| Decisão Texto Integral: | A...e B..., casados entre si e com os sinais nos autos, inconformados com a sentença proferida pelo Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra dela vêm recorrer, concluindo como segue:
A. Não decidiu bem a Sentença ora Recorrida, em primeiro lugar porque não se pode deixar de considerar, ao contrário do que é dito na Sentença a quo, que a pretensão a formular na acção principal é evidente.
B. E é evidente a pretensão a formular na acção principal porque, na Rua da Liberdade existe uma praceta que serve de acesso a quatro lotes, onde se inclui o lote dos Recorrentes - "P" dos factos provados.
C. A implantação destes lotes encontra-se em Área Urbana de Génese Ilegal, objecto de um Plano de Pormenor e Loteamento do Bairro de Cabra Figa, Plano este aprovado pela Recorrida e perfeitamente eficaz - "C"; "D"; "E"; "F"; "N" e "Z" dos factos provados.
D. A referida Praceta foi ocupada parcialmente com rede de arame revestida a plástico fixa ao chão com sapatas de betão a dividir fisicamente a Praceta, mas, em 2010, a ocupação chegou a ser da totalidade da Praceta - cfr. "T" e "U" factos provados.
E. A praceta em crise, a Rua da Liberdade e bem assim todos os arruamentos dentro do perímetro objecto do Plano estão nas mesmas condições de dominialidade e portanto susceptíveis de serem utilizados pelo público em geral.
F. Tanto assim é que, quando o Plano foi colocado em curso, foi definida pela Recorrida a fórmula de cálculo das comparticipações dos proprietários dos lotes para pagamento de todas as despesas inerentes àqueles e bem assim as de infra-estruturas - "K" dos factos provados.
G. A referida Praceta tal como a Rua da Liberdade, e todas as outras do Bairro de Cabra Figa, foram pavimentadas e infra-estruturadas pela Associação de Proprietários e Moradores de Cabra Figa -"R" dos factos provados.
H. Trabalhos que foram comparticipados pela Entidade Recorrida em 30% dos encargos financeiros para o efeito - "M" dos factos provados.
I. Dominialidade que a Recorrida não poderá negar, até porque, esta utilizou a Praceta como todos os outros arruamentos para implantar as estruturas de águas e esgotos do lote dos Recorrentes e ainda um poste de fornecimento de electricidade e rede telefónica - "S" dos factos provados.
J. Pelo que, não entendem os Recorrentes a necessidade de qualificação da operação de ocupação como urbanística ou não como é fundamentado na sentença a quo.
K. É que, por esta ordem de ideias, qualquer arruamento que integra o perímetro do Plano, poderá ser ocupado, limitando a circulação do público em geral e limitando o acesso às infra-estruturas públicas, sem que, seja tomada qualquer medida urgente, pelo menos até à decisão da causa principal.
L. Ora, independentemente da referida ocupação consubstanciar ou não uma operação urbanística, a entidade Recorrida deveria sempre ter agido no sentido de ordenar a remoção desse obstáculo.
M. Até porque essa ocupação viola o disposto no Plano de Pormenor e Loteamento do Bairro de Cabra Figa, promovido e aprovado pela Recorrida, submetido a inquérito público, e as reclamações decididas pela Recorrida - cfr. "E"; "F"; "G"; "H"; "I"; "J"; "K" e "N" dos factos provados.
N. Mais, Praceta que consta de todas as plantas de localização dos serviços da ora Recorrida e bem assim do Plano - cfr. "Q" dos factos provados - aliás, como a Rua da Liberdade e todas as outras abrangidas pelo Plano, que existem de facto, estão abertos e utilizados pelo público em geral há mais de 20 anos - cfr. "O" dos factos provados.
O. Pelo que, o fundamento da douta Sentença a quo não colhe, porque independentemente da qualificação da operação de ocupação da Praceta como urbanística ou não, ou ainda, a questão de saber se os destaques preconizados em 22.01.2003 e 28.08.2009 de duas parcelas de terreno vendidos à proprietária do lote que ocupou por duas vezes a praceta, é ou não legal, esses factos são totalmente irrelevantes nesta sede.
P. A verdade é que, a barreira/rede que ocupa parte da Praceta, deveria ter sido removida até que todos estes pontos fossem devidamente esclarecidos, pois a forte dominialidade da referida Praceta e bem assim a vigência de um Plano que poderá com tal ocupação ser comprometido, é suficiente para a verificação da forte probabilidade de provimento da acção principal - cfr. "W" e "FF" dos factos provados.
