Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	02064/98

Secção:	Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	06/28/2001

Relator:	Fonseca da Paz






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

ACORDAM EM CONFERÊNCIA NA 1ª SECÇÃO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO

1. R...., residente na Rua ......, em Lisboa, interpôs recurso contencioso de anulação do despacho conjunto, de 4/9/98, do Secretário de Estado do Orçamento e do Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa, pelo qual foi autorizado o seu ingresso na Administração Pública Portuguesa e determinada a sua afectação à Direcção-Geral da Administração Pública pela lista nº 33/QTM/98.
Imputa a esse acto um vício de violação de lei, por infracção dos arts. 3º, nºs 1 e 3 e 6º, nºs 1 e 2, ambos do D.L. nº 89-F/98, de 13/4, dado que tinha direito a ingressar na Administração Pública Portuguesa com a categoria de Técnico.
O Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa apresentou a resposta de fls. 29 a 32 dos autos, onde concluíu que devia ser negado provimento ao recurso.
O Secretário de Estado do Orçamento respondeu, nos termos constantes de fls. 35 dos autos, aderindo à resposta apresentada pelo Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa.
Cumprido o preceituado no art. 67º do RSTA, a recorrente alegou, tendo formulado as seguintes conclusões:
“I - A recorrente era, em 1/3/98, funcionária do IPIM, em Macau, provida por contrato individual de trabalho de direito privado (Estatuto anexo ao D.L. 33/94/M, de 11/7, art. 22º);
II - possuía o bacharelato (do Curso Superior de Turismo do ISLA), condição para a integração de funcionário do IPIM no Grupo III (Pessoal Técnico) do quadro desse Instituto (Anexo I do Estatuto Privativo do seu Pessoal);
III - desempenhava, nessa data, funções de Técnica, sob a orientação da Chefia e pessoal Técnico Superior;
IV - pelo desempenho de tais funções e posse das referidas habilitações académicas, foi-lhe atribuída, por reclassificação, com efeitos a partir de 15/2/98, a categoria de Técnica, da carreira de Pessoal Técnico;
V - o despacho do Presidente do Conselho de Administração do IPIM de reclassificação da recorrente não foi objecto de qualquer impugnação, desde logo porque correspondeu à correcção de uma situação de injustiça, se não mesmo de ilegalidade, que afectava a recorrente, inicialmente contratada, em 17/3/97, como Adjunta-Técnica;
VI - esse despacho consolidou-se, assim, na ordem jurídica, e é em função dele, e apenas em função dele, que tem que ocorrer a integração da Recorrente na Administração Pública Portuguesa (APP);
VII - de acordo com tudo aquilo que constitui o seu processo individual, a recorrente consta, na lista nominal nº 2, aprovada pelo Governador de Macau em 11/6/98, com a carreira de Técnico, categoria de Técnico, nível 4 do Grupo III;
VIII - a recorrente ingressou na APP ao abrigo do D.L. nº 89-F/98, de 13/4, por via do disposto no seu art. 1º/2 b);
IX - todavia, de modo indevido e ilegal, foi a recorrente incluída na Lista de Afectação à DGAP nº 33/QTM/98, na carreira Técnico-Profissional (N4), categoria de Técnico-adjunto de 2ª classe;
X - nos termos do disposto no art. 6º/3 do D.L. 89-F/98, o pessoal do IPIM é integrado no escalão 1 da categoria de ingresso da carreira para que for habilitado, nos termos previstos no nº 3 do art. 3º, tendo por referência a situação de que for titular em 1/3/98, e tendo em consideração as funções desempenhadas e as habilitações legalmente exigidas em Macau para o provimento do quadro de pessoal;
XI - Dado que, em 1/3/98, desempenhava a recorrente, no IPIM, funções com a categoria de Técnico, carreira de Pessoal Técnico, a que corresponde a categoria de Técnico na Administração Pública de Macau, devia ter constado da respectiva lista de afectação à DGAP de acordo com os elementos constantes da lista nominal nº 2 aprovada pelo Governador de Macau: carreira de Técnico, categoria de Técnico, nível 4 do Grupo III;
XII - ao atribuir à recorrente condições de ingresso inferiores àquelas a que tem direito, o despacho impugnado, que aprovou a referida lista de afectação à DGAP nº 33/QTM/98 violou o disposto nos arts. 1º/2, b), 3º/3 e 6º/3, todos do D.L. 89-F/98, de 13/4, o que é causa da sua nulidade”
As entidades recorridas também alegaram, mantendo a sua posição de que devia ser negado provimento ao recurso.
O digno Magistrado do M.P. emitiu parecer, onde considerou que o despacho impugnado não era um acto administrativo, mas um acto opinativo, pelo que era a acção e não o recurso contencioso o meio processual que o recorrente deveria ter usado.
A recorrente foi notificada, nos termos do art. 54º, nº 1, da LPTA, para se pronunciar sobre esta questão, tendo concluído pela sua improcedência.
Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.

