Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	08626/12

Secção:	CA- 2º JUÍZO


Data do Acordão:	03/29/2012

Relator:	RUI PEREIRA

Descritores:	INCIDENTE DE DECLARAÇÃO DE INEFICÁCIA – NÃO IDENTIFICAÇÃO OU INEXISTÊNCIA DE ACTOS DE EXECUÇÃO INDEVIDA

Sumário:	I – O controlo contencioso da resolução fundamentada tem de se processar no contexto do específico incidente para a declaração de ineficácia dos actos de execução praticados, previsto nos nºs 3 a 6 do artigo 128º do CPTA. II – Não se podendo questionar, só por si, a resolução eventualmente emitida, ainda na ausência de actos de execução, havendo que aguardar pela prática dos actos de execução para poder reagir contra eles, não podia a decisão recorrida conhecer da legalidade da resolução fundamentada sem que os requerentes da providência tivessem requerido a declaração de ineficácia dos actos de execução eventualmente praticados ao seu abrigo.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

ACORDAM EM CONFERÊNCIA NO 2º JUÍZO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL

I. RELATÓRIO
O Município ……….., inconformado com a decisão do TAF de L....., datada de 6-12-2011, que declarou “improcedentes as razões em que se fundamenta o incidente de resolução fundamentada e, consequentemente, julgou o mesmo improcedente”, dela recorreu para este TCA Sul, formulando, na respectiva alegação, as seguintes conclusões:
“I. A douta decisão recorrida faz letra morta da extensa motivação da resolução tirada pelo recorrente, descontextualizando partes significativas da mesma, sem atender ao consignado no seu ponto l ["Motivação da deliberação tomada pela Assembleia Municipal em sua sessão de 30 de Junho, 5 e 11 de Julho de 2011"], mormente aos motivos que serviram de fundamento à prática do ato resolutório; a todos os esclarecimentos prestados pelo Presidente da Câmara Municipal na própria Assembleia Municipal, transcritos e recolhidos na resolução, e a todos os fundamentos constantes do ponto 3 ["Dos graves prejuízos para o interesse público"] do acto resolutório.
II. Neste ponto 3., demonstrou-se que a espera provocada pela suspensão de eficácia do acto administrativo até à decisão da providência cautelar, a proferir pelo Tribunal, era gravemente prejudicial para o interesse público, impactando em 3 aspectos:
a) nos custos da remodelação e ampliação do Estádio Municipal de L....., onde se patenteia, com detalhada e minuciosa exposição de dados económico-financeiros, a hecatombe [financeira] que resulta da não alienação parcial do Estádio na data prevista [isto é, da não realização da hasta pública por força da citação para a providência cautelar e o seu efeito sustatório];
b) no incumprimento das responsabilidades do Município de L....., em matéria das várias políticas sociais ali identificadas e de pagamento pontual a fornecedores consequência da conjuntura financeira extremamente debilitada a necessitar da alienação parcial do Estádio [num cenário em que o Município de L..... se vê obrigado a pagar às instituições bancárias suas credoras 12.632,44 € por dia, apenas para o serviço da dívida dos empréstimos contraídos para a remodelação e ampliação do Estádio – i. é sem computar os encargos com a manutenção do equipamento –, o diferimento da execução do acto administrativo causará graves e irremediáveis prejuízos aos programas de comparticipação de medicamentos a famílias carenciadas; de apoio a rendas sociais; de apoio ao associativismo juvenil; de atribuição de bolsas de estudo; de fornecimento de refeições escolares às crianças que frequentam os jardins-de-infância da rede pública escolar e aos alunos do 1.2 ciclo do ensino básico; de apoio às famílias destas crianças nos prolongamentos escolares; de prestação de actividades de enriquecimento curricular dos alunos do 1.2 ciclo do ensino básico e aos transportes escolares; e aos compromissos com fornecedores, pois que o peso dos encargos o Estádio …………….. cifram-se em 29,77%, valor que consome uma fatia importante do Orçamento do Município, que poderia, sem dúvida, ser canalizado para o cumprimento das suas atribuições e permitir o pagamento pontual aos seus fornecedores].
c) ao nível da inexistência de alternativas que possam satisfazer o interesse público, ali igualmente dissecadas, até ao ponto de demonstrar que, a confirmarem-se as previsões decorrentes do projecto de lei do orçamento para 2012, se excederá a capacidade de endividamento do município, "passando de uma situação de cumprimento no ano de 2011, para uma situação de incumprimento no ano de 2012", com severas consequências para o interesse público.
