| Decisão Texto Integral: | EM NOME DO POVO acordam os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul – Subsecção Social:
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I. RELATÓRIO: A A... e Outros todos devidamente identificados a fls.1 a 55 da Petição Inicial - PI, intentaram no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa – TAC de Lisboa, a presente ação administrativa especial, contra a PRESIDÊNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS - PCM e o MINISTÉRIO DAS FINANÇAS E DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - MFAP, na qual pediram que fosse declarada a “… ilegalidade por omissão legislativa regulamentadora operada pelo silêncio de concretização determinado pelo 14° do mesmo DL n° 112/2001, de 6 de abril, com as consequências vertidas no n° 2 do art. 77° do CPTA, reconhecendo-se, inerentemente, que o regime estatuído pelo DL nº112/2001, de 6 de abril, se aplica aos funcionários que transitaram para a carreira de inspeção tributária ou ficaram afetos a funções inspetivas tributárias, enquanto estes não forem integrados num corpo especial, tudo com as legais consequências …”.
* O TAC de Lisboa, por sentença de 2017-09-12, julgou a ação totalmente improcedente.
* Inconformada com esta decisão, veio a AA., ora recorrente, B..., interpor o presente recurso de apelação para este Tribunal Central Administrativo do Sul – TCAS – no qual peticionou a sua revogação, apresentando, para tanto, as conclusões que se transcrevem: “… A. Vem o presente recurso interposto da Sentença proferida pelo TAC de Lisboa, que julgou totalmente improcedente a ação interposta face à inexistência do dever legal do Réu de regulamentar a carreira de inspetores tributários da Direção-Geral dos Impostos, de acordo com o estabelecido nos art.s 2.° e 14.° do DL 112/2001, de 6 de abril.
B. É indiscutível que o regime consagrado no DL 112/2001 se aplica aos profissionais que integram a carreira de Inspetor Tributário e, mais ainda, que, no caso sub iudice, se verificam todos os pressupostos de que depende a prolação de uma decisão totalmente favorável à pretensão da Recorrente e demais AA.
C. A aplicação do regime constante do DL 112/2001 depende de vários pressupostos, de verificação negativa e positiva:
• Pressuposto de verificação negativa: a carreira inspetiva de determinado serviço ou organismo não pode ser constituída como um corpo especial - cfr. art. 2.° n.º 2;
•Pressupostos de verificação positiva:
.1. O diploma aplica-se às inspeções-gerais e ao serviço ou organismo tem que estar integrado na administração central ou regional autónoma - cfr. art. 2.°, n°1;
.2. Os funcionários abrangidos pelo diploma têm que estar inseridos em «carreiras de inspeção próprias» - cfr. art. 2.°, n° 1;
.3. As funções de natureza inspetivas desses funcionários têm que estar compreendidas no âmbito e exercício de poderes de autoridade do estado - cfr. art.s. 2.°, n.º 1 e 3.°, n.º 3,
.4. Entre o funcionário e o serviço tem de existir uma relação de emprego público - cfr. art. 3.°, n.º 3.
D. Mais ainda e a título excecional, define o mesmo diploma que o mesmo se pode aplicar aos funcionários que exerçam funções de carácter inspetivo, a título continuado, embora sem pertencer a uma carreira com essa designação - art. 7.° e 14.°, n.º 3 e 4 - assim se dispensando o requisito de inserção do funcionário numa carreira inspetiva própria.
E. Descendo ao caso concreto, constata-se o seguinte: a carreira de inspetor tributário, criada pelo DL 557/99, ainda em vigor e onde se insere a Recorrente, não corresponde a um corpo especial - cfr. 55 do preâmbulo.
F. Em segundo lugar, dúvidas não existem que a DGCI (atual AT) é um serviço da administração central direta, - cfr. art. o art. 4.°/ h) do DL 158/96 de 3 de setembro, atual art. 4.° do DL 117/2011, de 15 de dezembro -, com funções inspetivas - cfr. art. 2.°, al. b) do DL 118/2011, de 15 de dezembro.
G. Em terceiro lugar, os funcionários em apreço integram uma carreira própria, a carreira de inspetor tributário inserida no grupo da administração tributária, a par com a carreira de gestão tributária, que foi criada antes da entrada em vigor do DL 112/2001 - cfr. art. 26.° e anexo III do DL 557/99 -; sendo absolutamente irrelevante que os funcionários integrados noutras carreiras ou regimes possam exercer funções inspetivas, pontuais ou por solicitação, precisamente por não ser este o caso da Recorrente, nem dos demais, que exercem essas funções de forma permanente e quotidiana, integrados na carreira que lhes corresponde: a inspeção tributária.
H. Em quarto lugar, as referidas funções são exercidas no âmbito de poderes de autoridade do Estado, nos termos do art. 28.° a 30.° do RCIPTA, através dos quais são concedidas garantias e prorrogativas concedidas demonstram de per si um acesso a informação e documentação privilegiada e, bem assim, a concessão de poderes de controlo, apreensão e preservação típicos do exercício de funções de autoridade do Estado.
I. Em quinto lugar e último lugar, é indiscutível que os funcionários aqui AA. têm uma relação jurídica de emprego público, in casu e em que entrou em vigor o DL 112/2001, com vínculo de nomeação definitiva.
J. Em suma: estão reunidos todos os requisitos de que depende a aplicação do DL 112/2001 e o regime nele contido, contrariamente ao decidido pelo Tribunal a quo, aplica-se, sem margem para qualquer dúvida, aos funcionários que integram a carreira de inspetores tributários, nos termos do art. 19.°, n.°1 al. a) do RCPITA, primeira parte.
K. E, consequentemente, sob o Recorrido impenderia a obrigação de regulamentar a carreira de inspetores tributários da Direcção-Geral dos Impostos, de acordo com o estabelecido nos art.s 2.° e 14.° do DL 112/2001, de 6 de abril, definindo-se as novas carreiras a prever, o seu conteúdo funcional, as regras de transição e demais regulamentação necessária.
L. Por conseguinte, o Tribunal a quo errou ao concluir pela inexistência da referida obrigação de regulamentar omitida pelo Réu, aqui Recorrido, e proferiu uma decisão ilegal, desde logo por violação do disposto nos art s. 2.°, 3.° e 14° do DL 112/2001, de 6 de abril, interpretando de forma errada o regime resultante destes normativos.