Q. É pois evidente a procedência da pretensão principal, designadamente por manifesta ilegalidade do acto de omissão da Recorrida, não existindo razão para deixar de conceder a providência requerida.
R. Quer isto dizer que, no caso de ser evidente a procedência da pretensão principal, o Tribunal deve imediatamente conceder a providência requerida, sem necessidade de avaliar se estão verificados os restantes requisitos previstos na alínea b) do n° l e no n° 2 do artigo 120° do CPTA.
S. Como dá conta Vieira de Andrade (A Justiça Administrativa, 2003, págs. 299 e 300), "...nesta hipótese, o juiz pode decretar a providência adequada, mesmo sem a prova do receio de facto consumado ou da difícil reparação do dano e independentemente dos prejuízos que a concessão possa virtualmente causar ao interesse público ou aos contra-interessados (...), se é evidente que o acto é ilegal, então não há, em regra, razão para deixar de conceder essa providência".
T. Ora, entendem os Recorrentes que, in casu, é evidente a procedência da acção principal dado que as omissões dos actos administrativos que visariam a tutela urbanística por parte da Recorrida, põem em causa os direitos e interesses de todos os que se encontram submetidos à reconversão da AUGI de Cabra Figa, inviabilizando a sua conclusão e limitando todos os interessados na utilização da Praceta em violação clara do Principio da Legalidade que a Administração, neste caso, a Recorrida, está sujeita.
U. Por isso a Sentença decidiu mal, uma vez que o Tribunal deveria ter concedido imediatamente, face a este critério, a providência requerida de intimação da Recorrida para adopção dos actos administrativos necessários à reposição da Praceta e consequente remoção da vedação em arame que a limita até à decisão da acção principal, porquanto tal ocupação viola as normas de legalidade urbanística, sem necessidade de avaliação e ponderação dos requisitos constantes da alínea b) do n° l e n° 2 do artigo 120° do CPTA.
V. Quanto aos pressupostos positivos da adopção de uma providência cautelar, diz a lei que cabe demonstrar, por um lado, o "fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal" e, por outro lado, "não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular nesse processo ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito".
W. Nem se compreende muito bem, o alcance da ainda fundamentação utilizada pelo Tribunal a quo para proferir a Douta sentença agora objecto de recurso, melhor dizendo, para afastar o fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado, fundamenta dizendo que, o Plano não é um verdadeiro Plano de Pormenor mas antes um Plano de Legalização de uma área clandestina.
X. Como se a iniciativa, aprovação, comparticipação nas despesas deixasse de ser da entidade Recorrida, ou mesmo, que, as peças desenhadas e os actos administrativos daí provenientes não fossem para cumprir e portanto deixasse esta/Recorrida de deter a tutela sobre o Plano e/ou o ónus de o fazer cumprir.
Y. Que o tempo, os recursos e o investimento financeiro da Recorrida e Recorrentes e bem assim de todos os interessados não justificasse a tomada de posição da ora Recorrida quanto à violação clara do Plano.
Z. Nem se diga que o indeferimento da Recorrida, em 18.08.2008, quanto ao pedido para edificação de um muro para vedação de parte da Praceta - solicitado pela proprietária que a veio a ocupar com rede em arame, chumbada ao solo - significa a adopção de actos administrativos por parte da Recorrida, pois este pedido não foi preconizado pelos ora Recorrentes nem o seu indeferimento lhes foi dado a conhecer/notificado, nem sequer quando estes foram por inúmeras vezes reclamantes e denunciantes da Situação abusiva. - cfr. "EE" dos factos provados.
AA. Nem, o facto, da Recorrida ter indeferido o pedido para edificação do referido muro a fez tomar posição quanto à ocupação da Praceta, que, afinal, não sendo em alvenaria veio a ser ocupada por uma rede em ferro implantada no asfalto e revestida a plástico.
BB. Mesmo quando a Recorrida através de uma informação técnica com o n° 35/2007 de 09.03 -cfr. "DD" dos factos provados - entende, face à ocupação ilegal, pedir esclarecimentos ao Notário - cfr. 6.a) dos factos provados em "DD" - pedir esclarecimentos à Conservatória - cfr. 6.b) dos factos provados em "DD" - foram sempre pedidos de esclarecimentos que os técnicos entendiam ser necessários, mas que nunca vieram a ser promovidos pela Recorrida.
CC. O mesmo se diga quanto ao parecer técnico emitido em 14,06.2010 objecto de despacho datado de 18.06.2010 - cfr. "NN" e "OO" dos factos provados - diligências que a Recorrida não logrou provar que foram realizadas, tão só, porque não o foram.
