Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	07151/03

Secção:	Contencioso Administrativo - 1º Juízo Liquidatário


Data do Acordão:	02/14/2008

Relator:	Rui Pereira

Descritores:	MILITAR DOS QUADROS PERMANENTES NA EFECTIVIDADE DO SERVIÇO DIREITO AO ABONO DE SUPLEMENTO DE RESIDÊNCIA

Sumário:	I – Os militares a que alude o artigo 1º, nº 1 do DL nº 172/94, de 25/6, colocados a mais de 30 Km da localidade da sua residência habitual, têm direito a alojamento condigno, a fornecer pelo Estado. II – Esse alojamento será proporcionado apenas ao militar ou a ele e à sua família, consoante o militar se desloque para o local da colocação sozinho ou acompanhado do seu agregado familiar. III – Tendo o militar direito ao alojamento e não sendo possível fornecê-lo, terá ele direito a auferir uma quantia compensatória, denominada suplemento de residência.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

ACORDAM EM CONFERÊNCIA NO 1º JUÍZO LIQUIDATÁRIO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL

I. RELATÓRIO
Luís ..., com os sinais dos autos, veio interpor recurso contencioso de anulação do acto de indeferimento tácito que imputa ao Sr. Chefe do Estado-Maior da Armada, que não decidiu um seu requerimento datado de 14-11-2002, onde solicitava que lhe fosse fornecido alojamento para si e para o seu agregado familiar ou, em alternativa, paga a quantia prevista no artigo 7º, nº 2, alínea c) do DL nº 172/94, de 25/6, com a alteração introduzida pelo DL nº 60/95, de 7/4, a título de suplemento de residência.
Imputa ao acto silente impugnado o vício de violação de lei, consubstanciado na violação do disposto nos artigos 1º, nº1, 2º, nº 1, 7º e 9º do DL nº 172/94, de 25/6, e artigo 122º do EMFAR/90 e 118º, nº 2 do EMFAR/99, e o vício de forma, pela violação dos princípios da participação, previstos nos artigos 8º e 9º, nº 1 do CPA.
A entidade recorrida respondeu, suscitando a questão prévia da inexistência de objecto do recurso, determinante da respectiva rejeição e, quanto ao mérito, sustentou que o mesmo não merece provimento [cfr. fls. 24/38 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
Notificado para se pronunciar sobre a questão prévia suscitada, o recorrente nada disse.
O Digno Magistrado do Ministério Público junto deste TCA Sul emitiu douto parecer sobre a questão prévia suscitada, defendendo a respectiva improcedência [cfr. fls. 74 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
Relegado para final o conhecimento da aludida questão prévia, foi o recorrente notificado para apresentar alegações, tendo para o efeito formulado as seguintes conclusões:
“1ª – Atendendo a que, nos termos do nº 2 do artigo 1º do DL nº 172/94, as autoridades militares podem mandar arrendar alojamento para fornecer, só elas podem decidir se existe ou não o alojamento para satisfação da pretensão do então requerente, sendo irrelevante a pronúncia sobre tal questão, eventualmente efectuada pelo militar interessado.
2ª – A quantia compensatória designada por suplemento de residência, só se constitui como direito, quando o militar tiver direito a alojamento e não seja possível fornecê-lo, pelo que atento o disposto nos artigos 118º, nº 2 do EMFAR, artigo 1º, nº 1, e artigo 2º, nº 1, do DL nº 172/94, haverá que indagar primeiramente do dever da autoridade recorrida se pronunciar sobre o pedido de alojamento.
3ª – Existindo o dever por parte do Sr. Chefe do Estado-Maior da Armada de se pronunciar sobre o pedido do alojamento, e não se tendo pronunciado, desde logo se forma indeferimento tácito.
4ª – Sendo que o recorrente se encontra a prestar serviço na Grupo nº 1 de Escolas da Armada, sito em Vila Franca de Xira, desde Janeiro de 2002, e tem por residência habitual a Rua Francisco Valença, nº 24, 2º Dtº, Cruz de Pau, Amora, concelho distante de mais de 30Kms da unidade onde presta serviço, tem direito ao alojamento para si e para o seu agregado familiar, conferido pelo artigo 118º, nº 2, do EMFAR e artigo 1º, nº 1 do DL nº 172/94.
5ª – E caso a entidade recorrida não tenha alojamento para fornecer, então o recorrente tem direito ao pagamento da quantia prevista no artigo 7º, nº 2, alínea c) do DL nº 172/94, pois a família do militar não se deslocou para a localidade onde este se encontra a prestar serviço.
6ª – Ao não proferir acto de atribuição de alojamento para o militar e seu agregado familiar, ou em caso de inexistência ao não determinar o pagamento de quantia a título de suplemento de residência, o indeferimento tácito que se formou sobre o requerimento do militar de 14OUT2002, é ilegal por violação dos artigos 118º, nº 2 do EMFAR, aprovado pelo DL nº 236/99, de 25/6, nº 1 do artigo 1º, nº 1 do artigo 2º e 7º, nº 2, alínea b), do DL nº 172/94, de 25/6, com as alterações do DL nº 60/95, de 7/4.
