Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	06702/02

Secção:	Contencioso Administrativo - 1º Juízo Liquidatário


Data do Acordão:	02/08/2007

Relator:	João Beato de Sousa

Descritores:	PESSOAL DIRIGENTE CESSAÇÃO DA COMISSÃO DE SERVIÇO PENA DISCIPLINAR. COMPETÊNCIA

Sumário:	O membro do Governo competente para determinar a cessação da comissão de serviço do dirigente, nos termos do artigo 20º nº2, b), da Lei nº 49/99, de 22/6, é também competente para aplicar a sanção disciplinar que é pressuposto necessário da referida cessação.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência no 1º Juízo, 1ª Secção, do TCAS:

RELATÓRIO

Francisco ..., aposentado, residente na Rua ...., Massamá, 2745 Queluz, interpôs recurso contencioso de anulação dos despachos nºs 706/2002 e 706-A/2002, ambos de 28-03-2002, do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais (SEAF) que lhe aplicaram, respectivamente, a pena de suspensão graduada em 60 dias e a pena acessória de cessação da comissão de serviço do cargo de director de finanças adjunto da 1ª Direcção de Finanças de Lisboa.

O Recorrido respondeu por impugnação conforme fls. 33 e ss.

Em alegações o Recorrente formulou as seguintes conclusões:

1ª - O recorrente e ora alegante mantém tudo o que alegou na petição inicial de recurso e nas respectivas conclusões que, de seguida, se transcrevem:
1. O pedido é tempestivo (artigo 28°, n°1, alínea a) da L.P.T.A.- Lei do Processo nos Tribunais Administrativos) e foi formulado por pessoa com legitimidade para o efeito.
2. Mesmo que se admita que ao recorrente é imputável qualquer ilícito de natureza disciplinar, o que só por mera hipótese se admite, sempre lhe aproveitaria a prescrição do procedimento disciplinar, nos termos do n°2, do artigo 4° do Estatuto Disciplinar, uma vez que foi, de longe, ultrapassado o prazo de 3 meses consagrado naquele preceito legal.
3. Conforme se encontra provado, nomeadamente pelas declarações do Dirigente máximo da unidade orgânica (Serviço), 1ª Direcção de Finanças de Lisboa, onde o recorrente exercia funções, declarações essas parcialmente transcritas na parte mais relevante e conexa com a temática da prescrição, não era, em qualquer circunstância, exigível conduta diversa da adoptada pelo recorrente no exercício das funções que lhe estavam cometidas, na exacta medida em que se limitou a dar forma a uma decisão exclusiva e substancialmente assumida pelo Dirigente máximo do Serviço; tudo com vista à consecução dos objectivos superiormente determinados conexos com a implementação de uma maior celeridade na arrecadação de receitas tributárias, assumindo especial relevância as declarações prestadas a fls. 316 e 317, do volume II, do processo instrutor, que, parcialmente, e de novo se transcrevem:
“Que, em face do que foi informado, e também da necessidade de se atingirem os objectivos de cobrança fixados, em especial no P.E.R.P.E.F., no âmbito do qual todos os meses se têm que apresentar resultados da cobrança efectuada, entendeu que não havia fundamento para se opor ao que vinha proposto por ter formulado (formado) a convicção de que se esgotaram as possibilidades do mercado apresentar melhores propostas e que a sua oposição conduziria, eventualmente, a um protelamento desnecessário do processo a que acrescia o perigo de ele ser avocado, a muito curto prazo, para a falência, facto que impediria qualquer cobrança” (fls. 317, volume II, do processo instrutor). Consequentemente, o recorrente não cometeu qualquer ilícito de natureza disciplinar, tendo em especial consideração todas as circunstâncias que rodearam a decisão que determinou a alienação do imóvel, propriedade da Lanalgo.
4. Os despachos punitivos, da autoria de Sua Excelência o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, de que ora se recorre, enfermam do vicio da incompetência em razão da hierarquia, facto conducente à sua anulabilidade.
2ª - Mantém também, na íntegra tudo o que agora alegou, em sede de alegações finais, sem prejuízo, porém, de se permitir formular uma outra conclusão final.
“Data Venia”, todo o articulado da resposta da autoridade recorrida evidencia uma clara e inequívoca intenção de manter os actos administrativos punitivos recorridos, seja a que preço for, tudo com vista a serenar os ânimos da opinião pública, ânimos esses exaltados pelas notícias veiculadas por certa comunicação social, intenção incompreensível para o recorrente e ora alegante que se viu confrontado e envolvido em procedimentos disciplinares que, se outro mérito não tiveram até agora, puseram em causa a sua estabilidade quer a nível emocional quer a nível profissional.

O Recorrido contra-alegou conforme fls. 62 e seguintes.

O Ministério Público preconizou a improcedência do recurso, no douto parecer de fls. 74 e seguintes.

Cumpre decidir.

FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

Tendo em conta os documentos dos autos, cujo conteúdo se considera reproduzido quando especificamente mencionados neste acórdão, e os articulados das partes, julgam assentes os seguintes factos:

a) Contra o ora Recorrente, administrador tributário exercendo em comissão de serviço o cargo de director de finanças adjunto da 1ª Direcção de Finanças de Lisboa, foi instaurado o processo disciplinar nº298/2000, por terem sido detectadas diversas irregularidades na venda em processo executivo de um imóvel, no âmbito de uma auditoria ordenada por despacho de 16-06-2000 do SEAF.
b) O relatório da referida auditoria foi submetido à consideração do SEAF em 21-09-2000 e por este remetido para o Sr. DGI, em 2-10-2000, para efeito de instauração de processo disciplinar aos visados.
c) O processo disciplinar foi instaurado por despacho do DGI de 10-10-2000.
d) Pelo despacho nº706/2002, de 28-03-02, o SEAF aplicou ao Recorrente a pena de suspensão graduada em 60 dias, com os fundamentos constantes do Parecer nº16/02 (decerto por lapso, surge denominado como Parecer nº15/02 no despacho) do Gabinete Jurídico e do contencioso da Secretaria-Geral do Ministério das Finanças – fls. 778 do PA.
e) Pelo despacho nº706-A/2002, de 28-03-2002, também com os fundamentos do Parecer nº16/02, o SEAF aplicou ao Recorrente a pena de cessação da comissão de serviço referida supra, em a) – fls. 779 do PA.
f) Dá-se como reproduzido o conteúdo do referido Parecer 16/02 – fls. 780-791 do PA.
DE DIREITO

São imputados ao acto vícios de prescrição do procedimento disciplinar, inexistência de ilicitude disciplinar e incompetência do autor do acto em razão da hierarquia. Serão analisados por esta ordem.

Prescrição
Alega o Recorrente que o procedimento disciplinar deverá considerar-se prescrito, nos termos do artigo 4º/2 do Estatuto Disciplinar aprovado pelo DL 24/84, de 16/1 (doravante designado ED), por não ter sido instaurado no prazo de 3 meses após o conhecimento da hipotética infracção pelo dirigente máximo do serviço, que seria o Director da 1ª Direcção de Finanças de Lisboa. Este teria acompanhado todo o processo executivo em causa e até assumido pessoalmente a decisão da alienação do imóvel da Lanalgo por negociação particular. Assim, o termo inicial do prazo de prescrição situava-se em 10-01-2000, data em que o Recorrente proferiu o despacho a autorizar a venda e quando o processo disciplinar foi instaurado, em 26-10-2000, já tinham transcorrido desde então 9 meses e 16 dias.
Não tem razão. Na verdade, a norma invocada, ao mencionar o “dirigente máximo do serviço” pretende inequivocamente excluir como relevante para aquele efeito o conhecimento da falta (apenas) pelo dirigente do serviço ou unidade orgânica onde o arguido exerce funções. Os funcionários são disciplinarmente responsáveis “perante os seus superiores hierárquicos” pelas infracções que cometam (artigo 2º/1 do ED), mas dos vários superiores eventualmente inseridos na cadeia hierárquica, apenas um, o que está no topo, é o “dirigente máximo do serviço”. A existência de uma multiplicidade de dirigentes dotados de poder disciplinar sobre o mesmo funcionário nada tem de estranho, sendo conatural ao modelo organizativo hierárquico, e isto está patente no artigo 16º do ED, ao se dispor aí que a competência disciplinar dos superiores hierárquicos envolve sempre a dos seus inferiores hierárquicos dentro do serviço.
Neste sentido se orientou o acórdão do S. T. A. De 26-06-01, rec. 47437, citado pelo M.P., ao referir que “o dirigente máximo do serviço não é o superior hierárquico imediato do infractor disciplinar, nem o dirigente da unidade orgânica ou serviço no qual o infractor cometeu a falta, mas o órgão dirigente do serviço central de que aquele depende”.
É certo que a própria noção de “serviço” não é unívoca (Cfr. João Caupers, D. Administrativo I, 4ª edição, pág. 273) mas, acompanhando a lição de Freitas do Amaral (Curso de D. Administrativo, I, 2ª edição, pág. 278) pode seguramente afirmar-se que as direcções-gerais são a categoria típica predominante dos serviços executivos que existem nos ministérios.
Ora, do Mapa II anexo à Lei nº 49/99, de 22/6, decorre que os directores-gerais detêm entre as suas competências próprias a gestão dos recursos humanos e devem ser considerados, por isso, os dirigentes máximos do serviço em tudo o que diga respeito à definição da situação profissional do pessoal dependente dessa direcção-geral, incluindo-se aí logicamente a efectivação da respectiva responsabilidade disciplinar,
Finalmente, constata-se que no caso os factos eram de investigação complexa e que as conclusões da auditoria realizada para o efeito apenas foram submetidas ao Sr. DGI em 02-10-2000, pelo que, contrariamente ao alegado pelo Recorrente, não ocorreu a prescrição do procedimento disciplinar.