DD. Ora, face ao que ficou dito, e ainda face ao facto provado em "T", ou seja, a ocupação parcial da praceta que deu lugar à ocupação total daquela em 2010, cfr. facto provado em "U", existe um efectivo e fundado receio dos Requerentes ficarem privados do acesso ao seu imóvel.
EE. Por isso, a Sentença decidiu mal, uma vez que, fazendo um juízo de prognose ou de probabilidade sobre as consequências da não concessão da providência requerida, verifica-se que há forte probabilidade da constituição de uma situação de facto consumada, aliás como já ocorreu.
FF. Nem se pode concordar com o Tribunal a quo quando fundamenta ainda a sua decisão na desnecessidade de avaliação da ponderação dos interesses públicos e privados em presença.
GG. É que, no caso da providência vir a ser adoptada, não existem quaisquer danos para a Recorrida nem mesmo para quem ocupou indevidamente a Praceta.
HH. Pois a ocupação da Praceta teve como objectivo o estacionamento privativo dos carros da ocupante - cfr. 2a parte dos factos provado em "T".
II. Aliás, nem ficam aqueles sem lugar para estacionar, uma vez que, possuem garagem para o efeito - cfr. facto assente em "JJ".
JJ. Na verdade, repondo a Praceta nos moldes em que consta do Plano e que desde sempre por todos é reconhecida, permite a circulação de veículos, inversão de sentido de marcha de todos os que aí residem, o acesso às infra-estruturas como águas, esgotos e telecomunicações pelos serviços da Recorrida, o cumprimento do Plano e a garantia que aos Recorrentes não vai ser vedado, uma vez mais, o acesso ao seu lote.
KK. Factos que, na acção principal, irão ser demonstrados, não obstante, já se encontrarem provados nestes autos de providência cautelar.
LL. Pelo que, ponderados os interesses públicos e privados, em presença, os públicos sobrepõem-se aos privados, estes últimos ficam, como ficou referido, perfeitamente salvaguardados.
MM. Até porque a Recorrida ao não adoptar qualquer posição no caso em apreço, tendo comparticipado com 30% para as despesas de infra-estruturas - cfr. factos provados em "M"; "R" e "S" - e bem assim pelo que é dito na Douta Sentença a fls. 16 onde se lê que "(...) O Tribunal tomou em consideração o depoimento das testemunhas indicadas nas alíneas dos factos provados, por todos residirem no local, serem vizinhos e terem descrito, de forma clara e perceptível, a praceta em crise nos autos e que nela se encontra colocado, transportes e comunicações, por este ter conhecimento directo dos factos em resultado de ter trabalhado no procedimento administrativo cuja suspensão aqui é pedida (...)". Está a eximir-se às suas responsabilidades, essas que têm necessariamente repercussões nos Munícipes em geral e em especial em todos os interessados/habitantes de Cabra Figa.
NN. Nem se concebe o que é dito na Sentença ora recorrida a fls. 23 que o "(...)Plano não foi objecto de nenhuma tramitação subsequente ao inquérito público (...)" porque tal é falso.
OO. As infra-estruturas estão feitas, águas, esgotos, telecomunicações, asfalto etc., comparticipadas pelo Município e pelos proprietários dos lotes tal como já foi iniciada a reconversão.
PP. É deveras chocante para os proprietários dos lotes que a Recorrida não aja, proibindo e acautelando o Plano, o qual consubstancia um encargo para a Recorrida mas também para todos os que ali habitam, chegando-se ao extremo de se por ventura, algum dos habitantes decidir ocupar uma das ruas constantes do Plano, nada vir a ser feito.
QQ. Importa, por fim referir, que os interesses em causa são pois verdadeiros interesses públicos que surpreendentemente a Recorrida descurou totalmente ao agir como agiu, ou seja, abstendo-se disso mesmo, por isso não decidiu bem a sentença recorrida,
Nestes termos e nos demais de direito, com o douto suprimento de V. Exas. que se impetra, deve o presente recurso ser julgado provado e procedente alterando-se a sentença e determinando-se a remoção das barreiras que limitam a circulação na Praceta sita na Rua da Liberdade até decisão na acção principal. Mais se requer nos termos do disposto no n° 3 do artigo 120° do CPTA que, caso assim V. Exas. entendam adoptem outra(s) providência(s) em cumulação com a requerida. Como é de Direito e Justiça.
