| Decisão Texto Integral: | Domingos ..., com os sinais nos autos, ao abrigo do disposto no artº 166º ex vi 164º nºs 5 e 6 do CPTA vem requerer a fixação do “(..) montante da indemnização devida (..) ordenando-se a Administração a pagar ao Requerente indemnização no montante de € 62 410,70 (..)”.
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Notificadas as partes para os efeitos do disposto no artº 166º nº 1 CPTA, nada vieram dizer aos autos.
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Colhidos os vistos legais e entregues as competentes cópias aos Exmos Juízes Desembargadores Adjuntos, vem para decisão em conferência – artºs. 166º nº 2 CPTA
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Com relevo para a decisão da incompetência deste Tribunal em razão da matéria, julga-se provada a matéria de facto que segue:
1. No processo de recurso contencioso nº 12041/03 que correu termos no Tribunal Central Administrativo, interposto por Domingos ... e Maria Luísa Henrique Martins e Silva Esteves, em 08.MAI.2003 foi proferido acórdão no seguinte sentido:
“(..)
Termos em que acordam em julgar:
a) improcedente a questão prévia a que se reporta o ponto 2.2.2 deste Acórdão;
b) procedente a questão prévia a que se reporta o ponto 2.2.3 deste Acórdão, rejeitando-se, por isso, o recurso contencioso interposto do indeferimento tácito imputável ao Senhor Ministro da Educação, por manifesta ilegalidade da sua interposição, nos termos do § 4º do artº 57º RSTA;
c) procedente o recurso contencioso interposto do despacho de 26.02.99 do Senhor Ministro da Educação, anulando-se o despacho recorrido. (..)” – Acórdão a fls. 183/200 do procº nº 12041/03.
2. O despacho ministerial de 26.02.99 anulado, referido supra em 1. é do seguinte teor: “Concordo” – alínea L) do probatório do procº nº 12041/03.
3. O referido despacho encontra-se aposto no canto superior direito do documento assim identificado: “DREL, AVALIAÇÃO EXTRAORDINÁRIA PARA EFEITOS DE RECONHECIMENTO DO MÉRITO EXCEPCIONAL, 2ª FASE DAS CANDIDATURAS” – alínea M) do probatório do procº nº 12041/03.
4. O despacho ministerial de 26.02.99 anulado, referido supra em 1. 2. e 3. “(..) concordou com a proposta do Júri Nacional no sentido de considerar as candidaturas dos ora recorrentes incompletas(..)” - Acórdão a fls. 183/200 do procº nº 12041/03.
5. As candidaturas a que se refere o Acórdão proferido no procº nº 12041/03 são a apresentada em 25 de Janeiro de 1997 pelo Recorrente Domingos apresentada na Direcção Regional de Educação de Lisboa à avaliação extraordinária para efeitos de reconhecimento de Mérito Excepcional, nos termos dos artºs. 47º e 48º DL 139-A/90 de 28 de Abril e que correu termos com o nº de procº 140/97, de 25 de Janeiro de 1997 – alínea B) do probatório do procº nº 12041/03.
6. E a apresentada em 11 de Janeiro de 1997 pela Recorrente Maria Esteves apresentada na Direcção Regional de Educação de Lisboa à avaliação extraordinária para efeitos de reconhecimento de Mérito Excepcional, nos termos dos artºs. 47º e 48º DL 139-A/90 de 28 de Abril e que correu termos com o nº de procº 62/97, de 30 de Julho de 1997 – alínea F) do probatório do procº nº 12041/03.
7. Por despacho de Sua Exa. O Secretário de Estado da Administração Educativa, de 26.MAR.04, que remeteu à DREL a execução do Acórdão referido supra em 1., a Directora Regional de Educação de Lisboa proferiu em 07.ABR.04 despacho de concordância com a informação 39/SB de 06.ABR.04 do seguinte teor:
“(..) ASSUNTO:
EXECUÇÃO DE ACÓRDÃO NA SEQUÊNCIA DO RECURSO CONTENCIOSO INTERPOSTO PELOS PROFESSORES DOMINGOS ... E MARIA LUISA HENRIQUES MARTINS E SILVA ESTEVES
1) Por despacho de 26 de Março de 2004, de Sua Excelência o Secretário de Estado da Administração Educativa exarado sobre a informação n° 29-SEAE/FL/2004, foi o presente assunto remetido à DREL para os devidos efeitos, acolhendo a parte final da aludida informação.
