| Decisão Texto Integral: | ACORDAM NA 1ª SECÇÃO, 1ª SUBSECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO T. C. A.:
1. J...., com os sinais dos autos, interpõe recurso de anulação do presumido acto de indeferimento do requerimento de 96.10.28, imputável ao Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, no qual pedia que lhe fosse paga a diferença de vencimentos entre a sua categoria nas carreiras comuns da DGA e aquela que detém na carreira especial aduaneira, desde a data em que deveria ter transitado para esta última, assacando-lhe vício de violação do nº 2 do art. 145º do CPA.
2. Respondeu a entidade recorrida suscitando questão obstativa do conhecimento do objecto do recurso, que adiante se apreciará, pugnando ainda pela improcedência do recurso.
3. Em alegações a recorrente conclui:
a)No n° 2 do Art. 145° do CPA, a palavra "invalidade" refere-se à invalidade do acto em si próprio e não à dos seus efeitos, tendo, por isso, sentido diverso do utilizado no n° 1 do Art. 141° do mesmo Código.
b)A não se entender assim, o n° 2 do Art. 145° do CPA, seria inconstitucional, face aos princípios da legalidade, da prossecução do interesse público e da proporcionalidade, por proibir à Administração de revogar actos sabidamente ilegais em si mesmos pela simples razão de ter decorrido o prazo para a interposição do respectivo recurso (violação dos n° 1 e 2 do Art. 266° da Constituição).
c)De qualquer modo o despacho de 03.05.96 baseou-se, quanto a todos os nomeados, na ilegalidade do despacho de 16.09.93, como resulta do facto da informação nº20/95-XIII ter sustentado que os efeitos da nomeação se referem a todos os interessados; do facto do dito despacho de 03.05.96 se basear quanto a todos os nomeados nas anulações efectuadas pelos acórdãos do S.T.A. proferidos nos processos n° 34.106 e 34.044; no facto de as nomeações terem sido efectuadas segundo as graduações feitas no concurso.
d)A própria entidade recorrida reconhece que a nomeação da ora recorrente e de todos os que não haviam recorrido do despacho de 16.09.93 se baseou em razões de justiça, sendo certo que a justiça integra o "bloco de legalidade" do acto administrativo.
e)Ainda que se entendesse que o despacho de 03.05.96 se não podia basear na ilegalidade do despacho de 16.09.93 quanto à recorrente, o certo é que o fez, como resulta das conclusões supra. Isso seria uma ilegalidade do despacho de 03.05.96, ele próprio um acto administrativo recorrível; como dele ninguém recorreu, formou caso resolvido.
f) A aceitação da nomeação só é determinante dos efeitos desta e da antiguidade nos casos normais e não nos casos em que por lei o acto deva ter efeito retroactivo.
g)O n° 1 do art. 7° do DL n° 274/90, de 07.09 obrigava (vinculadamente) a que a integração ocorresse dentro do prazo de um ano a partir da entrada em vigor desse diploma, sendo inconcebível que os efeitos de integração não se contem a partir desta.
h)Não tem qualquer sentido neste processo a invocação do n° 1 do Art. 96 da LPTA, uma vez que a ora recorrente não fez qualquer pedido de execução; de qualquer forma, essa norma é inconstitucional por razões idênticas às que levaram à inconstitucionalidade do n° 1 do Art. 71° do mesmo diploma, pois ambas as normas se referem a aspectos substantivos e não processuais, o que excede o âmbito da autorização legislativa em que assenta a mesma LPTA.
i)Tendo o despacho de 03.05.96 revogado por invalidade, mesmo quanto à recorrente, o despacho de 16.09.93, como resulta de todo o exposto, tem aquele despacho efeitos retroactivos, tal como impõe o n° 2 do Art. 145°do CPA.
Decidindo em contrário, o acto recorrido sofre de violação de lei, pelo que deve ser anulado.
