| Decisão Texto Integral: | ACORDAM EM CONFERÊNCIA NO 1º JUÍZO LIQUIDATÁRIO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I. RELATÓRIO
João ..., Manuel ..., João ..., Filomena ...e Maria ..., todos oficiais de justiça a exercer funções no Tribunal de Vila do Porto, Ilha de Santa Maria, nos Açores, vêm interpor RECURSO CONTENCIOSO DE ANULAÇÃO do despacho do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Justiça, que lhes foi notificado em 29-5-2003, que indeferiu o recurso hierárquico necessário que, em 10-1-2003, interpuseram do despacho do Subdirector-geral da Administração da Justiça que revogou os actos de processamento dos subsídios de residência no período compreendido entre Novembro de 2001 e Setembro de 2002, pedindo que o mesmo seja anulado, em síntese, com fundamento em:
- Vício de forma por preterição do “…trâmite procedimental da audiência dos interessados”, contrariando o disposto nos artigos 100º e 103º, nº 2, alínea a) do CPA;
- Vícios de violação de lei por erro sobre os pressupostos de direito, por a revogação dos actos de processamento dos subsídios de residência atribuídos aos recorrentes se fundamentar numa errada e insustentável mudança de interpretação, a de que o DL nº 38.610, de 22-1-1952, foi revogado, e, por isso, tais actos, constitutivos de direitos, só poderem ser revogados com fundamento na sua invalidade e não numa mudança de interpretação administrativa;
- Vício de violação de lei por erro sobre os pressupostos de facto, por não ter sido respeitado o efeito suspensivo decorrente da interposição de recurso hierárquico de um despacho sobre o mesmo assunto.
A entidade recorrida pugna pela manutenção da decisão recorrida com os fundamentos do acto recorrido.
Foi dado cumprimento ao disposto no artigo 67º do RSTA.
Os recorrentes apresentaram alegações, enunciando as seguintes conclusões:
“I. O despacho recorrido é inválido por vício de forma, e deve ser anulado, uma vez que não cumpriu, contrariando a alínea a) do nº 2 do artigo 103º e o artigo 100º do Código do Procedimento Administrativo, o trâmite procedimental da audiência prévia dos interessados.
II. O acto administrativo impugnado é inválido por erro sobre os pressupostos de direito porque a revogação dos actos de processamento dos subsídios de residência atribuídos aos recorrentes [actos constitutivos de direitos] encontra-se fundamentada numa mera mudança de interpretação jurídica que pressupõe que o Decreto-Lei nº 38.610, de 22 de Janeiro de 1952, já não esteja em vigor ou já não se aplique aos recorrentes, o que não corresponde à realidade jurídica.
III. O acto administrativo objecto do presente recurso é inválido por violação de lei uma vez que pretende revogar actos constitutivos de direitos [os actos de processamento dos subsídios] praticados anteriormente com fundamento numa mudança de interpretação administrativa à qual se pretende atribuir efeitos retroactivos, em violação do nº 1 do artigo 145º do CPA.
IV. O acto administrativo impugnado é inválido por erro sobre os pressupostos de facto porque a revogação dos actos de processamento dos subsídios de residência atribuídos aos recorrentes [actos constitutivos de direitos] encontra-se fundamentada numa mera mudança de interpretação jurídica, constante de um acto administrativo, e esse acto administrativo encontrava-se com eficácia suspensa por força da interposição de um recurso hierárquico necessário.
V. Como o órgão recorrido na sua resposta informa que, na sua opinião, o acto objecto do presente recurso contencioso de anulação pretendia incluir a revogação do direito ao subsídio de residência estabelecido pelo Decreto-Lei nº 38.610, de 22 de Janeiro de 1952, e não só a revogação dos actos de processamento dos subsídios relativos aos meses de Novembro de 2001 a Setembro de 2002, razões de mera cautela, determinadas pelos dados novos aportados na resposta do órgão recorrido, levam a que se apontem também os vícios que invalidam a pretendida revogação do direito ao subsídio de residência.
VI. A vigência do Decreto-Lei nº 38.610, de 22 de Janeiro de 1952, não está dependente de qualquer alteração de interpretação administrativa. Assim, o acto impugnado é desde logo inválido por violação de lei, uma vez que a cessação do pagamento do subsídio de residência contraria, frontalmente, o Decreto-Lei nº 38.610, de 22 de Janeiro de 1952.
VII. O acto impugnado é ainda materialmente inválido dada a invalidade da revogação administrativa do Decreto-Lei nº 38.610, de 22 de Janeiro de 1952. Trata-se, aliás, de acto nulo quer por usurpação de poderes quer por violação directa do princípio constitucional da hierarquia dos actos jurídicos. O Decreto-Lei nº 38.610, de 22 de Janeiro de 1952, encontra-se em vigor, pelo que a tentativa de o revogar por via administrativa padece de usurpação de poderes. Por outro lado, viola, claramente, o princípio da hierarquia dos actos jurídicos consagrado no artigo 112º da Constituição. Ora, o acto impugnado, enquanto acto consequente de acto nulo, é também ele nulo.
VIII. A cessação do pagamento do subsídio de residência aos recorrentes contraria, também, todas as concepções básicas de igualdade, tal como plasmadas no artigo 13º da Constituição. Na verdade, toda esta actuação é tanto mais incompreensível quanto existem funcionários públicos [alguns dependentes do próprio Ministério da Justiça] que continuam [e bem] a perceber o subsídio de residência. Assim, ainda que se entendesse, que o Decreto-Lei nº 38.610, de 22 de Janeiro de 1952, havia sido legislativamente revogado [o que se está apenas a configurar em benefício do raciocínio] sempre se diria que tal revogação era inconstitucional por violação do princípio da igualdade, e nulo o acto administrativo consequente”.