2) Nessa informação, é feita referência às últimas inf/prop. da DREL onde o assunto foi ponderado, afirmando-se que teria sido proposta á atribuição aos recorrentes da menção de Excelente, com todas as consequências advenientes ou, em alternativa, a invocação de causa legítima de inexecução, nos termos do disposto no art. 6° do Decreto-Lei n° 256-A/77, de 17 de Junho.
3) Acrescenta-se, finalmente, dever optar-se pela invocação de causa legítima de inexecução, nos termos legais, devendo a DREL ser informada em conformidade, para os devidos efeitos.
4) Perante o despacho do membro do Governo, há neste momento que dar cumprimento ao preceituado no art. 6° do citado diploma legal e, mais concretamente ao seu n° 4, evidenciando as razões que impossibilitam a execução do Acórdão, a qual urge ser notificada aos interessados.
5) E os fundamentos da inexecução, ponderados na informação que sustentou o despacho de Sua Excelência o SEAE, foram o facto de não ser possível reconhecer o mérito excepcional por um Júri Nacional que já não existe, e com base na informação fundamentada sobre a relevância da sua actividade na comunidade educativa e qualidade do serviço prestado antes de 1999.
Em conclusão, devem os interessados ser notificados do despacho de Sua Excelência o Secretário de Estado da Administração Educativa de 26 de Março de 2003, com os fundamentos que obstam à execução do Acórdão, nos termos enunciados.
À consideração superior Lisboa, 6 de Abril de 2004 (..)” – fls. 18/19 dos autos.
8. O Exequente Domingos ... concorda com a causa de inexecução invocada pela Administração – artigo 7º da petição inicial.
9. Do carimbo aposto na petição consta que esta entrou no Tribunal Central Administrativo Sul em 21.MAIO.2004, sendo registada sob o nº 5970 – fls. 2 dos autos.
DO DIREITO
1. execução de julgados;
No tocante à execução de sentenças a processar no domínio da LPTA diz-nos a Doutrina:
“(..) entende-se no direito português que, nos casos em que a Administração se encontra colocada perante uma situação de impossibilidade de dar execução a uma sentença de anulação, ela fica constituída num dever de indemnizar o Recorrente. Com efeito (..) tem-se entendido na doutrina portuguesa, que a Administração fica constituída num dever automático de indemnizar o recorrente sempre que se verifique a existência daquilo que na doutrina e, mais tarde, na própria lei, foi qualificado como causas legítimas de inexecução.
Foi este, com efeito, o alcance que foi imputado à solução inicialmente consagrado no artº 6º § 1º do Decreto nº 18017 de 27 de Novembro de 1930 (..) e, ainda que com importantes alterações, para o artº 10º nº 1 do DL nº 256-A/77, entendendo-se desde então que, quando ocorre uma situação de causa legítima de inexecução, a Administração não pode pretender que nada deve, cabendo ao Tribunal intervir se as partes não chegarem a acordo quanto à fixação do “montante da reparação devida” (págs. 778/779)
(..)
O dever objectivo de indemnizar em que a Administração fica constituída no caso de a execução de sentença ser impossível apenas se refere, portanto, ao ressarcimento daqueles danos que, na esfera jurídica do recorrente, se produzem em consequência da impossibilidade de obter cumprimento de tais deveres e que, portanto, não existiriam se eles pudessem ter sido cumpridos; não cobrindo já os eventuais danos que o acto ilegal possa ter causado e que, pela sua natureza, a execução de sentença não teria sido, em qualquer caso, apta a remover, pelo que teriam subsistido, mesmo que ela tivesse podido ter lugar.
Isto mesmo resulta da já referida circunstância de este dever de indemnizar funcionar como um sucedâneo da execução de sentença e, portanto, da tutela primária (..) a compensação por impossibilidade de repristinar há-de compensar o recorrente pela perda da posição em que ele teria ficado colocado se tivesse sido possível extrair as devidas consequências da anulação judicial. Como o particular já não pode obter as prestações a que tinha direito, assim se lhe assegura uma prestação secundária substitutiva, dirigida à compensação do dano patrimonial que se consubstancia na definitiva perda da situação que a execução da sentença lhe teria proporcionado. (págs. 816/817)
(..)
