| Decisão Texto Integral: | Acordam, em Conferência, na Secção de Contencioso Administrativo, 2º Juízo , do Tribunal Central Administrativo Sul:
Reinder…………………………., com sinais nos autos, inconformado com o saneador - sentença proferido pelo TAF de Leiria, de 24 de Setembro de 2007, que julgou procedente a excepção peremptória da prescrição e consequentemente absolveu do pedido o R. INGA – Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola, dele recorreu e, em sede de alegações, formulou as seguintes conclusões :
“ 1 - Os pedidos formulados na Réplica emergem da mesma causa de pedir explanada na PI – o direito às ajudas comunitárias e o a ilegalidade do acto administrativo, que na Réplica se concretizou como sendo a inexistência de acto prévio `a operação material de dedução, também ela, consequentemente, ilegal. Trata-se pois da mesma relação jurídica em sentido concreto, pois que procede do mesmo facto jurídico, não se verificando qualquer incompatibilidade substantiva e existindo, manifestamente, conexão objectiva.
2 – Na PI e na Réplica o que está em causa é sempre a mesma relação material, continuando o acto a ser o mesmo do ponto de vista material, sendo a ampliação do pedido e da causa de pedir, e a cumulação dos pedidos compatíveis e admissíveis nos termos legais.
3 – No caso dos autos, em observação do principio da adequação formal previsto no art. 265º A do CPC, o Tribunal a quo deveria ter admitido a cumulação requerida na Réplica e, considerando o pedido ali constante deveria ter mandado seguir a forma de acção administrativa especial considerando o disposto no art. 46º nº 2 a) do CPTA, e no artigo 47º nº 1 do mesmo Código. Não o fazendo, a douta sentença recorrida violou o disposto no artigo 199º nº 1 do CPC , e bem assim os artigos 4º, 5º e 47º do CPTA.
4 – Sucede ainda que, indeferindo a cumulação deduzida, o Tribunal a quo deveria ter absolvido o Réu da instância nos termos do art. 288º do CPC, abstendo-se de conhecer do mérito da causa. Porém, não o fez e em contradição com o raciocínio que conduziu ao indeferimento da cumulação de pedidos, e com aquela mesma decisão, veio a pronunciar-se sobre o mérito do pedido de nulidade do acto, questão de que em face da decisão anterior, já não podia tomar conhecimento, assim violando o disposto no artigo 668º nº 1 d) do CPC, bem como a norma do artigo 80º nº 1 do CPTA.
5 – Sem conceder, e ainda que assim não fosse, a decisão de mérito enferma de erro na apreciação das provas e na fixação dos factos materiais da causa, por não ter respeitado os critérios interpretativos consagrados na lei.
6 – Com efeito, a efectivação das deduções em momento prévio à comunicação do acto administrativo, constitui um facto expressamente declarado no citado oficio cuja autoria o réu não negou, reconhecendo o seu texto, explicando-o segundo a sua própria interpretação e concretizando (embora de forma errada) a finalidade da sua realização. Como o referido documento foi oposto à parte a quem é atribuído, tem-se o mesmo reconhecido nos termos do art. 374º nº 1 do C. Civil. E, estando em poder de terceiro faz prova contra o seu autor.
7 – Os factos compreendidos na declaração consideram-se provados na medida em que foram contrários aos interesses do declarante ( art. 376º do Código Civil). Pelo que, por estar confessado, tal facto deveria ter-se dado como provado, por confissão extrajudicial nos termos do art. 358º nº 2 do Código Civil, tendo força probatória plena, o que, dispensa o Autor da alegação e prova das datas em que tais deduções foram efectuadas, e o certo é que o foram em momento anterior à decisão final, como bem evidencia o uso do advérbio de tempo “já” que fazendo parte da nomenclatura gramatical portuguesa ( cfr. Gramática do Português Contemporânea de Celso Cunha e Lindley Cintra, pag. 366, 1ª edição, Edições Sá da Costa, Lisboa 1985) não admite interpretação diferente daquela que a sua letra impõe.
