A CÂMARA MUNICIPAL DE SINTRA, interpõe recurso jurisdicional, para este Tribunal, da sentença da Ma Juíza do Tribunal Tributário de la Instância de Lisboa, que julgou procedente a presente impugnação judicial, deduzida por Auto ... Lda contra a liquidação da taxa relativa a instalações abastecedoras de carburantes líquidos, ar e água, por aquela efectuada, relativa aos meses de Janeiro e Fevereiro de 1996 no montante de 1.592.880$00, apresentando as seguintes conclusões:

1 - Mal andou a decisão recorrida ao julgar procedente a impugnação deduzida por Petróleos de Portugal SA , declarando em consequência a nulidade da liquidação da taxa exigida pela Câmara Municipal de Sintra.

2 - Com efeito, nos termos do disposto no n° 2 do art° 22° da Lei 1/87, o acto de liquidação da taxa não pode ser objecto de impugnação judicial, já que, apenas pode ser contenciosamente apreciada, por via de recurso, a decisão camarária que na sequência da impugnação da liquidação vier a ser proferida.

3 - É jurisprudência pacificamente unânime de que o n° 2 do art° 22° da Lei 1/87, consagra a necessidade de dedução prévia de reclamação ou impugnação administrativa, como condição necessária de se poder recorrer à via contenciosa contra o acto de liquidação dos tributos nos mesmos previstos.

4 - Com efeito, contrariamente ao previsto no n° 1 do art° 22° da Lei n° 1/87, o meio judicial para reagir contra o acto de liquidação das receitas municipais consagradas no seu n° 2, não é a impugnação judicial contra o acto de liquidação, nos termos do C.P.T., mas sim o recurso contencioso da decisão administrativa que decidir a reclamação ou impugnação administrativas, para o qual é competente o Tribunal Tributário de 1a Instância.

5 - A impugnante não observou este condicionalismo legal, tendo desde logo deduzido impugnação judicial contra o acto de liquidação e o processo seguiu a tramitação prevista nos artigos 120° e segs. do C.P.T..

6 – O requerimento que acompanha a petição de impugnação judicial, não pode ser considerado como reclamação ou impugnação administrativa, porque nele não se reclamou, apenas se limitou a apresentar a impugnação judicial junto da entidade administrativa, requerendo que a mesma fosse remetida ao Tribunal Tributário de 1a Instância de Lisboa em caso de manutenção da liquidação, para que fosse este tribunal a decidi-la.

7 - A manutenção do acto pelo órgão executivo camarário, em sede de impugnação judicial, não podia sanar a falta do pressuposto processual em referência, já que não configura claramente decisão administrativa prévia à impugnação judicial, proferida no âmbito de reclamação administrativa contra o acto impugnado.

8 - E a referida decisão de manutenção do acto, nos termos do disposto no art° 130° do C.P.T., não prevê qualquer recurso contencioso, sendo apreciada na própria impugnação judicial, não estando sequer tal situação prevista no art° 22 do Lei n° 1/87.

9 - A questão ora em apreço é claramente de conhecimento oficioso, pelo que se impunha a sua apreciação previamente ao conhecimento do objecto do recurso, por manifestamente o prejudicar.

10) se assim se não entender e à cautela/ ainda se dirá que se não considera que, com na presente liquidação se hajam violado os princípios referidos. Desde logo,

11 - se não vislumbra violado o princípio da proporcionalidade/ pois, para além do normal agravamento das taxas/ decorrente da necessidade de as mesmas serem devidamente actualizadas/ subjazem a tal agravamento razões bem mais profundas/ que se prendem com as novas ideias de cariz ambiental/ em cuja política as autarquias locais são chamadas/ constitucional e legalmente a intervir. De facto/

12 - sendo as gasolineiras um foco altamente poluidor (dos solos/ da atmosfera/ dos lençóis freáticos) e apresentando um nível elevado de perigosidade ao nível da segurança/ forçoso será concluir que/ de acordo com o princípio do poluidor-pagador/ as taxas a cobrar nestas instalações deve ser diferente e bem mais agravada do que por exemplo a taxa a cobrar numa esplanada/ embora possam ter em comum a sua instalação em domínio público. A ocupação de terrenos do domínio público por gasolineiras não consubstancia um uso "normal" dos mesmos. Ora,

13 - esta situação tem reflexos a vários níveis, nomeadamente/ no condicionamento que a sua localização impõe nos próprios planos de ordenamento do território e na própria "especialização " dos serviços das autarquias/ para responder a tais níveis de poluição/ o que implica forte investimento em meios humanos e materiais da parte destas.

14 - A C.M.S./ consciente de tudo isto/ elaborou a tabela de taxas em causa/ que reflecte nada mais nada menos que todas estas ideias ambientais/ reestruturando até os seus serviços em consonância. Daí,

15 - que a taxação aqui em causa nada tem a ver com o modelo "clássico", o que decorre desde logo da própria inserção sistemática no Regulamento das taxas (diferente para as situações ora em análise das demais taxas por ocupação da via pública/ em capítulos diferentes) e da própria situação de se taxar igualmente as gasolineiras que abastecem e ocupam terrenos particulares e gasolineiras que ocupam terrenos particulares e abastecem na via pública. Assim,

15 - considera-se plenamente fundamentado e proporcional o aumento verificado, e ainda que o mesmo não foi tão súbito e inesperado como se pretende, porque decorreria sempre das actualizações normais, porque espelha as recentes e evolutivas preocupações ambientais e, além do mais o aumento foi gradativo.