M. Na Sentença recorrida, o Tribunal a quo sustenta a tese de que a carreira de inspeção tributária visa, em primeira linha, prosseguir outros fins não inspetivos, pelo facto de a referida carreira estar inserida num serviço da administração central (DGCI) que não tem por missão principal as atividades inspetivas, como definidas no art. 2.° da DL 276/2007, de 31 de julho.
N. O art. 2.° do DL 112/2001 é claro: a aplicação faz-se para inspeções-gerais e serviços e organismos da administração central e autónoma que tenham nos respetivos quadros carreiras de inspeção próprias para o exercício de funções compreendidas no âmbito do poder de autoridade do Estado, excetuando as carreiras constituídas como corpo especial.
O. Mais impõe que o exercício dessas funções seja feito no âmbito de uma relação jurídica de emprego público, independentemente da natureza desse vínculo - cfr. art. 3.°, n° 3 do diploma.
P. Sem qualquer outro requisito adicional, designadamente quanto à missão do órgão, organismo ou serviço onde estas carreiras se encontram: a Lei não exige que as funções inspetivas sejam exercidas num serviço ou órgão que tenha por missão principal a inspeção.
Q. A posição do Tribunal a quo é, na perspetiva da Recorrente, absolutamente incompreensível, porque confunde duas realidades distintas: a existência de um quadro de pessoal integrado em carreira inspetiva própria que apenas se dedica ao exercício dessas funções inspetivas no âmbito de poderes de autoridade do Estado e o fim último, a missão principal do serviço ou organismo onde esse quadro de pessoal se integra.
R. O diploma em apreço tem por objeto a carreira dos PROFISSIONAIS que se dedicam a funções inspetivas em CARREIRAS de inspeção própria e não, como parece resultar do entendimento do tribunal, os SERVIÇOS ou ORGANISMOS que se dedicam ao exercício de funções inspetivas.
S. No caso dos autos: o facto de a AT ter por missão principal a arrecadação de receita para a satisfação de necessidades coletivas, e não a atividade inspetiva, em nada se confunde com o facto de a mesma AT ter um quadro de pessoal integrado em carreira inspetiva própria exercer em exclusivo e predominantemente as funções inspetivas com poderes de autoridade do estado. E este diploma versa sobre carreiras e funcionários e não sobre serviços ou organismos que se dedicam em exclusivo a funções inspetivas.
T. De resto, interpretar a Lei neste sentido é não só violar em absoluto o art. 2.° e 3 do DL 112/2001, como é violar as regras de interpretação fixadas pelo art. 9.° do Código Civil, designadamente o n.º 2 por fazer acrescentar um requisito adicional, avançando com uma solução que aumenta as exigências impostas pela Lei vigente, numa interpretação praeter legem e, consequentemente, ilegal.
U. Se o legislador quisesse ter encontrado uma solução diversa, na definição do seu âmbito de aplicação, não teria por referência a existência de um quadro de pessoal com carreira inspetiva própria para o exercício de funções de inspeção, mas sim definiria o seu âmbito de aplicação exigindo que também o serviço ou organismo onde o quadro de pessoal se inseria, se dedicasse em exclusivo ou predominantemente ao exercício de funções inspetivas... o que não ocorre.
V. Por outro lado, a referência ao FET, por parte do Tribunal a quo é descontextualizada e despropositada, não se entendendo o porquê da sua invocação: o FET não é um suplemento remuneratório fixado para compensação dos ónus específicos ao exercício das funções inspetivas, como o previsto no art. 12.° do DL 112/2001, mas sim um prémio de produtividade que visa, nos termos definidos no art. 3.°, n.º 1 do DL 335/97: compensar a produtividade do trabalho dos funcionários e agentes da Direcção-Geral dos Impostos (DGCI) e da Direcção-Geral de Informática e Apoio aos Serviços Tributários e Aduaneiros (DGITA), sendo o seu valor o resultante da aplicação de uma percentagem ao vencimento base referente aos respetivos cargos e categorias, o qual será o do índice do 1.° escalão, nos casos em que a estrutura salarial inclua vários escalões - cfr. a posição assumida pelo Ministério das Finanças, aqui Recorrido, no Acórdão do Tribunal de Contas, no processo 10/2016 - AUDIT - Relatório n.º 04/2017 - 2.ª Secção.
W. Do mesmo modo, o Tribunal a quo incorre em claro erro de julgamento ao afastar a aplicação do DL 112/2001 a aqui Recorrente e demais AA., pelo simples facto de exercerem funções inspetivas numa carreira inspetiva própria, no âmbito de um serviço, a DGCI (atual AT), que não tem por missão principal ou primordial as atividades inspetivas, invocando para sustentar a sua tese o DL 267/2007, DL 170/2009 e o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 15.09.2011.
X. Não só os referidos diplomas e acórdão não têm qualquer aplicação ao caso concreto, como o DL 112/2001 não impõe, como requisito da sua aplicação, que as funções inspetivas sejam exercidas num serviço que tenha por missão principal ou primordial as atividades inspetivas e se basta com a existência de um vínculo de emprego público, independentemente da sua modalidade.
Y. Adota o Tribunal a quo uma interpretação abusiva da Lei e que vai para além do seu elemento literal, criando um novo requisito para aplicação do DL 112/2001 que não está previsto no art. 2.° e 3.° (ou em qualquer outro artigo do diploma), proferindo uma decisão ilegal, por violação dos arts. 2.°, n.° 1 e 2 e do art. 3.°, n.° 3, 14.° do DL 112/2001 e 9.°, n.° 2 do CC.
Z. Mais ainda, o Tribunal a quo decidiu contrariando o sentido decisório da melhor jurisprudência nesta matéria, mais concretamente o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 12.06.2012 e o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 06.03.2015 que também num caso idêntico aos presentes - mas referindo-se à Direção-Geral de Viação - e o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 3.10.2006, no processo n.º 0964/04 - desta feita relativa à Direção-Geral do Turismo, serviço que também não tinha por missão predominante a inspeção, mas que continha uma carreira inspetiva própria no quadro de pessoal a quem foi reconhecida a aplicação do DL 112/2001 que aqui nos ocupa.
