Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	01889/98

Secção:	Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	04/06/2000

Relator:	António de Almeida Coelho da Cunha

Descritores:	CONCURSOS DE RECRUTAMENTO E SELECÇÃO DE PESSOAL PRINCÍPIO DA BOA FÉ OBRIGAÇÃO DE NOMEAR

Sumário:	I - Nos concursos de recrutamento e selecção de pessoal na função pública a Administração encontra-se adstrita aos deveres impostos pela boa fé em matéria de relações pré-contratuais (artº 227º do Cód. Civil). II - Assim, e como resulta do nº 3 do artº 4º do Dec.Lei nº 427/89 de 7 de Dezembro é obrigatória a nomeação dos candidatos aprovados em concurso para os quais existem vagas que tenham sido postas a concurso.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam na 1ª Secção do T.C.A.

1. Relatório
R... interpôs no T.A.C. de Coimbra recurso contencioso de anulação do acto do Sr. Presidente do Conselho de Administração da A.R.S. de Lisboa e Vale do Tejo de 3.1.1996, notificado ao recorrente pelo ofício nº 346, de 15.1.96, o qual negou provimento ao recurso hierárquico apresentado do acto do Sr. Coordenador Sub-Regional da Sub-Região de Santarém, de 13.10.1995, confirmando assim a respectiva decisão de indeferimento do pedido de admissão a estágio probatório para preenchimento
de vaga da categoria de operador de 2ª classe.
Por sentença de 11-5-98, o Mmo. Juiz do TAC de Coimbra negou provimento ao recurso.
É dessa sentença que vem interposto o presente recurso, no qual o recorrente formula as conclusões seguintes:
1ª) Os concursos de recrutamento e selecção de pessoal para os quadros da Administração Pública destinados ao preenchimento de uma vaga só caducam com o preenchimento dessa vaga por nomeação definitiva mesmo que esta deva ser precedida de estágio probatório;-
2ª) Assim, a nomeação para a frequência de estágio do 1º classificado num concurso interno geral de ingresso não opera a sua caducidade, mantendo-se o mesmo válido até ao provimento definitivo;
3ª) Tendo desistido do estágio o primeiro classificado sem que tivesse sido nomeado no lugar vago posto a concurso, surge um direito subjectivo público do 2º classificado a ser nomeado para realização do estágio nos termos do nº 3 do artº 4º do Dec-Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro;-
4ª) A douta sentença de 11.5.98 que nega provimento ao recurso interposto violou o disposto no nº 3 do artº 4º do Dec-Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro.
A entidade recorrida contra-alegou, pugnando pela manutenção do julgado.-
A Digna Magistrada do Mº. Pº. junto deste T.C.A. emitiu douto parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.-
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
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2. Matéria de Facto
A sentença recorrida considerou provada a seguinte factualidade relevante:
a) O recorrente é 1º oficial e está colocado no Gabinete de Apoio Técnico da Divisão de Gestão Financeira da Sub-Região de Santarém;
b) No D.R. II Série de 29.6.96 foi publicado o seguinte aviso: “nos termos... se encontra aberto... concurso interno geral de ingresso para admissão a estágio probatório que se destina ao preenchimento de um lugar na categoria de operador de sistema de 2ª classe da carreira de informática;
c) No ponto 3 do Aviso referia-se o seguinte quanto ao prazo de validade do concurso:
«O concurso é válido para o preenchimento da vaga e caduca com o seu preenchimento “;-
d) O recorrente obteve o 2º lugar no referido concurso;
e) O candidato classificado em 1º lugar veio a rescindir o contrato e não completou o estágio;-
f) Por requerimento entrado nos Serviços da Sub-Região de Saúde de Santarém em 20.7.95, o recorrente requereu a ocupação do referido lugar;
g) Por despacho de 13.10.95, o pedido foi indeferido;
h) O recorrente interpôs recurso hierárquico;-
i) Sobre este recurso foi prestada informação, do seguinte teor: “... as razões aduzidas (na petição de recurso) não diferem em nada daquelas que já constavam quer do requerimento inicial, quer da resposta à audiência prévia...