7ª – O direito ao alojamento ou ao suplemento de residência adquire-se no dia em que o militar se apresenta para iniciar funções e perdura enquanto a colocação subsistir, excepto atingido o prazo de caducidade do artigo 10º, nº 3 do DL nº 172/94.
8ª – Destinando-se o suplemento de residência a compensar o militar pelo não fornecimento de alojamento para o militar e para o seu agregado familiar, este pode utilizar tal suplemento para os fins que julgar adequados de minorar os inconvenientes do afastamento da residência habitual.
9ª – Não pode ser recusado o fornecimento de alojamento ou o pagamento do subsídio em questão, com fundamento de que a mudança de Unidade não obrigou o militar a mudar de residência, ou a suportar encargos com uma segunda residência, pois nada na lei obriga o militar a mudar de residência habitual ou a adquirir ou a arrendar residência no local de colocação para efeitos de candidatura ao alojamento ou ao suplemento de residência.
10ª – Ademais, a invocação de que com a mudança de unidade se não constituiu para o recorrente o ónus de suportar quaisquer despesas inerentes a mudança de residência decorrente da imposição de serviço, constitui fundamentação a posteriori que não é admitida no processo administrativo.
11ª – Não existindo nenhuma norma no DL nº 172/94 ou noutro diploma que obrigue o militar a contrair encargos com outra residência para se constituir no direito ao abono do suplemento de residência, as Instruções aprovadas pelo Despacho nº 64/96 do Almirante CEMA e especificamente a alínea b) do artigo 4º das referidas Instruções, na parte em que determinam que o militar tem direito a uma compensação monetária designada por suplemento de residência (...) "quando o Estado não disponibilize alojamento e, por esse motivo o militar seja obrigado a contrair encargos com outra residência" ao interpretar o DL nº 172/94, de 25/6, dão origem a nova regra de fundo, que não estavam previstas na norma hierarquicamente superior, o que constitui inconstitucionalidade por ofensa do princípio da hierarquia das leis e princípio da primariedade ou precedência da lei.
12ª – Ao não assegurar a participação do agora recorrente no processo na formação da decisão, sendo certo que o recorrente necessitaria de saber se existia alojamento ou não para fornecer, o acto recorrido violou os princípios da participação e decisão plasmados nos artigos 8º e 9º, nº 1 do CPA, bem como do artigo 100º do mesmo Código”.
Por seu turno, a entidade recorrida contra-alegou, tendo formulado para o efeito as seguintes conclusões:
“1. 0 1SAR Antunes não se habilitou ao suplemento de residência de acordo com o procedimento estabelecido pelo Despacho CEMA 64/96, a que, enquanto militar, bem sabia estar obrigado, dirigindo-se directamente ao Chefe do Estado-Maior da Armada, em clara violação a tal despacho;
2. Erro indesculpável que, por isso, desobrigou o Chefe do Estado-Maior da Armada de remeter o pedido à CSAA ou de tomar qualquer decisão sobre a matéria;
3. O que acarreta a inexistência de objecto do presente recurso, determinando a sua rejeição;
4. Mas, relativamente ao questão vertida nas alegações de recurso, recorde-se que o suplemento de residência tem a sua génese no direito de transporte e alojamento atribuído por lei aos militares pelo artigo 122º do EMFAR, aprovado pelo DL nº 134-A/90, de 24/1, actual artigo 118º, aprovado pelo DL nº 236/99, de 25/6;
5. Determinava aquela disposição que para o desempenho das suas funções militares é atribuído ao militar alojamento condigno, de acordo com o nível de segurança exigível e tendo em conta a sua permanente disponibilidade para o serviço;
6. Dispunha ainda que se o militar, deslocado da sua residência por motivo de serviço, não dispusesse na localidade onde vai prestar esse serviço, de alojamento para si e seu agregado familiar pelo Estado, tinha direito a um suplemento de residência, a fixar por Decreto-Lei;
7. Esse Decreto-Lei veio a ser o DL nº 172/94, de 25/6, posteriormente alterado pelo DL nº 60/95, de 7/4;
8. Foi ainda emitido o Despacho nº 64/96, de 31 de Julho, do Almirante Chefe do Estado-Maior da Armada;
9. Teve este despacho, a finalidade de unificar e clarificar procedimentos e critérios de aplicação do regime legal da atribuição do suplemento de residência, para todos os organismos da Marinha;
10. Na verdade, a ratio subjacente à concessão daquele suplemento, tem a ver com o minorar dos inconvenientes e encargos resultantes da necessidade de o militar, por motivos de serviço, ter de arranjar uma segunda casa, longe da sua residência habitual, para si e seu agregado familiar;
11. Assim foi considerado por Sua Excelência o Ministro da Defesa Nacional, por concordância com parecer emitido na matéria;
12. Emerge da legislação aplicável que o direito ao suplemento de residência, previsto no artigo 2º do DL nº 172/94, é subsidiário do direito ao alojamento definido no artigo 1º do mesmo diploma;