No plano processual, é evidente que concordando as partes quanto à existência de uma causa legítima de inexecução, mas já não quanto ao montante da indemnização que, por via disso, é objectivamente devida pelo facto da inexecução, pode ser pedida a fixação judicial dessa indemnização, designadamente no âmbito de um processo de execução da sentença, sem que o Tribunal se possa, nessa sede, eximir ao cumprimento do dever de dirimir os pontos em litígio, que apenas poderão dizer respeito à quantificação do montante da indemnização devida. (..)
Com o que se afigura que também no lado processual se projecta, pois, a distinção entre a responsabilidade civil da Administração pelos eventuais danos causados pelo acto anulado e a construção do dever objectivo de a Administração indemnizar o interessado pela impossibilidade de executar. (..)” (1).
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Atenta a reforma do contencioso administrativo operada pelo CPTA, a questão coloca-se em novos moldes.
Desde logo, “(..) Como vimos, sempre que o Tribunal já se tenha pronunciado sobre a existência de deveres que onerem a Administração e a tiver condenado formalmente ao respectivo cumprimento, o titular da sentença exequenda está em condições de requerer a sua execução judicial, mais não restando à Administração do que o poder de deduzir eventual oposição à execução, invocando, para o efeito, eventuais factos supervenientes em relação à sentença exequenda.
Não é essa, pelo contrário, a situação do beneficiário da sentença de mera anulação de um acto administrativo, uma vez que essa sentença não se pronuncia, de todo, sobre o conteúdo dos deveres em que a Administração pode ficar constituída por efeito da anulação e, por isso, não permite que se prescinda da existência de um processo declarativo. (..)
Por esse motivo, o processo de execução de sentenças de anulação de actos administrativos caracteriza-se, como foi dito, por uma estrutura dicotómica que parte de uma necessária fase declarativa (..)
A primeira fase é necessária porque há que começar opor identificar o conteúdo dos deveres em que a Administração ficou constituída por efeito da anulação e proceder à condenação formal da Administração ao cumprimento desses deveres (..)
A natureza declarativa da fase inicial transparece logo do artigo 176º nºs. 1 e 3, onde se assume que a petição que desencadeia o processo se dirige a “fazer valer o direito à execução” da sentença de anulação e tem por objecto “pedir a condenação da Administração” ao cumprimento do correspectivo dever, ao qual se referem os artigos 173º a 175º. (..)
Verdadeiramente decisivo é, em todo o caso, o artigo 179º, pois é aí que culmina a fase declarativa e, por isso, se estabelece a fronteira entre essa fase, a que se referem os nºs. 1a 3 e a primeira parte do nº 4, e a eventual fase executiva, a que já se referem a segunda parte do nº 4 e os nºs. 5 e 6.
Com efeito a fase declarativa culmina numa decisão judicial em que o Tribunal impõe, pela primeira vez, à Administração o cumprimento dos deveres em que ela ficou constituída por efeito da anulação, emitindo uma pronúncia na qual especifica o conteúdo dos actos e operações a adoptar e fixa o prazo dentro do qual o órgão ou os órgãos responsáveis devem adoptar esses actos e operações (artº 179º nº 1) (..)
Pode, pois, dizer-se que o artigo 179º nº 1 funde a antiga declaração de inexistência de causa legítima de inexecução com a declaração dos actos devidos numa única pronúncia judicial (..)” (2).
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Consequentemente e no que respeita às sentenças anulatórias, “(..) não se trata simplesmente de executar a sentença, mas de cumprir as normas substantivas cujos efeitos são desencadeados por elas.
Assim, os pedidos e as decisões nestes “processos de execução” incluem a “especificação” dos actos e operações necessários para dar execução à sentença anulatória – isto é, à reconstituição da situação hipotética actual, que pode incluir a condenação à adopção ou abstenção de comportamentos, à prestação de factos e até à prática de actos administrativos – bem como à declaração de nulidade ou anulação de actos. (..) (3).
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Da longa transcrição doutrinária conjugada com a decisão transitada, retira-se o seguinte:
a) a sentença exequenda e, consequentemente, a sua especial força probatória decorrente do caso julgado, limita-se à mera anulação do acto administrativo;
b) em princípio, a execução de sentença o litígio contém-se nos limites da quantificação do montante da indemnização devida como sucedâneo pelo facto da inexecução;
c) sem prejuízo de, nos termos gerais de direito, o interessado deduzir pedido de reparação por danos causados pelo acto ilegal.
