteressada C....., S....., SA, visando a impugnação do Despacho Conjunto n.º 165/2005, publicado no DR, II Série, n.º 29, de 09/02/2006, pedindo a declaração de nulidade/anulação, com fundamento em vício de violação de lei.
Por sentença de 18/06/2021, o TAC de Lisboa declarou extinta a instância por inutilidade superveniente da lide.
Inconformadas, as autoras interpuseram recurso desta decisão, terminando as alegações com a formulação das conclusões que de seguida se transcrevem:
“I. Em 17-12-2006 o Tribunal recorrido decidiu que o acto impugnado correspondia ao Despacho conjunto n.º 165/2005, de 26.12.2005, proferido pelos Ministros do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional e da Economia e da Inovação, publicado no DR, II Série, n.º 29, de 09.02.2006 – decretando a improcedência da excepção, invocada pela CI, da inimpugnabilidade do acto impugnado.
II. Nestes autos foi realizada audiência prévia (em 29-07-2007) e por despacho de 05-11-2007 foi fixada a matéria de facto, tendo até o Tribunal determinado então que a matéria de facto que antecede (…) é suficiente (…) para a decisão demérito a proferir a final.
III. E em 07-12-2007 foi proferido despacho judicial donde consta a final: Em face da matéria de facto assente, da existência de um procedimento administrativo suporte do acto impugnado, da função de controlo que compete a este Tribunal, não se justifica a realização de qualquer diligência de prova suplementar.
IV. Como se vê, estes despachos não foram objecto de recurso e mantém a sua validade processual - verifica quanto a eles o caso julgado formal.
V. A inutilidade superveniente da lide verifica-se, em geral, em casos em que o efeito pretendido já foi alcançado por via diversa (cfr. pag.321, Código de Processo Civil Anotado, Vol I, António Santos Geraldes, Paulo Pimenta e Luís Filipe Pires Oliveira) ou em que o efeito pretendido é já impossível de obter.
VI. No caso, mantém-se o interesse na revogação do acto impugnado quer pela própria revogação desse acto, quer pela sua consequência na validade dos actos consequentes que foram praticados porque admitidos pelo acto impugnado.
VII. Impenderá sobre a entidade administrativa aqui Ré, proferida que seja a sentença anulatória (que se impõe) do acto impugnado, o dever de reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado – conforme impõe o artigo 173.º do n.º 1 do CPTA.
VIII. Não pode assim este Tribunal recusar conhecer do mérito da acção por entender verificar-se a inutilidade superveniente da lide, sem que viole a indicada norma.
IX. A declaração de nulidade ou anulação do acto impugnado permitirá às Recorrentes, em execução de sentença, obter a declaração de nulidade dos actos que então foram praticados porque admitidos por este concreto acto.
X. Apenas e só nesse processo executivo se poderá verificar a consequência da sentença proferir nestes autos – até, hipoteticamente, poderá a administração invocar, se entender, causa legitima de inexecução.
XI. Não pode o Tribunal recorrido, na fase processual em que se encontra, antecipar decisões que apenas e só poderão ser tomadas após a prolação de sentença que anule ou declare nulo o acto impugnado.
XII. O próprio Acórdão do TCAS que indeferiu a suspensão de eficácia do acto impugnado refere, taxativamente, que se mantém o interesse na revogação desse acto – apesar de o mesmo já ter sido executado.
XIII. Também o Acórdão do TCAS proferido nestes autos no ano transacto poderia, se entendesse verificar-se a tal inutilidade superveniente da lide, decretá-la ao abrigo do disposto no artigo 665.º do Código de Processo Civil e não o fez.
XIV. Atente-se que a própria decisão recorrida refere que é, no mínimo, discutível, que deliberações as da Câmara Municipal de Grândola tituladas pelo alvará n.º 2/2007 e subsequentes operações urbanísticas autorizadas por aquela edilidade (…) se possam considerar actos consequentes ou, mesmo, actos conexos
XV. Ora, o que é discutível, ainda que no mínimo, não é certo, seguro e absoluto, como a inutilidade superveniente da lide exige que seja.
XVI. O acto impugnado não desapareceu da ordem jurídica - não foi revogado pelo seu autor.
XVII. Interpretada a alínea e) do artigo 277.º do Código de Processo Civil no sentido que se admite a inutilidade superveniente da lide quando o acto impugnado não desapareceu da ordem jurídica e subsistem actos consequentes desse mesmo acto, é essa norma inconstitucional por violação do artigo 244.º, n.º 4 da CRP.
XVIII. Violou a decisão recorrida o artigo 277.º, al. e), do CPC”.
A contrainteressada apresentou contra-alegações, terminando as mesmas com a formulação das conclusões que de seguida se transcrevem:
“A) O presente recurso foi interposto pela Quercus – Associação Nacional de Conservação da Natureza e pela GEOTA – Grupo de Estudos de Ordenamento do Território e Ambiente da Sentença de 18.06.2021, que considerou extinta a instância, por inutilidade superveniente da lide e consequentemente determinou o arquivamento dos autos.
B) A Sentença recorrida não incorreu em violação de caso julgado formal, por violação das decisões vertidas nos Despachos de 0511.2007 e de 07.12.2007, uma vez que estas decisões apenas fixaram a matéria assente e dispensaram a produção de ulterior prova;