13. E que a constituição do direito a tal suplemento depende essencialmente da verificação de dois requisitos cumulativos: que o militar tenha direito à atribuição do alojamento, nos termos do artigo 1º do DL nº 172/94; e que não seja possível ao Estado fornecer esse alojamento;
14. No caso, o recorrente não preenche, desde logo, o primeiro desses requisitos;
15. Tem residência habitual na zona do Seixal, desde há vários anos, e encontra-se colocado a prestar serviço em Vila Franca de Xira;
16. Mas tal mudança de serviço não o obrigou a mudar de residência ou a suportar os encargos de uma segunda residência, em nada afectando o seu agregado familiar;
17. Também não pediu alojamento logo em Janeiro de 2002, mas só agora, visando directamente o suplemento de residência;
18. Acontece que o objectivo do legislador ao consagrar o direito a alojamento fornecido pelo Estado não foi o de uma política à habitação, mas sim o de minorar os inconvenientes resultantes do afastamento da residência habitual que obrigue a uma efectiva mudança de residência, por não permitir uma deslocação diária e permanente;
19. Tal inconveniente não acontece no caso em apreço, uma vez que a distância entre a residência do recorrente e a sua unidade de colocação não é tal ao ponto de não lhe permitir uma deslocação diária, obrigando-o a procurar outra residência;
20. Pelo que, a partir do nº 1 do artigo 1º do DL nº 172/96 se verifica que o recorrente, nem sequer se constituiu no direito a alojamento e, menos ainda, ao suplemento de residência;
21. Improcede assim a douta alegação de violação de lei dos artigos 1º, nº 1, 2º, nº 1, e 7º do DL nº 172/94, de 25/6;
22. Tal como improcede a alegada violação do artigo 9º do mesmo diploma;
23. Tal preceito enuncia os casos de inexistência do direito a alojamento ou a suplemento de residência, mas o recorrente beneficia dele, pelo que a alegada violação carece de qualquer sentido;
24. Mais, improcede igualmente a alegada violação dos princípios da participação e da decisão, plasmados nos artigos 8º e 9º do CPA;
25. Juntos os documentos relevantes pelo recorrente para a tomada de decisão, tornou-se desnecessária qualquer outra sua participação;
26. Por outro lado, a violação do princípio da decisão só ocorreria se a ausência desta acarretasse algum prejuízo para o recorrente, o que não se verifica;
27. Improcede igualmente a alegação do recorrente de violação do artigo 100º do CPA, dado que não há lugar à instrução do processo, bem como no requerimento já expõe todos os fundamentos do seu pedido e pronuncia-se sobre as questões pertinentes à decisão;
28. O suplemento de residência tem sua génese no direito de transporte e alojamento atribuído por lei aos militares pelo artigo 122º do EMFAR, aprovado pelo DL nº 134-A/90, de 24/1, actual artigo 118º, aprovado pelo DL nº 236/99, de 25/6;
29. Determinava aquela disposição que para o desempenho das suas funções militares é atribuído ao militar alojamento condigno, de acordo com o nível de segurança exigível e tendo em conta a sua permanente disponibilidade para o serviço;
30. Dispunha ainda que se o militar, deslocado da sua residência por motivo de serviço, não dispusesse na localidade onde vai prestar esse serviço, de alojamento para si e seu agregado familiar pelo Estado, tinha direito a um suplemento de residência, a fixar por Decreto-Lei;
31. Esse Decreto-Lei veio a ser o DL nº 172/94, de 25/6, posteriormente alterado pelo DL nº 60/95, de 7/4;
32. Foi ainda emitido o Despacho nº 64/96, de 31 de Julho, do Almirante Chefe do Estado-Maior da Armada;
33. Teve este despacho, a finalidade de unificar e clarificar procedimentos e critérios de aplicação do regime legal da atribuição do suplemento de residência, para todos os organismos da Marinha;
34. Na verdade, a ratio subjacente à concessão daquele suplemento, tem a ver com o minorar dos inconvenientes e encargos resultantes da necessidade de o militar, por motivos de serviço, ter de arranjar uma segunda casa, longe da sua residência habitual, para si e seu agregado familiar;
35. Assim foi considerado por Sua Excelência o Ministro da Defesa Nacional, por concordância com parecer emitido na matéria;
36. Emerge da legislação aplicável que o direito ao suplemento de residência, previsto no artigo 2º do DL nº 172/94, é subsidiário do direito ao alojamento definido no artigo 1º do mesmo diploma;
37. E que a constituição do direito a tal suplemento depende essencialmente da verificação de dois requisitos cumulativos: que o militar tenha direito à atribuição do alojamento, nos termos do artigo 1º do DL nº 172/94; e que não seja possível ao Estado fornecer esse alojamento;
38. No caso, o recorrente não preenche, desde logo, o primeiro desses requisitos;
39. Tem residência habitual na zona da Atalaia, desde há vários anos, e encontra-se colocado a prestar serviço, a mais de 30 Km, no Arsenal, em Almada, há mais de um ano;
40. Mas tal mudança de serviço não o obrigou a mudar de residência ou a suportar os encargos de uma segunda residência, em nada afectando o seu agregado familiar.