8 – Donde a expressão “ … o Inga procedeu já à compensação do montante …” significa que o Inga Inga procedeu à compensação do montante em momento anterior àquele em que a declaração é produzida, o que o Mtmo Juíz a quo deveria ter ponderado e avaliado por forma a dela retirar as óbvias e consequentes ilações que não podem deixar de ser as do vicio de nulidade do acto.
9 – Assim, mostram-se violadas as regras substantivas do direito probatório, designadamente as constantes dos artigos 352º, 358º nº 2, 374º nº 1 e 376º do Código Civil, artºs. 349º e 350º do Código Civil.
10 – A compensação efectuada por dedução às ajudas de 1996/1997 foi ilegal porque realizada sem precedência de qualquer acto administrativo, tendo ocorrido sem base legal, e com fundamento em acto administrativo inexistente, pelo que, consubstancia uma “ via de facto”, nula, por falta do elemento essencial que é o acto administrativo exequendo, violando o artigo 133º nº 1 do CPA que a aliás douta sentença recorrida também não aplicou.
11 – A presente acção não pode ser entendida como acção para efectivação da responsabilidade civil extracontratual do Estado, pelo, salvo o devido respeito não é aplicável o artigo 498º do Código Civil.”
12 – Deve pois ser revogada a douta decisão recorrida, e substituída por outra que admitindo a cumulação e ampliação do pedido e da causa de pedir deduzidos na réplica, ordene o prosseguimento dos autos sob a forma de acção administrativa especial seguindo-se os ulteriores termos legais. (…)”.
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O ora Recorrido contra alegou pugnando pela manutenção do decidido.
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Colhidos os vistos legais vai o processo submetido à conferência para julgamento.
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O saneador – sentença deu como assentes os seguintes factos que se passam a transcrever:
1 – O A. recebeu ao abrigo da ajuda comunitária respeitante aos produtores de cultura arvenses, na campanha de 1995, a quantia de € 37.182,52 (por acordo);
2 – Através do ofício nº 3664, de 29 de Outubro de 1997, foi o A. notificado da decisão final, tendo sido decidido proceder à recuperação total daquele montante indevidamente pago (fls. 13 que aqui se dão como inteiramente reproduzidas);
3 – Através do ofício nº 0247914 /DIV/DCA/97, de 12/11/1997, a entidade demandada comunicou ao A. que procedeu ao pagamento da ajuda supra referida, constando do ponto 2 que “a diferença entre o montante apurado e pago corresponde ao valor compensado por ajudas indevidamente pagas nas campanhas 1995 3392780,00” (fls. 14 que aqui se dá como inteiramente reproduzida);
4 – Através do ofício nº 18664, de 3 de Maio de 2000, foi o A. notificado de que depois da reanálise do seu processo foi decidido não alterar os resultados do controle mantendo-se o processo qualificado de não conforme (fls. 15 – 16 que aqui se dão como inteiramente reproduzidas);
5 – A presente acção deu entrada em tribunal em 20 de Outubro de 2006.
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Tudo visto cumpre decidir.
Veio o presente recuso jurisdicional interposto do saneador – sentença do TAF de Leiria que indeferiu a alteração do pedido e da causa de pedir invocados na réplica pelo A. , julgou procedente a excepção peremptória da prescrição invocada pelo R. na contestação e consequentemente absolveu do pedido o R. INGA – Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola.
Através da presente acção administrativa comum veio o A., ora Recorrente, pretender o reembolso de determinada quantia que teria sido retirada de forma ilícita baseada em errados pressupostos de facto e de direito.
Com efeito, o A. apresentou candidatura à Ajuda aos Produtores de Determinadas Culturas Arvenses, instituída pelo Regulamento (CEE) nº 1765/92, de 30/07, relativamente à campanha de 1995, na sequência da qual veio a receber do INGA a quantia de € 37.181,57.
Porém, o INGA, através de controlo de campo, entendeu ser aquele montante pago em violação das regras comunitárias aplicáveis, designadamente as constantes do Regulamento (CEE) nº 3887/92, de 23/12, e, em 29 de Outubro de 1997, emitiu decisão final, determinando a devolução daquela importância, por indevidamente paga.