III. No processo lógico-dedutivo de julgamento, o Tribunal "a quo" atendeu apenas a excertos da fundamentação motivadora da resolução, sendo que os fundamentos omitidos estão umbilicalmente ligados à fundamentação transcrita na douta decisão impugnada, constituindo seu prolegómeno e a sua justificação económico-financeira.
IV. Compulsando a deliberação que aprovou a resolução fundamentada, logo assuma a minuciosa justificação económico-financeira da absoluta necessidade de prosseguir a execução do acto administrativo [hasta pública] e do grave prejuízo para o interesse público que decorre da sua inexecução.
V. Evidenciam-se os custos de remodelação e ampliação do Estádio; referem-se os empréstimos incorridos; apresentam-se os custos com o serviço da dívida de 2003 a 2011; demonstra-se o valor transferido pelo Município de L..... para a L………….. – Desporto, Lazer e Turismo de L..... EM, para que esta empresa possa fazer face ao serviço da dívida, chegando-se ao ponto de evidenciar os custos diariamente suportados pelo recorrente com os encargos financeiros do Estádio Municipal ………………….: 12.632,64 € por cada dia que passa.
VI. Estamos perante fundamentação bastante para tirar uma resolução fundamentada, demonstrando-se cabalmente que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público.
VII. A douta decisão recorrida, exacerbando as conclusões [pág. 13 e 14 da resolução tirada pela Câmara Municipal ………….], esquece toda a sua fundamentação económico-financeira, e apoda de "considerações vagas e genéricas, não suportadas em factos concretos" o que está afinal amplamente justificado pela evidenciação e correlação de tais elementos.
VIII. A exposição de fundamentos de facto não tem que ser prolixa, bastando que seja suficiente.
IX. A fundamentação é um conceito relativo, que deve ter em conta a natureza e finalidade do ato praticado e a sua apreensibilidade ou compreensibilidade por parte do destinatário, de modo a este último se poder aperceber dos motivos por que se decidiu num sentido e não noutro.
X. Releva, in casu, a circunstância dos requerentes da providência cautelar e, portanto, também destinatários da resolução fundamentada serem deputados municipais, participantes profundamente empenhados e embrenhados na discussão que ocorreu na Assembleia Municipal …………, nas suas sessões de 30 de Junho, 5 e 11 de Julho de 2011, e profundamente atentos a todas as vicissitudes do procedimento relativo à alienação parcial do Estádio Municipal Dr. ………………., ao ponto de, conforme se documenta nos autos e se alude na douta decisão recorrida, terem reagido [cfr. pág. 746] no mesmo dia em que o executivo municipal tirou a resolução fundamentada [26 de Outubro de 2011].
XI. A exigência de fundamentação basta-se com a invocação resumida e sucinta das premissas do ato e com a referência dos motivos determinantes do conteúdo resolutório.
XII. Um acto administrativo está fundamentado quando perante o itinerário cognoscitivo e valorativo constante do acto [da resolução] um destinatário normal pode ficar a saber por que se decidiu em determinado sentido. É esta a posição largamente maioritária na doutrina e jurisprudência nacionais. Dúvidas não restam que quem quer que leia a resolução apreende porque se decidiu pelo não diferimento da execução do ato suspendendo.
XIII. Não colhe o argumento aduzido na douta decisão do Tribunal "ad quem", segundo o qual para uma adequada fundamentação havia que identificar concreta ou objectivamente os contactos ou propostas com vista à aquisição parcial do Estádio e à eventual ausência de potenciais compradores, por perda de confiança no processo que conduziu à marcação da hasta pública, porquanto a natureza e procedimento de venda escolhido – a hasta pública – impedia-o.
XIV. Numa venda por hasta pública não se sabe quem são os efectivos interessados até ao momento de apresentação das respectivas propostas. Qualquer virtual interessado só passaria a verdadeiramente interessado se se apresentasse como tal no dia, hora e local da hasta pública [rectius, na data limite para entrega de propostas]. Não era possível identificar estes eventuais interessados!
XV. Infirma-se pois a alegada "construção de meros raciocínios conclusivos sem necessários alicerces factuais". A resolução "sub judice" neste incidente apresenta clara e suficiente fundamentação de facto, bastante para se compaginar com o disposto nos artigos 124º e 125º do CPA, em concretização do comando estatuído pelo artigo 268º, nº 3 da CRP.
XVI. A douta decisão recorrida, ao declarar improcedentes as razões que fundamentam a resolução, viola o artigo 268º, nº 3 da CRP, os artigos 124º e 125º do CPA, e o artigo 128º, nº 3 do CPTA.” [cfr. fls. 2/22 dos autos].
Não foram apresentadas não contra-alegações.
O Digno Magistrado do Ministério Público junto deste TCA Sul, notificado para o efeito, não emitiu parecer.
Sem vistos, vêm os autos à conferência para julgamento.