41. Também não pediu alojamento logo em Setembro de 2001, mas só agora, visando directamente o suplemento de residência;
42. Acontece que o objectivo do legislador ao consagrar o direito a alojamento fornecido pelo Estado não foi o de uma política à habitação, mas sim o de minorar os inconvenientes resultantes do afastamento da residência habitual que obrigue a uma efectiva mudança de residência, por não permitir uma deslocação diária e permanente;
43. Pelo que, a partir do nº 1 do artigo 1º do DL nº 172/94 se verifica que o recorrente não se constituiu no direito ao suplemento de residência;
44. Improcede assim a douta alegação de violação de lei dos artigos 1º, nº 1, 2º, nº 1, e 7º e artigo 9º do DL nº 172/94, de 25/6;
45. Mais, improcede igualmente a alegada violação dos princípios da participação e da decisão, plasmados nos artigos 8º e 9º do CPA;
46. Juntos os documentos relevantes pelo recorrente para a tomada de decisão, tornou-se desnecessária qualquer outra sua participação;
47. Por outro lado, a violação do princípio da decisão só ocorreria se a ausência desta acarretasse algum prejuízo para o recorrente, o que não se verifica;
48. Pelo exposto, improcedem em absoluto os argumentos do recorrente”.
Neste TCA Sul o Digno Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer, no qual defende que o recurso merece parcial provimento, ou seja, que o recorrente terá direito ao fornecimento de alojamento para si e para o seu agregado familiar ou, em alternativa, ao suplemento de residência, mas só a partir do momento da formulação do pedido nesse sentido [cfr. fls. 129/132 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido].
Entretanto, veio o recorrente, através do requerimento de fls. 138/141, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, informar que com data de 28-4-2006 enviou ao Comandante da ETNA uma declaração de habilitação ao suplemento de residência, acompanhada de requerimento em que esclarecia que, tendo prestado serviço na ETNA de Janeiro de 2002 a Maio de 2005 e tendo sido transferido para outra unidade, tornava-se inútil o fornecimento de alojamento, requerimento esse que foi indeferido por despacho do Chefe da Chefia de Apoio Administrativo, datado de 29-5-2007, requerendo em consequência, ao abrigo do artigo 51º, nº 1 da LPTA a substituição do objecto do recurso, a fim de evitar a inutilidade superveniente do presente.
Notificada para se pronunciar, veio a entidade recorrida opor-se ao requerido, com o fundamento de que a notificação do despacho de indeferimento ocorreu em 4-6-2007 e o requerimento de substituição do objecto do recurso só deu entrada em juízo em 20-7-2007, pelo que tendo sido excedido o prazo de um mês previsto no artigo 51º, nº 1 da LPTA, o mesmo é extemporâneo, não podendo por isso obstar à inutilidade superveniente do recurso, que o Tribunal deve declarar [cfr. fls. 149/151 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
O recorrente pronunciou-se sobre o teor da resposta da entidade recorrida através do requerimento de fls. 154/155, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, sustentando que não está demonstrado que a notificação do despacho de 29-5-2007 ocorreu na data invocada pela entidade recorrida.
Sobre esta questão veio então a pronunciar-se o Digno Magistrado do Ministério Público junto deste TCA Sul no sentido defendido pelo recorrente, ou seja, de que não tendo sido feita prova documental da notificação do despacho de 29-5-2007 ao recorrente, é admissível a substituição do objecto do recurso [cfr. fls. 175].
Colhidos os vistos legais, vêm os autos à conferência para julgamento.

II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
Com interesse para a apreciação da questão da substituição do objecto do recurso e eventualmente do mérito do presente recurso, consideram-se assentes os seguintes factos:
i. Em 11-11-2002 o recorrente dirigiu ao Chefe de Estado-Maior da Armada um requerimento com o seguinte teor:
“Luís ..., 1º sargento MQ da Marinha com o NII 501587, a prestar serviço no Grupo nº 1 de Escolas da Armada, Escolas de Máquinas, situado em Vila Franca de Xira, e tendo por residência habitual o nº 24, 2º Dtº da Rua Francisco Valença, Cruz de Pau, 2845-110 Amora, vem expor e requerer a V. Exª o que se segue:
1. Em Janeiro de 2002 foi colocado a prestar serviço na Grupo nº 1 de escolas da Armada, sito em Vila franca de Xira.
2. Tem por residência habitual a Rua Francisco Valença, nº 24, 2º Dtº, Cruz de Pau, 2845-110 Amora.
3. Entre os limites do concelho do local onde vive [Seixal] e o Grupo nº 1 de Escolas da Armada, sito em Vila Franca de Xira, dista mais de 30 kms.