4. Em alegações concluiu a entidade recorrida:
a)É o mesmo o sentido do termo "invalidade" e da expressão "acto inválido" constantes do Ar. 141° e 145° do CPA.
b)Decorridos os prazos fixados no Art. 141° do CPA sem que o acto inválido tenha sido revogado, tal acto convalida-se - sana-se - na ordem jurídica como acto válido para todos os efeitos e só pode ser revogado com fundamento em inconveniência ou inoportunidade, e aplicação das regras previstas no Art. 140° CPA. Jamais poderá ser revogado com fundamento em ilegalidade.
c)Para efeitos do disposto no Art. 145° do CPA - efeitos da revogação dos actos válidos - é indiferente que o acto fosse válido desde o inicio ou que se tenha tornado válido pelo decurso do tempo.
d)Justiça e legalidade, ainda que integrantes do ordenamento jurídico, não são uma e a mesma coisa, não sendo legítimo afirmar, sem mais, que fazer "justiça" significa "repor a legalidade".
e) O despacho de 03.05.96 não tem "ope legis" efeitos retroactivos, uma vez que consubstancia a revogação de um acto válido, sendo certo que a revogação dos actos válidos só tem efeitos retroactivos quando o autor do acto revogatório expressamente lhos atribui, o que não foi manifestamente o caso.
6. O Ministério Público pronuncia-se pela improcedência das questões prévias.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir:
7. MATÉRIA DE FACTO:
Resulta dos autos, designadamente do processo instrutor, o seguinte:
a)Por despacho de 16.09.93, o Subsecretário de Estado Adjunto da Secretaria de Estado Adjunta e do Orçamento, foi entendido que caducara o prazo fixado no n° 1 do DL 274/90, de 07.09, para que os funcionários nas condições da recorrente transitassem da carreira comum para a carreira especial aduaneira, nos termos da mesma disposição.
b)Em virtude de recursos contenciosos interpostos por alguns interessados, colegas da recorrente, foi o despacho de 16.09.93 anulado, com fundamento em violação do n° 1 do Art. 7° do DL 274/90, pelos Ac. do S.T.A., de 04.07.95 e 26.10.95, proferidos respectivamente, nos proc. N°34.106 e 34.044.
c)Em 29.12.95, foi elaborada a “Informação 20/95-XIII" sobre "ASSUNTO: aplicação do DL 274/90, de 07/12, a funcionários da DGA aprovados no estágio de integração previsto no Art. 7° -do referido diploma", na qual, após fazer referência aos citados Acordãos anulatórios do S.T.A., se refere o seguinte: "A doutrina e jurisprudência apontam no sentido de os efeitos da anulação aproveitarem a todos os interessados,tenham ou não intervindo no processo, quando o acto anulado for indivisível e a decisão anulatória se fundar em ofensa da legalidade objectiva. Assim sendo, afigura-se que a DGA deve prosseguir o processo de mudança de carreira, relativamente a todos os funcionários aprovados no estágio com vista à integração na carreira de verificador auxiliar aduaneiro, nos termos previstos no Art. 7° do DL 274/90 " (ponto 8) e " tratando-se de provimento em lugar de ingresso de nova carreira, o pagamento das novas remunerações só deve verificar-se a partir da aceitação do lugar, não havendo direito à atribuição de retroactivos devidos ao atraso do processo" (ponto 9). "... nestes termos, afigura-se que o SEAF deve exarar despacho mandando, face aos Acórdãos do S.T.A., prosseguir o processo de integração na carreira de verificador auxiliar aduaneiro dos funcionários aprovados em estágio de integração previsto no Art.7ºdo DL nº274/90, de 07.09".
d) Na informação a que se alude em c), pelo SEAF foi proferido em 29.12.95 o seguinte despacho: "Concordo".
e) Em 22.04.96, pela Chefe de Divisão da Direcção-Geral das Alfândegas foi emitida informação, na qual além do mais se refere (ponto 6) que a execução dos Acórdãos nos 34.055, 34.104 e 34.106 “impõe necessariamente a realização das transições -salienta-se ter sido decidido por despacho de S. Exa Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais de 29.12.95 que o entendimento sustentado naqueles acórdãos deverá ser alargado a todos os funcionários que ficaram prejudicados pelo despacho de 16.09.93, anulado por aqueles Acórdãos, independentemente de terem ou não recorrido contenciosamente e por outro que as transições só produziram efeitos após a aceitação -para cuja concretização houve antes de mais que criar os necessários lugares o que se verificou em 26 de Março passado, através da Portaria n° 92/96, que criou 256 lugares da categoria de verificador auxiliar aduaneiro de 2a classe ".
