I. RELATÓRIO

M…………. – FUNDO ………………………………, administrado e gerido por R………….. – Sociedade Gestora de Fundos de ……………….., S.A., identificada a fls. 2, intentou no Tribunal Administrativo de Círculo de Almada ação administrativa especial contra

MUNICÍPIO DE PALMELA E OUTROS.

O pedido formulado foi o seguinte:

- Condenação do município à prática do seguinte ato: atualização dos cadastros das vias de comunicação e da Carta Matricial, nos termos do artigo 38º do RGECM de 1961 e do artigo 68º/1-d) da Lei nº 169/99, tendo em conta a realidade material em que se insere o imóvel da autora.

Por acórdão de 30-11-2015, o referido tribunal absolveu o réu da instância, por nulidade processual decorrente de erro na forma de processo.

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Inconformada com tal decisão, a autora interpôs o presente recurso de apelação, formulando na sua alegação as seguintes conclusões:

1. O Recorrente não retira qualquer fundamentação do acórdão recorrido que sustente a decisão de que uma ação administrativa especial para a prática de ato legalmente devido não seja convolável em ação administrativa especial de pretensão conexa com normas administrativas, sendo completamente inexistente qualquer tipo de fundamentação que sustente tal segmento decisório;

2. A convolação da ação administrativa especial para a prática de ato administrativo legalmente devido, em ação administrativa especial de pretensão conexa com normas administrativas sempre, seria viável in casu, porquanto o erro na forma de processo apenas determina a anulação de todo o processo como exceção dilatória e a absolvição do réu da instância, nos casos em que a própria petição inicial não possa ser aproveitada para a forma de processo adequada;

3. Os princípios anti-formalistas "pro actione" e "in dúbio pro favoritae instanciae" impõem a interpretação mais favorável ao acesso ao direito e a uma tutela jurisdicional efetiva, pelo que, suscitando-se quaisquer dúvidas interpretativas nesta área, deverá optar-se por aquela que favoreça a ação e assim se apresente como a mais capaz de garantir a real tutela jurisdicional dos direitos invocados pela parte, entendimento este que o Tribunal não acolheu in casu;

4. O douto acórdão recorrido é nulo nos termos do art. 615 n 1 al. b) do CPC, porquanto o Tribunal decidiu não ser possível convolar a presente ação, "devido à falta de pressupostos legais exigidos”, carecendo o acórdão de qualquer motivação relativamente a tais pressupostos, sendo certo que a presente ação sempre seria convolável à luz dos princípios acima referidos;

5. A douta decisão é nula por violação da alínea c) do art. 615° do CPC na parte em que está ferida do "vício de contradição formal entre os fundamentos de facto ou de direito e o segmento decisório da sentença" (vd. Ac. do TCA Sul, 18.09.2014, proc. n.0 07647/14, in www.dgsi. pt).

6. O douto acórdão é nulo por se revelar ambíguo e obscuro já que o sentido do raciocínio lógico descrito ao longo da decisão é ininteligível e existem vários segmentos decisórios que suscitam várias interpretações;

7. A douta decisão recorrida enferma do vício de contradição formal entre os fundamentos de direito e o mencionado segmento decisório, uma vez que, por duas vezes, foram proferidos despachos afirmando ser entendimento do tribunal que a ação em causa não deveria ser a ação administrativa especial para condenação à prática de ato administrativo legalmente devido, mas sim a ação administrativa especial de pretensão conexa com normas administrativas, para, a final, concluir que a presente ação é improcedente na espécie de ação apresentada, como também é insuscetível de convolação na ação administrativa especial de pretensão conexa com normas administrativas, espécie indicada pelo Tribunal recorrido em ambos os despachos proferidos;

8. A douta decisão recorrida é nula nos termos do art. 615 nº 1 al. c) do CPC, porquanto a mesma enferma de vício de contradição formal entre os fundamentos de direito apresentados pelo Tribunal e os segmentos decisórios aqui mencionados e constantes da decisão recorrida;

9. o Tribunal a quo não proferiu despacho pré-saneador em cumprimento do dever de suscitar e conhecer todas as questões que pudessem obstar ao prosseguimento dos autos, nem, consequentemente, providenciou pelo suprimento das exceções dilatórias e pela correção dos articulados, como estava obrigado;

10. No douto acórdão recorrido é decidido a não convolação da ação administrativa especial em ação administrativa comum, sem nunca ter sequer sido o Recorrente convidado a pronunciar-se sobre tal possibilidade durante todo o processo.