4. Nunca lhe foi fornecido alojamento para si e para o seu agregado familiar, composto por mulher e dois filhos.
Nestes termos, e atento disposto no artigo 118º, nº 2 do EMFAR, segundo o qual, o requerente tem direito a alojamento para si e para o seu agregado familiar, vem requerer a V. Exª que lhe seja fornecido tal alojamento.
Sendo que no local onde presta serviço, Grupo nº 1 de Escolas da Armada, não existe alojamento, caso seja indeferido a concessão do alojamento em questão, desde já requer que lhe seja pago, desde a sua colocação em Vila Franca de Xira, o suplemento de residência tal como é determinado pelo artigo 7º, nº 2, alínea c) do DL nº 172/94, de 25 de Junho, com as alterações do DL nº 60/95, de 7 de Abril, por a sua residência habitual se encontrar a mais de 30 km do local onde se encontra colocado.
Em caso de indeferimento se requer que tal indeferimento seja proferido por autoridade com delegação de poderes, e conforme prescrevem os artigos 68º, 70º e 123º do Código de Procedimento Administrativo, com informação, na notificação do despacho a proferir, sobre o uso de competências próprias ou delegadas, e neste caso, do local da respectiva publicação.” [cfr. doc. de fls. 8/9 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
ii. O recorrente instruiu o seu pedido com um atestado de residência passado pela Junta de Freguesia, com cópia da escritura de compra e venda da fracção onde vive, de cópia do contrato de empréstimo, de recibo de despesa com gás doméstico e recibo com despesa de electricidade [Idem e também fls. 10/16 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
iii. Sobre o requerimento identificado em i. não recaiu qualquer despacho.
iv. Já na pendência do presente recurso, em 28-4-2006, o recorrente, por intermédio do seu mandatário, dirigiu ao Comandante das Escolas de Tecnologias Navais [ETNA] um requerimento com o seguinte teor:
“ASSUNTO: Entrega de declaração a habilitação do suplemento de residência
Encontrando-se a decorrer um Processo Judicial no Tribunal Central Administrativo, Recurso Contencioso de Anulação, 1º Juízo Liquidatário, 1ª Secção [Ex. 1ª Sub], Processo nº 07151/03, em que é recorrente, 1º Sar MQ com o nº 501587, Luís ..., e tendo o referido militar prestado serviço na ETNA no Período de Janeiro de 2002 a Maio de 2005, em anexo se envia a Declaração para a habilitação ao suplemento de residência, dado que tendo até já sido transferido, inútil se torna o fornecimento de alojamento para si e para o seu agregado familiar. Os documentos para prova da sua residência habitual encontram-se no processo acima. Assim preenchido o requerimento é manifesto que a Marinha não poderá invocar que o referido suplemento não foi solicitado.
[…]”[cfr. doc. de fls. 142/144 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
v. Sobre esse requerimento recaiu despacho a indeferir o requerido, da autoria do Chefe do Serviço de Apoio Administrativo da Marinha, datado de 29-5-2007, com o seguinte teor:
“Não autorizada a concessão do abono de Suplemento de Residência, em virtude do militar não provar estar deslocado da sua residência habitual e não provando usufruir de alojamento no local de colocação, alínea b) no nº 1 e nº 2 do artigo 4º das Normas Provisórias para Aplicação do Suplemento de Residência aprovadas acordo Ref. c) – Despacho nº 64/96, do Almirante CEMA, de 31 de Julho.” [cfr. ofício nº 4403, constante de fls. 145 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
vi. Remetido o ofício em causa ao Navio-Escola Sagres, onde o recorrente se encontrava colocado, veio o mesmo a dar entrada no navio em causa em 4-6-2007 [Idem].

III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
Com base na factualidade acima dada como assente, importa antes de mais, apreciar e decidir do pedido de substituição do objecto do recurso, formulado pelo recorrente a fls. 138/141 ao abrigo do disposto no artigo 51º, nº 1 da LPTA.
Como resulta da apontada factualidade, vem contenciosamente impugnado o indeferimento tácito do requerimento dirigido pelo recorrente em 14-11-2002 ao Chefe de Estado-Maior da Armada, no qual solicitava que lhe fosse fornecido alojamento para si e para o seu agregado familiar ou, em alternativa, paga a quantia prevista no artigo 7º, nº 2, alínea c) do DL nº 172/94, de 25/6, com a alteração introduzida pelo DL nº 60/95, de 7/4, a título de suplemento de residência.
