| Decisão Texto Integral: | O Sindicato dos ...., com os sinais nos autos, inconformado com a sentença proferida pelo Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo do Círculo do Porto, vem interpor recurso, concluindo como segue:
1 - Face ao requerimento, de l/Fevereiro/2001, a Administração revelou total disponibilidade para reexaminar, em todos os aspectos, a questão que lhe foi submetida - o que, traduzindo novação da vontade resolutiva, faz descaracterizar acto anterior como definitivo e executivo, atributos que passaram para a nova decisão final.
2 - Por outro lado, o "conteúdo decisório" (cfr. II.l, "in fine", da douta sentença recorrida) do acto submetido ajuízo de censura contenciosa não é idêntico ao de anterior decisão, porque diferentes são os fundamentos adoptados - pelo que, também por aqui, não já confirmatividade.
3 - Decidindo diferentemente, a douta sentença recorrida, salvo o merecido respeito, não fez boa interpretação e aplicação do direito (art° 55° da L.P.T.A. e art° 838° do C.P.A.) aos factos - e, pois, não fez bom julgamento.
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A AR não contra-alegou.
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O EMMP junto deste Tribunal Central Administrativo Sul emitiu parecer, que segue em transcrição integral:
“(..)
I - O presente recurso Jurisdicional vem interposto pelo recorrente Sindicato dos ...., em representação da sua associada. Enfermeira Graduada, Armanda ...., da decisão de fls. 55 e segs., do TAC do Porto, que concluiu pela procedência da questão prévia da ilegalidade da interposição do recurso por existência de caso decidido ou resolvido, rejeitando, por irrecorribilidade, o recurso contencioso.
Conclui o recorrente nas suas alegações, essencialmente e em resumo, que:
1. face ao requerimento de l/Fevereiro/2001, a Administração revelou total disponibilidade para reexaminar, em todos os aspectos, a questão que lhe foi submetida - o que, traduzindo
novação na vontade resolutiva, faz descaracterizar acto anterior como definitivo e executivo, atributos que passaram para a nova decisão final.
2. O "conteúdo decisório" ( cfr. U.l, in fine da douta sentença recorrida ) do acto submetido ajuízo de censura contenciosa não é idêntico ao de anterior decisão, porque diferentes são os
fundamentos adoptados.
3. A douta sentença recorrida fez incorrecta interpretação e aplicação do direito ( art° 55° da LPTA e art° 838° do CPA ) aos factos, devendo ser revogada.
A autoridade recorrida não contra-alegou.
II - A douta sentença recorrida deu como provados os seguintes factos:
« A enfermeira Armanda Firmina de Bastos é funcionária do quadro de Pessoal da ARSN - Sub - Região de saúde de Vila Real - Centro de Saúde de Alijo, sendo associada do Recorrente - Cfr.
doc. de fls. 50 e segs.;
Em 01.JUL.85, a enfermeira Armanda Firmina de Bastos foi admitida, no regime de contrato de tarefa - Cfr. doc. fls. 17;
Em 27.JUN.89, a enfermeira Armanda Firmina de Bastos foi nomeada Enfermeira de Grau l, em regime de contrato administrativo de provimento - Cfr. doc. de fls. 17;
Em 17.Fev.95, a enfermeira Armanda Firmina de Bastos foi promovida a Enfermeira Graduada - Cfr. doe. de fls. 17;
Em 30.Jul.76, a enfermeira Armanda Firmina de Bastos concluiu o Curso de Especialização em Enfermagem Obstétrica, na Escola de Enfermagem Calouste Gulbenkian - Cfr. doc. de fls. 8;
Em 01.MAR.01, a enfermeira Armanda Firmina de Bastos requereu a transição para a categoria de Enfermeira Especialista - Cfr. doc. de fls. 13; e
Por despacho do Presidente do Conselho de Administração da ARSN, datado de 15.Mai.01, foi indeferida à representada do Recorrente a requerida transição para a categoria de Enfermeira Especialista - Cfr. doc. de fls. 14 e segs., aqui dado por integralmente reproduzido ( Acto recorrido)».
III - Salvo o devido respeito por opinião em contrário, desde já se nos coloca a questão prévia, de conhecimento oficioso, da ilegitimidade activa do sindicato recorrente.
Com efeito, sendo a irrecorribilidade do acto uma excepção peremptória enquanto a ilegitimidade activa se trata de uma excepção dilatória, embora ambas de conhecimento prévio, a primeira só será conhecida se não for considerada procedente a segunda.
Acontece que o recurso contencioso de anulação foi interposto pelo Sindicato dos ...., em representação da sua associada, Enfermeira Graduada, Armanda ...., invocando para tal o estatuído no art. 56° n° l da CRP e o art. 4° n° 3 do Dec. Lei n° 84/99 de 19/03.
Dispõe o art. 4° n° 3 do Dec. Lei n° 84/99 de 19/03 " é reconhecido às associações sindicais legitimidade processual para defesa dos direitos e interesses colectivos e para defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representem, beneficiando da isenção do pagamento da taxa de justiça e das custas " (sublinhado e cheio nosso).
Por sua vez o n° 4 do mesmo artigo e diploma legal determina que "A defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos prevista no número anterior não pode implicar limitação da autonomia individual dos trabalhadores "
Da decisões resultantes dos Acórdãos do TC n°s 103/01, 160/99 e 118/97 publicados, respectivamente nos DRs. da n série n°s 131 de 06/06/01,39 de 16/02/00 e da I série - A, n° 96 de 24/04/97, resulta que a Constituição no seu art. 56° n° l assegura às associações sindicais não só
a defesa dos interesses colectivos dos trabalhadores, mas também a defesa colectiva ( homogénea, conjunta ) dos trabalhadores que representados pelo sindicato, sem necessidade de alegação e prova de
filiação ou de especiais poderes de representação.
Na verdade, pode ler - se no Acórdão n° 103/01, citado «... Ora, o n° l deste art. 56°, ao afirmar que compete às associações sindicais defender e promover a defesa dos direitos e interesses dos trabalhadores que representam, não só assegura aos trabalhadores a defesa colectiva dos respectivos interesses colectivos, através das suas associações sindicais, como lhes garante - ao não excluí-la - a possibilidade de intervenção das mesmas associações na defesa colectiva dos seus interesses individuais » ( cheio nosso ).