t) Na informação em que se alude em e), o SEAF, proferiu em 03.05.96 o seguinte despacho: " Autorizo a transição dos funcionários indicados no item 8 da informação infra para a categoria de verificador auxiliar aduaneiro, nos termos previstos do Art. 7° do DL 274/80, de 7 de Setembro".
g) Por força deste despacho o ora recorrente foi nomeado verificador auxiliar aduaneiro de 2ª classe, tendo tomado posse em 17.05.96.
h) Por requerimento de 28.10.97 dirigido ao SEAF, solicitou o ora recorrente que lhe fosse paga a diferença de vencimentos a partir de 16.09.93, entre a sua anterior categoria e a categoria para que foi nomeado pelo referido despacho de 03.05.96 (doc. de fls.8 que se reproduz).
i) Esse requerimento não obteve decisão.
8. DIREITO:
A. Questão Prévia:
Suscita-se a questão da ilegalidade do recurso, alegadamente, porque o despacho de 03.05.96 (supra t))se terá firmado na ordem jurídica como caso decidido ou resolvido afastando do dever de decidir qualquer pedido relacionado com aquele ou com os seus efeitos, dever que não impendia sobre a entidade requerida, também, por falta de legitimidade do recorrente que não foi parte no processo n.34.044 do STA.
Não se afigura procedente a arguição :
O despacho em questão apenas autorizou a transição de funcionários, e nada refere expressamente no que respeita à produção dos respectivos efeitos, por isso e sobre estes nada ficou decidido ou resolvido, recaindo sobre o recorrido o dever de decisão por força do artigo 9º do C.P.A.
B. Objecto do Recurso:
Sustenta o recorrente que o despacho do SEAF, de 03.05.96, que o nomeou verificadora auxiliar aduaneira de 2a classe do quadro de pessoal da Direcção Geral das Alfândegas, revogou" por substituição, o despacho do Secretário de Estado-Adjunto da Secretária de Estado-Adjunta e do Orçamento de 16.09.93 (adiante designado por despacho de 16.09.93) com fundamento em invalidade deste último, e por isso, dever-lhe-ia ter atribuído efeitos retroactivos, nos termos do Art. 145°, n° 2, do CP A.
Não parece, todavia, que tenha razão.
“(...)O que está em causa, portanto, como se refere no Ac. do STA de 6.12.2001 é saber se a revogação do despacho de 16.09.93, implícita no despacho de 3.05.96 – no que respeita ao recorrente e aos demais interessados que não impugnaram aquele despacho, pois que quanto aos que o impugnaram com êxito a questão se insere no âmbito da execução da sentença anulatória - segue, em matéria de produção de efeitos, o regime da revogação de actos inválidos, previsto no art. 145º do CPA (...)”.
No despacho de 16.09.93, entendeu-se que caducara o prazo para que os funcionários nas condições da recorrente transitassem da carreira comum para a carreira especial aduaneira.
Por força dos recursos contenciosos interpostos por alguns interessados, colegas da recorrente, foi aquele despacho anulado, com fundamento em ilegalidade ( dando procedência ao vicio de violação do disposto no n° 1, do Art. 7° do DL n° 274/90). Seguidamente, a Administração decidiu prosseguir o processo de mudança de carreira. relativamente a todos os funcionários aprovados no estágio com vista à integração na carreira de verificador auxiliar aduaneiro, nos termos previstos no Art. 7°, do DL n° 274/90.
E, logo na "informação 20/95-Xll" (supra c)) se refere que "tratando-se de provimento em lugar de ingresso de nova carreira, o pagamento das novas remunerações só deve verificar-se a partir da aceitação do lugar , não havendo direito à atribuição de retroactivos devidos ao atraso do processo", e o despacho de concordância proferido em 29.12.95, apropriou-se, indubitavelmente, desta asserção.
O despacho de 29.12.95 concordou., ainda, “que o SEAF devia exarar despacho mandando, face aos Acórdãos do STA, prosseguir o processo de integração na carreira de verificador auxiliar aduaneiro dos funcionários aprovados em estágio de integração previsto no Art. 7° do DL n° 274/90, de 07.09. ".
Portanto, o despacho de 29.12.95 tem natureza meramente preparatória.
O despacho de 03.05.96 culmina o procedimento resultante da anulação contenciosa do despacho de 16.09.93, substituindo este por ofensa da legalidade objectiva como se pode ler na informação n° 20/95-XIII, aludida em c).