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O Município de Sintra contra-alegou, concluído como segue:
A. Em apreço está a sentença preferida a 28.04.2011, a qual julgou improcedentes as excepções alegadas, de incompetência do Tribunal, de ilegitimidade activa dos Requerentes e igualmente improcedente o pedido cautelar, recusando a providência de intimação do Município de Sintra a adoptar uma conduta que determinasse a remoção das barreiras colocadas na Praceta da Rua da Liberdade em Cabra Figa, ou em alternativa a proceder à expropriação por utilidade pública daquela parcela de terreno por violação do Plano de Pormenor e Loteamento do Bairro de Cabra Figa.
B. O presente recurso deverá antes de mais ser rejeitado, em virtude da verificação da caducidade da presente providência cautelar, na medida em que a mesma deu entrada em juizo no dia 23.09-2010 e ainda não foi interposta a acção principal (art.° 58.° 2.b) e 123.° n.° l a) CPTA).
C. Não se verifica o preenchimento cumulativo dos requisitos de que depende o decretamento de uma providencia cautelar, no caso, não é evidente que os Requerentes tenham razão a respeito do fundo da causa, nem se mostra verificado o requisito de constituição de uma situação de facto consumado nem prejuízos de difícil reparação.
D. Está em causa na presente providencia a apontada inércia da Requerida, quando consta do elenco dos factos provados que esta agiu face ás reclamações e exposições apresentadas, não só indeferimento um processo que visava a construção de um muro no local em apreço, como solicitou esclarecimentos junto do cartório e conservatória respeitantes a elementos utilizados em escrituras, como ainda actuou na reposição da legalidade no que toca à remoção das barreiras colocadas na praceta em referencia.
E. Mais encontram-se os serviços da requerida a acompanhar a situação do ponto de vista do cumprimento do regime legal a que toda e qualquer operação urbanística ou de edificação deve respeitar, mantendo-se as acções de fiscalização tidas por adequadas ao local.
F. A dita praceta insere-se numa área de génese ilegal, cuja reconversão passa por um instrumento que titule a operação de reconversão, como operação de loteamento ou plano de pormenor, sendo que para o caso não existe de facto nenhum processo de loteamento, mas o qual a existir deveria estar de acordo com o previsto no plano de pormenor e loteamento do Bairro de Cabra Figa, e implicaria a existência de um caminho de acesso ao lote 890.
G. A transmissão de parcelas a ceder ao município no processo de reconversão de uma AUGI ocorre com a emissão de alvará para a execução das obras e não apenas com a aprovação de um plano.
H. A praceta aqui em referencia não foi cedida ao domínio público, não é uma via pública, serve sim de acesso aos lotes 888, 889, 889-A e 890, este ultimo dos Recorrentes, e na verdade é um acesso sem saída servindo aqueles.
I. Apenas parte dessa praceta encontra-se ocupada e tal não impede o acesso aos lotes por parte dos recorrentes, os quais não estão privados de ali circular.
J. Estes factos conjugados, levaram e bem o Tribunal a concluir não ser evidente a procedência da pretensão a formular no processo principal, tendo o juízo de prognose que se fez conduzido à conclusão igualmente de que, no caso concreto, não há receio de constituição de uma situação de facto consumado nem de prejuízos de difícil reparação com a não decretação da providencia cautelar requerida.
K. Apenas quando exista receio de constituição de uma situação de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação e a aparência do direito do requerente é que a providência poderia ser deferida, o que não se verifica no caso concreto.
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Com substituição legal de vistos pela entrega das competentes cópias aos Exmos. Juizes Desembargadores Adjuntos, vem para decisão em conferência - art°s. 36° n°s. l e 2 CPTA e 707° n° 2 CPC, Éarv/art°140°CPTA.
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Pelo Senhor Juiz foi julgada provada a seguinte factualidade:
A. Os requerentes são proprietários de 601/2480 do prédio denominado «Pinheiros», «Sesmarias», sito em Cabra Figa, descrito na 2a Conservatória do Registo Predial de Sintra sob o n° 6213, por extracção da descrição 19954, inscrito na matriz predial sob o art 124-S - ver doe junto aos autos em 25.1.2011. (fls. 334)
B. Os contra-interessados Leopoldina, Maria Teresa e João Damião são proprietários do prédio inscrito na matriz predial sob o art 69 Secção S, o qual confronta com o art 124-S de que foi desanexado o lote 890 dos requerentes - ver doe n° l junto com a oposição dos contra-interessados e doe junto aos autos em 21. l .2011.