Mantêm-se, assim, os motivos que levaram ao indeferimento do pedido... de admissão a estágio probatório...
Com efeito, alegava e alega o recorrente que, não constituindo a admissão a estágio do candidato... ocupação de lugar na categoria de operador de sistema de 2ª classe, tal como decorre do nº 5 do artº 6º do D.L. 427/89 de 7.12., enquanto não ocorrer o preenchimento da vaga existente, à data da abertura do concurso, com conclusão do estágio probatório, realizado em completa obediência do artº 11º do D.L. 23/91 de 11.1., não se encontra esgotado o objecto do concurso.
Ora, a questão que emerge do presente processo não deixa de ser essa mesmo: até que momento mantém o concurso a sua validade?
O recorrente defende que só com a conclusão do estágio probatório se esgotará o objecto do concurso.
Mas, se bem que se admita, em termos gerais, que a finalidade ultima do concurso a que o recorrente se candidatou fosse a nomeação, na sequência da conclusão do estágio probatório para a categoria base da carreira de informática, há que levar em linha de conta a circunstância de o concurso ter sido aberto para admissão a estágio e não directamente para a categoria.
Com efeito, o concurso caducou automaticamente com a nomeação do 1º classificado, não tendo sido fixado prazo de validade do concurso para admissão a estágio”.-
j) Em 3.1.96, a autoridade recorrida proferiu o seguinte despacho, que apôs no rosto da informação antecedente: “homologo a presente informação. Nego provimento ao recurso, mantendo a decisão recorrida”.
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3. Direito Aplicável.
O raciocínio que a decisão recorrida seguiu para negar provimento ao recurso foi, essencialmente, o seguinte:
“O acto que cumpre apreciar no presente recurso é o de 3.1.96, pelo qual a autoridade recorrida indeferiu o recurso hierárquico interposto.
Mas não podemos deixar de ter em conta na sua apreciação o facto originário, o causador de toda a situação.-
Refiro-me ao aviso de abertura do concurso.
Ora, como resulta da matéria provada por aviso publicado no D.R. II Série de 29.6.96 foi aberto concurso interno geral de ingresso para admissão a estágio probatório destinado ao preenchimento de um lugar de operador de sistema de 2ª classe da carreira de informática e no seu ponto 3 consta o seguinte: “O concurso é valido para o preenchimento da vaga e caduca com o seu preenchimento”.
O que é que aqui foi posto a concurso?
A admissão a estágio probatório ou o lugar de operador de sistema de 2ª classe da carreira de informática?
Da resposta a esta pergunta depende a solução do caso.-
Do acto administrativo, como de qualquer outra manifestação de vontade, cabe interpretá-lo, isto é, determinar o que se pretende com a mesma.
Vejamos, então, o teor do aviso pois que, como se viu, é aqui que reside a solução, em minha opinião.
Nele se diz que se encontra aberto “concurso interno geral de ingresso para admissão a estágio probatório que se destina ao preenchimento de um lugar na categoria de operador de sistema de 2ª classe da carreira de informática”.-
Daqui resulta, para mim, que por tal aviso foi posto a concurso a admissão a estágio probatório
É este o objecto do concurso.
É verdade que o estagiário, a devido tempo, preencheria o lugar na categoria de operador de sistema de 2ª classe da carreira de informática. Mas isto não pode ser interpretado do modo como o recorrente pretende, uma vez que não é esta a interpretação que resulta dos termos literais do aviso.
