I – Relatório

AA – AA. intentou, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, o presente processo cautelar contra o Município de Cascais, pedindo a intimação da entidade requerida a realizar a vistoria para avaliação inicial do estado de conservação do imóvel por si requerida no âmbito do processo ....

Por sentença proferida em .../.../2023, o Juízo Administrativo Comum do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra deferiu a providência cautelar, intimando o Município de Cascais “a, no prazo de 20 dias úteis, realizar vistoria que afira das actuais condições de conservação do imóvel”.

Inconformado, o Município de Cascais interpôs recurso da sentença para este Tribunal Central Administrativo Sul, terminando as alegações de recurso com as seguintes conclusões, que se transcrevem:

Notificado para o efeito, o recorrido não apresentou contra-alegações.

Notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º do CPTA, o Ministério Público não emitiu parecer.

Com dispensa de vistos, atenta a sua natureza urgente, vem o processo à conferência para julgamento.

II – Questão a decidir

Tendo em consideração que o objecto do recurso é delimitado pelas conclusões da respectiva alegação, a questão a decidir é a de saber se a sentença recorrida padece de erro de julgamento, em virtude de não se encontrar preenchido o pressuposto do fumus boni iuris.

III – Fundamentação

3.1 – De Facto

Na sentença recorrida, foram considerados provados os seguintes factos:

a) Por despacho de .../.../2022, do Vereador da Câmara Municipal de Cascais, com o pelouro de Licenciamento Urbanístico foi aprovado o projecto de arquitectura apresentado pela requerente, no âmbito do processo de licenciamento de obras de edificação – Proc. ..., referente ao prédio sito na ...n.º20, Cascais (cfr. doc. 1, junto aos autos com o RI);

b) O procedimento a que se reporta a alínea anterior consistiu no licenciamento de “obras de alteração/requalificação, com ampliação, referente a um imóvel existente [...] inserido em solo urbanizado, na categoria de Espaço Central Histórico, sujeito ao regime de ocupação fixado nos artigo 66.º a 68.º e subsidiariamente, nos artigos 61.º e 63.º do PDM [...]” e “[p]ara além da ampliação proposta, as obras preconizadas destinam-se, essencialmente, a rentabilizar o espaço disponível devolvendo ao imóvel a sua capacidade de ser reutilizável, compreendendo um conjunto de operações urbanísticas destinadas a aumentar os seus níveis de qualidade, por forma a atingir a conformidade com as exigências funcionais actuais” (cfr. doc. 1, informação de arquitectura, pág. 5 e 6/19, junto aos autos com o RI, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido);

c) A superfície de pavimento existente e licenciada no imóvel, no seu estado actual é de 456,60 m2;

d) A superfície de pavimento contemplado no projecto de arquitectura é de cerca 838,79 m2 (cfr. doc. 1, quadro de parâmetros urbanísticos e PA, em suporte ..., no qual consta uma área de 858,17 m2, mas que irreleva para a situação em apreço);

e) O 06/03/2023, a requerente fez dar entrada nos serviços da requerida, modelo padronizado da CMC, preenchido, com pedido de avaliação do estado inicial de conservação de imóveis, para efeitos do artigo 45.º e 71.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais, com o pagamento da respectiva taxa, referente ao imóvel em causa nos presentes autos (cfr. fls. 26 a 44 do PA);

f) Por ofício n.º..., da CMC, foi a requerente notificada do projecto de indeferimento do requerido, para efeitos de audiência prévia, no qual pode ler-se, entre o mais, o seguinte (cfr. 24 do PA):

g) A 24/04/2023, a requerente pronunciou-se em sede de audiência prévia, pugnando pelo deferimento do peticionado (cfr. fls. 3 a 6 do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido);

h) Por despacho de 11/07/2023, do Vereador da Câmara Municipal do Pelouro da Reabilitação Urbana da Câmara Municipal de Cascais, o pedido da requerente foi indeferido com os seguintes fundamentos (cfr. fls. 20 a 23 do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido):

i. Através do n.º ..., de ..., publicado no Diário da República, II Série, foi tornado público que a Assembleia Municipal, deliberou aprovar a proposta da Câmara Municipal de Cascais relativa à Redelimitação de ... – Áreas de Reabilitação Urbana do Município de Cascis, nos termos do artigo 7.º e dos n.os 1, 2 e 6 do artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 307/2009, de 23 de outubro, na redação dada pela Lei n.º 32/2012, de 14 de agosto (RJRU – Regime Jurídico da Reabilitação Urbana), a qual contém na memória descritiva e justificativa a estratégia de reabilitação urbana, o seguinte (cfr. fls. memória descritiva, junto aos autos com a oposição, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido):