16 - Também se não vislumbram violados os princípios da boa-fé e da confiança, pois a circunstância de a autarquia não ter cobrado as taxas nos anos indicados, significa apenas que a C.M.S. teve dúvidas, ora já esclarecidas, que nunca poderia conferir a expectativa jurídica de que as taxas não iriam ser cobradas, ou que não iriam ser cobradas pelo montante por que o foram,

17 - no mesmo sentido perfilhou o IGAT no se Relatório junto aos autos com a Resposta da autarquia em la instância.

Nestes termos e nos demais de Direito aplicável, que Excia doutamente suprirá, deverá a sentença recorrida ser revogada e em consequência ser julgada improcedente

Foram produzidas contra-alegações do seguinte teor:

1. O caso dos autos implica saber se determinada taxa liquidada pela Câmara Municipal de Sintra é juridicamente uma verdadeira taxa ou se antes se trata de um imposto oculto e inconstitucional por não ter tido na sua génese autorização parlamentar.

2. A Recorrente pretende valer-se de um parecer jurídico inconclusivo, a nosso ver, e que assenta numa base factual -cfr. pontos 9 e ss das alegações - que não foi invocada em tempo útil no processo e que além do mais é inteiramente falsa.

3. Com efeito, é falso que na motivação dos aumentos das taxas tenham estado de preocupações ecológicas ou ambientais.

4_ É que a recorrida conhece as actas das reuniões de Câmara e sabe que nada a respeito da ecologia nelas é mencionado ressaltando até de uma delas o seguinte comentário de um vereador: Não consegui encontrar critério justificativo dos aumentos, penso que foi um pouco a olho por cento...

5. Mesmo admitindo por hipótese que os postos de abastecimento poluem, e que a motivação do aumento das taxas foi de facto uma preocupação ambiental, sempre se dirá que a Recorrente estaria a aplicar um imposto e não uma taxa já que a natureza das taxas em causa e os indicadores em que assenta o seu cálculo não permitem imputar aos postos a sua exacta quota parte na responsabilidade pela poluição o que significa que não há sinalagma de um imposto.

6. A Câmara Municipal de Sintra sustenta que o acto liquidação não pode ser objecto de impugnação judicial uma vez que só pode ser apreciada por via de recurso da decisão camarária que na que na sequência da impugnação da liquidação vier a ser proferida pela Câmara.

7. Ora, a questão da qualificação do tributo como imposto ou como taxa, ainda que seja a questão de fundo não pode deixar de ser analisada numa apreciação preliminar do caso, e concretamente para aferir da formalidade seguida.

8. Assim, sabendo-se que a pretensão da ora Recorrente é, desde o início, anular um verdadeiro imposto, a actuação processual da Recorrente não deve deixar de ser avaliada excluindo-se à partida o n.° 1 do artigo 22.° da lei n.° 1/87.

9. Esta questão não é inédita no nosso ordenamento jurídico e foi já objecto de acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (Acórdão do STA de 11 de Maio de 1994 proferido no âmbito do recurso n.° 17311) em que estava em causa a decisão de um recurso de uma sentença proferida pelo tribunal tributário de 1a. Instância no âmbito da impugnação de uma liquidação da chamada "taxa de deficiência de aparcamento", sentença em que se decidiu não conhecer do mérito da causa por se ter entendido que o recurso de taxas, independentemente da sua qualificação como tal pela óptica do impugnante, exige em qualquer circunstância uma reclamação necessária.

10. Tal como no presente caso, a Impugnação havia sido dirigida ao Tribunal com fundamento em violação do artigo 268.° da CRP e a Impugnante sustentava que essa "taxa" se tratava de um verdadeiro imposto.

11. Nesse Acórdão, o Supremo Tribunal Administrativo veio acolher a tese da Recorrente, tendo feito uma qualificação sucinta do tributo à luz do alegado pela impugnante, concluindo tratar-se de um verdadeiro imposto, tendo concedido provimento ao recurso revogando a sentença de 1a. Instância e ordenando que esta conhecesse do mérito do caso.

12. 0 presente caso mais não é que uma repetição do que originou o citado acórdão pelo que deve este Tribunal, uma vez mais, obrigar a que haja uma decisão sobre o mérito da causa sob pena de violação do artigo 268.° da CRP e do próprio artigo 22.° da Lei 1/87.

13. Independentemente da correcção ou não da forma seguida pela ora recorrente, é inadmissível que a Câmara Municipal tenha aproveitado qualquer falha dessa natureza para, como tem feito ao longo de todo este processo, denegar justiça ao caso com base em meras formalidades.

14. A Recorrente aproveita questões formais para impor aos administrados obrigações pecuniárias ilegais e inconstitucionais, pelo que viola o princípio da boa fé da Administração Pública - Artigos 6.° A, 7.° e 12.° do Código do Procedimento Administrativo.