Ilicitude
Neste aspecto acolhem-se as considerações expostas no douto parecer do Ministério Público, por demonstrarem cabalmente a improcedência da argumentação do Recorrente no sentido da inexistência de ilicitude. Transcreve-se:
«De facto, também nesta parte a argumentação do recorrente, enquanto defende a sua mera comparticipação na decisão tomada em reunião onde se encontrava o Director da 1ª Direcção de Finanças de Lisboa, se mostra, a nosso ver, sem qualquer consistência.
Na verdade, mesmo que tivesse havido acordo quanto à decisão de venda, por parte do Director, este delegou os seus poderes nessa matéria no recorrente, que os exerceu efectivamente, pelo que é sua a última palavra sobre a questão.
Assim, pela mesma terá que ser responsável formal e substancialmente.
Ademais, a comparticipação do Director na formação da decisão tomada, não exclui a responsabilidade disciplinar do recorrente, apenas o poderá tornar, quando muito, igualmente responsável.
Isto, tanto mais que o referido Director não seria superior hierárquico do recorrente que, como Director adjunto exercendo um cargo de chefia detinha suficiente poder e autonomia de actuação para, em face das irregularidades detectadas, sobretudo as constantes da informação n°11/2000 de 7-1-00, conforme vem relatado no art. 6° da acusação, opor-se e não autorizar, a referida venda.
Assim, não contestando o recorrente, que as irregularidades apontadas naquela informação - e nomeadamente as graves deficiências na elaboração do auto de penhora e ainda o facto de o valor de 90.000 contos por que foi vendido o imóvel, ser muito inferior ao mínimo legalmente estabelecido para que seja possível a negociação particular (450.000 contos) - se verificaram, não nos parece relevante qualquer filosofia ou estratégia de celeridade na arrecadação de receitas, para justificar uma actuação que, individual ou conjuntamente, lesou o Estado em milhares de contos (uma vez que o valor base do imóvel tinha sido fixado em 800.000 contos por despacho de 28-7-99 do Serviço de Finanças de Lisboa-3) e pôs em causa o prestígio da Administração Fiscal, como se refere na informação sobre que recaiu o despacho impugnado.
Assim, afigura-se-nos que, tal como foi acusado, o recorrente violou o dever de zelo, constituindo-se, como tal, em infractor disciplinar, não se verificando ao contrário do que alega, as circunstâncias dirimentes dessa responsabilidade, “da não exigibilidade de conduta diversa” ou da “actuação em cumprimento de um dever”, previstas nas alíneas d) e e) do art. 32° ED.»
Acresce dizer, no caso, que o essencial da acusação nem sequer radicava na lesão dos interesses patrimoniais do Estado mas sobretudo na violação dos critérios de legalidade e transparência, ao autorizar-se a venda do imóvel por negociação particular pelo valor proposto pela leiloeira, muito inferior ao da avaliação feita pelos serviços da Fazenda Pública, sem motivação ou justificação visível e adequada.
Fica também por demonstrar este vício.

Incompetência
No caso dos autos, o processo disciplinar deu origem a duas decisões diversas, mas interdependentes: A aplicação de uma pena de suspensão graduada em 60 dias e a cessação do cargo que o Recorrente exercia como director de finanças adjunto.
Nos termos do artigo 20º /2/b) da Lei 49/99, de 22/6, a comissão de serviço do pessoal dirigente é determinada por despacho do membro do Governo competente “na sequência de procedimento disciplinar em que se tenha concluído pela aplicação de sanção disciplinar”.
Em termos racionais, sendo a cessação da comissão de serviço ditada em função de factos incorporados num processo disciplinar, afigura-se que a última palavra sobre a decisão final do processo disciplinar deve pertencer à mesma entidade a quem cabe decidir sobre a permanência ou extinção da comissão de serviço. Realmente, não faria sentido que o membro do Governo ficasse sujeito a ver a sua própria opção, dentro da sua área de competência própria e perante um mesmo conjunto de factos, subordinada à opção eventualmente divergente tomada por um inferior hierárquico, por exemplo um director-geral. Isto seria incompatível com o sistema constitucional português que erige o Governo em órgão superior da Administração Pública (artigo 182º CRP).
De resto, a orientação preconizada é a que melhor se coaduna com o elemento literal da norma em análise da Lei 49/99, uma vez que o pressuposto da decisão do membro do Governo não é a existência de uma sanção disciplinar aplicada ao dirigente (expressão que poderia talvez conotar uma decisão exógena, de autoria alheia) mas sim a existência de um processo disciplinar em que se tenha concluído pela aplicação de sanção disciplinar, isto é, a existência de um processo disciplinar em que seja proposta a aplicação de uma sanção disciplinar. E, vai implícito, que tal proposta merecesse a aprovação do membro do Governo. Nestas circunstâncias, só por um respeito formalista da letra do artigo 17º/2 do ED, sem sentido útil, se poderia defender nestes casos a necessidade de remessa do processo disciplinar ao director-geral, para decisão final.
Assim, improcedem todas as conclusões formuladas pelo Recorrente.

DECISÃO

Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pelo Recorrente, fixando-se a taxa de justiça em € 200 e a procuradoria em 50%.

Lisboa, 8 de Fevereiro de 2007