Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	05706/09

Secção:	CA- 2º JUÍZO


Data do Acordão:	03/11/2010

Relator:	ANTÓNIO VASCONCELOS

Descritores:	APLICAÇÃO DO NOVO REGIME DE VINCULAÇÃO DAS CARREIRAS E DE REMUNERAÇÕES DOS TRABALHADORES QUE EXERCEM FUNÇÕES PUBLICAS. REVOGAÇÃO DO DECRETO – LEI Nº 353-A/89, DE 16-10.

Sumário:	A Lei do Orçamento de Estado para 2008 (Lei nº 67-A/2007, de 31-12), ao prever que, a partir de 1 de Janeiro de 2008, a progressão nas categorias ficaria na alçada da Lei que viesse a definir e a regular os novos regimes de vinculação de carreiras e de remuneração dos trabalhadores que exercem funções públicas, revogou tacitamente, por incompatibilidade de normas, a progressão automática nas carreiras conforme resultava até então do artigo 19º do Dec.- Lei nº 353-A/89, de 16-10, mas mantendo-se este, em todo o demais, em vigor até à entrada em vigor da Lei nº 12-A/2008, de 27-2.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam, em Conferência , na Secção de Contencioso Administrativo, 2º Juízo , do Tribunal Central Administrativo Sul:

O SINDICATO DOS TRABALHADORES DA ADMINISTRAÇÃO LOCAL (STAL) , inconformado com a sentença do TAC de Castelo Branco, de 2 de Setembro de 2009, que julgou improcedente a acção administrativa especial de impugnação do acto de indeferimento tácito do Presidente da Câmara Municipal de Arronches, que negou ao seu associado, José ………………………., o direito à progressão na sua categoria (operário qualificado principal), de acordo com as regras de progressão previstas nos artigos 19º nº 2, 20º nº 1 e 2 do Dec. – Lei nº 353-A/89, de 16 de Outubro, dela recorreu e, em sede de alegações, formulou as seguintes conclusões :
“ 1. Se, e enquanto, não possuir os instrumentos (regulamentares, processuais, judiciários ou administrativos) indispensáveis à realização coactiva dos seus preceitos, a lei pode já estar em vigor, mas não é lei exequível, isto é, não pode ser aplicada;
2. A Lei n.º 67 – A/2007, de 31 de Dezembro, previu, no n. 1 do art. 119º, a entrada em vigor de um novo regime de vínculos, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas, com efeitos a 1 de Janeiro de 2008, e determinou que a progressão nas categorias, a partir de tal data, opera-se segundo as regras para alteração do posicionamento remuneratório previstos naquele novo regime;
3. Assumiu, deste modo, natureza de norma programática, cuja concretização apenas viria a ser levada a cabo pela Lei n.º 12 – A/2008, de 27 de Fevereiro, que estabelece, ela própria, a data a partir da qual entra em vigor;
4. A Lei n.º 12 – A/2008 dedica os artigos 46º a 48º à definição das regras de alteração do posicionamento remuneratório, dispondo, no art. 117º, n.º 4 e n.º 3 do art. 118º que, tais regras, só entrarão em vigor a partir da entrada em vigor da mesma lei, ou seja, 1 de Março de 2008;
5. No mesmo sentido dispõe no n.º 3 do art. 118º;
6. Cotejando estas disposições legais, decore que a Lei n.º 67 – A/2007 não atingiu, por qualquer modo, a vigência de Decreto – Lei n.º 353 – A/89, de 16 de Outubro, que apenas foi revogado aquando da entrada em vigor da Lei n.º 12 – A/2008 (cfr art. 116º, al.) u)), pois que a regulamentação da matéria aí prevista só viria a ocorrer com esta lei;
7.Na verdade, uma lei apenas cessa a sua vigência por revogação, pela superveniência de nova lei que determine ou implique o termo da anterior;
8. Determina-se no n.º 1 do art. 12º do Código Civil que, quando não se destine a ter vigência temporária, a lei só deixa de vigorar se for revogada por outra lei, podendo, conforme o n.º 2 do mesmo artigo, esta ser expressa, tácita ou global;
9. A revogação tácita, segundo Menezes Cordeiro, tem lugar “quando uma nova lei venha regular uma determinada matéria de modo diferente que, anteriormente , a regia”;
10. Não tendo a Lei nº 67-A/2007 revogado expressamente o Decreto – Lei n.º 353-A/89, este só poderia ter sido revogado (tacitamente) se aquele diploma regulasse toda a matéria regulada neste, ou se houvesse incompatibilidade entre as suas disposições e a deste ( art. 10.º, nºs 1 e 2 do Código Civil);
11. Ora, assumindo a norma orçamental em apreciação carácter meramente programático, não pode afirmar-se existir incompatibilidade de normas e, em consequência, que houve revogação tácita do Decreto – Lei n.º 353 – A/89, na parte em que regulamentava o regime da progressão;
12. Não tendo sido revogado o Decreto – Lei n.º 353 – A/89 e esgotado o prazo de congelamento das progressões sem que tivesse sido publicado e entrado em vigor o novo regime de vinculação, de carreiras e de remunerações, nunca o Decreto – Lei n.º 353 – A/89 podia deixar de produzir efeitos e, em consequência, o direito à progressão, de acordo com as regras nele previstas, deixar de adquirir plena eficácia a partir de 1 de Janeiro de 2008;
13. O principio geral de irretroactividade da lei previsto no art. 12º, n.º 1 do Código Civil ressalvará, assim, sempre os efeitos das progressões cujos direitos, como é o caso do associado do agravante, se subjectivaram entre 1 de Janeiro e 29 de Fevereiro de 2008.
14. Aliás, a interpretação defendida na decisão recorrida sempre teria de ser considerada inconstitucional, uma vez que as alterações introduzidas pelo n.º 1 do art. 119º da Lei n.º 67 – A/2007 foram profundas e atingiram direitos fundamentais dos funcionários, designadamente aquele que se refere à progressão na carreira, o que, dado o disposto na alínea a) do n.º 2 do art. 56º da CRP, exigia a prévia audição das organizações representativas do pessoal por ela atingido, o que não se verificou.
15. Deste modo, tendo o associado do autor sido posicionado no escalão 3 da categoria de operário qualificado principal em 30.10.2002, completou os três anos de permanência nesta carreira em 29.02.2008 e, em consequência, tem direito a progredir ao escalão 6, com efeitos a 1 de Março de 2008;
(…)”
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O recorrido Município de Arronches contra alegou, pugnando pela manutenção do decidido.
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O Exmo Magistrado do Ministério Publico junto deste TCAS emitiu douto parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso jurisdicional e confirmada a sentença recorrida.