Também no Acórdão n° 118/97 se pode ler « Antes supõe a faculdade de os trabalhadores defenderem, coligados, os respectivos direitos e interesses perante a sua entidade patronal ...a actividade
sindical não se confina à mera defesa dos interesses económicos dos trabalhadores, antes se prolonga na defesa dos respectivos direitos jurídicos, consagrados na lei ou nos instrumentos de regulamentação
colectiva das relações laborais ... principalmente quando se trate de direitos indisponíveis ( cf. Artigo 6° n° 3 do Código de Processo do Trabalho).
Parece evidente que - maxime quando se esteja perante direitos disponíveis - a lei poderá e deverá prever uma razoável ponderação entre os interesses de cada trabalhador e os interesses de uma certa categoria ou grupo de trabalhadores, que a intervenção das associações sindicais no procedimento administrativo se possa exercitar, em certos casos, de forma meramente coadjuvante ou subordinada quando estejam em causa interesses individuais dos trabalhadores » ( sublinhado e cheio nosso ).
De referir que ao invocado art. 6° n° 3 ( Dec. Lei n° 272-A/81 de 30/09 corresponde agora, face ao actual Código de Processo de Trabalho ( Dec. Lei n° 480/99 de 09/11 ), ao art. 5° n° 5 dele tendo sido retirada a frase " tratando - se de direitos disponíveis " sendo, como tal, mais abrangente.
Salienta - se, pois, que as associações sindicais, mesmo no que se refere à lei processual de trabalho, apenas têm legitimidade para intervir como autoras, quando está em causa a violação, com carácter de generalidade, de direitos individuais de idêntica natureza de trabalhadores seus associados (al. c) do n° 2 do art. 5° do DL n° 480/99), ou, quando estejam em causa interesses individuais dos trabalhadores a sua intervenção só pode ter lugar como meros assistentes dos seus associados e desde exista da parte dos interessados declaração escrita de aceitação da intervenção ( n° 5 do art. 5° do DL 480/99 ).
Ora, no caso em apreço, o sindicato veio exercer a defesa do interesse individual em representação de uma enfermeira, sua associada, interpondo recurso contencioso de um acto, supostamente administrativo, cuja eventual lesividade se repercute apenas na esfera jurídica concreta desta e cuja procedência do recurso apenas poderá trazer benefícios a esta.
Não estando em causa a defesa colectiva de interesses individuais, ou seja, de natureza múltipla e similar, mas apenas a defesa do interesse de uma pessoa em concreto, carece o sindicato recorrente, neste caso, de legitimidade activa para a interposição de recurso ( art. 46° n° l do RSTA, art. 821° n° 2 do Cód. Administrativo e n°s 3 e 4 do art. 4° do DL n° 84/99 de 19/03 ) - no mesmo sentido, entre outros, cfr. Acs. STA 33054 de 02/02/95; 33056 de 27/09/94; 22009 de 13/02/90; 26139 de 04/04/89; 12293 de 19/07/84; Acs. TCA de 12/12/02, p. 10790/01; de 04/04/02, p. 10602/01.
IV - Quanto à excepção da irrecorribilidade do acto
A ) - Antes de mais coloca-se-nos a questão da natureza do acto recorrido como se tratando de um acto administrativo no conceito do art. 120° do CPA.
Com efeito, o acto administrativo deve ser interpretado considerando a sua letra, as circunstâncias em que foi praticado e o tipo legal em causa.
No caso em apreço, o recorrente requereu ao Coordenador da Sub-Região de Saúde de Vila Real a rectificação do enquadramento profissional da representada invocando o direito desta à transição para
enfermeira especialista.
Porque se suscitaram dúvidas àqueles Serviços, quanto ao pedido de transição, foi solicitado, pelo Director de Serviços da Administração Geral, através do ofício 1147, ao Presidente do Conselho de
Administração da ARSN « a apreciação necessária e orientação que o assunto merece » (fls. 16) - cheio nosso
Por determinação do vogal do CA foi emitido o parecer jurídico, junto a fls. 14 e 15, que termina propondo seja fornecida a informação em conformidade à Sub-Região de Saúde de Vila Real, em seguida o submetendo «À consideração superior».
Foi sob este parecer que o Presidente do Conselho de Administração da ARSN, apôs o despacho então recorrido, do seguinte teor:
« informe - se a SRS de Vila Real do conteúdo do presente parecer, particularmente dos apontamentos finais »
Este foi o despacho recorrido.
Não sendo os Coordenadores Sub - Regionais das ARS hierarquicamente dependentes dos restantes órgãos administrativos daquelas pessoas colectivas públicas - art° 1° n°s l e 2, art. 4° n°2 ai. c), art. 6° n° l al. b) e art. 10° DL n° 335/93 de 29/09 e art. 10° DL n° 286/99 de 27/07 – cabendo dos seus actos recurso contencioso ( cfr. nesse sentido, Ac. STA 039392 de 08/04/97 ) e tendo o requerimento lhe sido dirigido pela ora recorrente, caberia a este, a nosso ver, seguir ou não a orientação do Presidente do
CA. No entanto, sobre o mesmo aquele não se pronunciou.
Antes, pelo ofício n° 3652, subscrito pelo Director de Serviços de Administração Geral, tendo como epígrafe o assunto "Transição para Enfª. especialista - Armanda .... " foi comunicado à recorrente que:
« Em referência ao assunto supra, informa - se que por despacho do Presidente do Conselho de Administração, exarado no parecer jurídico de 18 de Abril da divisão de Gestão de Recursos Humanos, a Enfermeira Graduada ARMANDA .... não tem direito à transição para Enf. Especialista, pois ingressou na carreira já na vigência do D.L.178/85 e não possuía curso das Faculdades de Medicina de Lisboa, Porto e Coimbra, mas sim da Escola Calouste Gulbenkian ».
Afigura - se - nos assim que o despacho recorrido, embora dirigido a uma situação concreta e individual, é meramente orientador para o serviço que o solicitou, tratando - se de um acto interno, que foi comunicado ao ora recorrente como mero esclarecimento, e como tal irrecorrível.