C) Aquelas decisões não obstavam a que o Tribunal a quo conhecesse da excepção de inutilidade superveniente da lide, invocada pelo Réu Ministério da Economia, depois da modificação objectiva e subjectiva produzida pelo Acórdão do TCA Sul de 18.06.2020, que reduziu o objecto da instância ao Despacho Conjunto e afastou o Município de Grândola da acção;
D) A Sentença recorrida fez ainda correcta interpretação e aplicação do disposto no artigo 277.º a. e) do CPC ex vi artigo 1.º e 35.º/2 do CPTA, porquanto as Autoras/Recorrentes incumpriram o ónus que sobre si impendia, de demonstração de não verificação daquela excepção, tendo-se limitado a referir que pretendiam a anulação do Despacho Conjunto e dos “actos conexos”, sem nunca os identificar;
E) Sem elementos que permitissem ao Tribunal apreciar da eventual utilidade da acção para as Autoras, a Sentença recorrida concluiu correctamente que se verificava a inutilidade superveniente da lide por ser patente a insubsistência de qualquer interesse, benefício ou vantagem, juridicamente consistente, para as Autoras.
F) A Sentença recorrida decidiu ainda correctamente ao considerar que a anulação do Despacho Conjunto não poderia conduzir à nulidade de quaisquer outros actos, uma vez que, não sendo o Município de Grandola parte na acção, não só não se formaria caso julgado contra o Município, como, em sede de execução do julgado anulatório, não lhe poderia ser exigido que reconstituísse a situação actual hipotética.
G) No limite, mesmo na hipótese de o Despacho Conjunto ser anulado, encontrar-se-iam reunidas as condições que imporiam a salvaguarda da posição da Contra-Interessada, ao abrigo do disposto no artigo 134.º/3 do CPA, por se tratar de situação que contraporia o direito à alegada reposição da legalidade urbanística ao projecto da Contra-Interessada, já entretanto concluído.
H) Do exposto resulta que a Sentença recorrida não merece qualquer reparo, uma vez que fez correcta interpretação e aplicação do disposto no artigo 277.º al. e) do CPC ex vi artigo 1.º e 35.º/2 CPTA4, quando julgou extinta a instância, por inutilidade superveniente da lide, não tendo violado qualquer decisão com valor de caso julgado.”
O Ministério do Ambiente e da Ação Climática igualmente apresentou contra-alegações, terminando as mesmas com a formulação das conclusões que de seguida se transcrevem:
“A) Foi o presente recurso interposto pela Quercus – Associação Nacional de Conservação da Natureza e pela GEOTA – Grupo de Estudos de Ordenamento do Território e Ambiente da Sentença de 18.06.2021, que julgou extinta a instância, por inutilidade superveniente da lide e, consequentemente, determinando o arquivamento dos autos.
B) A Sentença recorrida não incorreu em violação de caso julgado formal, por violação das decisões vertidas nos Despachos de 0511.2007 e de 07.12.2007, considerando que estas decisões apenas fixaram a matéria assente e dispensaram a produção de ulterior prova;
C) Aquelas decisões não obstavam a que o Tribunal a quo conhecesse da exceção de inutilidade superveniente da lide, invocada pelo Réu Ministério da Economia.
D) A Sentença recorrida fez ainda correta interpretação e aplicação do disposto no artigo 277.º a. e) do CPC ex vi artigo 1.º e 35.º/2 do CPTA, porquanto as Recorrentes incumpriram o ónus que sobre si impendia, de demonstração de não verificação daquela exceção sem identificar os alegados “atos conexos” que pretendia ver anulados;
E) Atenta a inexistência de elementos que permitissem ao Tribunal apreciar da eventual utilidade da ação para as Autoras, ora Recorrentes, a Sentença recorrida concluiu, e bem, que se verificava a inutilidade superveniente da lide pela insubsistência de qualquer interesse, benefício ou vantagem, juridicamente atendível, para as Autoras.
F) A Sentença recorrida decidiu ainda corretamente ao considerar que a anulação do Despacho Conjunto não poderia conduzir à nulidade de quaisquer outros atos, uma vez que, não sendo o Município de Grândola parte na ação, não só não se formaria caso julgado contra o Município, como, em sede de execução do julgado anulatório, não lhe poderia ser exigido que reconstituísse a situação atual hipotética.
G) Do exposto resulta que a Sentença recorrida não merece qualquer reparo, uma vez que fez correta interpretação e aplicação do disposto no artigo 277.º al. e) do CPC ex vi artigo 1.º e 35.º/2 CPTA, quando julgou extinta a instância, por inutilidade superveniente da lide, não tendo violado qualquer decisão com valor de caso julgado.”
O Ministério da Economia e da Transição Digital igualmente apresentou contra-alegações, terminando as mesmas com a formulação das conclusões que de seguida se transcrevem:
“a) a sentença recorrida não violou o caso julgado dos Despachos de 5-11-2007 e de 7-12-2007
b) a sentença interpretou e aplicou corretamente o artigo 277° alínea e) do CPC
c) a sentença deve manter-se integralmente por cumprir e ser conforme à lei.
d) o recurso é totalmente improcedente e deve negar-se o provimento ao mesmo”.