C. O local onde estão implantados os prédios encontra-se em Área Urbana de Génese Ilegal de Cabra Figa (AUGI084) - ver doe n° 3 junto com o requerimento inicial.
D. Com vista à Reconversão da AUGÍ, a entidade requerida elaborou Plano de Pormenor e Loteamento do Bairro de Cabra Figa, que tem anexo uma planta com a atribuição dos lotes - processo n° 60/88/DRLI - de acordo com o disposto no art 9° do DL n° 804/76, de 5.11 - ver doe n° 3 junto com o requerimento inicial.
E. O Plano de Pormenor. e Loteamento do Bairro de Cabra Figa, doravante Plano, foi aprovado por deliberação e Câmara de 9.2.1989 - ver doe n° 4 junto com o requerimento inicial.
F. O Plano foi submetido a Inquérito Público por 30 dias - edital n° 35/89 - com início em 17.2.1989, para que os proprietários dos terrenos por ele abrangidos se pudessem pronunciar sobre a proposta da entidade requerida ali constante - ver doe n° 5 junto com o requerimento inicial.
G. Do Inquérito Público foi elaborado, pela entidade requerida, relatório de apreciação e despacho que incidiu sobre a aceitação ou não das referidas reclamações, remetido em 10.1.1990 à Associação de Moradores e Proprietários de Cabra Figa - ver doe n° 6 junto com o requerimento inicial.
H. Em 3.10.1990, no seguimento da aprovação do Plano, a entidade requerida tornou público – por edital n° 184/90 - a base de cálculo das comparticipações dos proprietários para as obras de urbanização - ver doe n° 7 junto com o requerimento inicial.
I. Em 4.6.1992 a entidade requerida deliberou aprovar rectificações ao Plano - ver doe n° 4 junto com o requerimento inicial.
J. Essas alterações deram origem a nova submissão a Inquérito Público - Edital n° 230/92, de 15.7.1992 - ver doe n° 8 junto com o requerimento inicial.
K. O Plano foi colocado em curso e foi definida a fórmula de cálculo das comparticipações dos proprietários dos lotes para pagamento do Plano, Projectos, obras de Infra-estruturas e despesas de gestão - ver doe n° 9 junto com o requerimento inicial.
L. A rede de abastecimento de água foi aprovada por deliberação de Câmara de 8.2.1995-ver doe n° 10 junto com o requerimento inicial.
M. Em 15.91998 foi aprovada por deliberação camarária a rede de esgotos e arruamentos e ainda que a entidade requerida comparticiparia em 30% em todos os trabalhos, tendo por base um lote ou fogo por proprietário - ver doe n° 10 junto com o requerimento inicial.
N. Por Edital n° 146/96, em cumprimento do disposto no art 1° da Lei nº 91/95, de 2.9, encontram-se delimitados os perímetros das Áreas Urbanas de Génese Ilegal do concelho e fixada a modalidade de reconversão - ver doe n° 11 junto com o requerimento inicial.
O. Em 26.9.2001 a Junta de Freguesia de Rio de Mouro certificou que a Rua da Liberdade e (...), todos situados no Bairro de Cabra Figa, da freguesia de Rio de Mouro, do concelho de Sintra são arruamentos abertos e utilizados pelo público em geral há mais de 20 anos - ver doe n° 12 junto com o requerimento inicial, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
P. Na Rua da Liberdade existe uma Praceta que serve de acesso aos lotes 888, 889, 889-A, 890, este último, propriedade dos requerentes - depoimento de Jaime José Duarte, Joaquim Craveiro Eivas, Octávio José Jesus e ver doe n° 29 junto com o requerimento inicial.
Q. Praceta que consta de todas as plantas de localização dos Serviços da entidade requerida e bem assim do Plano - ver does n° 14 a 17 juntos com o requerimento inicial.
R. A referida Praceta, tal como a Rua da Liberdade, encontra-se devidamente pavimentada e infra-estruturada pela Associação de Proprietários e Moradores de Cabra Figa - depoimento de Jaime José Duarte, Joaquim Craveiro Eivas, Octávio José Jesus.
S. Praceta que foi utilizada pelos serviços da entidade requerida para implantar as estruturas de águas e esgotos do lote dos requerentes e ainda onde se encontrava implantado um poste de fornecimento de electricidade e rede telefónica - depoimento de Joaquim Craveiro Eivas, Octávio José Jesus.