A entidade recorrida contra-alegou, formulando as seguintes conclusões:
“a) As alegações [fls. 99 a 124] não acrescentam nada de novo à petição;
b) Os fundamentos da petição foram contraditados na resposta [fls. 82 a 90] dada por reproduzida;
c) Contrariamente ao entendimento que os recorrentes persistem em adoptar, em causa está, única e exclusivamente, um único procedimento administrativo;
d) Como se tem vindo a assinalar, o que se discute é a eventual (i)legalidade do processamento do subsídio de residência atribuída aos oficiais de justiça colocados na Comarca de Vila do Porto/Ilha de Santa Maria. Desta discussão extraem-se, de imediato, dois sub-itens: a cessação do pagamento do subsídio previsto no DL nº 38.610, de 22-1-52, e a revogação dos actos de processamento do citado subsídio com a necessária reposição das quantias indevidamente recebidas;
e) O facto de os impetrantes se terem pronunciado quanto ao primeiro sub-item [cessação do pagamento do subsídio] dispensa, ao abrigo da alínea a) do nº 2 do artigo 103º do CPA, o apelo à audiência dos interessados. Revelar-se-ia como pleonástico um novo procedimento por partes dos rogantes nesta sede;
f) É indiscutível que os oficiais de justiça têm um regime de direito público privativo, isto é, encontram-se abrangidos por um direito constituído essencialmente por normas especiais.
g) Este complexo normativo tem admitido, pelo menos desde 1982, a percepção de um subsídio de residência para situações similares à dos recorrentes;
h) Apresenta-se, pois, como despido de alcance o consagrar – em duplicado – a percepção de um subsídio de residência com o mesmo escopo, como acontece com o consignado no DL nº 38.610, de 22-1-52;
i) Além do mais, o próprio âmbito de aplicação pessoal do diploma objecto de controvérsia incide tão somente sobre os funcionários do Ministério da Justiça, arredando, necessariamente da sua previsão os oficiais de justiça;
j) Como se disse na resposta junta aos autos de fls. 82 a 90: "Por funcionários do Ministério da Justiça dever-se-á entender os indivíduos providos [nomeados] em lugares dos quadros das diferentes Direcções-Gerais, Institutos e Organismos equiparados. Relativamente a estes funcionários encontramos um núcleo normativo comum. Na verdade, aplicam-se na generalidade as mesmas regras em matéria de recrutamento, mobilidade, remuneração, etc. Situação bem diversa é a que se assinala aos funcionários de justiça/oficiais de justiça que, como é consabido, têm um regime específico, "privativo". Basta pensarmos nas regras particulares que têm em sede recrutamento, mobilidade, remuneração, etc.;
i) O despacho recorrido está inteiramente conforme às disposições legais aplicáveis, não ostentando nenhuma das patologias invocadas”.
O Exmº Magistrado do Ministério Público, em obediência ao disposto no artigo 53º da LPTA, emitiu, no sentido do provimento do recurso, o seguinte parecer:
“1º - Os recorrentes, como bem se alcança da petição e alegações, imputam ao impugnado acto vícios de forma, violação de lei e de usurpação de poderes que, de seguida, passaremos à sua apreciação.
2º - Seguindo a ordem estabelecida pelos recorrentes diremos que, vistas as argumentações dos recorrentes e autoridade recorrida, temos para nós, na senda do que vem defendido pelos recorrentes, que o acto impugnado relativo à revogação do subsídio de residência dos meses de Nov. de 2001 a Set. de 2002 padece de vício de forma.
3º - A autoridade recorrida, com efeito, cumpriu o mecanismo do artigo 100º do CPA, como se alcança de fls. 20 a 34, quando notificou os recorrentes do projecto de decisão da suspensão do subsídio de residência na sequência do que ordenou a sua suspensão.
4º - Ora, como os autos mostram, o acto que ordenou a referida suspensão tem um objecto diferente do acto que ordenou a revogação do mesmo subsídio, ambos os actos foram praticados em momentos diferentes e num quadro circunstancial diferente.
5º - E, embora os sujeitos sejam os mesmos, certo é que os objectos dos respectivos actos são diferentes, diferente é a respectiva lesividade e menos certo não é que o acto de revogação do subsídio de residência não se apresenta como consequência necessária ou execução do acto que ordenou a sua suspensão.
6º - Os recorrentes, como bem se alcança do instrutor, nada disseram, em sede de procedimento gracioso, sobre a revogação dos actos de processamento do subsídio de residência entre Nov. de 2001 e Setembro de 2002, como melhor se alcança dos despachos de fls. 36.
7º - E, nada disseram, precisamente, porque o recorrido Sr. Director-Geral da Administração da Justiça, apesar da vinculação legal contida no artigo 100º do CPA, não lhes apresentou qualquer projecto de decisão revogatória do dito subsídio,
O que permite concluir, sem margem para dúvidas, que o recorrido violou, por omissão, o direito de audição e participação dos interessados previsto no artigo 100º, nº 1, e, por acção, o artigo 103º, nº 2, alínea a), ambos do CPA, quando decidiu que eles já haviam tomado posição sobre a revogação.
9º - Em face do exposto e o mais que vem invocado pelos recorrentes propendemos para entender que foi violado o direito de audição e participação dos recorrentes no que tange ao acto de revogação do seu subsídio de residência criado pelo DL nº 38.610 motivos por que deve tal acto ser anulado.
10º - No que concerne ao vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de direito, igualmente acompanhamos os recorrentes na medida em que, tal como eles, também alinhamos no entendimento de que o DL nº 38.610 consagra uma especificidade própria,
11º - Que, em razão do grande isolamento da ilha de Santa Maria e das suas inerentes dificuldades de vida, pressupõe o entendimento segundo o qual o normativo do DL nº 38.610 se apresenta e qualifica como especial porquanto o legislador pretendeu muito especialmente proteger os funcionários do Ministério da Justiça em exercício de funções no tribunal local que, atendendo ao elemento histórico da interpretação, não poderão deixar de se considerar os actuais oficiais de justiça.