Perante as conclusões das alegações do recorrente, sem prejuízo do que seja de conhecimento oficioso, cumpre aferir do erro de julgamento da decisão recorrida, ao declarar extinta a instância por inutilidade superveniente da lide.

Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

II. FUNDAMENTOS
II.1 DECISÃO DE FACTO
As ocorrências processuais relevantes para a decisão do recurso são as que constam do acórdão deste TCAS proferido em 18/06/2020 nos presentes autos e que de seguida se reproduzem:
1) Na petição inicial da presente acção é impugnado o Despacho n.° 165/2006 do Ministro da Economia e Inovação e do Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território do Desenvolvimento Regional, publicado no DR II série, de 9 de Fevereiro de 2006 e pedida a declaração de nulidade dos actos consequentes daquele despacho, sem os identificar.
2) O referido Despacho Conjunto n.° 165/2006 reconheceu a ausência de soluções alternativas e a existência de razões imperativas de interesse público, incluindo de natureza social e económica, para a realização dos projectos designados "Loteamento da C..." e "Campo de Golfe da C...", localizados no concelho de Grândola, freguesia de Melides e determinou a execução dos referidos projectos no estrito cumprimento das medidas de minimização e de compensação e dos planos de monitorização ambiental constantes dos anexos às respectivas Declarações de Impacte Ambiental favoráveis, emitidas em 13 de Julho de 2005 para os projectos em causa.
3) Em 17.12.2006, foi proferido despacho judicial do seguinte teor:
“Tendo sido suscitada, na contestação da C.I., a questão da identificabilidade/impugnabilidade do acto objecto da presente acção administrativa especial, assegurado o contraditório prévio, impõe-se proferir despacho, ao abrigo do artigo 87.º/1/a), do CPTA, nos termos seguintes:

Da posição assumida pelas partes nos autos, não restam dúvidas de que o ato impugnado corresponde ao Despacho conjunto n.º 165/2005, de 26.12.2005, proferido pelos Ministros do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional e da Economia e da Inovação, publicado no DR, II Série, n.º 29, de 09.02.2006 (junto a fls. 390/396).
Em face do exposto, improcede a questão prévia em referência.”
4) Em 29.07.2007 foi realizada a audiência preliminar e a 5.11.2007, conforme consta da ata respetiva, foi proferido despacho de fixação da factualidade assente e mais foram as partes informadas de que a mesma matéria de facto era a única relevante para a decisão de mérito a proferir a final.
5) Em 7.12.2007 foi proferido despacho judicial donde consta a final: “[e]m face da matéria de facto assente, da existência de um procedimento administrativo suporte do ato impugnado, da função de controlo que compete a este Tribunal, não se justifica a realização de qualquer diligência de prova suplementar.”
6) Em 12.06.2007 a Quercus requereu a suspensão de eficácia do Despacho Conjunto n°…./2006 e dos atos consequentes, identificando o Alvará de Loteamento n° …./2007, da autoria da Câmara Municipal de Grândola.
7) Em 18.02.2008, o TAF de Lisboa, após ter convidado a aí Requerente a chamar à providência o Município de Grândola e ter considerando o pedido extensível aos autos autorizativos da Câmara Municipal e estes como consequentes do Despacho Conjunto, decretou a suspensão de eficácia do despacho conjunto n° …/2006, bem como todos os atos consequentes do despacho, nomeadamente o Alvará n°…/2007 e determinou que a C... se abstivesse de realizar qualquer obra no local indicado.
8) Por acórdão de 9.07.2008, o qual se dá integralmente por reproduzido, o TCAS revogou a sentença identificada em 6) supra.
9) Desse acórdão consta, designadamente, o seguinte:
“(...), o efeito “próprio” ou “típico” [do despacho conjunto] é só o de viabilizar a autorização dos projetos pretendidos pela C.... Ora, tal efeito esgota-se, pelo menos, com a prática, pela entidade competente, dos atos administrativos autorizativos.
(...)

O projeto de “loteamento da C... ” e as respetivas obras de urbanização foram autorizados por deliberações da Câmara Municipal de Grândola tomadas em reunião de 21-12-2006, impõe-se concluir que, em Junho de 2007, quando a Quercus requereu a providência de suspensão de eficácia do despacho conjunto n°…./2006, mesmo a admitir que o seu efeito não se esgote logo no momento da sua emissão, já se tinha esgotado com a prática dos referidos atos autorizativos. Deste modo, o Despacho Conjunto já não era suscetível de ser objeto de suspensão quando esta providência foi requerida e, por isso, impunha-se o seu indeferimento, ficando prejudicada a apreciação dos pressupostos do art. 120° do CPTA relativamente a tal ato.
(…)
Porém, a sentença recorrida, ao enfrentar de um modo conjunto os dois pedidos de suspensão, sem os destrinçar, erroneamente considerou ainda como efeitos daquele despacho os efeitos dos atos autorizativos (...).
Decorre do exposto que a pretensão que a Requerente, nos presentes autos, quis formular e reiterou querer manter foi exatamente a de “suspensão do alvará” e não a suspensão de eficácia das deliberações camarárias de autorização da operação de loteamento e das obras de urbanização e, bem assim, que nunca quis instaurar a providência contra o Município de Grândola, pelo que mal se compreendem os despachos judiciais de aperfeiçoamento posteriores e extemporaneamente proferidos pelo Mmo. Juiz a quo (...), os quais desvirtuaram a causa de pedir e pedidos formulados no processo cautelar.
Na verdade, impunha-se, desde logo, atender aos termos em que a Requerente instaurou a providência, quer para conhecer as questões prévias suscitadas pelos Requeridos e as não suscitadas mas que fossem de conhecimento oficioso (...).
Ultrapassando a questão de ter sido requerida a suspensão do alvará emitido em 19-3-2007, em vez da suspensão de eficácia das deliberações camarárias autorizativas do loteamento e obras de urbanização, ainda não tomadas na data da instauração da ação impugnatória (Maio/2006), há que distinguir duas situações.
Uma teria sido a de, na ação indicada como principal, estarem impugnados os atos autorizativos camarários proferidos na pendência desse processo, através da ampliação do seu primitivo objeto à impugnacão de tais atos (configurados como consequentes) (…). Se fosse esse o caso (e não é), o Município de Grândola teria de estar demandado na ação principal (…) mas não está (…).
Sucede que não é essa a situação da ação principal e do processo cautelar.
A situação que a Quercus apresentou foi a de, dando conta de que no processo principal só estava impugnado o Despacho Conjunto, pretender que fosse decretada a suspensão dos actos titulados pelo Alvará n°…/2007 como um efeito automático da procedência da suspensão da eficácia do Despacho Conjunto n°…/2006.”
10) Em 16.10.2009 foi proferido despacho no TAC de Lisboa, com o seguinte teor:
“(…)
Aplicando a orientação fixada ao caso em apreço nos autos, impõe-se concluir que o despacho impugnado consumiu a sua eficácia através da prolação do ato autorizativo de licenciamento titulado pelo Alvará de Loteamento n.º…/2007, o qual não é impugnado nos presentes autos.
Existe pois consumpção posterior dos efeitos do despacho em crise, com a consequente inimpugnabilidade do mesmo, impondo-se suscitar a questão da impossibilidade jurídica superveniente do objecto da presente causa (artigo 287.º/e), do CPC).
Notifique as AA. para se pronunciarem, querendo, sobre a questão suscitada, no prazo de dez dias, com a menção de que, nada dizendo, será extinta a instância com este fundamento”.
11) Em 17.03.2010, foi proferido despacho no TAC de Lisboa, o qual terminou do seguinte modo:

12) Em 24.05.2010, foi proferido despacho no TAC de Lisboa que, designadamente, determinou a “citação do Município de Grândola para os termos da presente acção na qualidade de co-réu (artigo 320.º/a), do CPC).”
13) Na sequência de reclamação apresentada pela C... contra o despacho judicial que rejeitou o recurso por si anteriormente interposto do despacho identificado em 10) supra, o TCAS, por acórdão de 25.05.2011, deferiu esta reclamação e admitiu o recurso.

II.2 APRECIAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO

Conforme supra enunciado, a questão a decidir neste processo cinge-se a saber se ocorre erro de julgamento da decisão recorrida, ao declarar extinta a instância por inutilidade superveniente da lide.

Consta da decisão recorrida a seguinte fundamentação:
“[N]a ponderação da utilidade da lide se deve partir da pretensão subjacente do A., que é a de afastar a lesão de que foi alvo o seu direito ou interesse legítimo (por via de regra, a prática do acto impugnado e repor a legalidade com a reconstituição da «situação actual hipotética», em sede de execução de julgado anulatório - vide art.º 173.º, n.º1, do CPTA (à data vigente, e aqui aplicável, reitera-se),
Considerando, também, que a impossibilidade ou inutilidade superveniente da lide dá-se quando, por facto ocorrido na pendência da instância, a pretensão do autor não se pode manter, por virtude do desaparecimento dos sujeitos ou do objecto do processo, ou encontra satisfação fora do esquema da providência pretendida. Num e noutro caso, a solução do litígio deixa de interessar – além, por impossibilidade de atingir o resultado visado; aqui, por ele já ter sido atingido por outro meio. (cfr. José Lebre de Freitas e Outros in CPC Anotado, Vol. 1.º, Coimbra Ed., p. 512),
Considerando, agora, a posição das partes nesta questão que nos ocupa, e que as AA. mantiveram pretender o prosseguimento dos autos (cfr. requerimentos que antecedem) sem, contudo, concretizar qual o efeito útil decorrente da eventual declaração de nulidade/anulação do acto impugnado – o Despacho Conjunto n.º 165/2006, publicado no DR, II série de 09/02/2006, do MEI e do MAOTDR, que culminou o procedimento prévio (e autónomo) de avaliação de impacte ambiental (vulgo, AIA) do empreendimento que se situa no concelho de Grândola, freguesia de Melides, levado a cabo pela ora c.i. C....., reitera-se,
Considerando, ainda, que o vício de violação de lei (que é um vício material relativo ao objecto, conteúdo ou motivos do acto administrativo e dele enferma o acto administrativo cujo objecto ou conteúdo contrarie as normas jurídicas com as quais se deveria conformar) é, por via de regra, gerador da mera anulabilidade do acto, nos termos do art.º 135.º/CPA – antes de alterado pelo DL 4/2015, de 7/1 (a não ser que a lei comine, expressamente, a sua nulidade, como sucede no caso de violação dos Planos – art.º 103.º do DL n.º 380/99, de 22/09, que veio estabelecer o regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial, entretanto revogado pelo DL n.º 80/2015, de 14/05) -, e que, se porventura se viesse a declarar a nulidade do acto aqui impugnado, sempre se poderia colocar a questão do reconhecimento “de efeitos putativos do acto nulo”, constituídos ao abrigo do art.º 134.º/3/CPA, uma vez verificados os respectivos pressupostos materiais, até porque a parte final da invocada (pelas AA) al. i) do n.º2 do art.º 133.º/CPA, ressalva a posição dos contra-interessados com interesse legítimo na manutenção do(s) acto(s) consequente(s),
Considerando que, com efeito, como se sumariou no acórdão do Colendo STA de 05/04/2005 (Apêndice de 27/01/2006), a propósito do DL 140/99 – Rede Natura 2000: «(…) III - A Declaração de Impacte Ambiental (DIA) negativa proferida pelo membro do Governo competente é a decisão emitida no procedimento de AIA de inviabilidade de execução do projecto cuja força jurídica determina a nulidade dos actos não conformes com o conteúdo da declaração ou "com desrespeito" dela - artigo 20.º, n.os 1, 2 e 3, do Decreto-Lei n.