Consequentemente o facto constitutivo do pedido múltiplo indemnizatório pode não se circunscrever ao dever de executar a sentença de anulação, por referência ao dever de a Administração remover os efeitos positivos e negativos do acto anulado reconstituindo a situação que existiria se “(..) o curso dos acontecimentos nesse espaço de tempo se tivesse apoiado uma base legal (..)”, podendo a causa de pedir avançar no sentido de substanciar a dedução de um pedido múltiplo fundado na “(..) responsabilidade pelos prejuízos emergentes do acto anulado pela sentença exequenda [que] não se identifica, mesmo sob o aspecto do seu conteúdo, com a responsabilidade pelos prejuízos decorrentes da inexecução desta sentença. (..)”. (4).
2. incompetência absoluta do TCA
No âmbito da legislação anterior ao CPTA, teve-se por adquirido que a estrutura adjectiva e consequentes meios probatórios admissíveis no domínio do DL 256-A/77de 17.6 não se compadeciam com a instrução e julgamento de matéria reportada a objecto da causa com tal extensão reparatória.
De modo que, com apelo ao disposto no artº 10º nº 4 do citado Diploma, julgando-se finda a instância, era possível remeter as partes para a acção autónoma de indemnização em via de adequação com a causa de pedir e pedidos deduzidos. (5).
O legislador da reforma do contencioso administrativo expressa no CPTA, consciente deste problema, resolveu a questão desde logo no domínio da generosa amplitude dada ao mecanismo da cumulação de pedidos, expressa pelos meios adjectivos e fases da instância a que a parte interessada pode recorrer.
Por outro lado, concebeu a execução de sentenças de anulação de actos administrativos segundo uma estrutura dicotómica, expressa em duas fases, a fase declarativa dos artºs 176º nºs. 1 e 3 e 179º nºs. 1 a 4 (1ª parte), CPTA e a fase executiva, esta de natureza eventual, do artº 179º nºs. 4 (2ª parte), 5 e 6, CPTA. (6)
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O regime do CPTA é aplicável às execuções de julgados tituladas por sentenças proferidas no domínio do complexo normativo anterior (artº 95º LPTA com remissão para os artºs. 5º a 12º do DL 256-A/77, 17.6) e instauradas após a entrada em vigor do novo Código, ou seja, depois de 01.JAN.2004, conforme prescreve o artº 5º nº 4 da Lei nº 15/2002 de 22.02 – “4 – As novas disposições respeitantes à execução das sentenças são aplicáveis aos processos executivos que sejam instaurados após a entrada em vigor do novo Código”.
O que quer dizer que é de observância obrigatória o estatuído no novo Código quanto a este meio executivo, nomeadamente o que se dispõe sobre a apresentação da petição executiva junto do Tribunal que proferiu a sentença anulatória em 1º grau de jurisdição, cfr. artº 176º nº 1 CPTA.
No caso presente, a pronúncia em primeiro grau de jurisdição competiu ao Tribunal Central Administrativo, órgão judiciário extinto e substituído pelo Tribunal Central Administrativo Sul ex vi artºs. 8º b) do ETAF, Lei 13/2002 de 19.02 e artº 2º nº 2 DL 325/2003 de 29.12.
A entrada em vigor do CPTA aprovado pela Lei 15/2002 de 22.FEV foi adiada de 22.02.2003 para 01.JAN.2004 pelo disposto no artº 2º da Lei 4-A/2003 de 19.FEV que deu nova redacção ao artº 7º da Lei 15/2002, alterando o calendário de vigência inicialmente estabelecido.
Na jurisdição administrativa a pronúncia em primeira instância foi cometida aos Tribunais Administrativos de Círculo, ressalvados os casos específicos de competência em 1º grau fixada para os Tribunais Centrais Administrativos e Supremo Tribunal Administrativo, conforme artº 44º nº 1 do ETAF na versão hodierna da Lei 13/2002 de 19.02, vigente também a partir de 01.JAN2004, nos termos do artº 9. da já citada Lei 4-A/2003 de 19.02.