AA. Não tem a Recorrente qualquer dúvida que o entendimento correto é o acolhido pelo Supremo Tribunal de Justiça e pelo Tribunal Central Administrativo Norte que se subsume o caso concreto aos requisitos legais, aplicando a suas disposições ao caso concreto, ao passo que o Tribunal a quo atropela a lógica que se impõe de subsunção do caso concreto à Lei aplicável, proferindo uma decisão em clara violação das suas disposições e eximindo inexplicavelmente o Réu, aqui Recorrido, do seu cumprimento, mais concretamente da emissão do Decreto-Regulamentar.
BB. Refira-se que a Direção-Geral de Viação (atual IMT) e a Direção-Geral do Turismo é um serviço que não tem por missão principal a ação inspetiva, do mesmo modo que não cai no âmbito do DL 267/2007 ou ainda do DL 170/2009, não existindo dúvidas por parte da jurisprudência que a aplicação do DL 112/2001 ocorre em serviços da administração central que tenham nos quadros de pessoal carreiras de inspeção próprias, independentemente de o serviço ter ou não ter como missão principal a ação inspetiva.
CC. Do mesmo modo, o Instituto de Segurança Social e o Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social aprovaram o Decreto-Regulamentar n.°22/2001 de 26 de dezembro que cria as carreiras de inspeção da solidariedade e segurança social nos referidos institutos e não constam do elenco dos serviços identificados no DL 276/2007 e do 170/2009, à imagem do que ocorre a DGCI (atual AT); mais ainda, no referido elenco consta antes sim a Inspeção-Geral do Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social, à imagem do que ocorre com a Inspeção Geral das Finanças.
DD. Permitir que a Sentença proferida pelo Tribunal a quo se mantenha é permitir uma gritante e injustificada desigualdade no âmbito da função pública, porquanto para casos iguais - funcionários que exercem funções inspetivas em serviços e/ou organismos que não têm uma missão primordialmente inspetiva - oferecem um tratamento diferente.
EE. Comprovando-se, assim, a tese da Recorrente de que o âmbito de aplicação dos diplomas em causa não se confundem, não sendo razão para excluir a aplicação do DL 112/2001 o facto de o serviço onde se inserem os funcionários da inspeção tributária não ter como principal ou primordial missão a atividade inspetiva.
FF. Neste sentido, o próprio Estado, representado pelo Ministério Público, na contestação que apresente no âmbito do processo n.º 2697/07.1BELSB, afirma, sem margem para qualquer dúvida, em relação aos funcionários integrados na carreira da inspeção tributária há lugar à aplicação do DL 112/2001 de 6 de Abril - cfr. doc. 3, mais concretamente os art.s. 52.° a 56.°.
GG. E, bem assim, o parecer de C... e D..., a este propósito: «O regime do DL 112/2001, de 6 de Abril, aplica-se a todos os funcionários que transitaram para a carreira de inspeção tributária (...) o Governo está vinculado a emitir o decreto regulamentar tendente à aplicação efetiva do regime do CEIF aos funcionários da DGCI que desenvolvam habitualmente funções no âmbito da inspeção tributária, máxime aos inspetores tributários, tendo em consideração as situações descritas».
HH. Mas, mais que tudo isso, a legislação aponta apenas para um único caminho possível, como demonstrado supra: o DL 112/2001 aplica-se à aqui Recorrente e aos demais por se darem por verificados todos os pressupostos que resultam os art.s. 2.° e 3.°, n.º 3.
II. Ao decidir como decidiu - criando requisitos adicionais e estranhos à legislação aplicável e em sentido contrário à jurisprudência dos tribunais superiores e da doutrina mais autorizada na matéria -, o Tribunal a quo proferiu uma decisão ilegal adotando uma interpretação que vai para além da letra da Lei e que nela não encontra correspondência, violando o art. 9.°, n.º 2 do Código Civil, e que viola frontalmente o disposto nos art.s. 2.°, 3.°, n.º 3 e 14.°, n.º 1 e 2 do DL 112/2001.
JJ. Acresce que, no caso verificam-se todos os pressupostos de que depende a procedência da presente ação administrativa: a) existe um ato legislativo carente de regulamentação - o DL 557/99 porquanto a estruturação da carreira de inspetor tributária contida nesse diploma, não está adaptada às exigências do DL 112/2001 para as carreiras inspetivas; b) existe e é seja exigível uma obrigação de o Recorrido aprovar um decreto para todos os funcionários que exercem funções inspetivas na carreira de inspeção tributária, decreto esse que devia ter sido emitido no prazo de 90 dias a contar do dia 6 de abril de 2001, com eficácia a partir de 1 de julho de 2000; c) a obrigação traduz-se num Decreto-Regulamentar, nos termos do n.º 1 e 2 do art. 14.° do DL 112/2001.
KK. Em face da verificação de todos os pressupostos de que depende a presente ação do art. 77.° do CPTA, deve a Sentença recorrida ser substituída por acórdão do Tribunal ad quem que, cuidando da análise dos requisitos ora enunciados, conclua pela sua verificação e total procedência e condene o Recorrido a proferir o Decreto- Regulamentar, ao abrigo do art. 14.° do DL 112/2001, em prazo a fixar, que deverá estabelecer as carreiras a prever, o conteúdo funcional, as regras de transição das atuais categorias para as constantes deste diploma, fixar a atribuição do suplemento de função inspetiva, entre outras matérias que considere relevantes.
Nestes termos, e nos melhores que V. Exa. suprirá, deve o presente Recurso ser julgado totalmente procedente, e, em consequência, ser a Sentença proferida revogada e substituída por outra decisão que julgue totalmente procedente a presente ação administrativa e condene o Recorrido a proferir o Decreto-Regulamentar, ao abrigo do art. 14.° do DL 112/2001, em prazo a fixar, que deverá estabelecer as carreiras a prever, o conteúdo funcional, as regras de transição das atuais categorias para as constantes deste diploma, fixar a atribuição do suplemento de função inspetiva, entre outras matérias que considere relevantes, assim se fazendo a habitual e sã Justiça…”.