B ) - Se assim não se entender, atenta a matéria de facto dada como assente pelo Tribunal a quo, afigura - se - nos que a sentença recorrida não merece censura.
Com efeito, a representada do recorrente foi nomeada enfermeira de Grau l em 27/06/89, sem que desse acto tenha sido interposto recurso.
Acontece que o recorrente ao requerer a rectificação do enquadramento profissional da representada invocando o direito desta à transição para enfermeira especialista ( fls. 21 ), fê - Io com fundamento na aplicação do Dec. Lei n° 305/81 de 12/11 (com as alterações do Dec. Lei n° 324/83 de 06/07 ) e Dec. Lei n° 178/85 de 23/05.
Todavia, em 17/02/95 a referida enfermeira havia sido promovida por concurso ( fls. 17 ) a Enfermeira Graduada, tendo certamente, para o efeito, sido opositora ao respectivo concurso e aceite a sua nomeação, sem que dela tenha interposto recurso.
Ora, à data do concurso e da sua nomeação como Enfermeira Graduada estava já em vigor o Dec. Lei n° 437/91 de 08/11, na base do qual se presume ter sido aberto o concurso ( arts. 11° n° l e 34° n° 5 ), o qual veio a ser alterado pelos Decs. Leis n°s 412/98 de 30/12 e 411/99 de 15/10.
O recorrente ao requerer, em 01/02/2001, à Administração a rectificação do enquadramento profissional da representada mediante a transição desta para Enfermeira Especialista, não invocou como fundamento qualquer situação fáctico-jurídica nova ( nomeadamente resultante da legislação ora apontada ) que não pudesse ter invocado aquando da nomeação da mencionada enfermeira como Enfermeira de Grau l - a cuja data se afigura fazer querer reportar a sua pretensão - ou mesmo aquando da sua promoção a enfermeira graduada.
Por outro lado, o acto recorrido que reapreciou a situação anteriormente definida não assenta em pressupostos de direito diferentes ou considera elementos a que as citadas nomeações vinculadamente não
tivessem atendido, nomeadamente as do disposto no DL n° 178/85 ( cfr. nesse sentido Acs transcritos no Ac. deste TCA de 17/05/2001, p. 2252/99 ).
Assim, não tendo sindicado os actos que determinaram a nomeação da representada como Enfermeira de Grau l e Enfermeira Graduada formou-se caso decidido sobre o assunto.
V - Em face de todo o exposto e em conclusão sou de parecer que
- a sentença recorrida deverá ser substituída por outra que rejeite o recurso com fundamento na ilegitimidade activa do recorrente, ou,
- assim não se entendendo, por irrecorribilidade do acto por se tratar de acto interno orientador, ou ainda,
- se mesmo assim não se entender, manter-se a sentença recorrida por se tratar de acto confirmativo. (..)”.
*
Colhidos os vistos legais e entregues as competentes cópias aos Exmos Senhores Juízes Desembargadores Adjuntos, vem para decisão em conferência.
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Pelo Senhor Juiz foi julgada provada a seguinte factualidade:
1. A enfermeira Armanda Firmina de Bastos é funcionária do Quadro de Pessoal da ARSN - Sub-Região de Saúde de Vila Real - Centro de Saúde de Alijó, sendo associada do Recorrente - Cf r. doc. de fls. 50 e segs . ;
2. Em 01.JUL.85, a enfermeira Armanda Firmina de Bastos foi admitida, no regime de contrato de tarefa - Cfr. doc. de fls. 17;
3. Em 27.JUN.89, a enfermeira Armanda Firmina de Bastos foi nomeada Enfermeira de Grau l, em regime de contrato administrativo de provimento - Cfr. doc. de fIs. 17;
4. Em 17.FEV.95, a enfermeira Armanda Firmina de Bastos foi promovida a Enfermeira Graduada - Cfr. doc. de fIs. 17;
5. Em 30.JUL.76, a enfermeira Armanda Firmina de Bastos concluiu o Curso de Especialização em Enfermagem Obstétrica, na Escola de Enfermagem Calouste Gulbenkian - Cfr. doc. de fIs. 8;
6. Em 01.MAR.01, a enfermeira Armanda .... requereu a transição para a categoria de Enfermeira Especialista - Cfr. doc. de fIs. 13; e
7. Por despacho do Presidente do Conselho de Administração da ARSN, datado de 15.MAI.01, foi
indeferida à representada do Recorrente a requerida transição para a categoria de Enfermeira Especialista - Cfr. doc. de fIs. 14 e segs., aqui dado por integralmente reproduzido (Acto recorrido).
Ao abrigo do disposto no artº 712º nº 1 a) do CPC ex vi artº 1º LPTA, altera-se por substituição a matéria de facto constante dos ítens 6 e 7 do probatório fixado em 1ª Instância pela constante dos pontos 6. a 11. que seguem, com fundamento e por transcrição do teor dos documentos juntos aos autos e neles identificados:
6. O Sindicato dos .... dirigiu um requerimento ao Coordenador da Sub-Região de Saúde de Vila Real, datado de 1.FEV.01 e recebido no destinatário em 5.2.01, sob o registo interno nº 1971, do seguinte teor:
“(..)
O Sindicato dos ...., com a legitimidade procedimental que lhe é conferida pelo art° 53°, n° l do C.P.A. (na resultante do Acórdão n° 118/97 do Tribunal Constitucional, publicado no D.R., I Série-A, de 24/Abril/97) e com a legitimidade processual consagrada no art° 4°, n° 3 do Decreto-Lei n° 84/99, de 19 de Março - Lei Sindical da Administração Pública, vem, em representação e no interesse da sua Associada n° 11 771, Enfermeira ARMANDA FIRMINA DE BASTOS, muito respeitosamente EXPOR e, a final REQUERER de V. Excelências o seguinte:
1°
É oficiosamente conhecida a qualidade de associada do, ora, requerente, da Senhora Enfermeira Armanda Firmina de Bastos.
2º
Daí a referida e inequívoca legitimidade do requerente na representação da sua associada.