12º - Este subsídio não foi, a nosso ver, expressamente revogado pelo DL nº 385/82, de 16 de Setembro, e, em face da teleologia do DL nº 38.610 e, mormente da sua motivação, não se pode considerar implicitamente revogado pelo artigo 84º, nº 4 daquele diploma pois, como deste normativo se alcança, as especificidades do DL nº 38.610 não foram tidas em conta na previsão do artigo 84º, nº 4 e, por isso, não se descortina a respectiva incompatibilidade.
13º - E, a nosso ver, o que de errado há neste conflito interpretativo é o pagamento aos recorrentes do subsídio de residência no valor de 10.000$00 fixado pelo Despacho Conjunto dos Ministros da Justiça e das Finanças, publicado no DR, II série, de 18-5-83, porque, neste raciocínio, o subsídio de residência de que os recorrentes já beneficiavam, por ter carácter especial, não foi revogado pelo DL nº 385/82 e o despacho citado, pela sua natureza administrativas e plural não podia revogar o DL nº 38.610 e muito menos atribuir-lhes o subsídio de 10.000$00.
14º - E quanto ao vício de violação de lei, por ofensa ao artigo 145º, nº 2 do CPA, diremos que, em face da posição assumida quanto à vigência do DL nº 38.610, manifesto é reconhecer que legal foi o pagamento daquele subsídio aos recorrentes e daí que a sua revogação pelo acto impugnado não podia ter efeito retroactivo porque, como referido ficou antes, o que de ilegal temos para nós é a atribuição aos recorrentes do subsídio previsto no artigo 84º, nº 4 do DL nº 385/82 e concretizado pelo sobredito despacho conjunto, motivos por que temos por violados os nºs 1 e 2 do artigo 145º do CPA.
15º - E, se o artigo 84º, nº 4 do DL nº 385/82 não operou a revogação expressa ou tácita, pelas razões antecedentemente adiantadas, igualmente os diplomas que lhe sucederam, pelas mesmas razões, o não conseguiram.
16º - Quanto ao vício de usurpação de poderes temos para nós que, no desenho que dele faz a doutrina e a jurisprudência, ele não se verifica pois, a nosso ver, um acto administrativo não tem a virtualidade de erradicar do mundo do direito um decreto lei pois,
17º - Um acto legislativo, como é sabido, é dominado por generalidade, abstracção e imperatividade e só pode ser revogado ou suspenso por outro acto legislativo de valor hierárquico semelhante e jamais por um acto administrativo que, representando tão só uma decisão da administração ao abrigo de normas de direito público que produz efeitos jurídicos numa situação individual e concreta, não tem, por força do próprio princípio da separação de poderes, força jurídica própria para revogar ou suspender um acto legislativo.
18º - Ora, a questão individual e concreta decidida pelo órgão sindicado situa-se no âmbito da sua actividade administrativa e, por isso, não se insere ou invade as competências dos poderes judicial ou legislativo e, assim, sem necessidade de maiores desenvolvimentos, estamos em crer que inexiste o invocado vício de usurpação de poderes. Neste sentido, cfr., entre outros, Freitas do Amaral, Direito Administrativo, Vol. III, pág. 295 e segs., e os Acórdãos do STA, de 12-11-2002 – Recurso nº 0307/02, da 2ª Subsecção, e de 20-3-2003 – Recurso nº 01280/03, da 1ª Subsecção.
19º - O que há, salvo melhor opinião, nos actos de suspensão e revogação do subsídio em causa, é vício de violação de lei, nomeadamente do artigo 1º do DL nº 38.610 e daí que, manifestamente, se não possa falar em usurpação de poderes.
Termos em que, com o douto suprimento, se deve dar provimento ao recurso”.
Colhidos os vistos legais, vem o processo à conferência para julgamento.
II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
i. Os recorrentes são oficiais de justiça a exercer funções no Tribunal de Vila do Porto, Ilha de Santa Maria, nos Açores, tendo-lhes sido processado o subsídio de residência previsto no DL nº 38.610, de 22-1-1952, pelo menos até Dezembro de 2002;
ii. Em 18-10-2002, foram notificados, para efeitos de audiência prévia, de um projecto de decisão do Director-Geral da Administração da Justiça, dirigido à suspensão do processamento daquele subsídio de residência com fundamento nas razões aduzidas na Informação de Serviço nº 335, de 5-7-2002, a qual integrava excertos de um relatório elaborado pela Inspecção-geral dos Serviços de Justiça, na sequência de avaliação do Ministério da Justiça [cfr. fls. 20 a 27, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido];
iii. Os recorrentes responderam em 7-11-2002, discordando dos fundamentos e conclusões do projecto de decisão que lhes havia sido comunicado [cfr. fls. 28 a 34, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido];
iv. Em 6-11-2002, no âmbito do Processo Administrativo a que foi dado o nº 286/2002, os Serviços Jurídicos da Direcção-Geral da Administração da Justiça emitiram o parecer DSJCJI/MJM nº 256/2002, junto a fls. 36 a 43, que se dá aqui por integralmente transcrito e de que se destaca, designadamente, o seguinte:
“[...]
2 – Aos funcionários do Ministério da Justiça colocados na Ilha de Santa Maria foi atribuído, pelo Decreto-Lei nº 38.610, de 1952, um subsídio de residência correspondente a um terço do vencimento.
3 – O DL nº 385/82, de 16 de Setembro, previa, no artigo 84º, nº 4 e por despacho conjunto dos Ministros das Finanças, do Plano e da Justiça, a possibilidade de atribuição de um subsídio de residência aos oficiais de justiça que exerciam funções nas Regiões Autónomas.