3.2 – De Direito

A tutela cautelar encontra-se prevista nos artigos 112.º a 134.º do CPTA, estabelecendo o n.º1 do primeiro dos artigos referidos que “quem possua legitimidade para intentar um processo junto dos tribunais administrativos pode solicitar a adopção da providência ou das providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, que se mostrem adequadas a assegurar a utilidade da sentença a proferir nesse processo”.

O processo cautelar caracteriza-se pela sua instrumentalidade, na medida em que depende da existência de uma acção principal, a propor ou já proposta, pela provisoriedade da decisão, uma vez que esta não se destina a resolver definitivamente o litígio, e pela sumariedade, porque implica uma summaria cognitio da situação através de um processo simplificado e célere.

Os pressupostos de decretamento das providências cautelares constam do artigo 120.º do CPTA, cujos n.ºs 1 e 2 estabelecem o seguinte: “1. Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as providências cautelares são adotadas quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente. 2. Nas situações previstas no número anterior, a adoção da providência ou das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências”.

Da norma legal citada resulta que os pressupostos de decretamento das providências cautelares são os seguintes: i. o periculum in mora, ou seja, o receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação; ii. o fumus boni iuris, na sua formulação positiva, isto é, que seja provável a procedência da pretensão formulada ou a formular na acção principal; iii. a ponderação de todos os interesses em presença, segundo critérios de proporcionalidade.

Os pressupostos de decretamento das providências cautelares são de verificação cumulativa, o que significa que a falta de preenchimento de um deles determina a improcedência do pedido cautelar.

Na sentença recorrida, o Tribunal a quo considerou que se encontravam preenchidos os pressupostos de decretamento das providências cautelares, razão pela qual deferiu a providência cautelar requerida, a saber: a realização de vistoria para aferir das actuais condições do imóvel sito na ...n.º20, em Cascais.

No presente recurso, o recorrente alega que não se encontra preenchido o pressuposto do fumus boni iuris, sendo que, relativamente a este pressuposto, consta da sentença recorrida, designadamente, o seguinte: “Quanto à aparência de bom direito, que resulta da análise da probabilidade de procedência da pretensão de fundo da Requerente, cumpre referir, adiante-se, que a mesma também se verifica.

(...)

Ora, a questão que se coloca nos presentes autos é a de saber se o Município de Cascais não procede a uma interpretação legalmente restritiva do conceito de operação urbanística, por via da definição do conceito de reabilitação urbana, impondo designadamente limites de áreas a ampliar.

Sendo certo que o conceito de reabilitação de edifícios é determinado “em função das acções de reabilitação urbana prosseguidas” pelo Município, também é certo que, onde a lei não distingue, também não pode o Município distinguir.

Se no âmbito das suas competências ao nível da estratégia de reabilitação urbana, define um conjunto de parâmetros que têm reflexos na própria definição do conceito de reabilitação de edifícios, numa análise perfunctória, não vislumbra que possa incrementar uma limitação de índice de edificabilidade, apenas para efeitos fiscais, implementando um conceito de reabilitação urbana dualista – um com benefícios fiscais associados, no caso de ampliações, com índices de edificabilidade até 20% - outro que, embora sejam enquadráveis no conceito de reabilitação – que o próprio diploma do RJRU encerra, designadamente no supra transcrito artigo 77.º, e até nos propósitos de “reabilitação urbana” prosseguidas pelo município – por excederem tal limite, são excluídos dos benefícios associados a tal opção estratégica de reabilitação urbana.

Nestes termos, estritamente numa óptica de direito do urbanismo, vislumbra-se aparentar bom direito a invocação da violação do princípio da legalidade, numa perspectiva de conformidade e compatibilidade, face à uma tentativa de interpretação autêntica muito restritiva do conceito de operação urbanística de “reabilitação de edifício”, levada a cabo pelo Município de Cascais, no âmbito da Estratégia de Reabilitação Urbana definida para aquele espaço”.