º 69/2000. Atentas estas características, quando a DIA for desfavorável ou imponha condições que o proponente não aceitar, é susceptível de recurso contencioso (após 1 de Abril de 2004 de impugnação em AAE) com fundamento em algum dos vícios próprios das decisões administrativas que são vinculativas para os particulares. IV -O artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 140/99 permite que apesar de se ter concluído na AIA, ou análise de incidências ambientais, que um projecto implica impactes negativos numa ZPE ou outra zona protegida, na ausência de solução alternativa e ocorrendo razões imperativas de interesse público, atendendo ainda aos condicionamentos traçados naquele dispositivo, seja declarada, em despacho conjunto do Ministro do Ambiente e do ministro competente em razão da matéria, a excepção à inviabilidade da execução do projecto, autorizando-o. A DIA negativa não é pressuposto desta excepção, mas sim a situação complexa descrita.» - N/Negrito -, sendo que, in casu, as DIA’s do SEA, de 13/07/2005, não são negativas, antes favoráveis com condicionantes (cfr. factualidade assente), Mais considerando que a (in)utilidade da lide nada tem que ver com o mérito da acção, nem está condicionada pela procedência da pretensão substantiva nela deduzida, tratando-se de uma (in)utilidade da lide apreciada na sua vertente jurídica, como é jurisprudência pacífica, além de que, no aresto de uniformização de jurisprudência do STJ (Ac. n.º 1/2014), se expendeu o seguinte entendimento: «(…) A impossibilidade ou inutilidade superveniente da lide, enquanto causas determinantes da extinção da instância - alínea e) do art. 287.º do C.P.C. - resultarão de circunstâncias acidentais/anormais que, na sua pendência, precipitam o desinteresse na solução do litígio, induzindo a que a pretensão do autor não possa ou não deva manter-se: seja, naqueles casos, pelo desaparecimento dos sujeitos ou do objecto do processo, seja, nestes, pela sua alcançada satisfação fora do esquema da providência pretendida (5). (A inutilidade do prosseguimento da lide verificar-se-á, pois, quando seja patente, objectivamente, a insubsistência de qualquer interesse, benefício ou vantagem, juridicamente consistentes, dos incluídos na tutela que se visou atingir ou assegurar com a acção judicial intentada. Por outras palavras, quiçá mais explícitas - usadas, a propósito, no identificado Acórdão desta Secção de 25.3.2010, com invocado respaldo na doutrina elaborada sobre a temática por J. Alberto dos Reis, 'Comentário ao Código de Processo Civil', Vol. 3.º, Coimbra Editora, 1946, pgs. 367-373; José Lebre de Freitas e outros, 'Código de Processo Civil Anotado', Vol. 1.º, 1999, pgs. 510-512, e ainda Carlos A. Fernandes Cadilha, 'Dicionário de Contencioso Administrativo', Almedina, 2006, pg. 280-282-... a inutilidade superveniente da lide verifica-se quando, em virtude de novos factos ocorridos na pendência do processo, a decisão a proferir já não possa ter qualquer efeito útil, ou porque não é possível dar satisfação à pretensão que o demandante quer fazer valer no processo, ou porque o escopo visado com a acção foi atingido por outro meio). (…)» - N/Negrito,
Considerando, aqui chegados, que o Despacho Conjunto n.º 165/2006, cujo “(...), efeito “próprio” ou “típico” [do despacho conjunto] é só o de viabilizar a autorização dos projectos pretendidos pela Costaterra. Ora, tal efeito esgota-se, pelo menos, com a prática, pela entidade competente, dos actos administrativos autorizativos. (cfr. Ac. do TCA Sul de 9/7/2008, proferido no processo cautelar apenso), já não pode ter qualquer efeito útil, sequer em matéria de actos consequentes/conexos, por via da invocada al. i) do n.º2 do art.º 133.º/CPA (à data vigente), tendo presente que, como se refere no Ac. do STA de 24/9/2020 (P.º n.