15. Hoje, o artigo 97.° n.° 3 da Lei Geral Tributária (cfr. Lei n.° 41/98 de 4 de Agosto e decreto -Lei n.° 398/98 de 17 de Dezembro) manda corrigir o processo quando o meio usado não for o adequado segundo a lei.

16. Esta regra, hoje com assento legal, há muito que vem sendo praticada pela Administração Pública (concretamente pela Administração Fiscal) e pelos Tribunais, e, em qualquer dos casos, sempre numa perspectiva de garantia dos direitos dos particulares e de economia processual.

17. A solução da convolação do processo é sempre possível quando o pedido formulado e a causa de pedir invocada se ajustem à forma adequada do processo e a acção judicial não esteja caducada (Entre outros acórdãos do STA que admitiram a convolação contam-se os de 14.02.96, 8.5.96 e de 18.3.98 proferidos nos processos n.°s 19594, 19889 e 16833).

18. Em, suma, não pode deixar de se conhecer do mérito da presente causa apenas pelas razões formais invocadas na sentença recorrida sob pena de se violar o disposto no artigo 268.° da CRP e o artigo 22.° da Lei 1/87.

19. Desde que se passaram a aplicar as regras contidas nos artigos 130.° e 154.° do Código de Processo Tributário, deixou de fazer sentido a existência de uma reclamação necessária antecedendo a impugnação judicial de taxas camarárias uma vez que antes de ser decidido pelo Tribunal Tributário de 1.°' Instância o que quer que seja a respeito do acto de liquidação, o próprio CPT, nas normas citadas, dá à entidade que praticou o acto a possibilidade de o alterar, revogar ou manter.

20. Com efeito, o CPT por si só passou a acautelar o mesmo tipo de interesse que a Lei 1/87 visava acautelar no seu artigo 22.°, e desde os tempos do CPCI, com a reclamação necessária, sendo até por esse motivo que a actual Lei das Finanças Locais, Lei n.° 42/98, de 6 de Agosto, se limita a fazer uma remissão genérica no seu artigo 30.° para o CPT.

21. Ora, compulsados os autos constata-se que a Recorrida apresentou a sua impugnação da taxa (imposto) junto do autor do acto (a CMS) tendo a mesma, ora Recorrente confirmado esse mesmo acto optando por manter a liquidação em causa, o que significa que foram salvaguardados todos os interesses que a lei visa acautelar seja no CPT seja na anterior Lei das Finanças Locais.

Termos em que deve ser negado provimento ao presente recurso, confirmando-se a sentença recorrida porque é legal e correcta nos seus pressupostos e justa nos seus fundamentos.

O M° P° junto deste Tribunal emitiu parecer do seguinte teor:

Tem sido jurisprudência constante deste Tribunal que era condição prévia da impugnação de taxas ou outras receitas fiscais das autarquias, a dedução de reclamação graciosa para o órgão autárquico competente.

Não se mostra nestes autos que tal reclamação tenha sido deduzida.

Assim, a impugnação foi ilegalmente interposta.

Deve, pois, ser julgado procedente o recurso.

Foi então proferido por este Tribunal o acórdão de 16/11/1999, constante de fls 167 a 180, no qual se decidiu rejeitar a impugnação deduzida contra as taxas liquidadas pela C.M.Sintra por ilegal interposição (na consideração de que não tinha havido a dedução prévia de reclamação).Este acórdão, veio a ser revogado pelo acórdão do STA de 04/10/2000 constante de fls.209 e Seg. dos autos que julgou verificada a condição de procedibilidade e mandou que este TCA conhecesse do mérito da causa. Foi então proferido o acórdão deste TCA de 12/12/2000, constante de fls.216 e seg. dos autos onde se negou provimento ao recurso da C.M. Sintra e se confirmou a sentença de l.ª instância que havia julgado procedente a impugnação das taxas liquidadas.

Este acórdão foi objecto de recurso para o STA que por acórdão de 10/04/02 revogou o acórdão do TCA para que fosse ampliada a matéria de facto, a fim de se apurarem elementos susceptíveis de determinar se a taxa em causa violava ou não o principio da proporcionalidade e em que momento haviam sido fixados os quantitativos que vigoravam em 1988 e qual a erosão desde então e até 1989 sofrida pela moeda, de acordo com os índices de preços estabelecidos para cada um dos anos intermédios .

Baixaram os autos a este Tribunal, em obediência a tal acórdão, e foram os mesmos instruídos com os elementos de prova atinentes às questões supra, e que constam de fls 466 a 574 e de fls.581 a 624 e 628 e seg.

Veio então o mesmo Exmo Procurador Geral Adjunto, a emitir o parecer de fls 626 (complementar), onde se pronuncia por ser negado provimento ao recurso.

Foram colhidos os vistos dos Exmos Adjuntos.

São as seguintes as questões a decidir: Se tais quantias, por força do seu aumento, desproporcionado e irrazoável, se devem considerar como verdadeiros impostos, ilegais; Se um aumento do quantitativo daquelas taxas para o décuplo do seu montante viola os princípios da proporcionalidade e da confiança

2 - FUNDAMENTAÇÃO:

No nosso anterior acórdão deram-se como provados os seguintes factos, praticamente coincidentes com os fixados na sentença recorrida, com excepção do fixado no ponto 9) que foi acrescentado, sendo todos de manter agora.