3º
Ora, acontece que a mesma é titular da categoria de Enfermeira Graduada, provida em lugar do quadro de pessoal da A.R.S. do Norte - Sub-Região de Saúde de Vila Real - Centro de Saúde de Alijo.
4º
Quando, como demonstraremos, deveria ser Enfermeira Especialista.
Efectivamente:
5º
Foi a mesma admitida em 01/07/85, no regime de contrato de tarefa (art° 17° do Decreto-Lei n° 41/84, de 3 de Fevereiro).
6º
Em 27/06/89, foi nomeada Enfermeira do grau l, em regime de contrato administrativo de provimento.
7º
Em 17/02/95, foi promovida a Enfermeira Graduada.
8°
De notar, no entanto, que a mesma tinha concluído o Curso de Especialização em Enfermagem Obstétrica, em 30 de Julho de 1976, na Escola de Enfermagem Calouste Gulbenkian de Lisboa, como resulta do doc. n° l que anexa e que é cópia do diploma em poder dos serviços.
9°
E o Decreto-Lei n° 305/81, de 12 de Novembro, aprovou a carreira de enfermagem, sendo directa e imediatamente aplicável a esse pessoal.
10°
Ainda, a carreira de enfermagem, consoante o citado diploma. "é única aplicando-se a três áreas de actuação, correspondentes, respectivamente, à prestação de cuidados, à administração e à docência" - cfr., com sublinhado nosso, art° 1°, n° 4.
11°
Deste modo, o Decreto-Lei n° 305/81, de 12 de Novembro, fundiu a "carreira de enfermagem de saúde pública" e a "carreira de enfermagem hospitalar" que vinham do Decreto-Lei n° 534/76, de 8 de Julho.
12°
E na transposição para o novo modelo de carreira: - "os enfermeiros que no âmbito deste diploma se encontrem integrados nas carreiras existentes são providos na nova carreira, de acordo com as seguintes regras: - c) Como enfermeiro especialista, os enfermeiros de 1a classe e de 2a classe e os enfermeiros de 1a classe e de 2a classe de saúde pública habilitados com um
curso de especialização em enfermagem legalmente instituído e em exercício dessa especialidade".
13°
E detendo, como já então detinha, a nossa associada, o Curso de Especialização em Enfermagem Obstétrica, curso legalmente instituído e reconhecido, deveria ela ter transitado para o Grau 3, como Enfermeira Especialista (cfr. art° 16°, n° l, ala d) do citado Decreto-Lei n° 305/81, de 12 de Novembro).
14°
E esta conclusão que, interpretativamente, se extraía já do referido Decreto-Lei n° 305/81, de 12 de Novembro (com as alterações introduzidas pelo artigo único do Decreto-Lei n° 324/83, de 6 de Julho) veio a ser claramente assumida pelo Decreto-Lei n° 178/85, de 23 de Maio.
15°
E foi este o entendimento seguido em todos os casos idênticos ao da nossa associada supra-identificada.
16°
Por isso é que esta nossa associada está posicionada como Enfermeira Graduada, ao passo que as suas colegas com igual categoria então, igual antiguidade e as mesmas habilitações, estão posicionadas como Enfermeiras Especialistas.
17°
Considerando, ainda, que a sua situação se tem agravado ao longo dos anos por erro no seu enquadramento profissional, não obstante a ilegalidade cometida e a grave discriminação em que se encontra, face ao estatuído nos art°s 13° e 59°, n° l, ala a) da Constituição.
18°
Requer a urgente rectificação do seu enquadramento profissional, sendo certo que tem direito à transição para Enfermeira Especialista, como resulta da lei e é da mais elementar justiça.
Pede e Espera Deferimento
Lisboa, l de Fevereiro de 2001(..)” – fls. 18/21 dos autos
7. Por despacho de 3.2.01 aposto no verso da 1ª página do requerimento dito supra em 6., foi este remetido ao Conselho de Administração da Administração Regional de Saúde do Norte através do ofício nº 1147 de 1.3.01, da Sub-Região de Saúde de Vila Real, com o seguinte teor:
“(..)
ASSUNTO: Transição para Enfª. Especialista
- Armanda ....
Suscitando dúvidas a estes Serviços, quanto ao pedido de transição para Enfermeira Especialista, da Enfermeira acima mencionada, junto se enviam fotocópias do oficio do Sindicato dos ...., Diploma de Especialização em Enfermagem Obstétrica e nota biográfica, tendo em vista a apreciação necessária e orientação que o assunto merece. (..)” – fls. 16 dos autos.
8. Por despacho de 5.3.01 de vogal da CA foi pedido parecer à DGRH, que o emitiu em 18.04.01 no sentido que se transcreve:
“(..)
ASSUNTO : Transição para Enfermeira Especialista.
Enfermeira Armanda ....
Sub-Região de Saúde de Vila Real
O Sindicato dos .... reclamou junto da Sub-Região de Saúde de Vila Real do posicionamento nos escalões da sua associada Enfermeira Armanda Firmina de Bastos, alegando que, possuindo esta o curso de especialização em Enfermagem Obstétrica
deveria, nos termos dos Decretos-Lei n°s 305/81, 324/83 e 178/85 - diplomas que regularam a carreira de enfermagem ou introduziram alterações a diplomas que a regulavam -respectivamente de 12 de Novembro, 6 de Julho e 23 de Maio, ter direito à transição para Enfermeira Especialista.
A Sub-Região de Saúde de Vila Real afirma que se suscitaram dúvidas quanto à pretendida transição, solicitando, pelo seu ofício nº1147 de l de Março, orientação e juntando uma nota biográfica.
De acordo com esta nota, a Enfermeira Armanda Firmina de Bastos foi contratada, em regime de prestação de serviço em l de Julho de 1985; em 1989 foi contratado em contrato administrativo de provimento e promovida a Enfermeira graduada por concurso em 1995.
Assim, a carreira na Administração Pública daquela Enfermeira iniciou-se certamente em 1989, data em que adquiriu a qualidade de agente, nos termos do n°2 do artigo 14° do Decreto-Lei n° 427/89 de 7 de Dezembro (embora o tempo de serviço lhe tenha sido contado para todos os efeitos legais, tal como determina o artigo 5° do Decreto-Lei n° 134/87 de 17 de Março).