* A AA., ora recorrente, A... veio igualmente recorrer, pugnando pela revogação da sentença recorrida apresentando, para tanto, as conclusões que infra se reproduzem:“ … a) o DL 112/2001, de 16 de abril chama ao seu âmbito de aplicação, como flui, desde logo, do seu preambulo, todos os funcionários que exerçam: i) uma atividade de controlo; ii) na qualidade de autoridade publica; iii) com especificidade técnica e relacional; iv) que estejam inseridos numa carreira de regime especial, enquadramento esse que é confirmado pelo art. 2º, n° 1 e 2 do mesmo diploma legal;
b) os funcionário afetos à inspeção tributaria, á luz das disposições dos art.s. 9º, n°1, al c) e 10°, n°1, al. c) do DL 366/99, de 18 de setembro (que aprova a Lei Orgânica da Direção Geral dos Impostos) 2º, n°2, 16°, 19° e 45° do Regime Complementar do Procedimento de Inspeção Tributária, aprovado pelo DL 413/98, de 31 de dezembro e 26° do DL 557/99, de 17 de dezembro, conjugadas com a previsão integrativa do DL 112/2001, de 16 de abril (tendo sempre em atenção que a gestão tributaria e a inspeção tributaria constituem duas carreiras distintas), preenchem os pressupostos de que depende a aplicação do referido DL 112/2001, de 16 de abril;
c) de facto, inexiste corpo especial que integre os inspetores tributários, os mesmos estão inseridos em serviços que tem nos seus quadros de pessoal carreiras de inspeção próprias para exercício de funções de autoridade do Estado, de natureza inspetiva, exercendo tais funções com carácter de continuidade e, no caso mesmo, de exclusividade;
d) sendo de desconsiderar os inspetores tributários como parte da amalgama de funcionários que integram a entretanto extinta Direção Geral dos Impostos ou mesmo a atual Autoridade Tributaria e Aduaneira, em análoga extensão, desde logo em face da especificidade funcional que os caracteriza, a qual, para mais, é afirmada quer pelo RCPIT (máxime art. 19°, als. a) e b), e que não se esgota, confunde ou restringe a uma mera arrecadação de receita fiscal, antes se centra no exercício de inspeção tributaria, prevenindo e combatendo a fraude e evasão fiscais, na coordenação institucional, mediante a realização dos atos previsto no art. 2º do RCPIT (no qual estão patentes os meios de exercício de poderes de autoridade do Estado pelos mesmos);
e) não tendo o suplemento remuneratório a que alude o DL 112/2001, de 16 de abril natureza análoga ou confundível com o Fundo de Estabilização Tributaria, criado pelo DL 107/97, de 8 de maio, o qual constitui prémio de produtividade (incerto e indeterminado: incerto porque depende de vários fatores como o cumprimento dos objetivos globais da AT, a avaliação do funcionário, entre outros, indeterminado porquanto o valor do prémio depende de Portaria a publicar anualmente) que abrange de forma indistinta todos os funcionários da Administração Tributaria, independentemente da função que exercem, não pretendendo, por isso, compensar qualquer ónus inerente ao exercício da função inspetiva;
f) verifica-se, assim, uma omissão regulamentadora, expressamente admitida, que deve ser suprida por via da presente ação, tendo em atenção o disposto no art. 14°, n° 1, do DL 112/2001, de 16 de abril;
g) a sentença recorrida, salvo melhor opinião, violou os comando legais invocados nas presentes conclusões de recurso…”.
* Notificadas as Entidades recorridas não apresentaram contra-alegações.
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Os recursos foram admitidos e ordenadas as suas subidas em 2018-09-05.
* Para tanto notificado, o Digno Procurador-Geral Adjunto junto deste Tribunal Central, ao abrigo do disposto no art. 146º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos – CPTA, nada disse.
* Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
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II. OBJETO DOS RECURSOS: · DA QUESTÃO PRÉVIA DA ADMISSIBILIDADE DA JUNÇÃO DE DOCUMENTOS EM FASE DE RECURSO:
As recorrentes vieram juntar documentos (ofício dirigido à Direcção-Geral do Tribunal de Contas, datado de 2017-01-11; cópia do Decreto-Regulamentar n.º22/2001, de 26 de dezembro; uma contestação apresentada, em 2007-12-10, pelo Ministério Público no Processo n.º2697/07.1BELSB) e um parecer (datado de 2001-12-13, do Professor C... e da Professora D...), com as alegações de recurso.
As entidades recorridas nada disseram.
Por sua vez, as entidades recorridas, com as suas contra-alegações, juntaram também o mesmo parecer, datado de 2001-12-13, do Professor C... e da Professora D....
As recorrentes nada disseram.
Vejamos:
Em face do teor e da data do documento, do Decreto-Regulamentar, da contestação e do parecer (todos anteriores à da sentença recorrida), e bem assim da matéria que separa as partes, verificamos que, por um lado, tal apresentação podia ter ocorrido até ao encerramento da discussão em 1ª instância e, por outro lado, tal apresentação mostra-se
superveniente e desnecessária em virtude do julgamento proferido pelo tribunal a quo: cfr. art. 651º, art. 425º, art. º 662º, n. º 2 al. b) todos do CPC ex vi art. 140º n. º 3 do CPTA; vide Acórdão da Relação de Évora de 2025-01-16, processo n.º 583/21.1T8SLV.E1, disponível em www.dgsi.pt à contrário; cfr. art. 662º n. 1 CPC ex vi artº 140° do CPTA.
Termos em que se não se admite a junção dos referidos documentos, nem do parecer.
· DO OBJETO DOS RECURSOS:
Delimitadas as questões a conhecer pelo teor das alegações de recurso apresentadas pelas entidades recorrentes e respetivas conclusões (cfr. art. 635°, n° 4 e art. 639°, n°1, nº. 2 e nº 3 todos do Código de Processo Civil – CPC ex vi artº 140° do CPTA), não sendo lícito ao Tribunal ad quem conhecer de matérias nelas não incluídas - salvo as de conhecimento oficioso -, importa apreciar e decidir agora se a decisão sob recurso padece, ou não, dos alegados erros de julgamento.