º 0649/13.1BELSB): Não se trata apenas, como resulta expressamente da fundamentação, de uma impossibilidade legal de “limitação judicial” dos efeitos do julgado em relação aos actos consequentes do acto de licenciamento cuja nulidade se declara, trata-se, também, de não subverter o princípio da execução administrativa das sentenças anulatórias, o qual é uma decorrência do princípio da separação de poderes. No caso concreto, tais princípios traduzem-se no respeito pela “primeira palavra” da Administração, não só quanto à execução do julgado anulatório, mas também quanto à ponderação casuística dos direitos e interesses legítimos da contra-interessada. Em outras palavras, estando aqui em causa uma decisão que assenta, maioritariamente, como a Recorrente também reconhece, quer no juízo de proporcionalidade entre a reposição da legalidade urbanística e os direitos da contra-interessada titular da licença, que envolvem igualmente um juízo sobre a boa fé procedimental das entidades públicas envolvidas e da mesma contra-interessada, é adequado e razoável que a decisão sobre os efeitos deste julgado e a sua eventual limitação caibam, primeiramente, à Administração Pública, obrigada a executar a decisão, sem prejuízo dos meios processuais de que a contra-interessada e aqui Recorrente dispõe, quer em matéria de execução de julgados, quer através de uma acção administrativa para a tutela da sua posição jurídica.
Considerando, por último, que é, no mínimo, discutível, que deliberações as da Câmara Municipal de Grândola tituladas pelo alvará n.º 2/2007 e subsequentes operações urbanísticas autorizadas por aquela edilidade - actos administrativos praticados em procedimentos autónomos daquele em que foi praticado o acto impugnado e regidos por legislação própria, como vimos -, se possam considerar actos consequentes ou, mesmo, actos conexos do Despacho Conjunto n.º 165/2006, aqui impugnado, para os efeitos invalidantes derivados da nulidade/anulação daquele Despacho, como pretendem as AA, não sendo por demais referir que o Município de Grândola não é parte nesta acção (anulados que foram os despachos proferidos nesse sentido), nem nela foi demandado, ab initio, pelas AA, o que sempre constituiria uma violação do princípio do contraditório e, em sede de execução de julgado anulatório, inviabilizaria a sua execução (posto que a reintegração da situação existente ex-ante, ou seja, o dever de reconstituir a situação hipotética actual, sempre recaíria sobre o Município de Grândola, que não é parte nesta acção, reitera-se) – veja-se, a propósito, o decidido no Ac. do STA de 23/03/2006 (P.º n.º 01057/04, www.dgsi.pt): «I - A execução dos julgados anulatórios consiste na reconstituição da situação actual hipotética, ou seja, no refazer da situação que existiria se, na vez do acto judicialmente suprimido, tivesse sido praticado um acto depurado do vício invalidante. (…)»,
Considerando, destarte, que, qualquer que seja a vertente de análise, não podem as A.A. retirar do processo qualquer efeito útil para a sua esfera jurídica, dado que o acto impugnado há muito que esgotou os seus efeitos e não lhes causou, nem poderá causar quaisquer prejuízos (sequer foi formulado pelas AA qualquer pedido indemnizatório que permitisse ponderar a utilidade do prosseguimento da presente lide, para conhecimento de meritis), estando as contrapartes de acordo quanto à extinção da presente instância, por inutilidade superveniente da lide (cfr. requerimentos que antecedem), quod erat demonstratum,
Face aos considerandos supra, tudo sopesado, impõe-se concluir que a pretensão das A.A. não se pode manter, sendo manifesto que da solução do litígio não poderão aquelas retirar qualquer utilidade, impondo-se, assim, a este Tribunal, julgar extinta a presente instância, por inutilidade superveniente da lide, nos termos do art.º 277.º, al. e), do CPC, ex vi art.ºs 1.º e 35.º/2 do CPTA (antes das alterações introduzidas pelo DL n.º 214-G/15, de 02/10).”
Ao que contrapõem as recorrentes, em síntese:
- o Tribunal recorrido fixou a matéria de facto e dispensou a produção ulterior de prova, decisões quanto às quais se verifica caso julgado formal;
- mantém-se o interesse na revogação do ato impugnado quer pela sua revogação, quer pela consequência na validade dos atos consequentes;
- a recusa em conhecer do mérito da ação implica violação do artigo 173.º, n.º 1, do CPTA, pois a declaração de nulidade ou anulação do ato permitirá em sede executiva obter a declaração de nulidade dos atos praticados porque admitidos por este concreto ato