11. O Recorrente não foi convidado a aperfeiçoar a petição inicial apresentada, para tramitação sob a forma de ação administrativa especial de impugnação ou ação administrativa especial conexa com normas administrativas, sanando-se assim a exceção dilatória que resulta na absolvição da instância, impedindo uma decisão de mérito, quando não existem quaisquer dúvidas acerca das pretensões do Recorrente.

12. A douta decisão recorrida é nula por violação do art. 88° n 2 do CPTA, art. 278° n. 3 CPC, art. 6° n 2 CPC, ex vi art. 1° CPTA, porquanto o Recorrente viu- se impedido de obter uma decisão de mérito, em virtude de o Tribunal a quo não ter proferido despacho de aperfeiçoamento, e não ter providenciado pelo suprimento das exceções dilatórias, convidando a parte a corrigir as irregularidades do articulado apresentado e dessa forma suprimindo o vício identificado;

13. Ao contrário do decidido no douto acórdão recorrido, a ação administrativa especial de condenação à prática de ato legalmente devido sempre seria a forma de processo adequada no caso subjudice, pois o que está em causa corresponde à não prolação de atos administrativos por parte do Exmo. Sr. Presidente da Câmara Municipal de Palmela relativamente aos pedidos de atualização das vias municipais no respetivo cadastro efetuados pelo ora recorrente;

14. A atualização dos cadastros e cartas matriciais tem efeito na esfera jurídica do Recorrente, bem como de todos os munícipes do Município de Palmela, sendo certo que é uma obrigação legal do Município manter atualizados os cadastros e cartas matriciais nos termos do art. 38° do Regulamento Geral das Estradas e Caminhos Municipais aprovados pela Lei n.º 2110, de 19 de agosto de 1961 e art. 68° n. 1 al. d) da Lei n.º 169/99 de 18 de setembro;

15. O douto acórdão recorrido enferma de manifesto erro de julgamento, sendo certo que não se verifica erro na forma de processo adotada na petição inicial apresentada, estando em causa a prática de um ato administrativo ilegalmente omitido, tendo a decisão incorrido em erro de julgamento de direito, tendo a mesma feito errada interpretação e aplicação do disposto do art. 38° do Regulamento Geral das Estradas e Caminhos Municipais aprovados pela Lei n. 2110, de 19 de Agosto de 1961 e art. 68° n. 1 ai. d) da Lei n. 169/99 de 18 de setembro.

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O digno magistrado do M.P. junto deste tribunal foi notificado para se pronunciar em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente relevantes ou de algum dos valores ou bens referidos no n.º 2 do artigo 9.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, como previsto no nº 1 do art. 146º.

Cumpridos os demais trâmites processuais, importa agora apreciar e decidir em conferência.

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DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR

Cabe, ainda, sublinhar que os recursos, sendo dirigidos contra a decisão do tribunal recorrido e respetivos fundamentos, têm o seu âmbito objetivo delimitado pelo recorrente nas conclusões da sua alegação de recurso (cfr. artigos 144º/2 e 146/4 do CPTA, 5º, 608º/2, 635º/4/5, e 639º do CPC/2013, “ex vi” artigos 1º e 140º do CPTA), alegação que apenas pode incidir sobre as questões de facto e ou de direito que tenham sido apreciadas pelo tribunal recorrido ou que devessem ser aí oficiosamente conhecidas.

Por outro lado, nos termos do artigo 149.º do CPTA, o tribunal “ad quem”, em sede de recurso de apelação, não se limita a cassar a decisão judicial recorrida, porquanto, ainda que a revogue ou declare nula, deve decidir o objeto da causa apresentada ao tribunal “a quo”, conhecendo de facto e de direito, reunidos que se mostrem no caso os pressupostos e condições legalmente exigidos.