À data em que celebrou aquele contrato administrativo de provimento, encontrava -se em vigor o Decreto-Lei n° 178/85 de 23 de Maio, com as alterações do Decreto-Lei n° 134/87 de 17 de Março, estando revogados, quer o Decreto-Lei n° 305/81, quer o Decreto-Lei n° 324/83, tal como resulta do disposto no artigo 20° do Decreto-Lei n° 178/85.
Desta forma, a sua carreira foi regida pelo Decreto-Lei n° 178/85 e pelos diplomas legais que lhe seguiram designadamente o Decreto-Lei n° 437/91 de 8 de Novembro, o qual revogou também expressamente os restantes diplomas legais supra citados, como decorre do seu artigo 68°.
Assim, tendo aquela Enfermeira ingressado na carreira na vigência do Decreto-Lei n° 178/85, a sua carreira desenvolveu-se no âmbito deste até à entrada em vigor do Decreto-Lei n° 437/91, tendo tal ingresso ocorrido para a categoria de Enfermeira de grau l, tal como resulta do artigo 1° do Decreto-Lei n° 134/87.
Admitia o n°5 do artigo 16° do Decreto-Lei n° 178/85 a transição para enfermeiro graduado ou enfermeiro especialista aos enfermeiros de la e 2a classe e aos enfermeiros de saúde pública de la ou 2a classe que se encontrassem habilitados com o curso geral de enfermagem e com o curso de partos das Faculdades de Medicina de Lisboa, Porto e Coimbra.
Não era, porém, esta a situação da Enfermeira Armanda Bastos, pois não só não estava a transitar da carreira anteriormente regida pelos Decretos-Lei n°s 305/81 e 324/83 (pois ingressou já na vigência do Decreto-Lei n° 178/85), mas também não possuía curso de nenhuma das Faculdades citadas mas sim da Escola de Enfermagem Calouste Gulbenkian.
Desta forma, e por via de concurso, foi a mesma Enfermeira promovida à categoria de Enfermeira graduada em 1995, tal como consta da nota biográfica supra citada.
Antes deste promoção, porém, e embora a mesma nota biográfica não o diga, por força da entrada em vigor do Decreto-Lei n° 437/91 a Enfermeira Armanda Bastos terá transitado de Enfermeira de grau l para Enfermeira do nível l, tal como decorreria do n° l do artigo 65° deste diploma.
Assim, parece que a Sub-Região de Saúde de Vila Real procedeu adequadamente ao
desenvolvimento da carreira da Enfermeira Armanda Bastos, parecendo que a divergência com a opinião do Sindicato resultará do facto de este entender que a carreira daquela se iniciou em 1985.
Ora, a nosso ver, tal não ocorreu, porquanto o ingresso na carreira só poderia ocorrer a partir de 1989; o facto de lhe ser contado o tempo de serviço que prestou em regime de tarefa não nos parece que implique a aplicação retroactiva de dispositivos legais, aliás já revogados à data em que se verificou o ingresso efectivo na carreira.
Entende-se, assim, que deverá ser fornecida informação em conformidade à Sub-Região de Saúde de Vila Real.
À consideração superior. (..)” – fls. 14/15 dos autos.
9. No parecer supra em 8. da DGRH datado de 18.04.01, o Presidente do Conselho da Administração Regional de Saúde do Norte em 15.05.01 exarou o seguinte despacho “Informe-se a SRS de Vila real do conteúdo do presente parecer, particularmente dos apontamentos finais (..)” – fls. 14 dos autos.
10. Em conformidade com o despacho supra em 9. datado de 15.05.01 e em resposta ao ofício nº 1147 de 1.3.01 da Sub-Região de Saúde de Vila Real, a Administração Regional de Saúde do Norte remeteu a esta o parecer supra em 8., pelo ofício nº 8620 de 29.5.01 do seguinte teor:
“(..)
ASSUNTO: Transição para Enfermeira Especialista
Enfª Armanda ....
Com referência ao assunto e V. ofício supra, junto se remete, para os devidos efeitos, cópia do despacho de 15 de Maio do Presidente do Conselho de Administração, exarado sobre parecer jurídico de 18 de Abril da Divisão de Gestão de Recursos Humanos. (..)” – fls. 13 dos autos.
11. A Sub-Região de Saúde de Vila Real informou o Director do Sindicato dos .... por ofício nº 3652 de 8.06.01, do seguinte teor:
“(..)
ASSUNTO: Transição para Enfª. Especialista
- Armanda ....
Em referência ao assunto supra, informa-se que por despacho de 15 de Maio do Presidente do Conselho de Administração, exarado no parecer jurídico de 18 de Abril da divisão de Gestão de Recursos Humanos, a Enfermeira Graduada ARMANDA .... não tem direito à transição para Enf. Especialista pois ingressou na carreira já na vigência do DL 178/05 e não possuía curso das Faculdades de Medicina de Lisboa, Porto e Coimbra, mas sim da Escola Calouste Gulbenkian (..)” – fls. 7 dos autos.
DO DIREITO
O Sindicato dos .... assaca a sentença proferida de erro de julgamento por violação primária de direito substantivo assente na:
- novação da vontade resolutiva da Administração, face ao requerimento de 1.FEV.01 ................................................. ítem 1 das conclusões de recurso;
- errada subsunção dos factos apurados na previsão da norma aplicável, não sendo o acto recorrido (despacho de 15.MAI.2001) confirmativo do acto anterior (17.FEV.95)............................ ítens 2 e 3 das conclusões de recurso.
O EMMP, ao abrigo do disposto no artº 27º d) LPTA, sustenta a rejeição do recurso invocando a violação de lei processual por:
- ilegitimidade activa do Recorrente;
- irrecorribilidade do despacho de 15.MAI.2001 por se tratar de acto interno orientador ou de acto confirmativo.