4 – Em 18-5-1983 foi publicado [...] o Despacho Conjunto que fixou em 10.000$00 o montante do referido subsídio para oficiais de justiça, independentemente da sua categoria ou classe.
5 – A partir da data da produção de efeitos deste despacho – 1-1-1983 – e porque não se operou a revogação expressa do Decreto-Lei nº 38.610, de 1952, os oficiais de justiça do Tribunal de Vila do Porto, situado na Ilha de Santa Maria, passaram a auferir, em simultâneo, dois subsídios de residência: o previsto no Decreto-Lei nº 38.610 e o fixado no Despacho Conjunto.
6 – O DL nº 385/82 foi revogado pelo DL nº 367/87, de 11 de Dezembro, que continha no artigo 83º, nº 5, a possibilidade de atribuir um subsídio de fixação aos funcionários que exercessem funções em comarcas periféricas e aí não dispusessem de casa própria.
7 – Por decisão de Sua Excelência o Ministro da Justiça foi autorizado, até que estivessem definidas as comarcas que seriam consideradas periféricas, o abono do subsídio de residência fixado no Despacho Conjunto de 18-5-1983.
8 – Os funcionários do Tribunal de Vila Porto continuaram a auferir os dois subsídios.
10 – Em 23-3-90 foi publicado o Despacho nº 18/90, que definiu os tribunais instalados em comarcas periféricas e estipulou o montante do subsídio de fixação.
11 – Nesse Despacho foram considerados instalados em comarcas periféricas todos os tribunais das Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores e alguns tribunais do Continente.
12 – O subsídio é fixado em 25.000$00 para os Tribunais das Regiões Autónomas e em 15.000$00 para os do Continente.
13 – Como os serviços entendiam que o Decreto-Lei nº 38.610, de 1952, não estava revogado, a situação de Vila do Porto manteve-se inalterada.
14 – O artigo 83º do DL nº 376/87, de 11 de Dezembro, foi alterado pelo DL nº 270/90, de 3 de Setembro, que, no entanto continuou a consagrar, nos mesmos termos do preceito revogado, o subsídio de fixação para os oficiais de justiça colocados nas comarcas periféricas – cfr. artigo 11º, nº 2.
15 – O DL nº 343/99, de 26 de Agosto, que aprovou o novo Estatuto dos Funcionários de Justiça, revogou o DL nº 270/90, com excepção do artigo 7º, mantendo no artigo 88º, nº 1, e tal como os diplomas anteriores, a atribuição de suplemento de fixação aos oficiais de justiça que prestam serviço nas comarcas periféricas.
16 – Por despacho de Sua excelência o Ministro da Justiça – nº 81792 [...] – o subsídio de fixação foi actualizado, sem que se verificasse alteração quanto às comarcas periféricas.
17 – Este subsídio é novamente actualizado pelo Despacho nº 117/MJ/96 [...], que se mantém em vigor;
18 – Os oficiais de Justiça colocados no Tribunal de Vila do Porto, na Ilha de Santa Maria – Açores, auferiram até Setembro de 2002 os dois subsídios: o de residência e o de fixação em comarca periférica.
19 – Sobre a situação particular do referido Tribunal o relatório da Inspecção-Geral dos serviços de Justiça consigna a páginas 46, 47 e 48 o seguinte:
“...acompanhando a posição expressa do relatório do IGF, entendemos que aquele normativo se encontra, há muito, pelo menos tacitamente revogado;
Na verdade, com a publicação, em 1982, da Lei Orgânica das Secretarias Judiciais e Estatuto dos Funcionários de Justiça [Decreto-Lei nº 385/82, de 16/9], o legislador estabeleceu, quanto à matéria, a possibilidade de...ser atribuído um subsídio de residência aos oficiais de justiça que exercessem funções nas regiões autónomas, subsídio esse que foi fixado em 10.000$00 mensais...pelo que se tem de entender como revogado o primeiro diploma, atento o disposto no nº 2 do artigo 7º do Código Civil...
...O Decreto-Lei nº 385/82, sem qualquer salvaguarda de situações especiais, colocando assim, para este efeito, todas as ilhas das regiões autónomas nas mesmas condições de insularidade e com o mesmo nível económico, consagrou um subsídio de residência único a aplicar em todas elas, pelo que não restam dúvidas de ter sido intenção do legislador abranger com esta medida todos os funcionários colocados em comarcas situadas em qualquer daquelas ilhas;
...ainda que se possa argumentar constituir o Decreto-Lei nº 38.610 norma especial relativamente ao conjunto dos normativos contidos no Estatuto dos Oficiais de Justiça, forçoso se tornaria concluir pela sua revogação com a entrada em vigor do Decreto-Lei nº 385/82, por força do nº 3 do artigo 7º do Código Civil...
...constata-se não ter fundamento legal o processamento do abono, a título de subsídio de residência, que vem sendo atribuído aos oficiais de justiça da comarca de Vila do Porto, situado na Ilha de Santa Maria...
[...]
24 – A questão relativa à reposição de [...] subsídios percebidos indevidamente pelos funcionários tem sido amplamente analisada e decidida pelo Supremo Tribunal Administrativo [...] bem como pela Procuradoria-Geral da República [...]
[...]
32 – No caso concreto, o pagamento do subsídio de residência previsto no Decreto-Lei nº 38.610 aos funcionários do tribunal de Vila do Porto advém de uma interpretação e aplicação da lei feita pelos serviços e não de simples enganos ou erros de cálculo ou escrita que se possam classificar de erros materiais.