T. No final de 2001, um dos proprietários dos lotes cujo acesso se faz pela Praceta - lote 888 e 889 - ocupou parte desta, colocando uma rede de arame revestida a plástico a dividir fisicamente a Praceta, utilizando o referido espaço para o seu estacionamento privativo - depoimento de Jaime José Duarte, Joaquim Craveiro Eivas, Octávio José Jesus, Maria Benilde Santos Ramos Oliveira, Sílvia Maria Correia Pereirinho Ramos.
U. Em 2010 os proprietários dos lotes 888 e 889 chegaram a ocupar a totalidade da Praceta, tendo posteriormente removido voluntária e parcialmente a referida vedação - ver doe n° 18 junto com o requerimento inicial, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
V. A ocupação foi comunicada à entidade requerida - ver does n° 19 e 20 juntos com o requerimento inicial.
W. Em 22.01.2003 a Contra-interessada Leopoldina e Maria Teresa celebraram, no 1° Cartório Notarial de Sintra, com Saudade de Jesus Santos Ramos, Escritura Pública de Compra e Venda de 44m2, por destaque do prédio rústico denominado «Pinheiro» ou «Espinheiro», sito em Cabra Figa, freguesia de Rio de Mouro, concelho de Sintra, descrito na 1a Conservatória do Registo Predial de Sintra, sob o n° 4769 e inscrito na matriz sob o n° 69 - Secção S), pelo preço de €: 500,00 - ver doe n° 22 junto com o requerimento inicial.
X. No dia 24.2.2003 a Associação de Moradores e Proprietários do Bairro de Cabra Figa enviou uma carta à Contra-interessada Leopoldina, cuja cópia foi junta como doe n° 21 com o requerimento inicial e aqui se dá por integralmente reproduzida, com o objectivo de informar que não poderia alienar parte da parcela que constava da área sobrante do artigo cadastral, artº 69 - Secção S, por corresponder à área de cedência ao domínio público - ver doe n° 21 junto com o requerimento inicial.
Y. Em 28.7.2003 a Associação de Moradores e Proprietários do Bairro Cabra Figa solicita à entidade requerida que reconheça, de direito e de facto, a aprovação do Plano de Pormenor e Loteamento do Bairro de Cabra Figa com as alterações propostas e aprovadas nos termos constantes das reuniões camarárias de 15.2.1989 e de 18.2.1993 - ver doe n° 23 junto com o requerimento inicial.
Z. Em resposta, foi remetido um parecer jurídico da Assessoria do Gabinete da Presidência da entidade requerida que, nas conclusões, refere que:
l - O Plano de Pormenor e Loteamento do Bairro de Cabra Figa consiste num plano de legalização de área clandestina, elaborado ao abrigo do DL n° 804/76, de 6.11 (ainda que exista um «excesso» de forma e de substância face à sua designação e conteúdos material e documental, que o aproxima dos instrumentos previstos no DL n° 560/71, de 17.12, que deriva da sua génese inicial), eficaz;
2 - O n° 4 do art 89° do PDM de Sintra excepciona os projectos de urbanização de reconversão das áreas urbanas de génese ilegal neste indicadas da sujeição ao PDM;
3 - O processo de reconversão da AUGI de Cabra Figa deve continuar a reger-se, de facto e de direito, pelo Plano de Pormenor e Loteamento do Bairro de Cabra Figa, mesmo que se verifiquem desconformidades ou incompatibilidades com o Plano Director Municipal de Sintra - ver doe n° 23 junto com o requerimento inicial, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
AA. Em 2004 os proprietários do lote 889 submetem à apreciação da entidade requerida pedido de edificação de um muro de vedação a ser implantado na Praceta, local que delimitaram com rede plastificada - processo camarário n° OB/713/2004 - que veio a ser indeferido por despacho de 18.8.2008 - ver doe n° 26 junto com o requerimento inicial.
BB. Em 23.5.2005, os requerentes, uma vez mais, expõem à requerida toda a situação que envolve a ocupação da Praceta - ver doe n° 25 junto com o requerimento inicial.
CC. Em Janeiro de 2007 a Associação de Moradores e Proprietários de Cabra Figa solicitou à requerida a reposição da legalidade com a eliminação de barreiras existentes e manutenção da Praceta da Liberdade com a sua área original - ver doe n° 24 junto com o requerimento inicial.
