| Decisão Texto Integral: | ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, 2º JUÍZO, DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL x “M... – Sociedade Gestora SA”, com sede na Rua ..., .., 2º, Sala ..., Funchal, R. nos autos de acção administrativa especial, em que é A. o Ministério Público, inconformada com o despacho, de 9 de Junho de 2004, do Mmo Juiz do TAF do Funchal que ordenou o prosseguimento da instância com o Ministério Público como Autor, o que tinha sido requerido, nos termos e para os efeitos do previsto no art 62º do CPTA, dele recorreu formulando, na respectiva alegação, as seguintes conclusões:
“1ª A intervenção principal do M.P no contencioso administrativo está limitada ao exercício da acção pública;
2ª Na concepção do processo administrativo como processo de partes, que o novo CPTA consagra a intervenção do M.P como parte, só pode estar restringida às matérias previstas no nº 2 do art 9 do CPTA. E no seu restrito campo;
3ª Tal, aliás, decorre claramente do nº 1 do art 62º do CPTA que se refere expressamente ao exercício da acção pública;
4ª De outro modo desvirtua-se o papel do MP que passa a uma espécie de assistente ou provedor de interesses privados, com os graves inconvenientes a que se refere o PROF. VIEIRA DE ANDRADE;
5ª Aliás, a interpretação dada pelo despacho recorrido ao art 62º do CPTA, inconstitucionaliza-o, por manifesta violação do art 219º da CRP, inconstitucionalidade que se argui;
6ª O douto despacho recorrido violou, entre outras disposições legais, os arts 9º e 62º do CPTA e o art 219º da CRP.”
O recorrido Ministério Público contra-alegou, formulando as seguintes conclusões:
1ª O Ministério Público pode no exercício da acção pública, assumir a posição de autor, requerendo o seguimento do processo que, por decisão ainda não transitada, tenha terminado por desistência ou outra circunstância própria do autor (art 62º, nº 1 do CPTA);
2ª Tal legitimidade é extensiva aos processos cautelares destinados à defesa destinados à defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos (art 9º, nº 2 do CPTA);
3ª Quem tem legitimidade processual activa para um processo principal também a tem para o respectivo processo cautelar, o que não sofre alterações nos casos regulados no art 132º, do CPTA (art 112º, nº 1 do CPTA);
4ª Se o Ministério Público tem legitimidade para interpor sempre A.A.E de impugnação de acto em matéria administrativa, também pode interpor o respectivo processo cautelar;
5ª Podendo interpôr o respectivo processo cautelar a todo o tempo não faz sentido que não possa pedir o seguimento do processo cautelar.”x Sem vistos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.x Factos com relevo para a decisão:
1 - A M...- SA lançou um concurso público para adjudicação do contrato de empreitada “Concepção/Construção do Parque Empresarial do Estreito de Câmara de Lobos”, por anúncio enviado para publicação a 10 de Novembro de 2003.
2 - O acto público realizou-se a 23 de Janeiro de 2004, tendo-se apresentado dois concorrentes, os agrupamentos constituídos pelas Sociedades “Construtora..., SA/ A ... & .. Lda” e “L..., SA/ L...(Madeira) SA”.
3 - A Comissão de abertura do concurso deliberou admitir os únicos dois concorrentes que se apresentaram a concurso.
4 - O representante do agrupamento “L..., SA” apresentou reclamação graciosa dirigida ao Presidente da Comissão de abertura das propostas, cujo pedido era a não admissão da proposta do agrupamento concorrente “Construtora ...”, reclamação essa que foi indeferida.
5 - No próprio acto de abertura de concurso o agrupamento “L..., SA” interpôs recurso hierárquico da deliberação da Comissão, tendo, em 10 de Fevereiro de 2004, apresentado as suas alegações, nos termos do art 99º do RSEOP, dirigidas ao Presidente da “M..., SA”, requerendo a exclusão do outro agrupamento concorrente por violação de princípios inerentes ao procedimento concursal.