33 – Neste sentido, entendendo que os actos de processamento do referido subsídio são ilegais por violação do disposto nos artigos 84º, nº 4 do DL nº 385/82, de 16/9, 83º, nº 5 do DL nº 376/87, de 11/12, 11º, nº 2 do DL nº 270/90, de 3/9, e 88º, nº 1 do EFJ, aprovado pelo DL nº 343/99, de 26/8.
34 – Tais actos são anuláveis [...].
35 – Os actos em questão, praticados desde Janeiro de 1983 a Outubro de 2001, já não podem ser revogados por o prazo estar ultrapassado, constituindo-se, neste momento, casos resolvidos ou decididos.
36 – Os praticados a partir de Outubro de 2001 até Setembro de 2002 podem ser revogados por ainda não ter decorrido o prazo da revogabilidade.
[...]
38 – Todavia, quanto aos actos acabados de referir, importa ter em conta o disposto no nº 1 do artigo 39º do citado diploma [DL nº 155/92].
39 – De acordo com este preceito é possível, em situações excepcionais e devidamente justificadas, a relevação, total ou parcial, da reposição das quantias recebidas, sendo a mesma da competência do Ministro das Finanças.
[...]
44 – Os dados existentes indiciam que os oficiais de justiça do tribunal em causa estavam de boa fé e desconheciam que a percepção dos subsídios de residência era indevida, por ser contrária à lei.
[...]
46 – Parece-nos, pois, atentas as circunstâncias descritas, que as quantias a repor devem ser relevadas na totalidade.
47 – Em face do exposto:
a) Propõe-se que os actos de processamento do subsídio de residência, ao abrigo do Decreto-Lei nº 38.610, de 1952, relativos a Novembro de 2001 até Setembro de 2002 sejam revogados, com os fundamentos aduzidos no presente parecer, nos termos do artigo 141º do Código do Procedimento Administrativo.
b) Sugere-se que Sua Excelência o Ministro da Justiça obtenha junto de Sua Excelência o Ministro das Finanças a relevação total da reposição dos subsídios de residência acima referidos”.
v. Sobre esse parecer, o Director de Serviços Jurídicos e de Cooperação Judiciária Internacional pronunciou-se em 21-11-2002, nos seguintes termos:
“Concordo.
Assim, e considerando que os interessados já se pronunciaram sobre a questão, nos termos do documento cuja cópia se junta, sugere-se a V. Exª que, com dispensa da audiência de interessados, nos termos da alínea a) do nº 2 do artigo 103º do CPAdministrativo, se proceda como proposto”.
vi. Na sequência do parecer e proposta referidos em iv. e v., o Director-Geral da Administração da Justiça proferiu, em 25-11-2002, o seguinte despacho:
“Com os fundamentos do parecer – que aqui dou por reproduzidos – acolho o que vem proposto”.
vii. Os recorrentes foram notificados deste despacho em 2-12-2002, tendo dele interposto recurso hierárquico necessário para a Ministra da Justiça em 10-01-2003.
viii. Em 30-12-2002, foram notificados do despacho do Director-Geral da Administração da Justiça, de 26-12-2002, proferido também no âmbito do PA 286/2002, que recaiu sobre o parecer nº DSJCJI/AP 274/2002, de 17-12, a determinar, ao abrigo do artigo 141º do CPA, a revogação dos actos de processamento do subsídio de residência relativos ao período compreendido entre Outubro e Dezembro de 2002 e a reposição das respectivas quantias [cfr. fls. 52 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
ix. Em 10-2-2003, os recorrentes interpuseram recurso hierárquico necessário deste acto para a Ministra da Justiça [cfr. fls. 53/56 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
x. Em 29-5-2003, os recorrentes foram notificados do despacho do Secretário de Estado Adjunto da Ministra da Justiça, de 29-4-2003, de concordância com o parecer jurídico de fls. 65 a 74, que aqui se dá por transcrito, e em que é proposto o indeferimento do recurso hierárquico necessário interposto pelos recorrentes do despacho de 25-11-2002, transcrito em vi. supra [cfr. fls. 64 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
xi. Em 2-6-2003, os recorrentes foram notificados de que o recurso hierárquico necessário referido em ix. supra foi remetido para o Gabinete do Secretário de Estado Adjunto da Ministra da Justiça em 27-5-2003 [cfr. fls. 63 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
xii. Pelo menos até à data da apresentação da petição inicial do presente recurso, os recorrentes não foram notificados de qualquer decisão sobre o recurso hierárquico referido em ix..
III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
O presente recurso contencioso de anulação vem interposto do despacho do Secretário de Estado Adjunto da Ministra da Justiça, datado de 29-4-2003, que indeferiu o recurso hierárquico necessário – interposto pelos recorrentes em 10-1-2003 – do despacho do Subdirector-geral da Administração da Justiça, de 25-11-2002, que revogara os actos de processamento dos subsídios de residência no período compreendido entre Novembro de 2001 e Setembro de 2002, imputando ao acto recorrido violação do “disposto nos artigos 84º, nº 4 do DL nº 385/82, de 16/9; 83º, nº 5 do DL nº 376/87, de 11/12; 11º, nº 2 do DL nº 270/90, de 3/9, e 88º, nº 1 do EFJ, aprovado pelo DL nº 343/99, de 26/8” [cfr. pontos alíneas vi., vii. e ix. da fundamentação de facto].
Na petição de recurso, os recorrentes pedem a anulação do despacho recorrido por vícios:
- De forma, por violação do disposto nos artigos 100º e 103º, nº 2, alínea a) do CPA;
- De violação de lei, por erro sobre os pressupostos de direito, por a revogação dos actos de processamento dos subsídios de residência atribuídos aos recorrentes se fundamentar numa mera mudança de interpretação jurídica, errada e insustentável – a de que o DL nº 38.610 já não se encontra em vigor ou já não se aplica aos recorrentes –, e por pretender revogar actos constitutivos de direitos praticados anteriormente com fundamento numa mudança de interpretação administrativa à qual pretende atribuir efeitos retroactivos, em violação do nº 1 do artigo 145º do CPA;
- De violação de lei, por erro sobre os pressupostos de facto, por não terem sido reconhecidos os efeitos suspensivos decorrentes da interposição de recurso hierárquico de um despacho sobre o mesmo assunto.