Porém, resulta igualmente provado que, já na pendência do presente recurso, ou seja, em 28-4-2006, o recorrente, por intermédio do seu mandatário, dirigiu ao Comandante das Escolas de Tecnologias Navais [ETNA] novo requerimento, no qual, invocando a inutilidade do pedido de fornecimento de alojamento para si e para o seu agregado familiar, face ao facto de entretanto ter sido transferido, reiterava o pedido de habilitação ao suplemento de residência [cfr. doc. de fls. 142 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido], o qual veio a ser indeferido, por despacho datado de 29-5-2007, da autoria do Chefe do Serviço de Apoio Administrativo da Marinha [cfr. doc. de fls. 145 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
Tal como denunciado pelo recorrente, o requerimento de fls. 138/141 teve por fundamento obviar à extinção da presente instância, por inutilidade do recurso, atento o facto de entretanto ter sido proferido acto expresso de indeferimento.
Pese embora tal alegação do recorrente, não nos parece que estejamos perante um caso abrangido e regulado pelo artigo 51º, nº 1 da LPTA.
Se não, vejamos.
É de há muito adquirido quer pela doutrina quer pela Jurisprudência que a presunção de indeferimento, face ao silêncio da Administração, é uma mera ficção legal para protecção do administrado, com finalidades exclusivamente adjectivas, donde decorre que o ficcionado indeferimento não poderá subsistir se a Administração vier a praticar um acto expresso, pois que, assentando a impugnação do indeferimento tácito numa ficção legal, essa possibilidade de impugnação deve ceder perante a emergência de uma realidade que é o acto expresso entretanto prolatado.
Deste modo, “a faculdade conferida ao requerente pelo artigo 109º do Código do Procedimento Administrativo de presumir indeferida a pretensão dirigida a órgão administrativo competente, na falta, no prazo fixado para a sua emissão, de decisão final sobre essa mesma pretensão, constitui uma presunção legal de um acto administrativo, para permitir a abertura das vias impugnatórias e a protecção dos direitos e interesses legítimos dos interessados. Porém, se a autoridade administrativa, posteriormente àquele prazo, proferir ou levar ao conhecimento do interessado um despacho que contraria a pretensão formulada, a defesa dos direitos e interesses legítimos far-se-á através do exercício dos meios impugnatórios contra o acto expresso externado, deixando de ser lícita a presunção da existência do acto, em que se fundamentou o recurso contencioso” [cfr., neste sentido, o Acórdão do STA, de 28-2-2002, proferido no âmbito do recurso nº 36.279].
Quer isto dizer que o recurso contencioso interposto do indeferimento tácito de uma pretensão dirigida a uma autoridade administrativa ficará sem objecto se, na pendência do recurso, for proferida decisão expressa sobre aquela pretensão. Daí que se o acto expresso for anterior à propositura do recurso contencioso, este carece originariamente de objecto e, se for praticado na pendência do recurso contencioso, ocorrerá a perda superveniente desse objecto.
Porém, em qualquer dos casos, o recurso interposto do acto silente carecerá sempre de objecto, consequência essa que se verifica a partir da prolação de uma decisão expressa sobre a pretensão deduzida, seja ela de indeferimento ou de rejeição, visto que o que se pretende com a ficção legal de indeferimento a que se reconduz o acto tácito é dotar o particular com um mecanismo processual que lhe permita reagir contenciosamente contra o silêncio da Administração.
Ora, se esta vier a praticar um acto expresso sobre aquela pretensão, seja de indeferimento ou de rejeição, é evidente que desaparece o fundamento da referida ficção legal, impondo-se, em qualquer dos casos, que o objecto da impugnação contenciosa só possa ser o aludido acto expresso entretanto proferido [Cfr., neste sentido, o Acórdão do STA, de 12-1-2006, proferido no âmbito do recurso nº 0347/04, da 1ª Subsecção do CA].
Ora, como decorre da matéria de facto dada como assente, não é perante semelhante situação que nos encontramos, como se procurará demonstrar.
Não restam dúvidas que o requerimento dirigido pelo recorrente ao Chefe de Estado-Maior da Armada em 14-11-2002, no qual solicitava que lhe fosse fornecido alojamento para si e para o seu agregado familiar ou, em alternativa, paga a quantia prevista no artigo 7º, nº 2, alínea c) do DL nº 172/94, de 25/6, com a alteração introduzida pelo DL nº 60/95, de 7/4, a título de suplemento de residência, foi tacitamente indeferido, posto que sobre o mesmo não foi emitida qualquer decisão final no prazo de 90 dias, como prevê o artigo 109º do CPA. Daí que o recorrente, e bem, elegesse tal acto silente como o objecto do presente recurso contencioso.