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III. FUNDAMENTAÇÃO: A – DE FACTO:
Remete-se para os termos da decisão da 1.ª instância que decidiu a matéria de facto: cfr. art. 663º n.º 6 do CPC ex vi art. 1.º, art. 7º-A e art. 140.º n.º 3 todos do CPTA.
* B – DE DIREITO:
DO ERRO DE JULGAMENTO DE DIREITO (v.g. art. 2.°, art. 3.°, n.º 3 e art.14.°, n.º 1 e n.º 2 todos do DL n.º 112/2001, de 6 de abril):
Reduzindo a vexatia questio aos seus termos mais simples, a questão que se coloca em ambos os recursos é, no essencial, a mesma e consiste em saber se a decisão recorrida padece de erro de julgamento de direito ao declarar que o suplemento remuneratório previsto no DL n.º 112/2001, de 16 de abril, não é aplicável aos trabalhadores da então Direção Geral de Contribuições e Impostos, a quem é reconhecido o exercício de funções inspetivas no âmbito do art. 19º do RCPIT.
Vejamos:
Ressalta do discurso fundamentador da decisão recorrida que: “… Com a presente ação, os AA. pretendem que seja verificada a existência de uma ilegalidade por omissão legislativa, operada pela omissão do decreto regulamentar a que alude o art. 14.° do DL 112/2001, de 6 de abril e, para tanto, que se reconheça que o regime estatuído pelo referido DL 112/2001, de 6 de abril, é aplicável aos funcionários que transitaram para a carreira de inspeção tributária ou que ficaram afetos a funções inspetivas tributárias.
Ou seja, os AA. entendem que por exercerem funções de inspetores tributários na Direcção-Geral dos Impostos, a sua carreira de inspeção deveria ser regulamentada, de acordo com o estabelecido nos art.s 2.° e 14.° do DL 112/2001, de 6 de abril.
O Réu, por sua vez, defende que não impende sobre eles qualquer dever de regulamentação, invocando que o dito Diploma não é aplicável aos funcionários da inspeção tributária da Direcção-Geral dos Impostos, uma vez que os mesmos se encontram integrados no Grupo de Pessoal da Administração Tributária, de acordo com o DL 557/99, de 17 de dezembro.
Apreciemos a quem assiste razão.
A possibilidade de declaração de ilegalidade por omissão, encontra-se prevista no art. 77.°, n.°1, do CPTA, o qual preceitua que «(...)».
No caso dos autos, os AA. pretendem a declaração da ilegalidade por omissão, alicerçada no disposto no DL 112/2001, de 6 de abril, que estabeleceu o enquadramento e definiu a estrutura das carreiras de inspeção da Administração pública, prevendo no seu art. 14.°, que: « (...)».
Resultando, assim, que a obrigação regulamentar apenas incide sobre os serviços e organismos a que refere o n.º 1 do art. 2.° do DL 112/2001, de 6 de abril, e que correspondem às “inspeções-gerais, bem como aos serviços e organismos da administração central e regional autónoma, incluindo os institutos públicos nas modalidades de serviços personalizados do Estado e dos fundos públicos, que tenham nos respetivos quadros de pessoal carreiras de inspeção próprias para exercício de funções compreendidas no âmbito do poder de autoridade do Estado ”; excetuando-se os serviços e organismos que atualmente disponham de carreiras definidas como um corpo especial (n.º 2 do art. 1.° do DL 112/2001, de 6 de abril).
Portanto, e em primeiro lugar, importa aferir se os profissionais da Inspeção Tributária se incluem no âmbito de aplicação do DL 112/2001, de 6 de abril.
Isto é, face aos aludidos preceitos legais, há que ponderar se deles se pode retirar que os inspetores tributários da Direcção-Geral dos Impostos se devem incluir nos destinatários da determinação legal.
Desde logo, saliente-se que os profissionais da Inspeção Tributária são funcionários da Direcção-Geral dos Impostos - cujas atribuições foram integradas na Autoridade Tributária e Aduaneira pelo DL 117/2011, de 15 de dezembro, que, por sua vez, aprovou a Lei Orgânica do Ministério das Finanças, e ao criar a Autoridade Tributária e Aduaneira (AT), extinguiu, por fusão, a Direcção-Geral dos Impostos.
Ora, o DL 366/99, de 18 de setembro, tinha aprovado a Lei Orgânica da Direcção-Geral dos Impostos, enquanto serviço do Ministério das Finanças que tinha por missão assegurar a administração dos impostos sobre o rendimento, sobre a despesa e sobre o património, bem como de outros tributos que lhe fossem atribuídos por lei, de acordo com as políticas e as orientações definidas pelo Governo.
No art. 9.° e 10.° do DL 366/99, de 18 de setembro, previa-se a existência de um departamento de inspeção tributária nos serviços centrais, ao qual incumbia «…».
Posteriormente, pela Lei n.º 262/2002, de 21 de novembro foi revogado o art. 10.° e alterado o art. 9.° do DL 366/99, de 18 de setembro, integrando nos serviços centrais, direções de serviços em determinadas áreas, incluindo na área da inspeção tributária, «… ».
Através do DL 376/99, de 21 de setembro, fora criada a Administração- Geral Tributária (AGT), também no âmbito do Ministério das Finanças, atribuindo-lhe funções de coordenação, controlo e planeamento estratégico, bem como a gestão das tarefas de interesse comum às três Direcções-Gerais: a Direcção-Geral dos Impostos, a Direcção-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo e, ainda, a Direcção-Geral de Informática e Apoio aos Serviços Tributários e Aduaneiros; contudo, o DL 262/2002, de 21 de novembro, veio extinguir a Administração-Geral Tributária, e os departamentos que tinham ficado sob a sua égide voltaram a ser reposicionados na esfera das Direcções-Gerais a que anteriormente pertenciam.
Já no que concerne ao estatuto de pessoal e regime de carreiras da Direcção-Geral dos Impostos, o mesmo fora aprovado pelo DL 557/99, de 17 de dezembro, e ainda hoje de mantém em vigor.
Sendo possível ler no preâmbulo do DL 557/99, de 17 de dezembro que «(...)».