DD. Quanto ao pedido de reposição da legalidade com a eliminação de barreiras existentes e manutenção da praceta da Liberdade com a sua área original, formulado pela Associação de Moradores e Proprietários de Cabra Figa e bem assim quanto ao pedido formulado para edificação de muro pela proprietária do lote que ocupou parte da Praceta, a equipa técnica da requerida, através de informação n° 35/2007, de 9.3, informa e propõe no ponto 6 da referida informação o seguinte:
6.a) Solicitar esclarecimentos ao Notário do 1° Cartório Notarial de Sintra, Doutor Celso dos Santos, sobre os elementos que conduziram à outorga da escritura datada de 22.1.2003, em que se destaca e transmite uma parcela de 44m2, sem que tenha sido identificado qualquer processo camarário de destaque ao abrigo do DL nº 555/99, de 16.12, alterado pelo DL n° 177/2001, de 4.6 (fls 182 a 186 do OB/713/2004).
6.b) Solicitar esclarecimentos à Conservatória do Registo Predial de Rio de Mouro sobre a anexação dos prédios n° 9349, fls 8v do livro B -27 e 05338/Rio de Mouro, que resultou no prédio 05339/200302040 de Rio de Mouro, equacionando-se a sua possível anulação, dado que viola o disposto no DL n° 555/99, de 16.12, alterado pelo DL n° 177/2001, e 4.6, que impõe o licenciamento de operação urbanística antes do acto jurídico em causa, e viola ainda o disposto no Plano de Pormenor e Loteamento de Cabra Figa, que define os parâmetros urbanísticos a considerar na reconversão urbanística da AUG1 de Cabra Figa.
6. c) Indeferir o OB/713/2004 dado que não respeita o desenho urbano preconizado pelo Plano de Pormenor e Loteamento de Cabra Figa, ao eliminar a bolsa de utilização pública, não salvaguardando o acesso público ao lote contíguo (890). Salienta-se que o projecto de edificação em causa inicialmente tem como pretensão o licenciamento de muro de vedação, e, posteriormente, apresenta pretensão de anexação de dois prédios contíguos e legalização de construções, sem apresentar legitimidade para ambos e sem sujeitar a licenciamento de emparcelamento ao abrigo do RJUE.
6.d) Juntar o registo referido em epígrafe e a presente informação ao OB/713/2004. 6.e) informar a Associação de Moradores e Proprietários de Cabra Figa sobre os procedimentos encetados - ver doe n° 26 junto com o requerimento inicial.
EE. Com base no referido parecer, a entidade requerida, em 18.8.2008, proferiu despacho de indeferimento do pedido de construção do muro para vedação de parte da área da Praceta -Processo OB/713/2004 - e ainda ordenou diligenciar os respectivos procedimentos de legalidade urbanística com comunicação à Associação de Proprietários e Moradores de Cabra Figa - ver doe n° 26 junto com o requerimento inicial.
FF. Em 28.08.2009, os contra-interessados Leonilde e Maria Teresa voltaram a destacar e a alienar outra parcela de terreno com a área de 34,61 m2, do mesmo prédio, a Saudade de Jesus Santos Ramos, pelo valor de €: l .000,00 - ver doe n° 27 junto com o requerimento inicial.
GG. Actualmente os proprietários do lote 889 só estão a ocupar parte da Praceta - por confissão.
HH. Em 24.2.2010 os requerentes expuseram todos estes factos em reunião pública de Câmara Municipal - por acordo e ver doe n° l junto com a oposição do Município.
II. A rede de arame revestida a plástico que se encontra a dividir fisicamente a Praceta não impede o acesso ao lote dos requerentes - depoimento de Joaquim Craveiro Eivas, Octávio José Jesus, Maria Benilde Santos Ramos Oliveira, Sílvia Maria Correia Pereirinho Ramos.
JJ. A área vedada pelos proprietários do lote 889 serve de parqueamento ao veículo destes, mas os mesmos possuem uma garagem - depoimento de Jaime José Duarte, Joaquim Craveiro Eivas, Octávio José Jesus, Maria Benilde Santos Ramos Oliveira, Sílvia Maria Correia Pereirinho Ramos.
KK. A 23.2.2010 os serviços da requerida, em deslocação ao local, verificaram a existência da vedação em rede - ver doe n° 2 junto com a oposição da entidade requerida
LL. Em 24.4.2010, os serviços da requerida informaram ainda que, relativamente à dominialidade da parcela de terreno aqui em referência, não foi encontrado nenhum processo de loteamento para o terreno em análise pelo que ... se houve cedência deste terreno ao Município de Sintra, esta cedência não foi feita tendo em consideração o condicionamento de um processo de loteamento -ver doe n° 4 junto com a oposição da entidade requerida.