6 - Em 3 de Março de 2004, o agrupamento “L..., SA” foi notificado da deliberação do Conselho de Administração da “M..., SA”, de 27 de Fevereiro de 2004, que indeferiu o recurso hierárquico mencionado no item 5), indeferimento consubstanciado num parecer jurídico.
7 - Em 16 de Março de 2004, o agrupamento “L..., SA” veio, nos termos do nº 3 do art 46º e do art 100º do CPTA, instaurar no TAF do Funchal acção administrativa especial contra “M..., SA”, pedindo a anulação da deliberação, de 27 de Fevereiro de 2004, do Conselho de Administração da MPE, SA, que indeferiu o recurso hierárquico interposto em 6 de Fevereiro de 2004, nos termos do art 99º do RSEOP e que determinou a admissão do concorrente 1 “Construtora ..., SA” ao concurso público mencionado no item 1).
8 - Em 12 de Abril de 2004, via fax, o agrupamento “L..., SA” veio desistir da instância na acção administrativa especial mencionada no item 7).
9 - Em 14 de Abril de 2004, deu entrada no TAF do Funchal a contestação da R. “M..., SA” nos autos de acção administrativa especial.
10 - Por sentença do TAF do Funchal, de 17 de Abril de 2004, foi julgada válida a desistência e absolvida a R. “M..., SA” da instância.
11 - Por requerimento de 22 de Abril de 2004, o Ministério Público, notificado nos termos do disposto no art 62º, nº 2 do CPTA veio, em conformidade com o nº 1 de tal preceito, requerer o prosseguimento da instância para conhecimento do mérito da causa.
12 - Em 14 de Maio de 2004, a R. “M..., SA”, veio opôr-se ao requerimento do Ministério Público mencionado no item 11) e requerer a declaração de extinção da instância por desistência dos AA.
13 - Por despacho de 9 de Junho de 2004, o Mmo Juiz do TAF do Funchal indeferiu o requerido pela R. “M..., SA” em 12) e determinou o prosseguimento da instância, agora com o Ministério Público como autor.x
x x Tudo visto, cumpre decidir:
Veio interposto recurso do despacho do Mmo Juiz do TAF do Funchal, de 9 de Junho de 2004, que determinou o prosseguimento da instância com o Ministério Público na qualidade de A., o que havia sido requerido, nos termos e para os efeitos do previsto no art 62º do CPTA.
Pretende a ora recorrente que seja revogado o despacho em crise e declarada extinta a instância por desistência das primitivas AA., o agrupamento “L..., Construções SA.”
Vejamos a questão.
Estabelece o art 9º, nº 2 do CPTA o seguinte:
“Independentemente de ter interesse pessoal na demanda, qualquer pessoa, bem como as associações e fundações defensoras dos interesses em causa, as autarquias locais e o Ministério Público têm legitimidade para propôr e intervir, nos termos previstos na lei, em processos principais e cautelares destinados à defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais.
Esta norma confere ao Ministério Público efectiva legitimidade activa para intervir, em processos principais e cautelares, no domínio da defesa da legalidade da administração em geral, directa ou indirecta, e em particular dos respectivos actos em procedimento concursal, constituindo valor constitucional a defesa da legalidade da administração.
Com efeito, estatui o art 112º, nº 1 do CPTA:
“Quem possua legitimidade para intentar um processo junto dos tribunais administrativos pode solicitar a adopção da providência ou das providências cautelares, antecipatórias, ou conservatórias, que se mostrem adequadas a assegurar a utilidade da sentença a proferir nesse processo.”
No caso do Ministério Público essa legitimidade está expressamente consagrada, quer no CPTA – art 55º, nº 1 al b), quer no ETAF. art 51º, onde claramente se diz que:
“Compete ao Ministério Público representar o Estado, defender a legalidade democrática e promover a realização do interesse público, exercendo, para o efeito, os poderes processuais que a Lei lhe confere.”
No caso dos autos no processo cautelar pode-se pedir a suspensão do procedimento de formação do contrato de empreitada; no caso do contrato já ter sido celebrado, a intimação da entidade adjudicante para que se abstenha de praticar quaisquer actos de execução do contrato e a intimação para não efectuar qualquer pagamento, sempre que esteja em causa a discussão da legalidade do procedimento concursal.