2.1. Consideramos provados os seguintes factos:
a) Em 12/3/97, entre a recorrente e o Instituto de Promoção do Comércio e do Investimento de Macau (IPIM) foi celebrado o contrato constante de fls. 18 a 21 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido;
b) Em 9/4/98, o Director Adjunto do IPIM elaborou a informação nº 025/FR/98 do seguinte teor:
“As trabalhadoras Cristina Maria Portugal Lima Pita Ferreira Duque e R.... afectas a este NFR têm a categoria de Adjunto Técnico.
Porém, aquelas trabalhadoras, têm como habilitações literárias o Curso Superior de Gestão Hoteleira e o Curso Superior de Turismo, respectivamente, equivalendo para efeitos de ingresso em carreira, ao bacharelato.
O art. 13º, do EPPI, especifica as habilitações mínimas exigidas para admissão no IPIM e é com base nessas habilitações mínimas e com as funções a desempenhar que se faz o enquadramento profissional das trabalhadoras do IPIM.
Foi assim, nesse âmbito, que se fez o seu enquadramento no Grupo II.
Porém, tais trabalhadoras, até por força das habilitações superiores, relativamente às mínimas exigidas, encontram-se habilitadas a desempenhar funções de natureza diversa.
Assim, e perante a perspectiva de ingresso na APP, propõe-se a reclassificação daquelas trabalhadoras como Técnicas, Grupo III.
Tal reclassificação deverá ter efeitos anteriores a 1/3/98 e poderá ser condicionada a uma efectiva opção de ingresso na Administração Pública Portuguesa no âmbito de diploma cuja publicação se anuncia para breve.
À Consideração Superior”;
c) Sobre a informação transcrita na alínea anterior, o Presidente do Conselho de Administração do IPIM proferiu o seguinte despacho, datado de 10/4/98:
“Autorizo a reclassificação proposta. Tal reclassificação deverá ter efeitos a partir do dia 15/2/98”;
d) No Boletim Oficial de Macau, II Série, de 23/9/98, foi publicado o despacho conjunto, de 4/9/98, das entidades recorridas, pelo qual se autorizava o ingresso na Administração Pública Portuguesa e se determinava a afectação ao quadro transitório, criado na DGAP, do pessoal oriundo do território de Macau, constante das listas 30 a 34/QTM/98;
e) no mesmo Boletim foi publicada a lista de afectação à DGAP nº 33/QTM/98, da qual constava a recorrente incluída na carreira de ingresso Técnico-Profissional (N4), na categoria de ingresso Técnico-Adjunto de 2ª cl e no escalão e índice 1º/190;
f) em 19/10/98, foi alterado o contrato referido na al. a), nos termos do “averbamento” constante de fls. 22 e 23 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido, com produção de efeitos a partir de 15/2/98;
g) a recorrente concluira o Curso Superior de Turismo do Instituto Superior de Línguas e Administração em 5/7/94