II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
Com interesse para a decisão do presente recurso, considera-se assente a seguinte factualidade:
i. Manuel …………….., Nuno ………………, João ………….. ., Carlos ………………., Maria ………..e Maria Clarisse ……………, identificados nos autos, instauraram no TAF de L..... uma providencia cautelar contra o Município de L..... indicando como contra-interessados a sociedade "L……… – Desporto, …………, EM", o Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território, o Instituto Nacional do Desporto, IP, o Banco B………., SA e a Caixa …………..
ii. A aludida providência tem por objecto suspender a eficácia do acto administrativo consubstanciado na deliberação da Assembleia Municipal de L....., tomada na sessão de 30 de Junho, 5 e 11 de Julho de 2011, em que foi aprovada, por maioria, com doze votos contra, e cinco abstenções, a proposta apresentada pela Câmara Municipal de L..... de autorizar a abertura de procedimento para alienação parcial do Estádio Municipal de L....., através de hasta pública.
iii. A Câmara Municipal de L....., em reunião extraordinária de 26-10-2011, deliberou emitir uma resolução fundamentada, ao abrigo do disposto no artigo 128º, nº 1 do CPTA, contendo as seguintes conclusões:
“[…]
Ponderando os interesses em conflito constata-se que os efeitos que, no caso em apreço, resultam da suspensão imediata da eficácia do acto administrativo em virtude da apresentação da respectiva de providência cautelar, são irreversíveis, irremediáveis e perniciosos, porquanto, se repercutem, em suma:
a) Na frustração da manutenção dos interesses demonstrados pelos potenciais investidores através dos contactos já estabelecidos, conforme frisou o Presidente da Câmara Municipal de L..... na sessão da Assembleia Municipal realizada em 30 de Junho, 5 e 11 de Julho;
b) Na ausência de potenciais compradores que perderão a confiança no processo que conduziu à marcação da Hasta Pública, matando, deste modo, a esperança de que nesse dia se viabilize o negócio a que o Município de L..... e a "L…….. – Desporto, ………. de L....., EM" se propuseram;
c) Na retracção dos investidores no contexto do próximo ano, tendo em conta a entrada em vigor do Orçamento do Estado, pautado por um conjunto de medidas austeras e penalizadoras;
d) Na impossibilidade do Município de L..... de se libertar de um peso asfixiante que lhe tolhe toda a sua gestão financeira;
e) No incumprimento das regras dos limites de endividamento do Município de L..... a médio e longo prazo, impossibilitando-o de recorrer a novos empréstimos de médio e longo prazo, com as consequências daí resultantes para a boa e criteriosa gestão municipal;
f) Na impossibilidade do Município de L..... realizar das suas atribuições, atento o facto de não poder recorrer à banca em razão do seu limite de endividamento;
g) Na prossecução de programas como os de:
Comparticipação de medicamentos a famílias carenciadas;
Apoio a rendas sociais;
Apoio ao associativismo juvenil;
Atribuição de bolsas de estudo;
Fornecimento de refeições escolares às crianças que frequentam os jardins-de-infância da rede pública escolar e aos alunos do 1º ciclo do ensino básico;
Apoio às famílias destas crianças nos prolongamentos escolares;
E, ainda, a manutenção das actividades de enriquecimento curricular dos alunos do 1º ciclo do ensino básico e dos transportes escolares;
h) Na construção de centros escolares;
i) Na melhoria das acessibilidades às zonas rurais e urbanas;
j) No apoio ao desenvolvimento da actividade económica;
Face ao exposto, o Município de L..... considera que a presente resolução fundamentada logra demonstrar a existência de um relevante interesse público traduzido na obtenção de uma receita extraordinária com a qual poderá pagar parte da dívida bancária associada à remodelação e ampliação do Estádio Municipal de L..... – Dr. …………….. e na consequente alocação de recursos para a prossecução e o desenvolvimento das suas atribuições e, concomitantemente, a existência da sua grave lesão, consubstanciada no diferimento da execução do acto suspendendo, que foi prolatado em ordem, justamente a salvaguardar o cumprimento das obrigações sociais, educativas e até humanas, que sobre o Município impendem.” – cfr. fls. 49/65 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
iv. No dia 27 de Outubro de 2011, pelas 10 horas, na sala de reuniões da Câmara Municipal de L....., teve lugar o acto de hasta pública visando a alienação parcial do Estádio Municipal Dr. …………….
v. Não tendo sido recepcionadas quaisquer propostas, foi declarado encerrado o acto de hasta pública.