Contudo, o acto expresso que agora pretende impugnar, ao abrigo do disposto no artigo 51º, nº 1 da LPTA, não se encaixa na previsão do citado normativo, já que emerge duma pretensão nova, deduzida em 28-4-2006, consubstanciada inclusivamente em requerimento dirigido a outra entidade que não a aqui recorrida.
Ora, consagrando o preceito em causa uma excepção à regra do princípio da estabilidade objectiva da instância [negrito e itálico nossos], permitindo a ampliação e substituição do pedido, bem como a alteração ou a ampliação da causa de pedir, mediante a invocação de novos fundamentos, temos por adquirido que o mesmo já não admite cumulativamente uma alteração subjectiva da instância, ou seja, a impugnação do novo acto expresso entretanto proferido por outra entidade distinta daquela a quem fora dirigida a pretensão inicial que não obteve decisão final no prazo consignado no artigo 109º do CPA, nem tão pouco a impugnação duma pretensão dirigida “ex novo” à mesma entidade.
De resto, o único sentido interpretativo a dar ao nº 1 do artigo 51º da LPTA inculcava já essa impossibilidade: quando aí se falava na prolação de acto expresso na pendência de recurso de indeferimento tácito, tinha-se em mente o acto que entretanto – e porventura, já fora do prazo previsto na lei para a sua emissão – se havia pronunciado sobre a pretensão inicialmente dirigida à Administração e não, como é óbvio, o acto que eventualmente se viesse a pronunciar sobre uma nova pretensão, ainda que com o mesmo âmbito, entretanto dirigida à mesma ou a diversa entidade. Em tais casos, sempre se imporia a impugnação autónoma do acto entretanto praticado e a análise casuística das suas consequências, ou seja, se a sua prolação era ou não susceptível de conduzir à extinção da instância, por inutilidade superveniente da lide, atenta a perda do respectivo objecto.
Por conseguinte, conclui-se pela impossibilidade da aplicação ao caso do disposto no artigo 51º, nº 1 da LPTA, com o que se indefere a substituição do objecto do recurso, requerida a fls. 138/141.

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Resta apenas apreciar e decidir do mérito do recurso, tendo em conta a única pretensão relativamente à qual o recorrente ainda manifesta interesse, ou seja, o pagamento do suplemento de residência previsto no artigo 7º, nº 2, alínea c) do DL nº 172/94, de 25/6.
Comecemos pelo vício de forma – violação do princípio da participação, previsto nos artigos 8º, 9º, nº 1 e 100º do CPA – que o recorrente sustenta ser uma das causas de invalidade do acto silente recorrido.
Desde já se avança não lhe assistir razão.
Com efeito, no procedimento administrativo desencadeado pelo requerimento do recorrente não foram praticados quaisquer actos instrutórios nem, tão pouco, foi proferida decisão expressa, razão pela qual não tem aplicação o disposto no nº 1 do artigo 100º do CPA, posto que tal norma pressupõe que tenha havido instrução e que seja tomada uma decisão final expressa de cujo sentido provável se deve informar o interessado [cfr., neste sentido, os Acórdãos do STA, de 20-11-97, proferido no âmbito do recurso nº 37.141, e de 17-12-97, do Pleno, proferido no âmbito do recurso nº 36.001].
Ora, não sendo manifestamente esse o caso dos autos, onde nenhuma instrução teve lugar, nem sequer houve decisão expressa da entidade competente para apreciar a pretensão do recorrente, é óbvio que o acto silente recorrido jamais poderia violar o invocado princípio da participação e as normas em causa.
Consequentemente, improcede a conclusão 12ª vertida nas alegações do recorrente.

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Vejamos finalmente se o acto silente recorrido padece do vício de violação de lei que o recorrente lhe assaca nas conclusões 1ª a 6ª das suas alegações, único vício que se impõe apreciar, já que os demais vícios, nomeadamente os vertidos nas conclusões 7ª a 11ª das alegações do recorrente dizem respeito ao despacho de indeferimento expresso de uma nova pretensão por aquele formulada em 28-4-2006, que acima vimos não poder ser conhecido no presente recurso.
O artigo 122º do Estatuto dos Militares das Forças Armadas, aprovado pelo DL nº 34-A/90, de 24/1, determinou que, aos militares dos quadros permanentes, fosse atribuído alojamento condigno para si e para o seu agregado familiar ou, quando tal não fosse possível, que lhes fosse paga uma quantia a título de suplemento de residência, visando minorar os inconvenientes resultantes de tais militares se verem afastados da sua residência habitual, direito esse que veio a ser reafirmado no artigo 118º do EMFAR aprovado pelo DL nº 236/99, de 25/6.