Vejamos, então, se a sentença recorrida padece do erro de julgamento que lhe é imputado pelo recorrente.

Como resulta do alegado no requerimento cautelar, a acção principal de que o presente processo cautelar depende é uma acção de impugnação do despacho de indeferimento do pedido de vistoria para avaliação inicial do estado de conservação do imóvel sito na ...n.º20, em Cascais, apresentado pela requerente da providência, ora recorrida, para efeitos de obtenção dos benefícios fiscais previstos no artigo 45.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais.

O pedido de vistoria apresentado pela recorrida foi indeferido, em suma, com fundamento no facto de a operação urbanística em causa contemplar “uma ampliação da superfície de pavimento muito superior aos 20% do índice de edificabilidade relativamente à pré-existência a reabilitar, não cumprindo assim os critérios constantes na Estratégia de Reabilitação definida na delimitação das ARU de Cascais, aprovada pela Assembleia Municipal em 28 de junho de 2021 e publicada em DR através do Aviso n.º... de ...” [cfr. alínea h) da factualidade provada].

Na Memória Descritiva e Justificativa da Redelimitação de ... - Áreas de Reabilitação Urbana do Município de Cascais, aprovada pela Assembleia Municipal de Cascais em 28/06/2021, consta, designadamente, o seguinte:

“2. Incentivos à reabilitação urbana

(...)

2.1. Conceitos e definições

(...)

Definição de parâmetros urbanísticos a cumprir em reabilitação de edifícios, no quadro de candidaturas a incentivos fiscais e financeiros:

• Ampliações, no âmbito da refuncionalização do edifício

a) Índice de edificabilidade: aumento até 20% relativamente ao total do valor legalmente existente na pré-existência a reabilitar. (...)”

[cfr. alínea i) da factualidade provada].

Nos termos do artigo 45.º, n.ºs 1 e 2, do Estatuto dos Benefícios Fiscais, “1 - Os prédios urbanos ou frações autónomas concluídos há mais de 30 anos ou localizados em áreas de reabilitação urbana beneficiam dos incentivos previstos no presente artigo, desde que preencham cumulativamente as seguintes condições:

a) Sejam objeto de intervenções de reabilitação de edifícios promovidas nos termos do Regime Jurídico da Reabilitação Urbana, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 307/2009, de 23 de outubro, ou do regime excecional do Decreto-Lei n.º 53/2014, de 8 de abril;

b) Em consequência da intervenção prevista na alínea anterior, o respetivo estado de conservação esteja dois níveis acima do anteriormente atribuído e tenha, no mínimo, um nível bom nos termos do disposto no Decreto-Lei n.º 266-B/2012, de 31 de dezembro, e sejam cumpridos os requisitos de eficiência energética e de qualidade térmica aplicáveis aos edifícios a que se refere o artigo 30.º do Decreto-Lei n.º 118/2013, de 20 de agosto, alterado pelo Decreto-Lei n.º 194/2015, de 14 de setembro, sem prejuízo do disposto no artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 53/2014, de 8 de abril.

2 - Aos imóveis que preencham os requisitos a que se refere o número anterior são aplicáveis os seguintes benefícios fiscais:

a) Isenção do imposto municipal sobre imóveis por um período de três anos a contar do ano, inclusive, da conclusão das obras de reabilitação, podendo ser renovado, a requerimento do proprietário, por mais cinco anos no caso de imóveis afetos a arrendamento para habitação permanente ou a habitação própria e permanente;

b) Isenção do imposto municipal sobre as transmissões onerosas de imóveis nas aquisições de imóveis destinados a intervenções de reabilitação, desde que o adquirente inicie as respetivas obras no prazo máximo de três anos a contar da data de aquisição;

c) Isenção do imposto municipal sobre as transmissões onerosas de imóveis na primeira transmissão, subsequente à intervenção de reabilitação, a afetar a arrendamento para habitação permanente ou, quando localizado em área de reabilitação urbana, também a habitação própria e permanente;

d) Redução a metade das taxas devidas pela avaliação do estado de conservação a que se refere a alínea b) do n.º 1.”.