Ou seja, nos termos da causa de pedir inicial, tal como configurada pelo A., deparamo-nos com uma acção para efectivação de responsabilidade civil contratual do Estado, por actuação ilícita, na medida em que o ilícito se refere a uma relação obrigacional ou de crédito, que existia entre o lesante e o ofendido.
A expressão responsabilidade contratual, sendo corrente na doutrina, não é rigorosa, dado que abrange não apenas a violação de obrigações contratuais, mas a de qualquer obrigação, seja qual for a respectiva fonte – cfr. ANA PRATA in DICCIONÁRIO JURIDICO , 2ª Edição, pág. 527.
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Desde logo, como se alcança da p.i., o A. veio imputar erros na interpretação do controlo por parte dos técnicos do R. (cfr. artigos 5º, 6º 8º, 9º, 10º e 11º), bem como erro na formação da sua vontade porquanto “já no âmbito da acção do controlo o A. , que é holandês, e na data dos factos, não dominava a língua portuguesa, não foi minimamente esclarecido do resultado apresentado pelas entidades que o efectuaram assim ficando em situação de desigualdade e desvantagem relativamente aos [demais ] agricultores “ (artigo 13º).
Sucede, porém, que na réplica o A. veio proceder à alteração do pedido e da causa de pedir, convolando a acção inicialmente proposta em acção administrativa especial, atento o disposto nos artigos 4º, 46º e 47º nº 1 do CPTA, pretendendo agora que o acto que decidiu pela recuperação dos montantes indevidamente pagos é um acto nulo, devendo ser declarado como tal. Precisando, o A. veio explicitar a causa de pedir e o fim da instauração da presente acção (artigos 2º e 3º da réplica), como sendo a remoção dos efeitos negativos de actuações e actos administrativos ilegais e, em consequência, vem pedir a condenação da Administração ao pagamento da supra citada quantia como forma de reposição da situação subjectiva. E, reconhecendo que na p.i. deveria ter cumulado tal pedido com o da declaração da nulidade e de inexistência de acto administrativo ilegal e de operação material ilícita, o A. deduziu na réplica a sua convolação em acção administrativa especial ao abrigo do disposto no artigo 273º nº 1 e 2 do CPC.
Analisemos a questão.
No contencioso administrativo não urgente, há uma dualidade de formas de processo, entre a acção administrativa comum, que corresponde fundamentalmente ao contencioso da responsabilidade civil extracontratual e contratual (artigos 37º a 45º do CPTA), e a acção administrativa especial, respeitante aos processos impugnatórios dirigidos à remoção de actos de autoridade praticados pela Administração (actos administrativos ou normas regulamentares) e aos processos dirigidos à condenação da Administração à emissão desses actos de autoridade (artigos 46º a 77º do CPTA).
Esta dualidade de formas de processo não obsta no entanto que possam vir a ser deduzidos todo o tipo de pedidos no âmbito da jurisdição administrativa, sendo que os diferentes tipos de pretensões tanto podem ser deduzidas separadamente, como podem ser cumuladas entre si, como evidencia o artigo 4º do CPTA que consagra o principio da livre cumulabilidade dos pedidos (cfr. a propósito MÁRIO AROSO DE ALMEIDA in “O NOVO REGIME …” Almedina , 3ª Edição, pág. 17) .
Assim, o nº 2 do artigo 4º citado estabelece um elenco meramente exemplificativo das situações possíveis de cumulação de pedidos, por aplicação dos princípios gerais enunciados no nº 1. Poderá, deste modo, considerar-se, entre outros, o pedido relacionado com questões de interpretação, validade ou execução de contratos cumulado com a impugnação de actos administrativos praticados no âmbito da relação contratual.
Aliás, o pedido de anulação ou declaração de nulidade de um acto administrativo praticado na vigência de um contrato poderá cumular-se com outros pedidos relativos à execução desse contrato (hipótese especificamente contemplada na al. d) do nº 2 do artigo 47º e na parte final da al. g) do nº 2 do artigo 4º) – sobre esta temática cfr. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO CADILHA in “COMENTÁRIO AO CÓDIGO DE PROCESSO NOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS “ Almedina , 2005, pág. 43.