Por sua vez, no processo principal, que é a hipótese em discussão nos autos, está em causa a invalidação da deliberação do Conselho de Administração da M...- Sociedade Gestora, SA, de 27 de Fevereiro de 2004, que indeferiu o recurso hierárquico interposto pela demandante “L..., SA” e “L..., Construções (Madeira) SA”, nos termos do art 99º do RSEOP - Dec-Lei nº 59/99, de 2 de Março -, e que determinou a admissão do concorrente nº 1, “Construtora ..., SA/A ...& ..., Lda, ao concurso público relativo à empreitada denominada “Concepção/Construção do Parque Empresarial do Estreito de Câmara de Lobos.”
Com efeito, prende-se o objecto do recurso com a (não) qualificação da proposta da concorrente nº 1, “Construtora ..., SA/A ... & ..., Lda”, enquanto base ou condicionada, apesar de conter um prazo mais curto que o disposto como máximo dos documentos pré-contratuais, da responsabilidade da entidade adjudicante (240 dias).
Na verdade, a M..., SA, ora recorrente, recebeu propostas de dois concorrentes: um deles (o agrupamento Construtora ..., SA) apresentou uma única proposta – a de executar os trabalhos num prazo de 150 dias -, que tem prazo inferior ao estipulado no anúncio do concurso, que é de 240 dias; e o outro (o agrupamento L..., Construções SA) apresentou duas propostas, uma base e outra condicionada.
Ou seja, não só um dos concorrentes, apesar de recorrer ao prazo menor como elemento competitivo da sua proposta, acabou não a apresentando como condicionada, como não apresentou qualquer proposta que qualificasse de proposta base. Ficaria, assim, por saber, qual a natureza da sua própria proposta única: seria uma condicionada sem o dizer, ou de proposta base mas incluindo um prazo de execução mais curto?
Invoca, por isso, a demandante L..., Construções SA violação do princípio da concorrência, mormente o princípio da imutabilidade das regras concursais e o princípio da comparabilidade das propostas dado que são admitidos dois concorrentes que concorreram com base em regras diferentes e que posteriormente foram alteradas e, por outro lado, não poderá existir qualquer termo de comparação, pois o concorrente nº 1 (agrupamento Construtora ..., SA) não apresentou proposta base.
Perante o enquadramento fáctico – jurídico descrito, em que está em causa a discussão da legalidade do procedimento concursal, afigura-se-nos, pois, dever prosseguir o processo impugnatório sob impulso do Ministério Público, constituindo a norma do art 62º do CPTA, que lhe confere legitimidade, como uma limitação ao princípio do dispositivo ou da auto-responsabilidade das partes.
Apesar de na jurisprudência não haver referências a esta questão em concreto, a mesma vem tratada e teorizada na doutrina, entendendo a norma do art 62º do CPTA como uma limitação ao princípio do dispositivo, designadamente nos processos impugnatórios.
“O princípio [do dispositivo] é limitado nas impugnações de actos, bem como na acção social, pelo princípio da oficialidade, na medida em que o Ministério Público dispõe, nos processos iniciados pelos particulares, da possibilidade de requerer o prosseguimento dos processos que tenham terminado por desistência do autor (art 62º do CPTA e art 16º, nº 3 da Lei nº 83/95, de 31 de Agosto)” - cfr. J. C. VIEIRA DE ANDRADE in “A Justiça Administrativa, 4ª edição, Coimbra.