III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
Como decorre dos autos, a decisão recorrida considerou que a apresentação da resolução fundamentada identificada no ponto iii. supra por parte da Câmara Municipal de L..... consubstanciava “um incidente de resolução fundamentada”, que foi como tal tramitado, tendo concluído que tal resolução “não apresentando pressupostos de facto nos quais baseie a decisão tomada, não respeita a exigência de fundamentação para os actos administrativos”, decidindo a final declarar improcedentes as razões em que se fundamenta o incidente de resolução fundamentada e, consequentemente, julgar o mesmo improcedente [cfr. fls. 90 dos autos].
Vejamos o que dizer.
Como decorre linearmente do disposto no artigo 128º do CPTA, permite-se que o interessado – ou seja, aquele que pediu no competente processo cautelar, a suspensão de eficácia de um determinado acto administrativo que repute de lesivo – requeira ao tribunal onde pende o processo cautelar a declaração de ineficácia dos eventuais actos de execução indevida. A lei não prevê a possibilidade de impugnação autónoma da resolução fundamentada, uma vez que esta não constitui um fim em si mas apenas e tão só um meio da Administração poder executar ou continuar a executar um acto entretanto suspenso por força do dever imposto pelo nº 1 do artigo 128º do CPTA. Proferida uma resolução fundamentada, a Administração poderá executar o acto até ao momento em que o tribunal a julgue infundada, no âmbito de um eventual incidente de declaração de ineficácia dos actos praticados ao abrigo da resolução, ou venha a decidir o processo cautelar decretando a suspensão de eficácia, caso em que qualquer resolução tomada caduca automaticamente [cfr., neste sentido, Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha, Comentário ao CPTA, 3ª edição. 2010, a págs. 855 e segs.].
Ora, a situação que emerge dos autos nada tem a ver com o incidente previsto nos nºs 3 a 6 do artigo 128º do CPTA.
Como se referiu acima, decorre do nº 3 do artigo 128º do CPTA que a Administração procede a uma execução indevida do acto administrativo quando o execute sem ter emitido a resolução fundamentada a que se refere o nº 1 deste preceito ou quando o execute com base em resolução fundamentada cujas razões o Tribunal venha a considerar improcedentes.
Verificando-se a execução indevida, o interessado pode requerer ao Tribunal a declaração de ineficácia dos actos de execução indevida [cfr. nºs 4 a 6 do citado artigo 128º].
Porque esse incidente se destina à declaração de ineficácia dos actos de execução indevida, sempre se entendeu que o requerente tinha o ónus de identificar especificadamente os actos de execução indevida cuja declaração de ineficácia se pretendia [cfr., entre muitos, os Acórdãos do STA, de 28-10-98, proferido no âmbito do recurso nº 44.007, e de 24-2-2000, proferido no âmbito do recurso nº 45.366].
E, uma vez que o controle contencioso da resolução fundamentada se teria de processar no contexto do referido incidente, ou seja, com o fim de declarar a ineficácia dos actos de execução indevida, tal incidente só poderia ser accionado perante a prática de actos de execução pela Administração [cfr. Santos Botelho, ob. cit., pág. 314].
Assim, a não identificação ou inexistência de actos de execução que o Tribunal deva declarar ineficazes, reforçada pelo facto estar assente que não foi praticado qualquer acto jurídico posteriormente à emissão dos actos suspendendos, obsta à procedência do incidente que se destina a permitir ao requerente do processo cautelar reagir directamente contra actos de execução indevida.
O que sucedeu no caso presente foi que o TAF de L..... considerou que a apresentação da resolução fundamentada consubstanciava o incidente previsto nos nºs 3 a 6 do artigo 128º do CPTA, mas tal não encontra acolhimento na letra do preceito.
Com efeito, como sustentam Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha, na obra citada, a págs. 859, “parece que não se pode questionar, só por si, a resolução eventualmente emitida, ainda na ausência de actos de execução, pelo que há que aguardar pela prática dos actos de execução para poder reagir contra eles”, razão pela qual não podia a decisão recorrida conhecer da legalidade da resolução fundamentada sem que os requerentes da providência tivessem requerido a declaração de ineficácia dos actos de execução eventualmente praticados ao seu abrigo.
Deste modo, porque o pretenso “incidente de resolução fundamentada”, decidido pelo despacho impugnado, não configura o incidente previsto nos nºs 3 a 6 do artigo 128º do CPTA, o aludido despacho incorreu em erro de julgamento ao declarar improcedentes as razões em que se fundamentou a resolução fundamentada sem que tivessem sido praticados ao seu abrigo quaisquer actos de execução da deliberação suspendenda.
Procede, embora por razões totalmente diversas, o presente recurso jurisdicional.

IV. DECISÃO
Nestes termos, e pelo exposto, acordam em conferência os juízes do TCA Sul em conceder provimento ao recurso e revogar o despacho recorrido.
Sem custas.

Lisboa, 29 de Março de 2012

Rui Pereira