Caducando o concurso com o preenchimento da vaga e sendo esta para admissão a estágio temos que não podia ser atendido o pedido do recorrente.-
O recorrente alega que os concursos de recrutamento e selecção de pessoal destinados ao preenchimento de vaga só caducam com o preenchimento dessa vaga por nomeação definitiva, mesmo que esta seja precedida de estágio probatório.-
Ora, os termos de qualquer concurso dependem, antes de mais, dos termos do respectivo aviso.-
Como se disse, este concurso foi para admissão a estágio, pelo que não poderia ficar condicionado ao preenchimento do lugar.-
Depois, e como se diz a fls. 43 v., o estágio não dá direito a provimento na vaga da categoria. Como expressamente resulta do artº 5º, nº 1, al. f) do D.L. 265/88, de 28.7., apenas os estagiários aprovados com classificação não inferior a bom serão providos a título definitivo.-
Com o acto recorrido não violou a autoridade recorrida a lei, ao invés daquilo que o recorrente alega”.
Contra este entendimento se insurge o recorrente, alegando violação do disposto no nº 3 do artº 4º do Dec-Lei nº 427/89, uma vez que, tendo desistido do estágio o primeiro classificado sem que tivesse sido nomeado no lugar vago posto a concurso, surge um direito subjectivo público do 2º classificado a ser nomeado para realização do estágio. São estes os contornos essenciais da questão a analisar.
Situamo-nos no domínio da interpretação da lei administrativa, em relação à qual são válidos, como é obvio, os princípios gerais constantes do artº 9º do Código Civil, não podendo o interprete cingir-se à interpretação literal ou gramatical da norma, mas antes apreender a sua razão de ser tendo em conta a unidade do sistema jurídico, de molde a ajustá-la ao caso concreto (cfr. Marcello Caetano, «Manual de Direito Administrativo, Almedina, Vol. I, p. 112), sem violência ou constrangimento.
Ora, resulta dos autos que o recorrente se candidatou ao concurso interno geral de ingresso para admissão a estágio probatório destinado ao preenchimento de um lugar na categoria de operador de sistema de 2ª classe da carreira de informática, aberto por despacho de 19.5.91 do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde, de acordo com Aviso publicado no Diário da República, II Série, nº 147, de 29.6.92 e rectificação no Diário da República, II Série nº 105, de 6.5.93.-
Nos termos dos arts. 1º e 5º nº 2 do Dec-Lei nº 498/88, o concurso é o processo de recrutamento e selecção normal e obrigatório para o pessoal abrangido pela aplicação do diploma (quadros da Administração Pública), sendo certo que o nº 9 do artº 26º do citado diploma, sob a epígrafe “Métodos de Selecção” pode condicionar o provimento definitivo á frequência de estágio probatório quando se trate de lugares de ingresso.-
Por via do mecanismo do estágio visa a Administração comprovar e avaliar as aptidões dos candidatos para o exercício das funções inerentes a um quadro, mas não é correcto afirmar-se que o objecto do concurso seja a admissão a estágio, o que seria subverter as finalidades normais de um concurso.
O estágio pode existir ou não existir e visa tão somente avaliar as aptidões dos candidatos para o exercício das funções, podendo ser motivo de eliminação se a classificação respectiva não for satisfatória (no caso concreto se não for superior a Bom - 14 valores) - cfr. alínea f) do nº 1 do artº 5º do Dec-Lei nº 265/88, de 28 de Julho, aplicável ao pessoal das carreiras de informática “ex vi” do nº 1 do artº 11º do Dec-Lei nº 23/91, de 11 de Janeiro.-
Mas a finalidade ultima do concurso a que o ora recorrente se candidatou não podia, como é da mais elementar lógica, deixar de ser a nomeação, na sequência da conclusão do estágio probatório em condições satisfatórias, para a categoria base da carreira informática.-
E, nesta matéria, cremos não ser exagero afirmar que a Administração se encontra adstrita aos deveres impostos pela Boa Fé em matéria de relações pré--contratuais (cfr. artº 227º do Código Civil).-
Como escreve Margarida Olazabal Cabral, “o concurso público tem a especificidade de consistir num procedimento administrativo pré-contratual, onde, porventura por isso mesmo, se cria uma relação de confiança juridicamente tutelada (...). Independentemente de averiguarmos se existe no concurso uma relação contratual ou apenas pré-contratual, não poderá deixar de reclamar-se aqui uma especial tutela da relação de confiança que se cria a partir do momento em que a Administração torna pública a sua intenção de contratar por meio de concurso público (cfr. “O Concurso público nos contratos administrativos”, Almedina, 1997, p. 92 e ss.; cfr. também Jesus Gonzalez Perez, “El principio de la Buena Fé en el Derecho Administrativo”, 2ª ed., Madrid, 1989, p. 34, artº 6º do Cod. Proc. Administrativo).