Não obstante, "o facto de se anular administrativamente um acto anterior com fundamento na sua ilegalidade, não quer dizer que a autoridade administrativa não possa, ao alterá-lo ou substituí-lo por outro, predispor-lhe uma medida tomada também por razões de diferente conveniência administrativa.
Pode inclusivamente fazer-se reportar retroactivamente essa medida à data do acto anulado, se estiverem preenchidos os pressupostos n° 2, do Art. 128°, do CPA (ou do n° 3 do Art. 145°) -caso contrário, a anulação em si mesma tem eficácia retroactiva, mas tal medida, determinada por novas razões de conveniência, só tem efeitos para o futuro" cfr. M.E. de Oliveira, P.C. Gonçalves, J. P. Amorim, CPA, 2ª ed., pag. 695.
Sufraga-se a doutrina citada, por se estar in casu, perante substituição com fundamento em ilegalidade - a operada pelo despacho de 03.05.96 -mas produzida, também, por razões de equidade, na medida em que a execução das decisões do ST A que está na origem do processo apenas aproveitaria aos litigantes, sendo certo que tal substituição relativamente aos outros seria agora impossível por estar precludido o prazo a que alude o Art. 141°, n° 1, do C.P. A..
A Administração podia atribuir efeito retroactivo à substituição operada pelo acto de 03.05.96, mas entendeu "que as transições só produzirão efeitos após a aceitação - para cuja concretização houve antes de mais que criar os necessários lugares o que se verificou em 26 de Março passado, através da Portaria n° 92/96, que criou 252 lugares da categoria de verificador auxiliar aduaneiro de 2ª classe ".
"Tais razões de conveniência " justificam a eficácia ex nunc atribuída.
O STA, relativamente a casos semelhantes em que está em causa a determinação dos efeitos do acto de reposicionamento de funcionários, vem uniformemente seguindo a orientação sufragada no Ac. de 18.03.2001-rec. 46.326 (1ª Subsecção), de que se transcreve:
" (... ) Não há dúvida de que ao proferir o seu despacho de 29/12/95 -acto interno (pela perspectiva do destinatário da estatuição) ou, por outro ângulo de classificação (da relação inter-actos), preparatório do despacho de 3/5/96, mas que lhe veio antecipar e moldar o conteúdo -o SEAF concordou com a informação n. o 20/95-XI1l que considerava que os efeitos da anulação aproveitam a todos os interessados, tenham ou não intervindo no processo, porque o despacho contenciosamente anulado ( : despacho de 16/9/93 que abortou o processo de transição) era indivisível e a anulação se fundara em ofensa da legalidade objectiva.
Porém, esta representação não é inteiramente exacta e, para este efeito, releva o que corresponda ao regime legal face à situação efectivamente existente e não o que a Administração tenha suposto verificar-se.
Como emerge dos factos acima recordados, relativamente à recorrente e outros interessados que não atacaram o despacho de 16/9/93, a nomeação para a actual categoria contem a revogação implícita de um acto ilegal inimpugnável (pelo decurso do prazo respectivo) e não a execução do acórdão anulatório. É a própria recorrente que o defende.
( ...)
Ora, mesmo que se não aceite a tese da convalidação, ou sanação dos actos ilegais pelo simples decurso do prazo da respectiva impugnabilidade, (J certo é que se impõe parificar o regime de revogabilidade desses actos com o da revogabilidade dos actos válidos, face ao que se dispõe no artigo 141º n.º 1, do Código do Procedimento Administrativo.
De outro modo, a Administração estaria impedida de revogar estes actos, face ao disposto no citado artigo 141º n.º 1, tendo em conta o decurso de tempo ocorrido desde a emissão dos actos revogados, o que não encontra justificação material plausível.
Com efeito, por força deste preceito, a revogabilidade dos actos inválidos está condicionada a um único motivo e a um determinado prazo: o seu fundamento deve residir apenas na respectiva invalidade e só pode ocorrer dentro do prazo do respectivo recurso contencioso ou até à resposta da entidade recorrida.
Seria inexplicável que uma vez estabilizados na ordem jurídica os actos inválidos anteriores, por ausência de impugnação, a Administração devesse mantê-Ios, por estar impedida de minorar os efeitos lesivos que deles decorrem para os particulares interessados, ainda que não haja contra- interessados na respectiva conservação.