É ainda de conferir a opinião de MÁRIO AROSO DE ALMEIDA in “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 3ª edição, revista e actualizada, pag 172, em que salienta justamente a disposição do art 62º do CPTA ...” Retoma uma solução já prevista no art 27º, al e) da LPTA e que se reveste de especial interesse. Trata-se da possibilidade de o Ministério Público assumir, no exercício da acção pública, a posição do autor, requerendo a prossecução de qualquer processo que, por decisão não transitada, tenha terminado por desistência ou outra circunstância própria do autor que a intentou”. Acrescenta ainda o mesmo autor que “A importância deste dispositivo reside na circunstância de permitir que a legalidade e o interesse público sejam salvaguardados em situações, porventura menos claras, de entendimento entre o particular que tinha impugnado e a entidade demandada para que o pedido impugnatório seja retirado. Isto de forma a evitar que a legalidade dos actos administrativos se transforme num valor livremente transaccionável de acordo com critérios práticos de composição dos litígios.”
Trata-se, por conseguinte, de uma faculdade concedida ao Ministério Público que realça a situação “de indisponibilidade da tutela da legitimidade dos actos administrativos por parte dos particulares” (cfr. a propósito RUI MACHETE “O Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais”, pags 124 e 125):
E nem se diga que “estão apenas interesses privados das sociedades comerciais requerentes, que já desistiram da providência, e não quaisquer bens jurídicos da comunidade constitucionalmente protegidos, que justifiquem a investidura do Ministério Público como parte legítima para o prosseguimento dos autos” (...); “Que se está a desvirtuar completamente a estrutura do processo, permitindo que uma entidade como o Ministério Público, que é suposto ser independente e defensora da comunidade, venha a juízo defender interesses puramente privados, substituindo-se ao próprio particular, sendo mais papista que o Papa e desempenhando um papel que não deve ser o seu” (...); “Acrescenta-se ainda que é preciso cada vez maior cuidado no recorte do papel do Ministério Público no âmbito do contencioso administrativo, sob pena de uma promiscuidade que o fragiliza (pondo em causa a sua credibilidade institucional e a do próprio Estado, pelo que qualquer interpretação que alargue esse campo e comprometa ainda mais uma intervenção, que tem de ser reconduzida à defesa de interesses superiores da comunidade e públicos, é a todos os títulos indesejável.”
A este propósito dá-se de barato as expressões vertidas nas alegações sobre a suspeita quanto ao papel de intervenção do Ministério Público, realçando, isso sim, que com a norma do art 62º do CPTA pretende-se acautelar alguma promiscuidade existente nos interesses dos particulares.
Concluímos, assim, que se o Ministério Público tem legitimidade para interpôr sempre acção administrativa especial de impugnação de acto em matéria administrativa, também pode interpôr o respectivo processo cautelar (cfr. art 112º, nº 1 do CPTA).
E se pode deduzir novo processo cautelar durante a pendência de uma acção administrativa especial, não faz sentido que não possa requerer o prosseguimento do já existente, como é o caso dos autos.
Improcedem, pelo exposto, as conclusões 1ª a 4ª da alegação da recorrente.x Nas conclusões 5ª e 6ª da sua alegação suscita ainda a recorrente a questão da inconstitucionalidade do art 62º do CPTA, face ao papel que o art 219º da Constituição da República reserva ao Ministério Público.
As considerações já tecidas quanto ao papel de intervenção do Ministério Público permanecem válidas quanto ao juízo de inconstitucionalidade invocado, sendo certo que tal violação não ocorre, violação que tendo sido alegada pela recorrente não foi, porém, minimamente concretizada.
Improcedem igualmente as conclusões 5ª e 6ª da alegação da recorrente.x Forçoso é concluir que o despacho recorrido não merece a censura que lhe é dirigida, devendo por isso ser confirmado, com o consequente prosseguimento da instância, agora com o Ministério Público como autor. (art 62º do CPTA).x Acordam, pois, os juízes que compõem a secção de contencioso administrativo, 2º Juízo, deste TCAS em negar provimento ao recurso e confirmar o despacho recorrido que ordenou o prosseguimento da instância, com o Ministério Público como autor.
Custas pela recorrente, com procuradoria que se fixa em 30%x entrelinhei: ainda.x Lisboa, 28 de Outubro de 2004
as.) António Paulo Esteves Aguiar de Vasconcelos (Relator)
Magda Espinho Geraldes.
Mário Frederico Gonçalves Pereira |