1. Por ofício de 19 de Dezembro de 1995, a Câmara Municipal de Sintra notificou a A. para proceder ao pagamento, durante os meses de Janeiro e Fevereiro de 1996, de 1.592.880$00(fls. 13, actual fls. 20 após reforma dos autos).

2. A título de taxa pela instalação de um posto de abastecimento de carburante líquido, ar e água que a A. explora e se situa no concelho de Sintra, na Av. Elias Garcia n° 181 em Queluz(fls.13, actual fls. 20 após reforma dos autos).

3. A Câmara Municipal de Sintra criou uma taxa de ocupação do domínio público de instalações abastecedoras de carburantes líquidos e gasosos cujo valor, em 1988, por cada bomba de «combustível e por ano era o seguinte:

a) instaladas inteiramente na via pública ...........	30 000$00
b) instaladas na via pública, mas com depósito em propriedade particular ..............................	20 000$00
c) instaladas em propriedade particular mas com o depósito na via pública .............................	20 000$00
d) instaladas inteiramente em propriedade particular, mas abastecendo na via pública ......................	15 000$00

4. Em 20 de Outubro de 1989, por deliberação da Assembleia Municipal foi aprovada uma nova tabela de taxas, vigente desde 2 de Dezembro de 1989, por cada bomba e por ano, nos seguintes valores:

a) instaladas inteiramente na via pública ...........	300 000$00
b) instaladas na via pública, mas com depósito em propriedade particular ..............................	200 000$00
c) instaladas em propriedade particular mas com o depósito na via pública .............................	200 000$00
d) instaladas inteiramente em propriedade particular, mas abastecendo na via pública ......................	150 000$00	(fls. ).

5. As actualizações que se seguiram nos anos seguintes tiveram por base valores de inflação, tomando sempre como referência a tabela de 1989 (fls. ).

6. Da acta n° 13/91 da reunião ordinária da CMS de 20.6.91, transcreve-se o seguinte passo:

"... veio a esta Câmara no dia 7 de Março de 1990 ... a questão das taxas das Bombas de Gasolina ... [e] uma informação com uma Tabela de Taxas do Departamento Económico e Social e, na altura, suspendeu-se a cobrança dessas taxas para que uma Comissão estudasse o assunto.

A verdade é que até agora não veio a esta Câmara a Tabela para ser aprovada e não se está a fazer a cobrança das taxas dos postos de abastecimento de gasolina, nem pela bomba, nem pela agulha de abastecimento, nem de forma nenhuma.

Foi apenas um industrial que pagou e fê-lo pela Tabela que se considerou elevada, não tendo sido também ainda reembolsado a Comissão de Revisão de Taxas deveria fazer vir a esta Câmara, rapidamente, uma Tabela para ser aprovada e se poder proceder à respectiva cobrança com retroacção, pois há cerca de um ano que a Câmara está desembolsada destes postos de abastecimento ...) (fls. ).

7. Da acta n° 24/91 da reunião ordinária da CMS de 31.10.91, transcreve-se o seguinte passo:

"... No que se refere à questão das Bombas de Gasolina ... Pensa que este assunto está numa Comissão que se reuniu 3 ou 4 vezes, mas que nunca chegou a apresentar nenhum relatório para a revisão da Tabela de Taxas..." (fls. 81/82, IMP 28/97) .

8. A CMS não exigiu o pagamento daquelas taxas durante os anos de 1989, 1990, 1991, 1992, 1993 e 1994 (fls. , relatório da IGAP).

9) O posto dito em 1) está inteiramente instalado em terreno do domínio público( fls.18).

Na sequência das diligências instrutórias realizadas em obediência ao acórdão do STA, acrescentam-se ao probatório os seguintes factos:

10) A Tabela de Licenças e Taxas vigente no Município de Sintra desde 4.6.1984, foi aprovada pela sua Assembleia Municipal em sua reunião de 11.5.1984, prevendo no seu art.° 43.° a taxa de 15.000$00 para bombas de carburantes líquidos inteiramente na via pública, e de 1.000$00 para as bombas de ar ou água - doc. de fls 629 e segs;

11) A Tabela de Taxas e Licenças vigente no Município de Sintra desde 8.3.1988, foi aprovada pela sua Assembleia Municipal em sua reunião de 5.2.1988, prevendo no seu art.° 42.° a taxa de 30.000$00 para bombas de carburantes líquidos inteiramente na via pública, e de 5.000$00 para as bombas de ar ou água - doc. de fls 542 e segs;

12 As taxas e quantitativos em questão previstos em 1989 foram actaulizados anualmente tomando em consideração o indíce anual de preços ao consumidor, com excepção dos anos de 1994 e 1995 nos quais não houve actualização ( vide inf. De fls.27)

13) A evolução da taxa de inflação em Portugal, desde 1974 a 2001, é a que consta da tabela de fls.573, cujo teor aqui se dá por inteiramente reproduzido.

3 - DO DIREITO:

O tributo em causa é um imposto ou uma taxa? Esta é a primeira questão a dilucidar.