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Colhidos os vistos legais foi o processo submetido à conferência para julgamento.

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A matéria de facto pertinente é a constante da sentença recorrida a qual, se dá aqui por reproduzida nos termos e para os efeitos do disposto no art. 713º nº 6 do Cód. Proc. Civil.
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Tudo visto cumpre decidir.

Veio o presente recurso jurisdicional interposto da sentença do TAC de Castelo Branco, a sentença do TAC de Castelo Branco, de 2 de Setembro de 2009, que julgou improcedente a acção administrativa especial de impugnação do acto de indeferimento tácito do Presidente da Câmara Municipal de Arronches, que negou ao seu associado, José ……………………, o direito à progressão na sua categoria (operário qualificado principal), de acordo com as regras de progressão previstas nos artigos 19º nº 2, 20º nº 1 e 2 do Dec. – Lei nº 353-A/89, de 16 de Outubro.
No essencial sustentou o Mmo Juiz a quo que a Lei do Orçamento de Estado para 2008 (Lei nº 67-A/2007, de 31 de Dezembro), ao prever que, a partir de 1 de Janeiro de 2008, a progressão nas categorias ficaria na alçada da lei que viesse a definir e a regular novos regimes de vinculação de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas, revogou “ (…) tacitamente, por incompatibilidade de normas, a progressão automática nas carreiras conforme resultava até então do artigo 19º do Dec. – Lei nº 353-A/89, de 10 de Outubro, mas mantendo-se este, em tudo o demais, em vigor até à entrada em vigor da Lei nº 12-A/2008. Mas o legislador não deixou qualquer espaço vazio de normatividade no que se refere à progressão de carreiras, afirmando que as situações que se enquadrassem no período compreendido, entre 1 de Janeiro de 2008 e a entrada em vigor do novo regime da função pública ( 1 de Março de 2008), seriam resolvidas à luz do novo regime então ainda por aprovar”.

Discorda deste entendimento o Recorrente ao alegar, em síntese, que não tendo a Lei nº 67 – A/2007 revogado expresssamente o Dec. – Lei nº 353 – A /89, este só poderia ter sido revogado (tacitamente) se aquele diploma regulasse toda a matéria regulada neste, ou se houvesse incompatibilidade entre as suas disposições e a deste (artigo 12º nº 1 e 2 do Código Civil). Ora, a norma orçamental em apreciação assumiu carácter meramente programático, como tal definível por ter a sua aplicação diferida e mediata dado que implicava a elaboração de outras regras capazes de a tornar exequível. Assim sendo, no seu entender não houve revogação tácita do Dec. – Lei nº 353 – A/89, na parte em que regulamentava o regime da progressão.