As questões a resolver neste recurso são as identificadas no ponto II.2, onde as apreciaremos.

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II. FUNDAMENTAÇÃO

II.1. FACTOS PROVADOS

O tribunal “a quo” deu como provada a seguinte matéria de facto:

A – O A. adquiriu em 1999-05-13 um prédio rústico sito em …………, Município de Freguesia de …………., descrito na Conservatória do Registo ……… sob o nº ……………… e inscrito na respetiva matriz predial sob o artigo 20, seção A, cfr. Doc.1, fls. 26 a 30 dos autos.

B - Em 2000-07-06 o Gabinete do Centro Histórico da Câmara Municipal de Palmela dirigiu a Carlos ………………., o ofício Refª. E-216/96CH e nº de saída 3422, sob o assunto: “Construção de um edifício de habitação coletiva sito na ……………………… Reqto. 7705 de 13.11.00 Reqtº. 7705”, com o seguinte texto: “…

« Texto no original»

(…)

« Texto no original»

…”, cfr. Doc.2. fls. 31.

C - Em 2001-08-03, a Chefe de Divisão de Obras Particulares da Câmara Municipal de ……………, dirigiu à A., o ofício com o nº de saída, 4413, sob o assunto : “Pedido de licenciamento nos termos do nº1 do artº. 20 DL 445/91 com leitura introduzida pelo D.L. 250/94 de 15.10.94 – Construção de um edifício, Requerimento nº …………….., Processo nºE………………. (…)”, com o seguinte teor: “…

« Texto no original»

(…)”, cfr. Doc.3, fls. 32.

D - Em 2002-08-02 deu entrada nos serviços do R., carta do A., registada sob o nº 4989, a remeter, os alvarás dos empreiteiros, o livro de obra, a declaração do técnico responsável e os seguros, cfr. Doc.4, fls. 33.

E - Em 2002-11-06, o Departamento de Gestão Urbanística da Divisão de Obras Particulares procedeu à elaboração de informação técnica, sendo que, em 2002-11-19 foi exarado na mesma o seguinte despacho pelo Vereador do Pelouro:

“Antes da emissão da licença de construção deverá ser feita prova da garantia de acesso ao empreendimento”, cfr. fls. Doc.5, fls. 34.

F - Em 2010-07-29, o Departamento de Ambiente e Infraestruturas da Câmara Municipal de Palmela elaborou a Informação Técnica nº 222/22293, dirigida à Chefe de Divisão da D.R.V., sob o assunto: “Estudo de viabilidade de acesso rodoviário ao lavadouro municipal e ao empreendimento quinta da fonte de beber – maio de 2010”, cujo texto é o seguinte: “…

« Texto no original»

…”, cfr. Doc,7, fls. 37.

G - Na mesma data foi exarado na Informação nº 222/22293, o seguinte despacho pela Chefe da Divisão da D.R.V.:

“Tendo-se feito uma análise exaustiva de todo o processo (desde 1996) verifica-se que não é possível encontrar uma solução que satisfaça todos os requisitos técnicos necessários à circulação em segurança de todo o tipo de veículos, nomeadamente veículos de emergência, sem haver apropriação de terrenos propriedade de terceiros (vide o Parecer Jurídico Nº 07/GCH/2006 datado de 2006/05/15, que junto em anexo)”, cfr. Doc. 7, fls. 37.

H - Em 2011-03-04, o Diretor do Gabinete de Recuperação do Centro Histórico dirigiu o ofício Refª. E-216/96CH dirigido à A., sob o assunto “Estudo de viabilidade de acesso rodoviário ao empreendimento “Quinta da …………….” – Palmela, Reqtº. 3747/10 de 2010/06/08”, cujo texto é o seguinte:

«Texto no original»

Anexos: Parecer da Divisão da Rede Viária

…”, cfr Doc.7, fls. 36 e 37.