Seguiremos em toda a exposição de direito de perto a doutrina contida no acórdão deste TCA nº 2548 de 20/05/2003.

É geralmente aceite pelos autores que uma taxa consiste numa prestação estabelecida por lei a favor de uma pessoa colectiva de direito público, como contrapartida de serviços públicos prestados, da utilização de bens do domínio público ou da remoção de um obstáculo jurídico à actividade dos particulares, cfr. neste sentido Alberto Xavier, Manual de Direito Fiscal, vol. II, págs. 42 e 43, Brás Teixeira, Princípios de Direito Fiscal, vol. I, 3." ed. págs. 43 e 44, Teixeira Ribeiro, Lições de Finanças Públicas, 1991, págs. 208 e segs e acórdão do T.C. n.° 76/88, de 7.4.1998.

»Já o imposto se diferencia daquela pela existência ou não de uma contra prestação por parte do sujeito activo da relação jurídica considerada, ou seja, a distinção faz-se pelo carácter unilateral do imposto e bilateral da taxa; no primeiro caso o facto gerador do tributo consiste na mera revelação da capacidade contributiva, e, no segundo, traduz-se numa ocorrência directamente ligada a uma actividade especifica do sujeito activo, de que beneficia individualmente o sujeito passivo.

O Estado ou outro ente público, com vista à realização do interesse público, exige unilateral e coactivamente uma prestação, em regra pecuniária: é o imposto.

Quando o Estado ou outro ente público estabelece e impõe autoritariamente um preço (não necessariamente formado por critérios económicos, tendo em vista os custos), a pagar pela utilização individual de bens ou serviços semi-públicos, ou como contrapartida de uma actividade do Estado ou de outro ente público, estamos no domínio da taxa.

Na taxa, existe um nexo sinalagmático entre o pagamento exigido e aquilo que é prestado em troca, pelo Estado ou por outro ente público.

Entre a situação que dá origem à taxa e a quantia paga, como sua contraprestação, não tem necessariamente de existir uma equivalência em termos meramente económicos ou de mercado, tratando-se antes de uma equivalência jurídica, bem podendo as duas prestações representarem utilidades económicas com um valor de mercado de diversa grandeza.

As coisas que constituem o domínio público, nos termos do disposto nos art.°s 202.° n.°2 e 1304.° do Código Civil estão fora do comércio jurídico, o que significa que são insusceptíveis de constituir o objecto de direitos individuais no âmbito do direito privado, e por isso, também não podem ser objecto de relações jurídicas privadas com valor económico.

Na medida em que os bens do domínio público não são passíveis de relações jurídicas susceptíveis de apreciação pecuniária, não revestem a natureza de bens patrimoniais, isto é, de bens "aptos a serem permutados ou transformados em dinheiro por oferta no mercado" - cfr. Marcello Caetano, in Manual de Direito Administrativo, V-II, Almedina, Coimbra, pág. 891; Manuel de Andrade, in Teoria Geral da Relação Jurídica, V-I, Coimbra 1974, pág. 205.

É por esta razão que a relação sinalagmática entre o bem ou serviço e a taxa é "independente de um critério de mercado, fundando-se em razões distintas, como a justa distribuição dos encargos públicos, ou em considerações de ordem política, como as de facilitar ou dificultar o acesso a bens e serviços. E daí que a obrigação da taxa não resulte de um acordo de vontades, antes revista a natureza de uma obrigação legal ...ao contrário do que sucede nas taxas, os preços públicos e políticos não são independentes de um critério objectivo de mercado: este é sempre a base da sua formação, da qual se parte para as correcções que se julguem necessárias" - cfr. Alberto Xavier, in Manual de Direito Fiscal, V-I, págs. 54 e 55.

Dentro deste entendimento, o montante da taxa a fixar pelo ente público não tem que corresponder ao custo do bem ou serviço que constitui a contraprestação do Estado.

Assim, dentro dos parâmetros acima referidos, conceitualmente, a importância que está a ser exigida à ora recorrida, não pode deixar de ser classificada como uma TAXA.( Em questão idêntica, do mesmo Município, também o Tribunal Constitucional pelo seu acórdão de 15. Ol .2003, acórdão n.° 20/2003 /TC - DR, II Série - confirmou tal imposição como Taxa, ...por existir uma correspectividade relevante entre o tributo e a autorização concedida peto Município).

O Município de Sintra, como a qualquer outra autarquia local, atribui-lhe a lei a faculdade de fixar e cobrar taxas como contrapartida pelos particulares da utilização dos bens do domínio público municipal, como um dos meios de gerarem receitas próprias, quer as provenientes da gestão do seu património, quer as provenientes por contrapartida da utilização dos seus serviços, cujo produto constitui receita municipal, competindo à Assembleia Municipal, "estabelecer nos termos da lei, taxas municipais e fixar os respectivos quantitativos" - cfr. art.° 240.° n.°3 da CRP, na redacção de então, 4.° n.°1 g e h), 11.° n.°1 c) da Lei n.° 1/87 e 39.° n.°2 1) do Dec-Lei n.° 100/84, de 29 de Março.