É, pois, em função destes princípios, e não efectuando uma cisão meramente literal e artificial, que deve ler-se o ponto 1 do mencionado Aviso: “(...) concurso interno geral de ingresso para admissão a estágio probatório que se destina ao preenchimento de um lugar na categoria de operador de sistema de 2ª classe da carreira de informática”.
Ou seja: a interpretação lógica do Aviso em questão revela que o concurso tem por fim (destina-se) ao preenchimento de um lugar, embora tal preenchimento possa estar condicionado pela realização de um estágio em determinadas condições.
Na verdade o próprio elenco dos concursos do artº 11º do Dec-Lei 498/88 demonstra que não existe a categoria de concursos para frequência de estágio, mas apenas concursos para provimento de lugares vagos e para reserva de recrutamento. Assim, cai por terra a interpretação feita na aliás douta sentença recorrida.-
Quanto ao ponto 3 do referido aviso, que determina que “o concurso é valido para o preenchimento de uma vaga e caduca com o seu preenchimento”, em face do exposto, a interpretação correcta é a de que a expressão preenchimento da vaga se refere ao lugar vago posto a concurso (lugar na categoria de operador de sistema) e não a um lugar de estágio.-
Tal entendimento é, como refere o recorrente nas conclusões das suas alegações, reforçado pelo disposto no nº 7 do artº 6º do Dec-Lei nº 427/89 de 7 de Dezembro, visto que esta norma dispõe que, nos casos em que a nomeação em lugar de ingresso for precedida de estágio (como no caso em apreço), a nomeação dos estagiários para os quais existam vagas deve ser feita no prazo de 15 dias a contar da aprovação do estágio.
A esta obrigatoriedade de nomeação por parte da Administração (auto vinculação ditada pelo aludido principio da boa fé) corresponde um verdadeiro direito subjectivo público, como o tem reconhecido a jurisprudência do S.T.A (cfr. por todos, o Ac. S.T.A. de 19.10.95, in Ac. Dout. nº 412, p. 408 e ss e jurisprudência ali referida).
Também a doutrina assim o entende.
Como escreveu Gomes Canotilho e Vital Moreira, “uma vez aberto um concurso, a Administração fica constituída no dever de nomear quem vier a ganhá-lo“ (...) “...a regra constitucional do concurso como meio de recrutamento e selecção de pessoal na função pública é uma garantia do principio da igualdade e do próprio direito de acesso, pois que este não existe quando a Administração pode escolher e nomear livremente os funcionários. A existência do concurso, quer seja externo ou interno de ingresso ou de acesso testemunha a progressiva vinculação da Administração com a consequente redução da discricionaridade administrativa nos domínios de recrutamento e selecção de pessoal...» (cfr. Constituição da República Anotada, 2ª ed. p. 272).
Aplicando tais princípios ao caso concreto, uma vez que o primeiro classificado do concurso não concluiu o período de estágio e não ocorreu o provimento da vaga posta a concurso, tal concurso encontra-se ainda em vigor, pelo que subsiste na ordem jurídica o direito subjectivo público do recorrente à nomeação, apos estágio, no lugar do quadro correspondente à categoria de operador de sistema de 2ª classe.-
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4. Decisão.-
Em face do exposto acordam em conceder provimento ao recurso, revogando a sentença recorrida.
Lisboa, 6.4.00
as.) António de Almeida Coelho da Cunha (Relator)
Magda Espinho Geraldes
António Ferreira Xavier Forte