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Como é sabido, por força do princípio pro actione consagrado, prevalentemente, no artº 288º nº 3 CPC, também denominado como “prevalência da decisão de mérito” em desfavor da decisão de forma, permite-se a prolação de decisão de mérito mesmo que, por subsistir uma excepção dilatória, coubesse antes declarar a absolvição da instância ao abrigo dos artº s. 105º nº 1, 288º nº 1 a), 493º nº 2 e 494º nº 1 a), CPC.
O princípio pro actione, aplicável ao caso dos autos ex vi artº 1º LPTA na exacta medida em que não há norma especial que inviabilize a sua transposição para a situação concreta, tem hoje acolhimento expresso nos artºs. 7º e 12º nº 3 do CPTA (1) .
Aplicado à instância de recurso, “(..) tanto na hipótese em que o objecto do recurso é um pressuposto processual geral, como na eventualidade em que o Tribunal superior pode controlar um pressuposto de conhecimento oficioso, este Tribunal não deve ocupar-se desse pressuposto se a decisão sobre o mérito puder ser favorável à parte que beneficiaria com o seu preenchimento: é a solução imposta pelo artº 288º nº 3, 2ª parte.
É por isso que, se estiverem simultâneamente pendentes uma apelação relativa à decisão de mérito desfavorável ao autor e um agravo relativo à decisão sobre os pressupostos processuais interposto pelo réu, o artº 710º nº 1 (aplicável à revista ex vi do artº 726º), determina que este agravo só deva ser apreciado se a decisão sobre o mérito for confirmada (..)
(..) [se] o réu agravou do despacho saneador que reconheceu a legitimidade das partes (..) e o autor apelou da decisão de improcedência da causa (..) segundo o artº 710º nº 1, o Tribunal ad quem só se ocupa do problema da legitimidade processual se a absolvição do pedido não for confirmada, o que mostra que a confirmação de uma decisão de mérito favorável ao réu recorrido pretere (ou permite deixar em aberto) a análise daquele pressuposto processual.
Se o Tribunal tiver conhecido do mérito da causa e se só tiver sido interposto recurso dessa decisão, há que averiguar em que condições o Tribunal ad quem se pode pronunciar sobre esse mérito (confirmando ou revogando a decisão recorrida) se faltar um pressuposto processual geral.
O critério continua a ser, dado o abandono da apreciação prévia dos pressupostos processuais estabelecido no artº 288º nº 3, 2ª parte, o de averiguar se a decisão sobre o mérito é favorável à parte que seria beneficiada com o preenchimento do pressuposto que (eventualmente) falta.
A aplicação deste critério conduz aos seguintes resultados:
- se o autor tiver recorrido de uma decisão de improcedência, o Tribunal pode confirmar essa decisão, ainda que entenda que falta um pressuposto processual favorável ao réu, mas não pode revogá-la e substituí-la por uma decisão condenatória sem verificar o preenchimento dos pressupostos favoráveis ao demandado;
- se o réu tiver interposto recurso de uma decisão de procedência, o Tribunal ad quem pode revogá-la, mesmo que falte um pressuposto favorável ao réu, mas não pode confirmá-la sem o preenchimento dos pressupostos favoráveis ao autor (..)” (2) .
Em face do que vem dito tem precedência o conhecimento da questão suscitada pelo Recorrente Sindicato dos .... no ítem 1. das conclusões sobre as suscitadas pelo EMMP, salvo no tocante à parte sob a epígrafe B) do douto parecer.
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Da fundamentação de direito da sentença sob recurso transcreve-se o trecho que ora importa, como segue:
“(..)
II - 2. Conhecendo de direito.
O Digno Magistrado do Ministério Público excepcionou a ilegalidade da interposição do recurso, por existência de caso decidido ou resolvido, em face da prolação dos actos de nomeação da representada do Recorrente de Enfermeira de Grau l ou de Enfermeira Graduada, quando no seu entender deveria ter sido nomeada Enfermeira Especialista.
Cumprido o disposto no art° 54° nº 1 da LPTA, o Recorrente impugna a excepção deduzida pelo MP, referindo, para o efeito, não constituir o acto impugnado um acto confirmativo de qualquer decisão anterior.
Cumpre decidir.
A enfermeira Armanda Firmina de Bastos é funcionária do Quadro de Pessoal da ARSN - Sub-Região de Saúde de Vila Real - Centro de Saúde de Alijó, sendo associada do Recorrente.
Em 01.JUL.85, a enfermeira Armanda Firmina de Bastos foi admitida, no regime de contrato de tarefa.
Em 27.JUN.89, a enfermeira Armanda Firmina de Bastos foi nomeada Enfermeira de Grau l, em regime de contrato administrativo de provimento.
Em 17.FEV.95, a enfermeira Armanda Firmina de Bastos foi promovida a Enfermeira Graduada.
Como tivesse concluído, em 30.JUL.76, o Curso de Especialização em Enfermagem Obstétrica, na Escola de Enfermagem Calouste Gulbenkian, a enfermeira Armanda Firmina de Bastos, em 01.MAR.01, requereu a transição para a categoria de Enfermeira Especialista.
Tal pretensão da representada do Recorrente foi objecto de indeferimento do Presidente do Conselho de Administração da ARSN, mediante despacho datado de 15.MAI.01.
Entende o Recorrente que, em face desse Curso de Especialização em Enfermagem Obstétrica, concluído em 30.JUL.76, a sua representada deveria ter sido nomeada Enfermeira Especialista.
Acontece que, em 27.JUN.89, a enfermeira Armanda Firmina de Bastos foi nomeada Enfermeira de Grau l, em regime de contrato administrativo de provimento, e em 17.FEV.95, foi promovida a Enfermeira Graduada.
Tais actos consubstanciam uma definição inovatória e voluntária, por parte da Administração, no exercício do seu poder de autoridade, da situação jurídica do administrado.
Como tal constituem actos administrativos definitivos e executórios.
Acontece que deles não foi interposto recurso gracioso ou contencioso.
Assim, perante a falta atempada de impugnação graciosa ou contenciosa, consolidaram-se na ordem jurídica, como caso resolvido ou decidido. (Cfr. neste sentido, entre outros os Acs. Do STA de 26.MAR.96, 20.JUN.00 e 21.SET.00, in Recs. n°s 36 281, 45 952 e 41 121) .