- a interpretação que é feita na sentença do artigo 277.º, al. e), do CPC, é inconstitucional por violação do artigo 244.º, n.º 4, da CRP.
Vejamos.
De acordo com o previsto no referido artigo 277.º, al. e), do CPC, “[a] instância extingue-se com a impossibilidade ou inutilidade superveniente da lide”.
Nas palavras de Lebre de Freitas e Isabel Alexandre, “[a] impossibilidade ou inutilidade superveniente da lide dá-se quando, por facto ocorrido na pendência da instância, a pretensão do autor não se pode manter, por virtude do desaparecimento dos sujeitos ou do objecto do processo, ou encontra satisfação fora do esquema da providencia pretendida. Num e noutro caso, a solução do litígio deixa de interessar - além, por impossibilidade de atingir o resultado visado; aqui, por ele já ter sido atingido por outro meio” (Código de Processo Civil Anotado, volume 1.º, 2018, pág. 561).
O entendimento explanado na decisão recorrida foi o de que as autoras não podiam retirar do processo qualquer efeito útil para a sua esfera jurídica, pois o ato impugnado há muito que esgotara os seus efeitos e não lhes causou prejuízos, concluindo ocorrer inutilidade superveniente da lide. E isto por ter o ato impugnado, Despacho Conjunto n.º 165/2005, como efeito típico apenas a viabilização da autorização dos projetos e esgotar-se com a prática pela entidade competente dos atos administrativos autorizativos.
Ou seja, a solução do litígio deixou de interessar por impossibilidade de atingir o resultado visado e não por este ter sido atingido por outro meio. O que configura uma impossibilidade superveniente e não uma inutilidade superveniente.
E o ali sustentado implica que esta impossibilidade superveniente da lide teria ocorrido logo no ano de 2007, com os atos autorizativos praticados pelo Município de Grândola, assim implicando a inutilidade de todo o processado posterior.
Tal entendimento não se pode manter.
Não porque se verifique a invocada violação de caso julgado formal, por violação das decisões constantes dos despachos de 05/11/2007 e de 07/12/2007. Com efeito, tais decisões limitaram-se a fixar a matéria assente e dispensar a produção de prova, sem com isso impedir uma solução posterior no sentido da inutilidade superveniente da lide, por ter o ato impugnado esgotado os seus efeitos.
Quanto ao mais, diz-se na sentença recorrida que será discutível poderem os atos do Município ser tidos como atos consequentes do ato impugnado.
Com o que se admite estarmos perante solução jurídica plausível.
O mesmo se admite no acórdão deste TCAS que negou provimento à pretensão cautelar das recorrentes de suspensão de eficácia do ato.
Afigura-se, pois, evidente que a execução do ato e esgotamento dos seus efeitos não podem ter o efeito pretendido na sentença recorrida, pois daí não é possível retirar o desaparecimento do interesse das recorrentes na declaração de nulidade / anulação do ato impugnado e suas potenciais consequências quanto aos atos autorizativos, no âmbito do dever de executar previsto no artigo 173.º do CPTA.
Ou seja, é claro estar por demonstrar a impossibilidade de atingir o resultado visado pelas recorrentes, mantendo-se inabalado o interesse das recorrentes em obter uma decisão de mérito.
A execução do julgado anulatório situa-se, à evidência, numa etapa distinta, na qual será eventualmente de equacionar a reposição da legalidade urbanística e bem assim os direitos da contrainteressada, nos termos do citado normativo.
Sem que na presente decisão esteja em causa limitar, neste plano, a posição da Administração Pública, em conformidade com o decidido no citado acórdão do STA de 24/09/2020.

Em suma, impõe-se conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e ordenar a baixa dos autos para conhecimento do mérito da causa, se a tal nada mais obstar.

III. DECISÃO
Pelo exposto, acordam os juízes desembargadores deste Tribunal Central Administrativo Sul em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e ordenar a baixa dos autos para conhecimento do mérito da causa, se a tal nada mais obstar.
Custas pela parte vencida a final.

Lisboa, 14 de julho de 2022.

(Pedro Nuno Figueiredo)

(Ana Cristina Lameira)

(Ricardo Ferreira Leite)