I - O A. apresentou notificação judicial avulsa no Tribunal da Comarca de Setúbal contra

o Município de Palmela com o seguinte pedido: “…

« Texto no original»

…”, cfr. Doc. 8, fls. 38 e ss.

J - Em 2011-05-31, a notificação judicial avulsa foi efetuada por Solicitador de Execução, cfr. fls. Doc.9, fls. 62 dos autos.

K – Em 2011-08-09, através da Informação Técnica nº 137/18489 foi efetuado o levantamento topográfico da zona em causa, cfr. processo administrativo.

L – Em 2012-04-26, o A. apresentou requerimento dirigido à Presidente da Câmara Municipal de Palmela, do qual consta o seguinte pedido: “…

Nestes termos, requer a V. Exa. que proceda à atualização da carta matricial na unidade territorial em que se insere o imóvel da ora requerente – Quinta da ………. – nomeadamente, no que concerne aos limites da Rua Afonso ……………, em Palmela, nos termos do art. 38º do Regulamento Geral das Estradas e Caminhos Municipais aprovado pela Lei nº 2110 de 19 de agosto de 1961 e do art. 68º nº1 alínea d) da lei nº 169/99 de 18 de setembro.”, cfr. Doc.11, fls. 65 a 69.

M - Em 2012-07-30 foi apresentada no Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, a presente ação administrativa especial, na qual vem formulado o seguinte pedido: “…

“a) Deve o Município de Palmela ser condenado a proceder à prática do ato legalmente devido – atualização dos cadastros das vias de comunicação bem como da carta matricial, nos termos do art. 38º do Regulamento Geral das Estradas e Caminhos Municipais aprovado pela Lei nº 2110 de 19 de Agosto de 1961 e art. 68º nº1 alínea d) da Lei nº 169/99 de 18 de Setembro, tendo em conta a realidade material na unidade territorial em que se insere o imóvel “Quinta …………………”, propriedade do A. -, no prazo máximo de 30 dias;

b) Ser o R. condenado a pagar ao A. a sanção pecuniária compulsória por cada dia de atraso, em montante não inferior a 10% do salário mínimo nacional mais elevado em vigor no momento da decisão do presente processo (vd, art. 169º do CPTA), com as legais consequências.”, cfr. fls. 2 e ss.

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Presente o quadro factual antecedente passemos, então, à apreciação das questões que constituem o objeto deste recurso.

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II.2. APRECIAÇÃO DO RECURSO

Aqui chegados, há, pois, condições para se compreender esta apelação e para, num dos momentos da verdade do Estado de Direito (o do controlo jurisdicional) e da efetividade do seu sistema jurídico (1), ter presentes, “inter alia”, os seguintes princípios jurídicos fundamentais: (i) juridicidade e legalidade administrativas, ao serviço do bem comum; (ii) igualdade de tratamento material e axiológico de todas as pessoas humanas; (iii) certeza e segurança jurídicas; e (iv) tutela jurisdicional efetiva e não meramente formal.

Em consequência, este tribunal utiliza um método jurídico adequado à garantia efetiva, previsível e transparente dos direitos e interesses legítimos dos cidadãos, através de um processo decisório teleologicamente orientado apenas (i) à concretização dos valores da Constituição e (ii) ao controlo racional de coerência dos nexos da sistematicidade jurídica que precedam a resolução do caso.

Ora, o presente recurso de apelação demanda que conheçamos do seguinte:

- nulidade do acórdão recorrido, com referência ao artigo 615º/1-b)-c) do CPC

- erro de direito do Tribunal Administrativo de Círculo quanto à adequada forma processual para tramitar e decidir o presente processo.

A)

Ora, em 1º lugar, há que sublinhar que não é fácil compreender o texto do Tribunal Administrativo de Círculo.