Atento o disposto na norma citada, conclui-se que a primeira condição de que dependem os benefícios fiscais previstos na mesma norma é que o prédio urbano ou fracção autónoma concluído há mais de 30 anos ou localizado em áreas de reabilitação urbana seja objecto de intervenção de reabilitação de edifícios promovida nos termos do Regime Jurídico da Reabilitação Urbana, aprovado pelo Decreto-lei n.º307/2009, de 23 de Outubro, ou do regime excepcional do Decreto-Lei n.º53/2014, de 8 de Abril.

Importa ter presente que, com as alterações introduzidas pela Lei n.º114/2017, de 29 de Dezembro, a norma do artigo 45.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais deixou de definir o conceito de reabilitação urbanística que, até então, constava do seu n.º3, passando a remeter para o Regime Jurídico da Reabilitação Urbana.

Não é, assim, a legislação fiscal que define o conceito de intervenção de reabilitação de edifícios para efeitos dos benefícios fiscais previstos no artigo 45.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais, mas, por força da remissão operada pela alínea a), do n.º1, daquele artigo, o Regime Jurídico da Reabilitação Urbana.

Em suma, as intervenções de reabilitação de edifícios que gozam de benefícios fiscais são as intervenções promovidas nos termos do Regime Jurídico da Reabilitação Urbana, ou seja, que caibam no âmbito de aplicação deste diploma legal.

A norma da alínea i) do artigo 2.º do Regime Jurídico da Reabilitação Urbana, aprovado pelo Decreto-lei n.º307/2009, de 23 de Outubro, define «Reabilitação de edifícios» como “a forma de intervenção destinada a conferir adequadas características de desempenho e de segurança funcional, estrutural e construtiva a um ou a vários edifícios, às construções funcionalmente adjacentes incorporadas no seu logradouro, bem como às frações eventualmente integradas nesse edifício, ou a conceder-lhes novas aptidões funcionais, determinadas em função das opções de reabilitação urbana prosseguidas, com vista a permitir novos usos ou o mesmo uso com padrões de desempenho mais elevados, podendo compreender uma ou mais operações urbanísticas”.

O Regime Jurídico da Reabilitação Urbana estabelece um regime geral de controlo das operações urbanísticas compreendidas nas acções de reabilitação de edifícios ou fracções localizadas em área de reabilitação urbana (artigos 44.º a 53.º), um procedimento simplificado de controlo prévio de operações urbanísticas de reabilitação urbana de edifícios ou fracções conformes com o previsto em plano de pormenor e que, nos termos do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, estejam sujeitas a comunicação prévia (artigos 53.º-A a 53.º-C) e, ainda, um regime especial de controlo prévio de operações urbanísticas que cumpram os requisitos previstos no n.º2 do artigo 77.º-A e tenham por objecto edifícios ou fracções, localizados ou não em áreas de reabilitação urbana, cuja construção, legalmente existente, tenha sido concluída há pelo menos 30 anos e nos quais, em virtude da sua insuficiência, degradação ou obsolescência, designadamente no que se refere às suas condições de uso, solidez, segurança, estética ou salubridade, se justifique uma intervenção de reabilitação destinada a conferir adequadas características de desempenho e de segurança funcional, estrutural e construtiva.

No âmbito do Regime Jurídico da Reabilitação Urbana, compete aos municípios promover a reabilitação urbana em áreas de reabilitação urbana, “resultando da aprovação: a) Da delimitação de áreas de reabilitação urbana; e b) Da operação de reabilitação urbana a desenvolver nas áreas delimitadas, através de instrumento próprio ou de um plano de pormenor de reabilitação urbana [artigo 7.º, n.º1, do Regime Jurídico da Reabilitação Urbana].

Relativamente à aprovação da delimitação de áreas de reabilitação urbana, o artigo 13.º, n.ºs 1 e 2, do Regime Jurídico da Reabilitação Urbana estabelece o seguinte: “1 - A delimitação das áreas de reabilitação urbana é da competência da assembleia municipal, sob proposta da câmara municipal. 2 - A proposta de delimitação de uma área de reabilitação urbana é devidamente fundamentada e contém: a) A memória descritiva e justificativa, que inclui os critérios subjacentes à delimitação da área abrangida e os objectivos estratégicos a prosseguir; b) A planta com a delimitação da área abrangida; c) O quadro dos benefícios fiscais associados aos impostos municipais, nos termos da alínea a) do artigo 14.º”.