Porém, nas alegações de recurso, os recorrentes vêm pedir que o acto recorrido seja declarado nulo, com fundamento nos seguintes vícios, só agora invocados:
- Usurpação de poder, por tentar, pela via administrativa, revogar o DL nº 38.610;
- Violação do princípio da hierarquia dos actos jurídicos consagrados no artigo 112º da CRP;
- Violação do princípio da igualdade consagrado no artigo 13º da CRP, dado existirem outros funcionários públicos, alguns dependentes do próprio Ministério da Justiça, que continuam a perceber subsídio de residência.
Não vem alegado pelos recorrentes, nem se vê que pudesse vir, um conhecimento destes vícios posterior à apresentação da petição inicial, razão por que os vícios invocados de novo na alegação final só poderão ser apreciados, por força do disposto no artigo 134º, nº 2 do CPA, se foram geradores de nulidade. Inversamente, tratando-se de vícios sancionáveis com anulabilidade, é na petição inicial que o recorrente, cumprindo o ónus que sobre ele impende em resultado do estabelecido na alínea d) do nº 1 do artigo 36º da LPTA, os tem de alegar [vd., neste sentido, o Acórdão do STA, de 10-1-2008, proferido no âmbito do Processo nº 750/07, e disponível para consulta em www.dgsi.pt].
Assim, quanto ao vício de violação do princípio da igualdade [para além de só ter autonomia no âmbito dos actos administrativos praticados no exercício de poderes discricionários], este apenas é sancionável com nulidade quando ferir o núcleo essencial do direito fundamental consagrado no artigo 13º da CRP, o que ocorrerá se atingir o cerne do direito vertido nas categorias do nº 2 desta disposição [“em que se colocam discriminações ilegítimas baseadas no sexo, língua, religião, convicções políticas, religiosas, etc.”] “ou em outras categorias subjectivas traduzidas por direitos especiais de igualdade como os que estão contemplados no artigo 36º, nº 4 da CRP” – neste sentido, cfr. o Acórdão do STA, de 19-4-2007, proferido no âmbito do Processo nº 809/06 [e demais jurisprudência do STA aí citada – de 10-10-2002, Processo nº 0912/02, de 26-9-2002, Processo nº 0485/02, de 18-5-2006, Processo nº 0167/05, a que acrescentamos ainda o Acórdão do Pleno, de 21-3-2000, Processo nº 41.586 – todos disponíveis para consulta em www.dgsi.pt.].
Sendo manifesto que o caso “sub iudice” não está abrangido em qualquer dessas categorias, a eventual violação do princípio da igualdade invocada pelos recorrentes apenas na alegação final teria de resolver-se pela mera anulabilidade, na medida em que só poderia consubstanciar uma violação dos limites internos da actuação administrativa e, por isso, reconduzir-se a um simples vício de violação de lei por erro de direito.
Assim, não tendo tal vício sido invocado no momento e no lugar próprios, ou seja, na petição inicial, em cumprimento, como se disse antes, do ónus estabelecido na alínea d) do nº 1 do artigo 36º da LPTA, impõe-se recusar a sua apreciação e, consequentemente, ter por prejudicada a conclusão VIII das alegações dos recorrentes.* * * * * * Já o alegado vício de usurpação de poder, a verificar-se, importaria, em conformidade com o disposto na alínea a) do nº 2 do artigo 133º do CPA, a nulidade do acto recorrido, impondo-se, por isso, o seu conhecimento, o qual, de acordo com o artigo 57º, nº 1 da LPTA, é ainda prioritário relativamente aos vícios meramente geradores de anulabilidade.
Sobre este vício, os recorrentes limitam-se a argumentar que o acto recorrido, ao tentar revogar o DL nº 38.610, pela via administrativa, enferma de usurpação de poder.
Porém, sem razão.
Na verdade, o vício de usurpação de poder “consiste na prática por um órgão administrativo de um acto incluído nas atribuições do poder legislativo ou judicial”, traduzindo-se numa violação do princípio da separação de poderes, consagrado nos artigos 2º e 111º da CRP. Em última instância, trata-se de uma modalidade agravada de incompetência material que o legislador entendeu dever autonomizar [cfr., na doutrina, sobre o assunto, Freitas do Amaral, “Curso de Direito Administrativo”, vol. II, Almedina, págs. 385 a 387; Marcello Caetano, “Manual de Direito Administrativo”, vol. I, pág. 495; Sérvulo Correia, “Noções de Direito Administrativo”, págs. 380 a 382; e M. Esteves de Oliveira, “Direito Administrativo”, pág. 555 e 556].
Ora, no caso “sub iudice”, os recorrentes pretendem sustentar que a Administração quis, com a prática do acto impugnado, revogar o DL nº 38.610 e, nessa medida, teria praticado um acto incluído nas atribuições do poder legislativo.
Não é, porém, assim.
Como refere o Exmº Magistrado do Ministério Público no seu douto parecer, “um acto administrativo não tem a virtualidade de erradicar do mundo do direito um decreto lei pois [...] Um acto legislativo [...] é dominado por generalidade, abstracção e imperatividade e só pode ser revogado ou suspenso por outro acto legislativo de valor hierárquico semelhante e jamais por um acto administrativo que, representando tão só uma decisão da administração ao abrigo de normas de direito público que produz efeitos jurídicos numa situação individual e concreta, não tem, por força do próprio princípio da separação de poderes, força jurídica própria para revogar ou suspender um acto legislativo.