De acordo com o artº 37º do ETAF vigente, aos Tribunais Centrais Administrativos não lhes é cometida competência em primeiro grau de jurisdição salvo nas matérias específicas em que devem julgar como tal, não se enquadrando em nenhuma dessas matérias o caso dos autos, que versa sobre regime laboral geral da função pública; consequentemente, também não têm competência em matéria de execução de julgados sobre esta matéria.
À data da entrada da petição de execução - 21.Maio.2004 – o Tribunal inicialmente competente em razão da matéria e da hierarquia para a execução de julgados nos termos do artº 7º nº 4 DL 256-A/77 de 17.06, ou seja, o Tribunal Central Administrativo, já fora extinto.
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Deste modo, há que enfrentar a questão de conjugar o bloco normativo dos artº 5º nº 4 da Lei nº 15/2002 de 22.02 e artºs 176º nºs. 1 e 3 e 179º nºs. 1 a 4 (1ª parte), CPTA, no sentido de aplicar a fase declarativa prevista no CPTA à execução de sentença instaurada depois de 01.JAN.2004, proferida no extinto TCA em 1º grau de jurisdição e no domínio do contencioso administrativo revogado, com o bloco normativo dos artºs. 44º nº 1 e 37º do ETAF vigente, que comete competência à 1ª Instância em matéria de execução de julgados tendo-a retirado da 2ª Instância, ou seja, do âmbito de competência dos Tribunais Centrais Administrativos.
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Chegados aqui, evidencia-se a incompetência deste Tribunal em razão da matéria, no tocante à sub-espécie da competência em razão da hierarquia.
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Estabelece o artº 7º do ETAF vigente a aplicabilidade subsidiária das disposições relativas aos Tribunais Judiciais em tudo quanto em tudo quanto não esteja especificamente regulado no ETAF, observadas as devidas adaptações.
No tocante ao princípio geral da irrelevância jurídica das alterações legislativas em matéria de competência absoluta dos Tribunais, a Lei 3/99 de 13.01, Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais, adoptou no seu artº 22º nº 2 a excepção da observância imediata da lei nova que estatua no sentido de o Tribunal inicialmente competente deixar de o ser em razão da matéria e da hierarquia.
Pelo que vem dito, em obediência ao novo regime do CPTA, cumpre accionar o mecanismo de remessa oficiosa atentas as alterações da competência julgadas relevantes, previsto no artº 64º CPC, aplicável ex vi artº 1º CPTA.
À luz das disposições conjugadas dos artºs. 176º nº 1 CPTA, 64º CPC e 44º nº 1 do ETAF, o Tribunal competente para a execução de julgado de sentença anulatória é o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, para onde devem ser remetidos os autos, acompanhados do processo em que foi proferido o Acórdão anulatório do TCA em 1º grau de jurisdição, o recurso contencioso nº 12041/03, a título devolutivo para efeitos de apensação e até decisão final da execução.
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Termos em que acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em:
A. julgar este Tribunal incompetente em razão da hierarquia;
B. ordenar a remessa oficiosa destes autos ao Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa;
C. acompanhados do processo de recurso contencioso nº 12041/03, em que foi proferido o Acórdão anulatório do TCA em 1º grau de jurisdição, para efeitos de apensação, a título devolutivo até decisão final da execução.
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Sem tributação.
Lisboa, 09.FEV.2006,
(Cristina dos Santos)
(Teresa de Sousa)
(Coelho da Cunha)
(1)Mário Aroso de Almeida, Anulação de actos administrativos e relações jurídicas emergentes, Almedina, 2002, págs. 778/779, 816/817 e 829.
(2) Mário Aroso de Almeida, O novo regime do processo nos tribunais administrativos, Almedina, 2003, págs. 325, 326/327 e 329.
(3) Vieira de Andrade, A justiça administrativa, Almedina, 5ª edição, 2004, págs.353/354.
(4) Freitas do Amaral, A execução das sentenças dos tribunais administrativos, Almedina, 2ª edição, 1997, pág. 248.
(5) Mário Aroso de Almeida, Anulação de actos administrativos e relações jurídicas emergentes, Almedina, 2002, pág. 825.
(6) Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha, Comentário ao código de processo nos tribunais administrativos, Almedina/2005, comentário aos artºs. 47º, 173º, 176º e 179º CPTA. |