Quanto aos efeitos da delimitação de uma área de reabilitação urbana, o artigo 14.º do Regime Jurídico da Reabilitação Urbana estabelece que: “A delimitação de uma área de reabilitação urbana:

a) Obriga à definição, pelo município, dos benefícios fiscais associados aos impostos municipais sobre o património, designadamente o imposto municipal sobre imóveis (IMI) e o imposto municipal sobre as transmissões onerosas de imóveis (IMT), nos termos da legislação aplicável;

b) Confere aos proprietários e titulares de outros direitos, ónus e encargos sobre os edifícios ou fracções nela compreendidos o direito de acesso aos apoios e incentivos fiscais e financeiros à reabilitação urbana, nos termos estabelecidos na legislação aplicável, sem prejuízo de outros benefícios e incentivos relativos ao património cultural”.

Ora, atento o disposto nas normas citadas, conclui-se, numa apreciação sumária, própria da tutela cautelar, que não cabe aos municípios definir o conceito de intervenção de reabilitação de edifício para efeitos dos benefícios fiscais previstos no artigo 45.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais, uma vez que esta norma remete para o Regime Jurídico da Reabilitação Urbana e este Regime apenas atribui aos municípios a competência para procederem à delimitação das áreas de reabilitação urbana, onde se inclui, como resulta do disposto no artigo 13.º, n.º2, alínea a), daquele Regime, a definição dos objectivos estratégicos a prosseguir, mas não cabe a definição dos parâmetros urbanísticos a que deve obedecer a reabilitação de edifícios para efeitos fiscais.

A definição, pelos municípios, dos benefícios fiscais associados aos impostos municipais sobre o património é efectuada, como resulta do disposto no artigo 14.º, alínea a), do Regime Jurídico da Reabilitação Urbana, “nos termos da legislação aplicável”, ou seja, de acordo com o disposto no Estatuto dos Benefícios Fiscais.

Tendo presente o alegado pelo recorrente, cumpre referir que não cabe aos municípios concretizar ou densificar o âmbito do requisito previsto na alínea a) do n.º1 do artigo 45.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais, uma vez que o legislador deste Estatuto não lhes atribuiu tal competência, antes optou por remeter para o Regime Jurídico da Reabilitação Urbana, do qual também não resulta que caiba aos municípios definir quais os parâmetros urbanísticos a que devem obedecer as intervenções de reabilitação de edifícios para efeitos dos benefícios fiscais previstos naquele Estatuto.

É certo que o conceito de reabilitação de edifícios que consta da alínea i) do artigo 3.º do Regime Jurídico da Reabilitação Urbana remete para “as opções de reabilitação urbana prosseguidas”.

No entanto, não só se afigura, numa apreciação sumária, que aquela remissão apenas respeita “às novas aptidões funcionais”, ou seja, são as novas aptidões funcionais dos edifícios ou fracções que são determinadas em função das opções de reabilitação urbanas prosseguidas, não sendo o conceito de reabilitação de edifícios definido em função de tais opções, como, e o que é determinante, a mesma remissão não tem o alcance de permitir que os municípios definam quais as intervenções de reabilitação de edifícios, designadamente, através da fixação de parâmetros urbanísticos, que beneficiam dos benefícios fiscais previstos no artigo 45.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais.

O conceito de reabilitação de edifícios que consta do Regime Jurídico da Reabilitação Urbana não comporta quaisquer parâmetros urbanísticos, pelo que, na ausência de norma legal que lhe atribua tal competência, os municípios não podem fixar tais parâmetros, designadamente, para efeitos fiscais.

Atento o exposto, afigura-se que o despacho de indeferimento do pedido de vistoria apresentado pela requerente da providência padece de vício de violação de lei, uma vez que encontrou o seu fundamento na definição, pelo município, de parâmetros urbanísticos a cumprir na reabilitação dos edifícios para efeitos de atribuição de benefícios fiscais quando o município carece de competência legal para proceder a tal definição.

Nesta medida, concluímos, tal como concluiu o Tribunal a quo, que se encontra preenchido o pressuposto do fumus boni iuris, pelo que cumpre negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.

IV – Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em conferência os juízes da Subsecção Comum da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.

Custas a cargo do recorrente.

Lisboa, 11/07/2024

Ilda Côco

Carlos Araújo

Ricardo Ferreira Leite