Assim, de acordo com o art. 1.°, n.º 2, do aludido DL 557/99, de 17 de dezembro, o pessoal da DGCI integra-se nos seguintes grupos: do pessoal dirigente, do pessoal da chefia tributária, do grupo de pessoal da administração tributária (GAT) e do pessoal do regime geral.
No que respeita ao grupo de pessoal da administração tributária (GAT), consagra o art. 25.° do DL 557/99, de 17 de Dezembro que «… ».
Prevendo ainda o art. 26.° do DL 557/99, de 17 de dezembro que: «…».
Constando ainda do anexo III ao DL 557/99, de 17 de dezembro, que o pessoal do GAT é integrado pelas carreiras da Gestão Tributária e da Inspeção Tributária.
Sendo que são as aludidas carreiras do GAT - a da Gestão Tributária e da Inspeção Tributária - que se se caracterizam pela afinidade funcional das atividades que lhes incumbe desempenhar no âmbito da administração tributária; por isso, partilhando regras comuns sobre a estrutura das carreiras, ingresso, acesso e remunerações.
Por seu turno, determina o art. 1.° do DL 117/2011, de 15 de dezembro, que o Ministério das Finanças «(…)».
Nos termos do art. 14.° do DL 117/2011, de 15 de dezembro, a Autoridade Tributária e Aduaneira (anterior Direcção-Geral dos Impostos), «(...)».
Isto posto, e como referimos supra e agora reiteramos, o DL 112/2001, de 6 de abril estabeleceu o enquadramento e definiu a estrutura das carreiras da inspeção da Administração Pública.
Sendo que, por todo o quanto exposto, e em consonância com os princípios interpretativos, designadamente, sistemático e histórico e considerando ainda o texto legal contigo do n.º 1 do art. 2.° do DL 112/2001, de 6 de abril e nos demais normativos supra evidenciados, se afigura que as carreiras de inspeção abrangidas pelo aludido diploma, apenas englobam aquelas cuja criação ou existência tenham tido em vista a prossecução, exclusiva ou predominante, de funções inspetivas próprias, “para exercício de funções compreendidas no âmbito do poder de autoridade do Estado”; não incluindo, por conseguinte, carreiras de inspeção que vissem, em primeira linha, prosseguir outros fins que não inspetivos, como sejam, por exemplo, no caso da inspeção tributária, a arrecadação de receita para satisfação de necessidades coletivas.
Por isso mesmo e atendendo às particularidades específicas da prestação de trabalho dos funcionários da Direcção-Geral dos Impostos, os inspetores tributários auferem um suplemento remuneratório criado pelo Fundo de Estabilização Tributário. Constando inclusivamente do DL 335/97, de 2 de dezembro, que: «(…) ».
Nesta perspetiva, e conforme consta expressamente do preâmbulo do DL 557/99, de 17 de dezembro «A DGCI é uma organização (...) que tem como missão específica a arrecadação eficaz e justa dos recursos fiscais necessários à satisfação das necessidades coletivas e o desenvolvimento do Estado social e democrático de direito.
Donde, o que se exige aos funcionários da Direcção-Geral dos Impostos, onde se inclui o pessoal do GAT, designadamente, os inspetores tributários, é o exercício de funções vocacionadas aos referidos fins prosseguidos pela Direcção-Geral dos Impostos; detendo as funções inspetivas (tributárias) um carácter instrumental com vista a alcançar os aludidos objetivos.
Julgamos, como tal, que os inspetores tributários não se incluem na previsão do art. 2.° e 14.° do 112/2001, de 6 de abril, designadamente, nos seus n°s 1 e 2 (nem mesmo no seu n.º 3), uma vez que as funções de inspeção exercidas são instrumentais à prossecução de objetivos de arrecadação de receita para a satisfação de necessidades coletivas, através da liquidação, cobrança e fiscalização dos impostos.
Salienta-se, a propósito, o DL 276/2007, de 31 de julho que consagrou o regime jurídico da atividade de inspeção dos serviços da administração direta e indireta do Estado «aos quais tenha sido cometida a missão de assegurar o exercício de funções de controlo, interno ou externo», e em que se esclarece no preâmbulo que: «No quadro das orientações definidas pelo Programa de Restruturação da Administração Central do Estado (PRACE) e dos objetivos do Programa do Governo no tocante à modernização administrativa e à melhoria da qualidade dos serviços públicos com ganhos de eficiência, importa concretizar o esforço de racionalização estrutural consagrado nas novas leis orgânicas dos ministérios em relação aos diversos serviços da administração direta e indireta do Estado com competência em matéria inspetiva. Uma das vertentes do PRACE consistiu no reforço das funções de apoio à governação e das correspondentes soluções orgânicas. De entre essas funções ressaltam as de inspeção. Estabilizadas as soluções organizativas, identificou-se a necessidade de aprovar um regime jurídico comum a toda a atividade de inspeção que, sem prejuízo da necessidade de acautelar regimes específicos, decorrentes das exigências próprias de cada sector de atividade objeto das ações de inspeção, permita racionalizar e uniformizar um acervo de regras comuns a toda a atividade, designadamente em matérias relacionadas com os deveres de cooperação e colaboração com outras entidades, os procedimentos de inspeção, as garantias da atividade de inspeção, as garantias da atividade de inspeção, o regime das incompatibilidades e impedimentos do pessoal que exerce funções de inspeção e com a organização interna dos serviços de inspeção (...)».
Aclarando ainda o art. 2.° do DL 276/2007, de 31 de julho que a “Atividade de Inspeção “ designa «a atividade de inspeção, auditoria e fiscalização desenvolvida pelos serviços da administração direta e indireta do Estado aos quais tenha sido cometida a missão de assegurar o exercício de funções de controlo, interno ou externo».
Acresce que o art. 3.° do DL 276/2007, de 31 de julho enumera os serviços da inspeção a que este diploma se aplica, incluindo, por exemplo, a Inspeção-geral das Finanças, mas não a Inspeção Tributária da DGCI.
Posteriormente, no seguimento dos novos regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas, constantes da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, o DL 170/2009, de 3 de agosto, estatuiu o regime da carreira especial de inspeção, procedendo à transição dos trabalhadores integrados nos corpos e carreiras de regime especial das inspeções-gerais, designadamente, da Inspeção-geral de Finanças; mas também aqui não se incluindo a inspeção tributária da Direcção-Geral dos Impostos.