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A questão a dilucidar resulta assim em saber qual o regime legal, de progressão nas carreiras que vigorou no período compreendido entre 1 de Janeiro de 2008 e 28 de Fevereiro de 2008 desse mesmo ano.
Na verdade, com a Lei nº 67 – A/2007, de 31 de Dezembro ( Lei do Orçamento de 2008) veio a ser incluída uma regra no seu nº 1 do artigo 119º , nos termos do qual se dispõe que:

“ A partir de 1/1/2008, a progressão nas categorias opera-se segundo as regras para alteração do posicionamento remuneratório previstas em lei que, na sequência da Resolução do Conselho de Ministros nº 109/2005, de 30 de Junho, defina e regule os novos regimes de vinculação de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas, produzindo efeitos a partir daquela data”. Ou seja, com esta norma fazia-se um anúncio prévio de alteração dos regimes de vinculação, de carreiras e remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas, antecipando-se que a partir de 1 de Janeiro de 2008 seriam de aplicar as novas regras que viessem a ser, para o efeito definidas.
Nessa conformidade, veio a ser publicada a Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, que veio regular o novo regime de vinculação de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas. Este diploma, na sua globalidade, entrou em vigor em 1 de Março de 2008, tendo revogado expressamente o Dec. – Lei nº 353 – A/89, de 16 de Outubro ( cfr. artigos 116º e 118º da Lei nº 12 – A/2008).
Importa, por conseguinte, lançar mão do disposto no artigo 7º nº 2 do Código Civil que dispõe acerca das modalidades de revogação, expressa ou tacita. Com essa finalidade temos como certo que a revogação expressa do Dec. – Lei nº 353 – A/89, de 16 de Outubro ocorreu apenas com a Lei nº 12 – A/2008, de 27 de Fevereiro.
Contudo, a revogação tácita ocorreu já no âmbito da Lei do Orçamento de 2008, no citado artigo 119º a que fizemos menção supra, por manifesta incompatibilidade de normas.
Por conseguinte, dessa revogação tácita efectuada pelo artigo 119º da Lei do Orçamento de Estado resultou a revogação das regras de progressão automática das carreiras prevista no Dec. – Lei nº 353 – A/89, mantendo-se tudo o demais previsto neste diploma até à entrada em vigor da Lei nº 12 – A/2008.
Assim o legislador, no que concerne à progressão nas carreiras, deixou evidente que as situações que se enquadravam no período compreendido entre 1 de Janeiro de 2008 e a entrada em vigor das novas regras da Função Pública – Lei nº 12-A/2008 – teriam de ser resolvidas de acordo com a nova previsão da Lei nº 12-A/2008. Deste modo esta Lei nº 12-A/2008 que entrou efectivamente em vigor em 1 de Março de 2008 regulou relativamente ao regime de progressão das carreiras, todas as situações que se consumassem no período compreendido entre 1 de Janeiro de 2008 e 1 de Março de 2008, revogando tacitamente o Dec. – Lei nº 353-A/89.
Quanto aos demais aspectos do diploma – com excepção da progressão das carreiras – o Dec. – Lei nº 353-A/89 manteve-se em vigor até à entrada em vigor do Dec. – Lei nº 12 – A/2008. É o que, aliás, resulta do artigo 117º nº 4 da Lei nº 12 –A72008, que se trata de norma transitória.
Em face do que ficou exposto, no momento em que o associado do Recorrente se apresentou a requerer a progressão na carreira com efeitos reportados a 29 de Fevereiro de 2008 já não lhe era aplicável a regra da progressão automática prevista no Dec. – Lei nº 353-A/89, mas sim a regra dos artigos 46º a 48º e 113º da Lei nº 12-A/2008, ou seja o novo regime da Função Pública que veio a entrar em vigor em 1 de Março de 2008.
Daí que se possa falar com propriedade em congelamento na progressão nas carreiras da função pública até à entrada em vigor da referida Lei 12-A/2008 que efectivamente veio a estabelecer novas regras de progressão, efectuando-se a mesma, por força deste diploma, não de forma automática como sucedia até então, mas em função do mérito.
Porque assim entendeu o Mmo Juiz a quo a decisão recorrida não merece a censura que lhe é dirigida , devendo por isso ser confirmada na íntegra .
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Refira-se ainda, por ultimo, que não se toma conhecimento da conclusão 14) atinente `a alegada inconstitucionalidade (violação do artigo 56º nº 2 da CRP- prévia audição das organizações representativas do pessoal abrangido com as alterações introduzidas pelo nº 1 do artigo 119º da Lei nº 67-A/2007) na medida em que tal questão não foi suscitada no decurso do processo e obviamente o Mmo Juiz a quo sobre ela não se pronunciou, só podendo o Tribunal superior conhecer das questões suscitadas nas conclusões nos moldes definidos no nº 2 do artigo 685-A do Código de Processo Civil.

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Acordam, pelo exposto, os juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo, 2º Juízo, deste TCAS, em negar provimento ao recurso jurisdicional e confirmar a sentença recorrida.

Sem custas por isenção do Recorrente.

Lisboa, 11 de Março de 2010
António Vasconcelos
Paulo Carvalho
Cristina dos Santos