Mas, a final, percebe-se que o Tribunal Administrativo de Círculo entendeu, em sede de Direito Processual (aqui e ali confundido com direito substantivo):

- que “forma de processo” e “espécie processual” são a mesma coisa, o que está obviamente incorreto, como se verá;

- que este processo não cabe

no “tipo de ação” (?) administrativa especial prevista nos artigos 46º a 65º e 78º a 96º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos de 2002, correspondente ao pedido de invalidação de ato administrativo,

nem no “tipo de ação” (?) administrativa especial prevista nos artigos 46º a 49º, 66º a 71º e 78º a 96º do mesmo Código de Processo nos Tribunais Administrativos, correspondente ao pedido de condenação à prática de um ato administrativo legalmente devido,

nem no “tipo de ação” (?) administrativa especial prevista nos artigos 46º a 49º, 72º a 77º e 78º a 96º do mesmo Código, correspondente ao pedido de invalidação de normas administrativas,

nem ainda no “tipo de ação” administrativa (comum) prevista nos artigos 35º/2, 37º, 39º e 41º a 43º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos de 2002 e no Código de Processo Civil, correspondente ao processo civil de declaração regulado nos artigos 552º a 702º do Código de Processo Civil.

Portanto, concluímos que a decisão recorrida, acertada ou errada,

-está fundamentada (cfr. artigos 94º/1/2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos de 2002 e os artigos 607º/3/4 e 615º/1b) do Código de Processo Civil),

-é inteligível e não padece de incoerência objetiva interna (cfr. o artigo 615º/1-c) do Código de Processo Civil).

Neste ponto, o recorrente não tem razão.

Passemos à 2ª questão, a mais importante.

Trata-se de puro Direito Processual.

B)

Forma de processo é uma série ordenada de atos a praticar no processo, bem como de formalidades a cumprir, tanto na propositura da ação como no respetivo desenvolvimento.

A tal instituto jurídico-processual se referem expressamente o artigo 35º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos de 2002, bem como os artigos 136º e 193º e o Título VII do Livro II do Código de Processo Civil.

Espécie processual é outra coisa. Refere-se ao tipo de processos que vão ser distribuídos a cada juiz (cfr. os artigos 203º a 218º do Código de Processo Civil e o artigo 26º/a) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos de 2002).

Os problemas e irregularidades na distribuição resolvem-se como se prevê nos artigos 205º, 210º e 211º do Código de Processo Civil. Com eles nada tem a ver a especial “nulidade processual de tipo principal” referida no artigo 193º do Código de Processo Civil, nem a absolvição da instância (cfr. artigos 278º e 279º do Código de Processo Civil).

Portanto, conclui-se facilmente que o presente dissídio se refere à forma do processo (adequada) e não à espécie processual, estranhamente mencionada pelo Tribunal Administrativo de Círculo.

Ora, como se deve saber, o Código de Processo nos Tribunais Administrativos de 2002 prevê (até 2015) apenas 2 formas de processo não urgentes:

-a ação administrativa especial (cfr. os artigos 35º/2 e 46º a 96º) e

-a ação administrativa comum (cfr. o artigo 35º/1 e artigos 37º (2) ss do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e o Código de Processo Civil).

Não existem outras formas de processo, ao contrário do entendido pelo Tribunal Administrativo de Círculo, designadamente como subformas da A.A. Especial e com as designações existentes para as espécies processuais, que, no nosso Contencioso, são definidas pelo C.S.T.A.F. (cfr. artigo 26º/a) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos de 2002).

É em função do pedido que o juiz deve aferir da propriedade e adequação da forma processual escolhida pelo autor.

Se não houver correspondência entre a forma de processo escolhida pelo autor e os critérios da lei processual, há uma infração adjetiva, que, no entanto e em regra, não invalida todo o processo.

Como se dispõe no artigo 193º do Código de Processo Civil, “anula-se”, são nulos, apenas os atos processuais que não possam ser aproveitados pelo tribunal, ficando o juiz obrigado a adaptar o processo à tramitação devida, sem diminuir as garantias do réu. Trata-se de um dever tradicional, hoje confirmado no artigo 6º/2 do Código de Processo Civil (“O juiz providencia oficiosamente pelo suprimento da falta de pressupostos processuais suscetíveis de sa­nação, determinando a realização dos atos necessários à regularização da instância ou, quando a sanação dependa de ato que deva ser praticado pelas partes, convidando estas a praticá-lo”).