A utilização do domínio público por particulares, o chamado uso privativo, depende do consentimento da Administração expresso em titulo jurídico individual, nomeadamente, para o que interessa no caso, por meio de licença.

A licença de uso privativo constitui, pois, um titulo de fruição de propriedade pública constitutivo de mera faculdade de ocupação ou alargado ainda a poderes de transformação, na hipótese dos autos, na medida em que a licença de instalação de bombas de gasolina na via pública passa pela construção no sub-solo, a cargo do licenciado, dos respectivos reservatórios do carburante.

Através do licenciamento em causa, a Administração potencia a extracção de potencialidades acessórias nos bens da sua dominialidade, beneficiando por esta via, a prossecução do interesse público do abastecimento de carburantes pelas populações, dando assim satisfação concreta às necessidades colectivas.

Assente positivamente que o Município de Sintra pode criar taxas sobre ocupação pelos particulares de bens do seu domínio público e que estas não têm que corresponder em termos de grandeza aos preços de mercado a utilidades semelhantes, não se pode aceitar a tese da recorrida que por -mor da violação do princípio da proporcionalidade no aumento dessas taxas, as mesmas transmudem a sua natureza jurídica em imposto. É que os pressupostos de facto não sofreram ò alteração, continuando a recorrida a usar privativamente o domínio público, como até então, o qual se mantém como pressuposto da obrigação de pagamento do valor pecuniário exigido pela mesma a título de taxa.

A criação de uma taxa, com um montante exigível, desproporcionado das utilidades de uso e fruição ao seu abrigo permitidos, aos particulares, não passa, pois, disso mesmo, da exigência de uma prestação desproporcionada, desiquilibrada entre o montante pago e a utilidade recebida, não passando por tal efeito a qualificar-se de imposto!

No caso, as quantias liquidadas à ora recorrida repontam-se "à ocupação da via pública com a instalação e abastecimento de bombas abastecedoras de carburantes, água e ar", tendo os respectivos montantes sido encontrados em função do número de bombas instaladas e respectivos depósitos, se encontrassem ou não totalmente instaladas em domínio público - cfr. art.°s 42.° e 43.° da Tabela de Taxas e Licenças Municipais da Câmara Municipal de Sintra, e probatório

Assim, quer ao nível conceptual, quer ao nível positivo, encontram-se reunidos todos os requisitos para qualificar de taxas tais imposições ora impugnadas, tendo as mesmas sido aprovadas por deliberação da assembleia municipal e ocorrer o apontado sinalagma entre a ocupação do domínio público pela recorrida e as quantias que lhe estão a ser exigidas, configurando-se estas como a contraprestação por aquela ocupação, nos termos antes explicitados.

E se bem lermos a petição inicial da impugnante nem esta verdadeiramente coloca em causa que tais imposições, antes da sua alteração/actualização, ou seja até ao ano de 1988, tenham essa natureza de taxa. O que a mesma coloca em causa é o aumento do montante dessas contraprestações operado pela deliberação de 1989, que elevou tais quantias em 900%.

E por força de tal aumento, desproporcionado defende que porque a autarquia não lhe passou a prestar contrapartidas acrescidas relativamente às que até então vinha prestando até 1988, que tais taxas, transmudaram-se em imposto, desequilibrando o sinalagma existente entre a quantia paga e a utilidade que lhe serve de contraprestação. Daí a infracção ao princípio da proporcionalidade que a torna ilegal enquanto taxa, só se podendo conceber como um verdadeiro imposto, este ilegal.

Ora, não é assim pois como é bem de ver, taxa ilegal, é, ainda assim, uma taxa, que não um imposto.

E chegados a esta conclusão, e resolvida que está a questão da reclamação graciosa prévia importa apenas atentar no acerto ou não das razões que levaram o M° Juiz de 1.ª instancia a julgar procedente a impugnação.

Para julgar a impugnação judicial procedente considerou o M. Juiz do Tribunal "a quo", que: „ o interesse subjacente ao licenciamento da instalação e funcionamento do estabelecimento de venda de combustíveis e as utilidades proporcionadas pela Administração à impugnante de mera faculdade de ocupação do terreno resulta que o aumento da taxa em cerca de 900 resulta destituído de qualquer nexo de proporcionalidade. É uma decisão administrativa que viola este principio constitucionalmente consagrado, tanto mais que não é fundamentado mesmo tendo em conta a prevalência do interesse público... e da confiança que norteiam a actividade da Administração Pública estando o acto de liquidação eivado do vício de violação da lei..".

Decisão que se afigura acertada, como desenvolveremos.

Aceite que os bens do domínio público são meios de acção administrativa submetidos à disciplina do direito público e afectos aos fins de interesse público a que a Administração está vinculada a prosseguir (atribuições), é de concluir que a taxa fixada pela ocupação do domínio público deva ponderar a área ocupada e o valor das utilidades proporcionadas pela fruição da propriedade pública, sem, no entanto, se nortear por critérios de valorimetria dos preços em uso no mercado da ocupação de terrenos ou pelo valor dos créditos obtidos pelo titular da licença de ocupação.

Ou seja, não interessa à fixação da taxa os valores do m2 na locação dos terrenos, nem os lucros evidenciados pelas demonstrações financeiras do particular licenciado.