[...] a questão individual e concreta decidida pelo órgão sindicado situa-se no âmbito da sua actividade administrativa e, por isso, não se insere ou invade as competências dos poderes judicial ou legislativo e, assim, [...] inexiste o invocado vício de usurpação de poderes”.
Veja-se, na jurisprudência, os Acórdãos do STA citados no mesmo parecer [de 12-11-2002, Processo nº 0307/02, e de 20-3-2003, Processo nº 01280/03] e, bem assim, o de 29-4-2003, Processo nº 43/03, todos disponíveis para consulta em www.dgsi.pt.
Perfilhando-se, em absoluto, a parte transcrita do parecer, impõe-se concluir que não se verifica o alegado vício de usurpação de poder e, por identidade de razão, a invocada violação do artigo 112º da CRP, improcedendo a conclusão VII das alegações de recurso dos recorrentes que se deixou transcrita no Ponto I supra.* * * * * * Passemos, finalmente, ao conhecimento dos vícios invocados na petição inicial, susceptíveis de ser sancionados apenas com a anulabilidade do acto impugnado, observando, na ordem do seu conhecimento, o disposto na alínea a) do nº 2 do artigo 57º da LPTA.
Em primeiro lugar, sustentam os recorrentes que o despacho impugnado padece do vício de violação de lei, consubstanciado, em síntese, na violação do DL nº 38.610, de 22-1-1952, por ter considerado este diploma revogado pelo DL nº 385/82, de 16/9 [Lei das Secretarias Judiciais e Estatuto dos Funcionários de Justiça].
Vejamos.
Não tendo o DL nº 38.610 sido revogado expressamente pelo DL nº 385/82, como é reconhecido no nº 5 do parecer parcialmente transcrito no ponto iv. da fundamentação de facto supra, só poderá sustentar-se a sua revogação por este último diploma, em conformidade com o nº 2 do artigo 7º do Código Civil, se as novas disposições legais e as precedentes forem incompatíveis ou se a nova lei regular toda a matéria da lei anterior ou, a ter-se o DL nº 38.610 como lei especial relativamente ao DL nº 385/82, se existir uma intenção revogatória inequívoca do legislador – cfr. o nº 3 do citado artigo 7º do Cód. Civil.
A entidade recorrida “...acompanhando a posição expressa do relatório do IGF”, sustenta que o DL nº 38.610 foi tacitamente revogado pelo nº 4 do artigo 84º do DL nº 385/82, por esta disposição ter estabelecido a possibilidade de atribuição de um subsídio de residência aos oficiais de justiça que exercessem funções nas regiões autónomas “sem qualquer salvaguarda de situações especiais, colocando assim, para este efeito, todas as ilhas dessas regiões nas mesmas condições de insularidade e com o mesmo nível económico”, o que, segundo aquela entidade, significa que a nova lei veio regular toda a matéria do citado DL nº 38.610 e, por isso, implicou, em conformidade com a parte final do nº 2 do artigo 7º do Cód. Civil, a revogação deste diploma. E acrescentou mais: para o caso de se argumentar que o DL nº 38.610 constitui lei especial relativamente ao conjunto dos normativos do Estatuto dos Oficiais de Justiça, que, com a entrada em vigor do DL nº 385/82, a revogação do DL nº 38.610 sempre decorreria do nº 3 do artigo 7º do Cód. Civil, por este último diploma, ao estabelecer um subsídio de residência único a aplicar a todas as ilhas das regiões autónomas, revelar uma intenção inequívoca do legislador revogar a lei anterior.
Os recorrentes contrapõem a esta argumentação, em síntese, que o DL nº 38.610 consagra um regime especialíssimo que abrange apenas as mais periféricas das localizações periféricas das regiões autónomas, ou seja, Porto Santo e Santa Maria, pelo que o DL nº 385/82, ao estabelecer um regime geral da periferia, funciona como regra geral, e o diploma de 1952 como regra especial, não sendo este revogado por aquele, uma vez que, em conformidade com o nº 3 do artigo 7º do Cód. Civil, a lei geral não revoga lei especial.
Com efeito, o preâmbulo do DL nº 38.610 denuncia a clara intenção do legislador pretender contemplar os funcionários do Ministério da Justiça a exercer funções na Ilha de Santa Maria, nos termos do que foi feito com funcionários dependentes de outros ministérios, com um subsídio que lhes permita fazer face “à situação económica especial dessa ilha”. É, portanto, o reconhecimento desta circunstância específica dessa ilha, que não é comum às restantes ilhas dos arquipélagos dos Açores e da Madeira, a razão de ser da concessão do referido benefício.
Limitando-se o nº 4 do artigo 84º do DL nº 385/82 a permitir que, “Por despacho conjunto do Ministro das Finanças e do Plano e da Justiça, poderá ser atribuído aos oficiais de justiça que exerçam funções nas regiões autónomas um subsídio de residência”, não é possível concluir que o legislador deixou de considerar a existência daquela especificidade em que sustentou o benefício atribuído aos funcionários de justiça pelo DL nº 38.610, para passar a considerar todas as ilhas da Madeira e dos Açores na mesma situação económica.
Aliás, que a entidade recorrida não tem razão nesta argumentação resulta também de diplomas posteriores ao DL nº 385/82, que reafirmam a referida especificidade, nela fundando a continuação da atribuição de benefícios específicos apenas aos que exercem funções naquela e não em uma qualquer ilha das regiões autónomas, sendo disso exemplo, entre outros, o DL nº 228/96, de 29 de Novembro.
Colhe-se do respectivo preâmbulo o seguinte fundamento para a sua emissão:
“O Serviço de Estrangeiros e Fronteiras [SEF] é um serviço da administração central com implantação nas Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira.