Só se for impossível assegurar que o réu não é prejudicado com o aproveitamento do processo é que, surgindo agora uma exceção dilatória, haverá lugar à absolvição da instância (artigo 278º/1-b) do Código de Processo Civil).

Ora, o pedido feito na petição inicial é:

Condenação do município à prática do seguinte ato jurídico: atualização dos cadastros das vias de comunicação e da Carta Matricial, nos termos do artigo 38º do RGECM de 1961 (Lei nº 2110) e do artigo 68º/1-d) da Lei nº 169/99, tendo em conta a realidade material em que se insere o imóvel da autora.

Está em causa no cit. artigo 38º a atualização, legalmente obrigatória, do cadastro das vias municipais.

É isso o que a autora pretende da entidade legalmente competente para o efeito, o município réu. O artigo 38º da cit. lei de 1961 impõe-no, direta e imediatamente, aos municípios.

Os municípios podem fazê-lo

-através de um ato administrativo (artigo 120º do Código do Procedimento Administrativo de 1991) do tipo plural, ou

-através de operações materiais que eventualmente não se enquadrem no conceito resultante dos artigos 120º do Código do Procedimento Administrativo de 1991 e 51º/1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos de 2002, caso este em que o caso presente, como no mais configurado na petição, caberia na a.a. comum.

Assim, tendo presente o disposto

no artigo 38º da Lei nº 2110 de 1961 e

nos artigos 46º/2-b), 66º/1, 67º/1-a) e 68º/1-a) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos de 2002,

conclui-se que o caso em apreço integra as previsões ou facti species de todas aquelas cinco disposições legais.

Ou seja, ao pedido formulado na petição inicial corresponde a forma de processo da a.a. especial.

Com efeito, a autora, invocando (i) o seu interesse legalmente protegido pelo artigo 38º cit., quando conjugado com a licença de construção que já detém, alega e concretiza que o cadastro municipal viário (ii) prejudica a construção licenciada pelo município, (iii) pelo facto de o cadastro municipal estar errado e ou desatualizado.

E mais invoca na petição inicial (iv) que formulou previamente tal pedido de atualização (correspondente a um dever legal do município) em maio de 2011 e em abril de 2012, sem obter resposta alguma do réu município.

Com efeito, se a autora não pode concretizar no plano dos factos o direito subjetivo de que já é titular, isto é, o direito de edificar, por causa da desatualização do cadastro viário municipal, a autora tem o direito de acesso aos tribunais para afastar tal obstáculo supostamente imputável à inércia ilegal do município.

E, sendo tal desatualização prolongada, lesiva da autora e reiterada, existe a tutela jurídica proporcionada pelos artigos 66º ss do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

Portanto, a autora tem razão quando considera que não há erro na forma do processo e que o Tribunal Administrativo de Círculo decidiu mal.

O que nunca poderia acontecer é a “solução” obtida pelo Tribunal Administrativo de Círculo: nem ação administrativa especial, nem ação administrativa comum, apesar de o particular invocar a violação do artigo 38º cit. (ilegalidade) com lesão de uma posição jurídica substantiva ativa desse particular (ilicitude).

C)

No caso presente, não há elementos para afirmar que foi violado o artigo 278º/3 do Código de Processo Civil.

Finalmente, o erro na forma de processo não se integra na previsão do artigo 88º/2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, atento o imposto ao juiz nos artigos 6º/2 e 193º do Código de Processo Civil.

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III. DECISÃO

Por tudo quanto vem de ser exposto e de harmonia com os poderes conferidos no artigo 202º da Constituição, acordam os juizes deste Tribunal Central Administrativo Sul em, concedendo provimento ao recurso, revogar o acórdão recorrido, devendo o processo prosseguir como ação administrativa especial (e na espécie fixada pelo C.S.T.A.F. referida ao artigo 66º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos) se a tal nada mais obstar.

Sem custas.

Lisboa, 12-01-2017