Nos termos do disposto no art.° 266.° n.°2 da Constituição da República Portuguesa, na redacção de então, sob a epígrafe (Princípios fundamentais), dispunha-se:

Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem actuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça e da imparcialidade.

E a norma do art.° 5.° n.°2 do Código de Procedimento Administrativo:

As decisões da Administração que colidam com direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares só podem afectar essas posições em termos adequados e proporcionais aos objectivos a realizar.

(Note-se que na decisão recorrida se faz apelo também à norma do art.° 6.° A do mesmo CPA, mas indevidamente, no que se não acompanha tal fundamentação, porque tal norma foi introduzida pelo Dec-Lei n.° 6/96, de 31 de Janeiro, a que não foi atribuído efeito retroactivo, quando a liquidação das taxas em causa é de data muito anterior a esta, e mesmo, a própria deliberação da Câmara em sede de reclamação, que manteve a mesma liquidação).

Vejamos por isso, se o aumento de tal taxa nos termos em que o foi, é proporcional e adequado aos fins em causa.

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Abrigando-nos aos ensinamentos de Mário Esteves de Oliveira, in Código de Procedimento Administrativo Comentado, 2.ª Edição, pág. 104, surgem-nos como corolários deste principio, que a decisão administrativa deve apresentar: adequada - apta à prossecução do interesse público visado; necessária ou exigível (por qualquer outro meio não satisfazer o interesse público visado);

proporcional - (em sentido estrito) - proporcional e justa em relação ao benefício alcançado para o interesse público (proporcionalidade custo/beneficio).

O principio da proporcionalidade também é conhecido por principio da proibição do excesso, pois que se trata de controlar a relação de adequação medida-fim - cfr. Gomes Canotilho, in Direito Constitucional, Almedina, 6a Edição, págs. 382 e segs.

0 interesse público prosseguido pelo Município de Sintra na concessão do licenciamento da recorrida para ocupar o domínio público com as suas bombas de gasolina, ar e água, não pode deixar de ser inserido na sua política urbanística de dotação do território com estabelecimentos de venda de gasolina e gasóleo para conforto e qualidade de vida dos cidadãos que residem ou viajam no município.

Ponderando, em relação de adequação, o interesse público e as utilidades proporcionadas pela Administração de mera faculdade de ocupação do terreno - pois que seguramente, as -obras para a implantação do posto de abastecimento e respectiva manutenção em razão da segurança, funcionalidade e limpeza das instalações não correram nem correm por conta do Município de Sintra - a medida adoptada de aumentar a taxa para o décuplo (a de 30.000$00 passou para 300.000$00 e a de 20.000$00 passou para 200.000$00, isto em 1989 e até Junho de 1990, data esta em que foi aumentada, agora de acordo com o indice de preços no consumidor, e que anualmente voltou a ser actualizada, de acordo com o mesmo critério), resulta destituída de qualquer nexo de proporcionalidade até porque como resulta do probatório, após ampliação da matéria de facto, entre 1984 e 1988, as ditas taxas apenas cresceram para o dobro ou seja tendo em consideração um aumento médio de 25% ao ano.

Um aumento de tal ordem de grandeza, como o que foi decretado para 1989 surge de todo inusitado, sem qualquer parâmetro de correspondência, nomeadamente com os níveis de inflação, tendo em conta a licença concedida de uso privativo do domínio público, em ordem a satisfazer o abastecimento de combustível, interesse público prosseguido pela Autarquia através das instalações da ora recorrida.

É certo que a partir de 1990, passaram a ser actualizadas de acordo com o índice de preços no consumidor, mas o mal estava feito ou seja, tiveram aquelas um aumento correspondente ao décuplo de um ano para o seguinte, entre 1988 e 1989, para mais quando entre 1984 e 1988, haviam tido um aumento para o dobro, não se podendo falar em taxas desactualizadas pela erosão monetária ao longo dos vários anteriores anos! E isto quando entre o ano de 1988 e o ano de 1989, a variação de preços no consumidor foi positiva em apenas 12,7%.

E também não se poderá falar que a quantia paga pelo particular e a utilidade proporcionada pelo Município se poderia encontrar desiquilibrada até 1988, em desfavor do Município, no binómio prestação paga/utilidade proporcionada, e pela Tabela aprovada então em 1989 é que a mesma foi restabelecida, com a equivalência ou equilíbrio entre as duas utilidades, por nada se provar a tal respeito.

Embora o princípio da proporcionalidade não tenha em vista avaliar da realização harmoniosa dos interesses público e particular envolvidos na decisão administrativa, ..."tem ínsita, em si, a ideia de prevalência do interesse público, sendo em função da sua intensidade concreta que se avalia se as medidas em causa são, ou não ... as menos desfavoráveis (ou as mais favoráveis) para os administrados" - in CPA, Comentado pelos AA citados, pág. 723.