Assim, os actos de nomeação nos cargos de Enfermeira de Grau l e de Enfermeira Graduada, ao definirem uma situação jurídica da representada do Recorrente perante a Administração Pública, constituem actos administrativos.
Ora, como actos administrativos que são, a sua não impugnação, dentro do respectivo prazo legal, determinou a sua consolidação na ordem jurídica, como caso resolvido ou decidido.
Nestes termos procede a alegada excepção ilegalidade da interposição do recurso, por existência de caso decidido ou resolvido.
III - Conclusão nesta conformidade, por tudo quanto fica exposto, por irrecorribilidade, decide-se rejeitar, liminarmente, o recurso interposto - Cfr. art° 838° do CA. (..)”.
a. novação da vontade resolutiva da Administração, face ao requerimento de 1.FEV.01
Em síntese, temos que:
1. o Sindicato dos ...., em representação e no interesse da associada em causa requereu em 5.FEV.01 – data da recepção do requerimento transcrito no ponto 6 do probatório - junto do Coordenador da Sub-Região de Saúde de Vila Real a “rectificação do seu enquadramento profissional” por “transição para Enfermeira Especialista”.
2. este requerimento foi objecto de despacho de indeferimento proferido pelo Presidente do Conselho da Administração Regional de Saúde do Norte, datado de 15.05.01 e exarado no parecer jurídico de 18 de Abril da divisão de Gestão de Recursos Humanos;
3. a notificação deste despacho de 15.05.01 ao Director do Sindicato dos .... teve lugar por ofício nº 3652 de 8.06.01 da Sub-Região de Saúde de Vila Real;
4. com fundamentação em que a associada em causa “(..) não tem direito à transição para Enf. Especialista pois ingressou na carreira já na vigência do DL 178/05 e não possuía curso das Faculdades de Medicina de Lisboa, Porto e Coimbra, mas sim da Escola Calouste Gulbenkian (..)”
Suscita o Recorrente a questão da natureza novatória do despacho de 15.05.01 de indeferimento da requerida rectificação do enquadramento profissional na categoria de Enfermeira Especialista - “novação da vontade resolutiva”, expressis verbis - face ao acto anterior de 17.02.95 de promoção a Enfermeira Graduada.
Se bem entendemos, a natureza novatória do despacho de 15.05.01 é alegada em contraponto ao efeito de caso resolvido sobre o despacho de 17.02.95 de promoção da sua associada à categoria de Enfermeira Graduada, declarado em sede de sentença e que fundamenta a improcedência do recurso contencioso interposto.
Todavia, cumpre dilucidar o enquadramento jurídico pretendido pelo Recorrente no domínio da alegada natureza novatória do despacho de 15.05.01, no que respeita à definição do objecto da alegada substituição de efeitos jurídicos decorrentes da primitiva situação jurídico-obrigacional pela entrada em vigor de um novo vínculo obrigacional.
Para saber o que pretende o Recorrente com a questão trazida a recurso da “novação da vontade resolutiva” temos que não perder de vista o objecto da causa, a saber,
- o pedido de anulação do despacho de indeferimento de 15.05.2001, que é o acto recorrido de acordo com a petição inicial;
- com fundamento - causa de pedir – na inobservância dos normativos que regulam da carreira da associada e, também, nos exactos termos exarados pelo ora Recorrente na petição inicial.
Como é sabido, o instituto da novação objectiva configura-se como causa extintiva das obrigações e verifica-se quando o devedor contrai perante o credor uma nova obrigação em substituição da antiga, cfr. artº 857º C. Civil.
Aplicando a descrição legal ao caso dos autos, se o objecto da “novação da vontade resolutiva” da Administração fosse o despacho de 17.02.95 que nomeou a associada do Recorrente na categoria de Enfermeira Graduada no sentido de substituir aquela categoria pela de Enfermeira Especialista, tal seria impensável em sede de relação jurídica de trabalho.
O contrato de trabalho, qualquer que ele seja, de direito privado ou de direito público, configura uma relação jurídica complexa de relações obrigacionais duradouras, cujo desenvolvimento, maxime, para efeitos de modificação ou extinção do vínculo obrigacional se mostra legalmente tipificado, por conseguinte, fora do alcance do império da vontade dos sujeitos no domínio da modulação do conteúdo contratual, cfr. artº 405º nº 1 C.C. - não cabendo aqui entrar na discussão teórica de saber se o que pode obrigar é a lei ou é o contrato.
O que quer dizer que, técnicamente, dada a estrutura própria das relações obrigacionais duradouras em geral e, muito particularmente, no caso dos contratos de trabalho, nunca há novação do objecto contratual por alteração de categoria, sendo que esta modificação dos termos do objecto contratual não projecta os seus efeitos extintivos sobre o objecto do contrato na vertente do tempo anteriormente decorrido.
Nem, óbviamente, pensamos que fosse este o sentido da questão suscitada, dada a qualidade do Recorrente.
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A ser assim, e afastado o sentido civilista da expressão “novação da vontade resolutiva” , conclui-se que o Recorrente suscita esta questão no âmbito administrativo estritamente procedimental.
Deste modo, o Recorrente pretende obter a preclusão dos efeitos de caso resolvido do despacho de 17.02.95, caso resolvido cujo resultado é a titulação da situação jurídica preexistente na carreira da sua associada derivada da nomeação na categoria de Enfermeira Graduada (efeitos substantivos do caso resolvido) por decurso do prazo de impugnação e, consequentemente, o despacho de 17.02.95 produzir ab initio os efeitos jurídicos que lhe são próprios de forma válida e consistente.
Para obter a preclusão dos efeitos de caso resolvido o Recorrente apoia-se no novo acto cuja prática, entretanto, desencadeou com o requerimento dirigido ao Coordenador da Sub-Região de Saúde de Vila Real, datado de 1.FEV.01 e recebido no destinatário em 5.2.01.
Concretamente, apoia-se no despacho de indeferimento de 15.05.01 de rectificação do enquadramento profissional da sua associada, da categoria de Enfermeira graduada (nomeação de 17.02.95) para a categoria de Enfermeira Especialista.