A atribuição desses direitos veio a ser regulada pelo DL nº 172/94, de 25/6, posteriormente alterado pelo DL nº 60/95, de 7/4, cujo artigo 1º veio estabelecer a regra de que aquele direito a alojamento condigno, para os militares e para o seu agregado familiar, advém de eles serem colocados em local distanciado mais de 30 Km da sua residência habitual; e, por outro lado, o artigo 2º veio dispor que, não sendo possível fornecer alojamento ao militar que a ele tenha direito, haverá lugar ao pagamento de uma quantia compensatória, sob a designação de suplemento de residência.
Desse modo, de acordo com o artigo 10º do diploma em causa, esse direito a alojamento ou a suplemento de residência adquire-se no dia em que o militar se apresente para iniciar funções e, não havendo alteração da residência habitual, perdura enquanto a colocação subsistir, até ao máximo de cinco anos.
Finalmente, importa reter o que se dispõe no artigo 7º do DL nº 172/94, que trata do valor do suplemento de residência e que apresenta a seguinte redacção:
“1 – O suplemento de residência tem o valor correspondente a 17,5% da ajuda de custo por deslocações em serviço em território nacional fixada para cada posto.
2 – Não se fazendo o militar acompanhar do seu agregado familiar para o concelho do local em que foi colocado ou para localidade distanciada daquele local de menos de 30 Km, a percentagem referida no número anterior será de:
a) 15%, quando colocado nas Regiões Autónomas dos Açores ou da Madeira, ou quando, tendo residência habitual em qualquer destas regiões, for colocado no continente;
b) 12,5%, quando colocado a mais de 120 Km da localidade da sua residência habitual;
c) 10%, nos restantes casos.
3 – Não tendo o militar agregado familiar, os valores referidos no número anterior serão reduzidos em 25%, nas situações previstas na alínea a), ou em 50%, nos restantes casos.
4 – Em casos excepcionais, resultantes do elevado nível dos preços correntes no mercado local de habitação, podem os Ministros da Defesa Nacional e das Finanças, por despacho conjunto, atribuir um valor de suplemento de residência superior ao fixado nos números anteriores”.
No presente caso, o recorrente, com data de 11-11-2002 dirigiu ao CEMA um requerimento em que peticionava para si e para o seu agregado familiar o fornecimento de alojamento, ao abrigo do disposto no artigo 118º, nº 2 do EMFAR/99 ou, não sendo tal possível, o pagamento do suplemento de residência previsto no artigo 7º, nº 2, alínea c) do DL nº 172/94, sendo que sobre tal pretensão não foi proferida qualquer decisão expressa no prazo legal. Daí que, na falta de decisão expressa no prazo de 90 dias, se tenha formado indeferimento tácito da pretensão então formulada [cfr. artigo 109º, nºs 1 e 2 do CPA].
Ora, o que flui dos preceitos legais acima citados é que os militares das Forças Armadas dos quadros permanentes, quando sejam colocados em local distanciado de mais de 30 Km da localidade da sua residência habitual, têm direito a alojamento condigno, para si e para o seu agregado familiar, seja em casas de habitação do património das Forças Armadas seja em aquartelamento militar, ou a uma quantia compensatória, designada de suplemento de residência, no caso de não ser possível fornecer aquele alojamento.
No caso em apreço, como se viu, o recorrente solicitou a atribuição de alojamento para si e para o seu agregado familiar e, na impossibilidade desse fornecimento, ao pagamento do suplemento de residência, invocando que a sua residência habitual se situava a mais de 30 Km do Grupo nº 1 de Escolas da Armada, sito em Vila Franca de Xira, para onde fora colocado a prestar serviço em Janeiro de 2002 [cfr. fls. 8/9 dos autos], factos esses que o silêncio da Administração não infirmou.
Assim, porque o direito ao suplemento de residência, calculado nos termos do citado artigo 7º, se constitui sempre que o militar dos quadros permanentes em efectividade de serviço é colocado em local distanciado de mais de 30 Km da localidade da sua residência habitual e que se verifica a impossibilidade de, por conta do Estado, lhe ser fornecido alojamento condigno para si e para o seu agregado familiar, tinha o recorrente direito a esse suplemento, nos termos por si peticionados, ou seja, desde o dia em que se apresentou para iniciar funções no Grupo nº 1 de Escolas da Armada, em Vila Franca de Xira [cfr., no mesmo sentido, os Acórdãos deste TCA Sul, de 31-1-2002, proferido no Recurso nº 4057/00, de 23-10-2003, proferido no Recurso nº 06519/02, de 16-2-2005, proferido no Recurso nº 11617/02, e de 17-11-2005, proferido no Recurso nº 01113/05].
Procede, nos termos apontados, o invocado vício de violação de lei, devendo, em consequência, anular-se o acto silente recorrido.

IV. DECISÃO
Nestes termos, e pelo exposto, acordam em conferência os juízes do 1º Juízo Liquidatário do TCA Sul em conceder provimento ao recurso, anulando o acto silente impugnado.
Sem custas, atenta a isenção de que goza a entidade recorrida.
Lisboa, 14 de Fevereiro de 2008