Idêntico entendimento foi sustentado por JOSÉ CARLOS VIElRA DE ANDRADE, em anotação discordante ao acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo, de 5 de Março de 1996, processo n. o 37.751 ("Discricionariedade e reforma de actos administrativos vinculados desfavoráveis ", Cadernos de Justiça Administrativa, n. o 11 , Setembro/Outubro de 1008, pág. 10), que decidira que "a admitir-se que o poder de revogar um acto ilegal já consolidado na ordem jurídica assume carácter discricionário, a margem de liberdade de apreciação esgota-se na opção quanto a manter ou revogar esse acto ", mas que, "decidindo revogar o acto administrativo, a Administração está vinculada a critérios de legalidade na definição ex novo da situação jurídica concreta, não sendo livre de adoptar qualquer outra solução que não se conforme, em todos os seus aspectos, com o respectivo regime legal".
O citado autor começa por salientar o desconforto que tal entendimento, desde logo, suscita, pois, 'por um lado, contende de algum modo com o senso comum de justiça e de equilíbrio, radicado nessa ideia (que integra a nossa («natureza cultural») de que, em princípio, quem pode o mais pode o menos: se a Administração pode não dar nada, terá de haver uma boa razão para não poder dar acima coisa", e 'por outro lado, temer-se-á que uma tal solução desfavoreça afinal os interesses dos particulares cujos direitos pretendia proteger, pois que levará a Administração a não rever os seus actos iníquos ( o nada dar) por entender que não pode dar satisfação integral aos interesses particulares (por não poder dar tudo), ainda que estivesse disposta a remediar a situação para o futuro (a dar a partir de certo momento) ".
(... ) “Ora- conclui o autor citado -nada obsta a que a «revisão anulatória» em sede de autocontrole tenha apenas efeitos ex nunc -corresponderá, então, a uma revogação de acto inválido inimpugnável, com fundamento em inconveniência, que sempre considerámos admissível -, pois que uma tal limitação dos efeitos não é necessariamente arbitrária ( ...).
No caso presente, no que toca à recorrente e outros funcionários que igualmente se haviam conformado com o despacho que arquivara o procedimento de integração, a Administração limitou-se a acatar o entendimento da lei resultante dos referidos acórdãos, estendendo a esses interessados os mesmos efeitos que entendeu decorrerem para os que tinham recorrido com êxito.
Mas não pode, só por isso, qualificar-se tal actuação como revogação com fundamento em ilegalidade para efeitos de submetê-Ia ao regime de eficácia imperativamente retroactiva estabelecido pelo n. o 2 do art. o 145° do CPA.
Independentemente das representações que a Administração fez sobre o alcance da sentença anulatória, a transição da recorrente para a carreira especial implicou objectivamente a revogação de um acto inválido inimpugnável a que, no aspecto de eficácia, não se aplica o regime estabelecido pelo n. o 2 do art. o 145° CP A, mas aquele que resulta dos nos 1 e 3 do mesmo art. o 145°, como acima se demonstrou. "
(...)
" Em primeiro lugar, na interpretação acima defendida e adoptada no presente acórdão, o art. o 145°/2 não impede a revogação de um acto intrinsecamente ilegal pela simples razão de não ter sido objecto de impugnação. Bem pelo contrário, aceitamos essa possibilidade, só sendo chamado o art. o 145°/2 do CPA para, em confronto com os nos 1 e 3 do mesmo artº 145° e com os artºs 140° e 141° do CP A, considerar submetida a eficácia do acto revogatório à regra geral de produção de efeitos apenas para o futuro, salvo se o autor da revogação pretender atribuir-lhe efeito mais favorável.
Em segundo lugar, num sistema que admite o "caso decidido " por preclusão decorrente do prazo de impugnação -isto é, que consente que, expirados determinados prazos a ilegalidade não possa ser accionada, sacrificando o valor de justiça à certeza e segurança jurídicas -nada tem de flagrantemente injusto que a revogação a que a Administração se dispõe não opere retroactivamente.”
Por todo o exposto acordam em julgar improcedente o recurso.
Custas pelo recorrente, fixando em €150 e 50%, respectivamente, a taxa de justiça e procuradoria.
Lisboa, 07 de Março de 2002
Carlos Maia Rodrigues (relator)
Magda Geraldes
Gonçalves Pereira |