Nas suas conclusões do recurso veio a recorrente invocar que a aprovação do referido tarifário em 1989, teve em conta outros interesses, que constituem também suas atribuições como sejam: 0 aumento das taxas referentes à ocupação do domínio público por instalações abastecedoras de carburantes líquidos e gasosos operado no Município de Sintra em 1989 levou em linha de conta, para além da actualização correspondente a factores como sejam a inflação (o único que parece ter sido considerado na douta sentença recorrida), a ponderação do factor de desgaste ambiental no domínio público decorrente da natureza dessas instalações e os custos inerentes à adaptação das estruturas e serviços prestados por esse facto, bem como o princípio do poluidor pagador . .. conclusão agora vertida sob a alínea h) - o certo, é que tal matéria não se prova.

Ao invés, conforme consta das cópias das actas onde tais foram aprovadas pelo executivo camarário, a primeira critica que logo é feita alguns vereadores é a de ...não terem conseguido dar um critério justificativo dos aumentos , tendo a final, O Presidente, em declaração de voto que fez subscrever, que, ...votou esta de taxas única e exclusivamente como acto de gestão muito vinha sendo reclamado como um dos instrumentos que faltava neste Município ...pensa gue, cada vez mais, as autarquias têm que ser geridas em termos empresariais e a tabela de taxas representa um desses vectores e um desses princípios - fls 389 e 390.

Ou seja, um dos princípios norteadores da aprovação da tabela de taxas nos termos em que o foi, nas palavras do Presidente, foi a necessidade de angariar receitas cobrir as despesas e a tentar aproximar a gestão da autarquia da filosofia de uma gestão puramente empresarial ou de mercado. E nada em tal acta aponta para que tenham sido tomados em conta, na elevação dos montantes das taxas, os dos princípios ambientais e nem quaisquer custos relativos à adaptação das estruturas e serviços prestados por facto.

Também o aumento de tais taxas, nos termos em que ocorreram, violaria o principio constitucional da confiança ínsito ao principio do Estado de direito democrático, previsto no art.° 2.° da CRP.

O principio da confiança, como escreve o Prof. Menezes Cordeiro( in da boa fé no Direito Civil, Vol.II, pags,1234 e 1248), .exprime a situação em que uma pessoa adere, em termos de actividade ou de crença, a certas representações, passadas, presentes ou futuras, que tenha por efectivas. O principio da confiança explicitaria o reconhecimento dessa situação e a sua tutela: a confiança é protegida quando a sua preterição resulta um atentado ao dever de actuar de boa fé ou se concretize um abuso de direito.

O principio da confiança que emana do Estado de direito democrático, impõe limites ao legislador na medida em que, ao legislar para o futuro, os efeitos da lei nova não poderão levar a uma mais marcada desvalorização da posição daqueles em se repercutiam os efeitos determinados pela lei antiga e que não contaria, razoavelmente, como os efeitos consequentes da nova regulamentação, de modo que tal posição fique patente e acentuadamente afectada.

Mas não basta contudo, para demonstrar a afectação do principio da confiança, provar que a nova norma afectou um dado direito ou expectativa; necessário se torna indagar a concorrência de outras circunstâncias, como seja a dignidade das expectativas criadas, o não peso dos interesses sociais e do bem comum desejados prosseguir pela lei nova de sorte a não derrogar aquelas expectativas, e a não intolerabilidade, arbitrariedade ou opressividade da afectação (Cfr. neste sentido, o acórdão do TC de 4.3.1991, recurso n.° 2559).

No caso, na verdade, o aumento de tais taxas para o décuplo, de um ano para o outro (1988 para 1989), e da actualização deste último montante, de acordo com o índice de preços no consumidor nos anos seguintes (1990, 1991, 1992, e 1993 ), sem que tenham aumentado as contrapartidas proporcionadas pelo Município ao particular recorrido e sem que também se prove um aumento dos encargos para si resultantes por essa ocupação do domínio público pela recorrida, e sem que se prove também outros interesses socialmente relevantes para o bem comum que tenham estado subjacentes a esse aumento, igualmente dignos de tutela jurídica ou mesmo até constitucional, para mais quando tais taxas vinham sendo até então actualizadas, não pode deixar de afectar de forma inadmissível, arbitrária ou demasiado onerosa os direitos e expectativas que a impugnante legitimamente deveria depositar na ordem jurídica de um Estado de Direito, abalando, de forma inadmissível, o grau de certeza e segurança que todos os cidadãos depositam na ordem jurídica, com base nas quais conjecturam e orientam as suas vidas, incluindo a económico-empresarial.

Tal aumento daquelas taxas, queda-se por arbitrário, porque não sustentado por quaisquer premissas que permitam explicá-lo e justificá-lo, não podendo deixar de afectar expectativas legítimas da recorrida, defraudando-lhe a sua segurança jurídica, obstando a que a mesma possa, com alguma previsibilidade, calcular os seus custos e. antevendo o andamento dos seus negócios de molde a poder reagir, em tempo, com as medidas que entendesse necessárias às condições de exploração da sua actividade ai desenvolvida nesse local público.

Improcedem assim todas as conclusões do recurso, sendo e negar provimento, e de confirmar a sentença recorrida, a com a fundamentação do presente acórdão.

DECISÃO.

Nestes termos, acorda-se em negar provimento ao recurso e em confirmar a sentença recorrida com a fundamentação supra.

Sem custas, face à isenção legal da recorrente.

Lisboa, 28/10/2003