Explicitando-se no preâmbulo do DL 170/2009, de 3 de agosto que «(...) ».
Veja-se, a título de exemplo a situação da Inspeção-geral das Finanças que, de acordo com o art. 11.° do DL 117/2011, de 15 de dezembro, «(...) ».
Daí, a Inspeção-geral das Finanças realiza, designadamente, auditorias e controlo nos domínios orçamental, económico, financeiro e patrimonial, e inspeções, inquéritos, sindicâncias e averiguações a quaisquer serviços públicos ou pessoas coletivas de direito público, incluindo os órgãos e serviços das autarquias locais, entidades equiparadas e outras formas de organização do poder autárquico, para avaliação da qualidade dos serviços, através da respetiva eficácia e eficiência.
Em consonância, consta da Lei Orgânica da Inspeção-geral das Finanças aprovado pelo DL 96/2012, de 23 de abril, que esta tem por missão assegurar o controlo estratégico da administração financeira do Estado, compreendendo o controlo da legalidade e a auditoria financeira e de gestão, bem como a avaliação de serviços e organismos, atividades e programas, e também a de prestar apoio técnico especializado.
Resulta, assim, de todo o explanado, que a Direcção-Geral dos Impostos não tem como missão principal atividades inspetivas, como definidas no art. 2.° do DL 276/2007, de 31 de julho, que estabeleceu o regime jurídico das atividades de inspeção, auditoria e fiscalização dos serviços da administração direta e indireta do Estado, mas a arrecadação eficaz e justa dos recursos fiscais necessários à satisfação das necessidades coletivas, através da liquidação e cobrança dos impostos.
Por isso mesmo, a Inspeção Tributária da Direcção-Geral dos Impostos não consta do elenco dos serviços de inspeção a que é aplicável o regime jurídico das atividades de inspeção aprovado pelo DL 276/2007, de 31 de julho, nem mesmo do elenco dos serviços de inspeção abrangidos pelo DL 170/2009, de 3 de agosto que consagrou o regime da carreira especial de inspeção, segundo o qual o exercício de funções integradas na carreira especial de inspeção é efetuado na modalidade de nomeação.
Na verdade, já no seguimento da aprovação da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, o Supremo Tribunal Administrativo no Proc. n.°0375/09, de 15.09.2011, decidiu que: «… ».
Destaque-se ainda que os AA. admitem, no art. 27.° da sua PI, que “desejável seria que a Inspeção Tributária fosse excluída do âmbito da aplicação do DL 112/200I, de 6 de abril, ou seja, que a inspeção tributária estivesse inseria e dotada de uma carreira constituída por um corpo especial, o que, por força da legislação aplicável, e não obstante as bondosas intenções gerais nela genericamente anunciadas, notoriamente não ocorre ”.
Contudo, o que se verifica, face a todo o expendido, é a não inclusão dos inspetores tributários da Direcção-Geral dos Imposto, no âmbito de aplicação do DL 112/2001, de 6 de abril; sendo ainda certo que o que os AA. pretendem, tendo em conta a atual configuração da Direcção-Geral dos Impostos, e a sua estrutura de pessoal, implicaria alterações legislativas e, portanto, opções políticas, que extravasam o domínio regulamentar.
Impondo-se a improcedência do pedido, face à inexistência do dever legal do Réu de regulamentar a carreira de inspetores tributários da Direcção-Geral dos Impostos, de acordo com o estabelecido nos art.s 2.° e 14.° do DL 112/2001, de 6 de abril…”.
Correspondentemente, e como resulta do sobredito, o tribunal a quo julgou a ação improcedente.
O assim decidido pelo tribunal a quo escora-se em tese que se acompanha.
Na exata medida em que inexiste ilegalidade por omissão legislativa, dado que o regime estatuído pelo DL 112/2001, de 6 de abril, não se mostra aplicável aos funcionários que transitaram para a carreira de inspeção tributária ou que ficaram afetos a funções inspetivas tributárias, na Direcção-Geral dos Impostos, uma vez que as concretas funções de inspeção exercidas são meramente instrumentais à prossecução de objetivos de arrecadação de receita para a satisfação de necessidades coletivas, através da liquidação, cobrança e fiscalização dos impostos: cfr. v.g. art. 2.° e 14.° do DL 112/2001, de 6 de abril; art. 2.° e art. 3º do DL 276/2007, de 31 de julho; art. 77º do CPTA.
Dito de outro modo, o suplemento remuneratório previsto no DL 112/2001, de 6 de abril, foi concebido, no que ao caso interessa, como regime especial (também) para os trabalhadores da Inspeção-Geral de Finanças visando assim compensar o exercício de funções inspetivas próprias daquele corpo inspetivo, com os correspondentes deveres, ónus e exigências funcionais, todavia, já o exercício de competências inspetivas atribuídas aos recorrentes, trabalhadores da então Direção-Geral de Contribuições e Impostos (por via do art. 19.º do Regime Complementar do Procedimento de Inspeção Tributária – RCPIT – DL n.º 413/98, de 31 de dezembro, na redação atualizada), não os faz integrar o âmbito subjetivo daquele suplemento: cfr. v.g. art. 2.° e 14.° do DL 112/2001, de 6 de abril; art. 2.° e art. 3º do DL 276/2007, de 31 de julho; art. 77º do CPTA.
Isto porque, o suplemento remuneratório previsto no DL 112/2001, de 6 de abril, remunera funções exercidas no âmbito da Inspeção-Geral de Finanças, cujo pessoal - como bem sublinhado na decisão recorrida - , se encontra sujeito a um conjunto específico de deveres, incompatibilidades e condições de exercício próprias da função inspetiva daquela estrutura e que é uma estrutura diferente daquela onde se inserem os recorrentes.
Mais, releva que o DL 112/2001, de 6 de abril, e sobretudo o DL 276/2007, de 31 de julho, são diplomas com natureza excecional e restritiva, não podendo, pois, ser aplicados por analogia.