2.2.1 O digno Magistrado do M.P. invocou a questão prévia da irrecorribilidade do acto impugnado, com o fundamento que este não era um acto administrativo, mas um mero acto opinativo insusceptível de impugnação contenciosa, por, nos termos do nº 1 do art. 186º do C.P. Administrativo, se limitar a interpretar cláusulas contratuais.
Salvo o devido respeito pela opinião contrária, não nos parece que assim seja.
Vejamos porquê.
O nº 1 do art. 186º do C.P. Administrativo estabelece que “os actos administrativos que interpretem cláusulas contratuais ou que se pronunciem sobre a respectiva validade não são definitivos e executórios, pelo que na falta de acordo do co-contratante a Administração só pode obter os efeitos pretendidos através de acção a propor no Tribunal competente”.
Resulta deste preceito que, na matéria respeitante à interpretação de cláusulas contratuais, o contraente administrativo não tem competência para praticar actos administrativos face ao seu contraente, tendo de pedir aos Tribunais que declarem ser correcta tal interpretação para a poder exigir depois, ao abrigo do art. 187º, nº 2, do C.P.A., contra a própria vontade da contraparte (cfr. M. Esteves de Oliveira, P. Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim in “Código do Procedimento Administrativo Comentado”, Vol. II, 1995, pags. 378 e 379).
Entende-se, pois, que, no âmbito da interpretação de cláusulas dos contratos administrativos, os actos emitidos pelo contraente administrativo não correspondem a actos unilaterais e autoritários, mas a manifestações de vontade de base negocial de uma parte interessada no contrato tratando-se, em princípio, de declarações de base negocial de quem age como parte no contrato e não de actos autoritários de quem age como autoridade, o meio próprio de reacção contra a interpretação perfilhada é a acção e não o recurso contencioso.
No caso em apreço, o acto recorrido, ao abrigo do disposto nos arts. 3º e 6º do D.L. nº 89-F/98, de 13/4, autorizou o ingresso da recorrente na Administração Pública Portuguesa e determinou a sua afectação ao quadro transitório, criado na DGAP, na carreira Técnico-Profissional e com a categoria de Técnico-Adjunto de 2ª classe.
Através deste acto, as entidades recorridas agiram como autoridades impondo à recorrente a sua interpretação dos referidos preceitos do D.L. nº 89-F/98. Não agiram como partes no contrato (que não o eram, porque o IPIM era uma entidade autónoma, com a natureza de instituto público, dotado de personalidade jurídica - cfr. art. 2º, do D.L. nº 33/94/M, de 11/7), interpretando as suas cláusulas e emitindo uma declaração de base negocial conforme resulta claramente dos arts. 3º, nº 3 e 6º, nº 3, ambos do D.L. nº 89-F/98, o acto de atribuição da categoria é um acto administrativo e não deixa de o ser se, para averiguar as funções desempenhadas pelos interessados, tiver de interpretar cláusulas dos contratos que estes celebraram com terceiros.
Improcede, pois, a arguida questão prévia.