Todavia, não há, neste caso, quaisquer efeitos de “novação da vontade resolutiva” pelas razões que seguem.
Como já se disse em sede de relação jurídica de emprego público não há lugar a modificação ou extinção do vínculo laboral com fundamento em razões de conveniência – pelo menos com fundamento em título jurídico válido – mas apenas nos termos legalmente fixados, incluso em sede de progressão na carreira (3); donde, a “novação da vontade resolutiva” levantada pelo Recorrente circunscreve-se a critérios de legalidade, o que quer dizer que o acto será inválido por impossibilidade de produzir os efeitos jurídicos que lhe são próprios (invalidade absoluta) ou produzi-los-á enquanto não for declarada a invalidade que o inquina (invalidade relativa).
Qual acto? O despacho de nomeação de 17.02.95 na categoria de Enfermeira Graduada.
Todavia, pese embora o dever de decisão procedimental exista no caso concreto, pois estão em causa interesses próprios da associada do Recorrente no domínio jurídico-laboral, a verdade é que perde fundamentação legal qualquer hipótese de “novação de vontade resolutiva” com efeitos preclusivos do caso resolvido pelas razões aduzidas no douto parecer do EMMP, de que nos apropriamos com a devida vénia, no trecho que de seguida se transcreve, com evidenciado a negrito nosso:
“(..) Acontece que o recorrente ao requerer a rectificação do enquadramento profissional da representada invocando o direito desta à transição para enfermeira especialista ( fls. 21 ), fê-lo com fundamento na aplicação do Dec. Lei n° 305/81 de 12/11 (com as alterações do Dec. Lei n° 324/83 de 06/07 ) e Dec. Lei n° 178/85 de 23/05.
Todavia, em 17/02/95 a referida enfermeira havia sido promovida por concurso ( fls. 17 ) a Enfermeira Graduada, tendo certamente, para o efeito, sido opositora ao respectivo concurso e aceite a sua nomeação, sem que dela tenha interposto recurso.
Ora, à data do concurso e da sua nomeação como Enfermeira Graduada estava já em vigor o Dec. Lei n° 437/91 de 08/11, na base do qual se presume ter sido aberto o concurso ( arts. 11° n° l e 34° n° 5 ), o qual veio a ser alterado pelos Decs. Leis n°s 412/98 de 30/12 e 411/99 de 15/10.
O recorrente ao requerer, em 01/02/2001, à Administração a rectificação do enquadramento profissional da representada mediante a transição desta para Enfermeira Especialista, não invocou como fundamento qualquer situação fáctico-jurídica nova ( nomeadamente resultante da legislação ora apontada ) que não pudesse ter invocado aquando da nomeação da mencionada enfermeira como Enfermeira de Grau l - a cuja data se afigura fazer querer reportar a sua pretensão - ou mesmo aquando da sua promoção a enfermeira graduada.
Por outro lado, o acto recorrido que reapreciou a situação anteriormente definida não assenta em pressupostos de direito diferentes ou considera elementos a que as citadas nomeações vinculadamente não tivessem atendido, nomeadamente as do disposto no DL n° 178/85 ( cfr. nesse sentido Acs transcritos no Ac. deste TCA de 17/05/2001, p. 2252/99 ).
Assim, não tendo sindicado os actos que determinaram a nomeação da representada como Enfermeira de Grau l e Enfermeira Graduada formou-se caso decidido sobre o assunto. (..)”.
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Relativamente ao Acórdão do STA – Tribunal Pleno, de 18.ABR.89, in AD, 343/977 é afirmado exactamente o mesmo, como se depreende do seguinte trecho:
“(..) quando se decide manter a recorrente na categoria que tinha não pode ver-se aí uma declaração de vontade funcional de simples reiteração do conteúdo da anterior situação jurídica e correspondente estatuição, definidas pela deliberação nº 3/81, mas uma “novação” da vontade administrativa que sendo coincidente com o conteúdo da anterior manifestação de vontade do mesmo órgão, não deixa de ser uma nova manifestação de vontade autoritária resolutiva.
Os actos administrativos novativos deste tipo cuja real natureza se descobre nos índices como os que os autos patenteiam – superveniência de dados factuais novos -, adição de novos fundamentos à resolução anterior ou modificação do regime legal, não são “actos meramente confirmativos” (..)”
Pelo que vem dito não é este o quadro que decorre da petição inicial, v.g. não é alegada matéria de facto que, uma vez provada, seja superveniente à factualidade subjacente ao despacho de 17.02.95 e, por isso, constitua um distinguo fundamentador relativamente ao acto de nomeação da associada do Recorrente na categoria de Enfermeira Graduada e, como tal, no tocante ao direito objectivo aplicável ao caso concreto, configure uma violação da normatividade de progressão na carreira e consequente dever jurídico de reintegração da legalidade no tocante à relação jurídica de emprego público.
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Improcede, assim, a questão suscitada no ítem 1 das conclusões de recurso, mostrando-se prejudicadas todas as restantes, incluso as suscitadas pelo EMMP nomeadamente a alegada ilegitimidade activa do Recorrente na medida em que, de acordo com o critério estabelecido no artº 288º nº 3, 2ª parte CPC, que impõe o abandono da apreciação prévia dos pressupostos processuais, a decisão sobre o mérito é favorável à parte - O RECORRIDO - que seria beneficiada com o preenchimento do pressuposto que (eventualmente) falta - a alegada ilegitimidade activa do RECORRENTE.
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Termos em que acordam, em conferência, os juízes que constituem a Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul – 1º Juízo Liquidatário, em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.
Sem custas.
Lisboa, 6 de Janeiro de 2005.
(Cristina dos Santos)
(Teresa de Sousa)
(Coelho da Cunha)
(1) Sérvulo Correia, O principio pro actione no procedimento administrativo, Cadernos de Justiça Administrativa (CJA) nº 44, págs. 30 e segs..
(2) Miguel Teixeira de Sousa, Estudos sobre o novo processo civil, Lex, 2ª edição, 1997, págs.477/478.
(3) Paulo Veiga e Moura, Função pública, 1ª Vol. Coimbra Editora, págs. 59/82, 399 e segs., 455 e sgs. |