Presume-se que o legislador consagrou as soluções que considerou mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados, também quanto à situação dos recorrentes e, sobretudo, no que respeita ao mero exercício pontual ou funcional de tarefas inspetivas por eles levadas a cabo nos respetivos serviços, que como sobredito, se tratam de serviços para os quais não se mostra autorizada qualquer extensão automática do regime excecional nem, bem assim justifica a verificação da invocada ilegalidade por omissão legislativa: cfr. v.g. art. 2.° e 14.° do DL 112/2001, de 6 de abril; art. 2.° e art. 3º do DL 276/2007, de 31 de julho; art. 77º do CPTA; art. 19.º do RCPIT e art. 9 n.º 3 do Código Civil – CC.
Acresce que o invocado art. 19.º do RCPIT permite que, no âmbito de um procedimento inspetivo, trabalhadores da DGCI possam praticar atos materiais ou formais de inspeção, o que consubstancia circunstância diferente de serem, por isso, inspetores ou se encontrarem integrados num regime estatutário equiparado.
Assim a citada norma destina-se, pois, apenas e tão só, a permitir o desenvolvimento funcional da inspeção tributária, sem efeitos estatutários ou remuneratórios adicionais, como, acertadamente, concluiu o tribunal a quo: cfr. v.g. art. 2.° e 14.° do DL 112/2001, de 6 de abril; art. 2.° e art. 3º do DL 276/2007, de 31 de julho; art. 77º do CPTA; art. 19.º do RCPIT e art. 9º n.º 3 do CC.
Repisando o sobredito, o art. 77.º n.º 2 do CPTA prevê a declaração de ilegalidade por omissão apenas quando existe um dever jurídico certo de legislar, como o art. 2º e art. 14.º do DL 112/2001, de 6 de abril não contêm uma determinação vinculativa concreta, por articulação com o citado art. 19.º do RCPIT, a integração no corpo especial depende de uma decisão política estrutural, e não existindo prazo, conteúdo vinculativo ou necessidade jurídica imediata da regulamentação no caso concreto, não se verificam os pressupostos da omissão ilegal declarativa, como corretamente decidido pelo tribunal a quo.
Por fim, sempre se dirá, que a recorrente particular ensaia assacar ainda à decisão recorrida a violação do princípio da igualdade, ínsito nos art.s 13° e 59°, n° 1, al. a) ambos da Constituição da República Portuguesa - CRP, porém não logrou aduzir ou densificar tal conclusão, nada resultando ainda dos autos que permita concluir por tal erro de julgamento de direito.
Termos em que a decisão recorrida não padece dos invocados erros de julgamento.
***
IV. DECISÃO: Nestes termos, acordam os juízes da Secção de Contencioso Administrativo – Subsecção Social deste TCAS em negar provimento aos recursos interpostos, confirmando, consequentemente, a decisão recorrida.
Custas a cargo das recorrentes, sem prejuízo do eventual apoio judiciário de que beneficie a recorrente particular.
04 de dezembro de 2025
(Teresa Caiado – relatora)
(Rui Pereira - 1º adjunto)
(Ilda Côco – 2ª adjunta – com declaração de voto)
Voto de vencido
Não posso acompanhar o decidido relativamente à admissibilidade da junção de documentos com as alegações, uma vez que considero, em suma, que o parecer junto com as alegações de recurso de cada uma das recorrentes – Parecer dos Professores C... e D... sobre a questão da aplicação do regime do Decreto-lei n.º112/2001, de 6 de Abril, aos funcionários da Direcção-Geral dos Impostos – deveria ter sido admitido ao abrigo do disposto no artigo 651.º, n.º2, do CPC, irrelevando, para este efeito, a data em que o mesmo foi elaborado.
Por outro lado, considero que a questão que se coloca no presente recurso não é aquela que encontra enunciada no Acórdão, qual seja, “saber se a decisão recorrida padece de erro de julgamento de direito ao declarar que o suplemento remuneratório previsto no DL n.º112/2001, de 16 de Abril, não é aplicável aos trabalhadores da então Direcção Geral de Contribuições e Impostos, a quem é reconhecido o exercício de funções inspectivas no âmbito do art. 19º do RCPIT”, mas, o que é diferente, saber se a Direcção-Geral dos Impostos cabe no âmbito de aplicação do Decreto-lei n.º112/2001, de 6 de Abril, que estabelece o enquadramento e define a estrutura das carreiras de inspecção da Administração Pública, cujo artigo 2.º, n.º1, estabelece o seguinte: “O disposto neste diploma aplica-se às inspecções-gerais, bem como aos serviços e organismos da administração central e regional autónoma, incluindo os institutos públicos nas modalidades de serviços personalizados do Estado e fundos públicos, que tenham nos respectivos quadros de pessoal carreiras de inspecção próprias para exercício de funções compreendidas no âmbito do poder de autoridade do Estado”.
Noutra perspectiva, considero que a delimitação do âmbito de aplicação do Decreto-lei n.º112/2001, de 6 de Abril, tem de ser efectuada à luz do disposto no artigo 2.º deste diploma legal, e não atendendo à finalidade do suplemento remuneratório previsto no artigo 12.º e, por maioria de razão, ao disposto no Decreto-lei n.º276/2007, que estabelece o regime jurídico da actividade de inspecção, auditoria e fiscalização dos serviços da administração directa e indirecta do Estado.
A Direcção-Geral dos Impostos é um serviço da administração central do Estado, sendo que o Decreto-lei n.º557/99, de 17 de Dezembro, que estabelece o estatuto de pessoal e regime de carreiras dos funcionários da Direcção-Geral dos Impostos, prevê a carreira de inspecção tributária [cfr. Anexo III do Decreto-lei n.º557/99, de 17 de Dezembro].
Assim sendo, considero que a Direcção-Geral dos Impostos cabe no âmbito de aplicação do Decreto-lei n.º112/2001, de 6 de Abril, verificando-se, pois, quanto à carreira da inspecção tributária, a omissão do regulamento a que se refere o artigo 14.º daquele diploma legal e, assim, os pressupostos previstos no artigo 77.º, n.º1, do CPTA, na redacção anterior às alterações introduzidas pelo Decreto-lei n.º214-G/2015, de 2 de Outubro, pelo que voto vencida. |