Do mesmo modo, a declaração de inexistência jurídica do acto administrativo prévio à operação material de dedução das ajudas comunitárias e a declaração de nulidade da referida operação constituem pedidos expressamente consagrados no artigo 46º nº 2 do CPTA, prevendo o artigo 47º nº 1 a possibilidade da sua cumulação como pedido de condenação da Administração à adopção dos actos e operações necessários para reconstituir a situação que existiria se o acto não tivesse sido praticado.
Tal princípio (da livre cumulabilidade de pedidos) é assaz amplo permitindo a cumulação de pedidos ainda que aos pedidos cumulados correspondam formas de processo diferentes (artigo 5º nº 1 do CPTA), adoptando-se, nesse caso, a forma de acção administrativa especial com as adaptações que se revelem necessárias.
Resulta do nº 2 do mesmo artigo 5º que apenas obsta à cumulação de pedidos a incompetência da jurisdição administrativa relativamente a algum dos pedidos cumulados, a incompatibilidade substantiva dos pedidos e a ausência de conexão objectiva.
Ora, na hipótese sub judicio para além de não haver incompetência da jurisdição administrativa relativamente a algum dos pedidos cumulados, não ocorre qualquer incompatibilidade subjectiva, existindo outrossim conexão objectiva.
Com efeito, os pedidos formulados na réplica emergem da mesma causa de pedir explanada na p.i. – o direito às ajudas comunitárias e a ilegalidade do acto administrativo que na réplica se concretizou como sendo a inexistência de acto prévio à operação material de dedução, também ela, consequentemente ilegal.
Trata-se assim da mesma relação jurídica em sentido concreto, pois que procede do mesmo facto jurídico. Na verdade, seja qual for a classificação jurídica a dar à actuação do R. o certo é que a relação jurídica é a mesma. Só assim não seria se o A. na réplica tivesse vindo invocar uma outra qualquer dedução às ajudas comunitárias, que não aquela que em concreto está em causa nos presentes autos. Na p.i. e na réplica o que está em causa é sempre a mesma relação material. Trata-se, por conseguinte, de ampliação do pedido e da causa de pedir e de cumulação de pedidos compatíveis.
Em conformidade, em observância ao princípio da adequação formal, o Tribunal a quo deveria ter admitido a cumulação requerida na réplica, ao abrigo do artigo 265º do CPC então em vigor, e, considerando o pedido ali constante, deveria ter mandado seguir a forma da acção administrativa especial.
Concluímos do exposto que o despacho saneador recorrido ao não admitir a convolação requerida violou o disposto nos artigos 4º, 5º e 47º do CPTA.
E, à luz dos elementos vertidos nos autos, não se descortina que ocorra causa /fundamento que obste à convolação do meio contencioso utilizado para acção administrativa especial de declaração de nulidade de acto administrativo (artigo 193º do actual CPC , 4º, 5º 46º nº 1 e 2 al. a) , 47º nº 1 e 2 al. d) do CPTA), nomeadamente, que se verifique a caducidade do direito de acção ( artigo 58º nº 1 do CPTA).
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Termos em que, procedendo na íntegra as conclusões 1ª a 3ª e 12ª da alegação do Recorrente, é de conceder provimento ao presente recurso jurisdicional e revogar o despacho recorrido, ficando necessariamente prejudicado o conhecimento das demais conclusões da alegação do Recorrente, devendo, por inerência, os autos baixar ao TAF de Leiria a fim de a presente acção prosseguir os seus ulteriores termos como acção administrativa especial de declaração de nulidade de acto administrativo.
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Acordam, pois, os juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo, 2º Juízo, deste TCAS, em conceder provimento ao recurso jurisdicional e revogar o saneador – sentença recorrido, devendo os autos baixar ao TAF de Leiria nos termos e para os efeitos sobreditos.
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Custas pelo Recorrido.
Lisboa, 17 de Setembro de 2015
António Vasconcelos
Catarina Jarmela
Conceição Silvestre
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