2.2.2. Como referimos, o despacho impugnado autorizou o ingresso da recorrente na Administração Pública Portuguesa e determinou a sua afectação ao quadro transitório, criado na DGAP, na carreira Técnico-Profissional e com a categoria de Técnico-Adjunto de 2ª classe.
A recorrente entende que este despacho enferma de vício de violação de lei, por infracção dos arts. 1º, nº 2, al. b), 3º, nº 3 e 6º, nº 3, todos do D.L. nº 89-F/98, dado que em 1/3/98 desempenhava no IPIM funções com a categoria de Técnico, carreira de Pessoal Técnico, pelo que devia ter-lhe sido atribuída esta categoria.
Vejamos se lhe assiste razão.
A recorrente, em 12/3/97, celebrou, com o IPIM, um contrato de trabalho, pelo prazo de 12 meses, com início em 17/3/97, pelo qual prestava a este, a tempo inteiro, a sua actividade, como Adjunta Técnica, nível 8, “exercendo as funções laborais que, no âmbito da orgânica interna, lhe viessem a ser cometidas” (cfr. cláusulas 1ª e 2ª do contrato de fls. 18 a 21 dos autos).
De acordo com o Estatuto Privativo de Pessoal do IPIM, a categoria de Adjunto Técnico estava integrada na carreira do Pessoal Administrativo, cujas funções genéricas eram aí descritas como “de natureza executiva enquadradas em instruções gerais e procedimentos bem definidos, com certo grau de complexidade, relativas a uma ou mais áreas de actividade administrativa ou de apoio Técnico” (cfr. fls. 59 dos autos). Por sua vez, a categoria de Técnico, da carreira do Pessoal Técnico, estava integrada no Grupo III, sendo as funções genéricas descritas no aludido Estatuto como as de execução de trabalhos técnicos específicos, de limitada complexidade, para as quais o trabalhador dispõe de habitação académica ou profissional, sob estreita orientação ou em colaboração com uma Chefia ou pessoal Técnico superior (cfr. fls. 59 dos autos). Quanto às habilitações mínimas exigidas, o art. 12º estipulava que para o Pessoal Administrativo era o 11º ano de escolaridade - preferencialmente - ou o 9º ano de escolaridade ou curriculum profissional adequado e para o Pessoal Técnico era o bacharelato ou excepcionalmente o 11º ano de escolaridade ou comprovada experiência profissional.
A recorrente, que possuía as habilitações mínimas exigidas para ser admitida na categoria Técnica da carreira de pessoal Técnico, foi, no entanto, contratada na categoria de adjunta Técnica da carreira do Pessoal Administrativo.
O Presidente do Conselho de Administração do IPIM, por despacho de 10/4/98, autorizou a reclassificação da recorrente para a categoria de Técnica com efeitos a partir de 15/2/98.
Conforme resulta da informação transcrita na al. b) dos factos provados, cujos fundamentos foram absorvidos pelo aludido despacho de 10/4/98, entendeu-se que sendo a recorrente detentora de um bacharelato encontrava-se habilitada a desempenhar funções de natureza diversa das que vinha exercendo, pelo que, e perante a perspectiva de ingresso na Administração Pública Portuguesa, se propunha a sua reclassificação que deveria ter efeitos anteriores a 1/3/98 e poderia ser condicionada a uma efectiva opção de ingresso na APP no âmbito do diploma cuja publicação se anunciava para breve.
Do teor desta informação extraem-se as seguintes conclusões:
_ até 10/4/98, as funções que a recorrente vinha desempenhando correspondiam à categoria para que fora contratada (de Técnica adjunta);
_ a reclassificação foi determinada para permitir que a recorrente ingressasse na Administração Pública Portuguesa numa categoria e carreira de nível superior à que detinha.
Assim sendo, em 1/3/98, a recorrente encontrava-se a desempenhar funções de Adjunta-Técnica e não de Técnica, apesar de ter sido reclassificada para esta categoria com efeitos desde 15/2/98.
Efectivamente, como notam as entidades recorridas, a reclassificação não teve como objectivo o ajustamento de funções desempenhadas e habilitações detidas a uma carreira correspondente, mas apenas a criação de uma situação mais favorável para a funcionária em face da legislação que viria a regular o direito de ingresso na Administração Pública Portuguesa (daí a produção de efeitos retroactivos a 15/2/98 e ainda eventualmente condicionada a uma efectiva opção de ingresso na APP).
Ora, porque, nos termos dos arts. 1º, nº1, 3º, nº 3 e 6º, nº 3, todos do D.L. nº 89-F/98, a atribuição da categoria de ingresso na APP deve tomar em consideração as funções desempenhadas e as habilitações legalmente exigidas em Macau, devia ser - como foi - atribuída à recorrente a categoria de Técnica-Adjunta que era a correspondente às funções por ela exercidas em 1/3/98 e para as quais possuía as habilitações legalmente exigidas em Macau. A circunstância de, em 10/4/98, ela ter sido reclassificada na categoria de Técnica, com efeitos desde 15/2/98, é irrelevante, porque o que havia que tomar em consideração eram as funções efectivamente desempenhadas em 1/3/98 e estas eram indubitavelmente as de Técnica-Adjunta.
Improcede, pois, o alegado vício de violação de lei.

3. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso.
Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a Procuradoria em, respectivamente, 35.000$00 e 17.500$00

Entrelinhei: no IPIM

Lisboa, 28 de Junho de 2001
as.) José Francisco Fonseca da Paz (Relator)
Carlos Manuel Maia Rodrigues
Magda Espinho Geraldes