Considerando que o custo médio de vida naquelas Regiões Autónomas é mais elevado que no continente, os funcionários ali colocados ficam sujeitos a desigualdade de condições económicas relativamente aos colocados no continente.
Tal desigualdade é ainda maior quanto ao pessoal colocado nas ilhas de Porto Santo e Santa Maria, devido à sua situação geográfica.
Desta situação resulta enorme dificuldade de recrutamento de pessoal para ali desempenhar funções e impossibilidade de conseguir que os funcionários ali se queiram fixar.
Importa deste modo minimizar esta situação mediante a atribuição ao pessoal colocado naquelas Regiões de um subsídio de fixação, à semelhança do que se encontra já consagrado legalmente para funcionários de outros serviços da administração central nelas implantados”.
Ou seja, o mesmo legislador do DL nº 38.610, de 22-1-1952, manteve o reconhecimento, cerca de 44 anos mais tarde, de que o custo médio de vida nas Regiões Autónomas continuava a ser mais elevado que no continente, razão pela qual os funcionários ali colocados ficavam sujeitos a desigualdade de condições económicas relativamente aos colocados no continente, sendo estas ainda maiores quanto ao pessoal colocado nas ilhas de Porto Santo e Santa Maria, devido à sua situação geográfica, daí resultando uma maior dificuldade de recrutamento de pessoal para aí desempenhar funções e a impossibilidade de conseguir que os funcionários aí se quisessem fixar, o que justificou, como forma de minimizar essa situação, a atribuição ao pessoal colocado naquelas Regiões de um subsídio de fixação, à semelhança do que se encontrava já consagrado legalmente para funcionários de outros serviços da administração central nelas implantados.
Do exposto, decorre em nossa opinião, que o subsídio previsto e consagrado no citado DL nº 38.610, de 22-1-1952, se destinava e destina a minimizar os custos com a colocação numa região ultra-periférica dentro de uma região já de si periférica, como são as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira. Daí o seu carácter especialíssimo relativamente à norma – artigo 88º, nº 1 do DL nº 343/99, de 26/8, Estatuto dos Funcionários Judiciais – que previu a possibilidade de aos funcionários que prestam serviço em comarcas periféricas, poder ser atribuído suplemento de fixação, por despacho dos Ministros das Finanças e da Justiça e do membro do Governo responsável pela Administração Pública.
E, como de acordo com o disposto no artigo 7º, nº 3 do Cód. Civil, “lei geral não revoga lei especial, excepto se outra for a intenção inequívoca do legislador”, sendo patente, face à fundamentação que antecede, a inequívoca intenção do legislador em manter o subsídio consagrado no DL nº 38.610, de 22-1-1952, é por demais evidente que o mesmo não foi revogado implicitamente [já se encontrava adquirido que expressamente o não fora] pelo artigo 83º do DL nº 376/87, de 11/12, na redacção dada pelo DL nº 270/90, de 3/9, e, muito menos, pelo já citado artigo 88º, nº 1 do DL nº 343/99, de 26/8, que aprovou o novo Estatuto dos Oficiais de Justiça.
Destarte, procede o apontado vício de violação de lei, consubstanciado na violação do artigo 1º do DL nº 38.610, de 22-1-1952, por o despacho recorrido ter considerado que este diploma havia sido revogado pelo DL nº 385/82, de 16/9 [Lei das Secretarias Judiciais e Estatuto dos Funcionários de Justiça].* * * * * * No tocante ao vício de forma por preterição do trâmite procedimental da audiência dos interessados, consagrado nos artigos 100º e segs. do CPA, somos do entendimento que o mesmo também ocorre, seguindo neste particular de perto a argumentação expendida pelo Digno Magistrado do Ministério Público junto deste TCA Sul.
Com efeito, a entidade recorrida, não omitiu o cumprimento do mecanismo do artigo 100º do CPA, como decorre do teor fls. 20 a 34, quando notificou os recorrentes do projecto de decisão da suspensão do subsídio de residência na sequência do que ordenou a sua suspensão.
Porém, o acto que ordenou a referida suspensão tinha um objecto diferente do acto que ordenou a revogação do mesmo subsídio, sendo que ambos foram praticados em momentos diferentes e num quadro circunstancial diferente. E, pese embora os destinatários fossem os mesmos, o certo é que os objectos dos respectivos actos são diferentes, assim como diferente é a respectiva lesividade, para além do que o acto de revogação do subsídio de residência não se apresentava como consequência necessária ou mera execução do acto que ordenou a sua suspensão.
Os recorrentes, como decorre do processo instrutor apenso, nada disseram, em sede de procedimento gracioso, sobre a revogação dos aludidos actos de processamento do subsídio de residência entre Novembro de 2001 e Setembro de 2002, como melhor se alcança dos despachos de fls. 36, na exacta medida porque o respectivo autor – o Sr. Director-Geral da Administração da Justiça –, apesar da vinculação legal contida no artigo 100º do CPA, não lhes apresentou qualquer projecto de decisão revogatória do dito subsídio.
Daí que se imponha a conclusão de que ocorreu, efectivamente, por omissão, a violação do direito de audição e participação dos interessados previsto no artigo 100º, nº 1, e, por acção, a violação do disposto no artigo 103º, nº 2, alínea a), ambos do CPA, quando se decidiu que aqueles já haviam tomado posição sobre a revogação, vício esse que indirectamente inquina o despacho recorrido e conduz também à respectiva anulação.
IV. DECISÃO
Nestes termos e com tais fundamentos, acordam em conferência os juízes do 1º Juízo Liquidatário do TCA Sul em conceder provimento ao presente recurso contencioso e, em consequência, anular o despacho recorrido.
Sem custas, atenta a isenção de que goza a entidade recorrida.
Lisboa, 28 de Fevereiro de 2008
[Rui Belfo Pereira – Relator]
[Carlos Araújo]
[Fonseca da Paz]
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