MM. Em reunião pública da Câmara Municipal de dia 26.5.2010 foi agendada uma reunião com elementos dos serviços do Urbanismo e da Divisão de Património da entidade requerida - ver doe n° 5 junto com a oposição da requerida.
NN. Em 14.6.2010 foi elaborado parecer e por despacho de 18.6.2010 foi determinado ao Departamento de Polícia Municipal para dar continuidade às operações de fiscalização tidas por adequadas e a devida conclusão procedimental à luz do Código de Procedimento Administrativo -ver doe n° 6 junto com a oposição do Município.
OO. O parecer de 14.6.2010, junto como doc. n° 7 com a oposição do Município, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, conclui no sentido de que os serviços devem acompanhar a situação do ponto de vista do cumprimento do regime legal a que toda e qualquer operação urbanística ou de edificação deve respeitar, atendendo a que as especifícidades decorrentes de a zona estar abrangida por plano de pormenor - ver doe n° 7 junto com a oposição do Município.
DO DIREITO
Na presente acção cautelar os ora Recorrentes peticionam a intimação do Município de Sintra a que “ordene a remoção das barreiras que limitam a circulação da Praceta sita na Rua da Liberdade que integra a AUGI de Cabra Figa”.
Cumpre, pois, enquadrar a matéria de facto provada e a pretensão cautelar deduzida no direito objectivo aplicável, sendo que esse direito é o seguinte: lei da reconversão urbanística das áreas urbanas de génese ilegal, comummente conhecida por lei das AUGI’s, Lei 91/95 de 2.9 e alterações introduzidas subsequentemente (lei das AUGI’s), RJIGT – Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial, aprovado pelo DL 380/99 de 22.9 e redacções subsequentes, e RJUE – Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, aprovado pelo DL 555/99 de 16.12 e redacções subsequentes.
1. conceito de AUGI – artº 1º nº 2, Lei 91/95 de 2.9;
A AUGI é um conceito normativo que o artº 1º nº 2 da Lei 91/95 define assim: “2 – Consideram-se AUGI os prédios ou conjuntos de prédios contíguos que, sem a competente licença de loteamento, quando legalmente exigida, tenham sido objecto de operações físicas de parcelamento destinadas à construção até à data de entrada em vigor do Decreto-Lei nº 400/84, de 31 de Dezembro, e que, nos respectivos planos municipais de ordenamento do território (PMOT), estejam classificadas como espaço urbano ou urbanizável, sem prejuízo do disposto no artigo 5º.”
O parcelamento aqui referido tem de ser entendido em conjugação com outro conceito normativo, o loteamento, e, por isso, significa a divisão de terrenos tendo em vista a constituição de unidades prediais autonomizadas, resultando dessa divisão a constituição de lotes – unidades prediais destinadas de forma precisa e concreta a edificação urbana - e parcelas, sendo estas, por oposição aos lotes urbanos, as unidades prediais autonomizadas que não se destinam à edificação.
Em termos simples, uma AUGI é um loteamento clandestino.
A legalização de uma AUGI é o negativo procedimental do RJUE no que tange ao controlo preventivo municipal da operação urbanística de loteamento urbano e obras de urbanização a ele associadas.
Efectivamente, no domínio do RJUE o interesse pretensivo de ocupação urbanística do solo começa no procedimento em vista do acto administrativo positivo (a licença ou admissão de comunicação prévia, na versão do RJUE dada pela Lei 60/2077 de 4.9, artºs. 26º e 36º-A, e respectivos títulos de alvará e recibo de apresentação, artº 74º nº 1 e 2) e só depois é que se concretiza, no terreno, a operação urbanística.
Na AUGI vem tudo ao contrário: fizeram-se os parcelamentos à margem da lei, em avos ou m2, venderam-se e levou-se ao registo as parcelas, ditas de “lotes”, levantaram-se as edificações e, a posteriori de tudo, intervêm os Municípios para apreciar os modos de ocupação do solo evidenciados pela concreta realidade de implantação, a “realidade actual da AUGI” (artº 18º nº 1 d) L. 91/95), com admissão de afastamento das classificações, índices urbanísticos e tipologias de ocupação atribuídas nos PMOT’s, de que são evidência a obrigatoriedade de alteração dos PP’s ou dos PDM’s, segundo o regime do RJIGT, nas circunstâncias dos artºs. 5º nº 3, 6º nº 3 e 31º nº 3 da L. 91/95.
O que significa que as disposições do RJUE, em matéria de loteamento, e do RJIGT, no tocante aos planos de pormenor, são aplicáveis no processo de reconversão especial das AUGI, como expressamente dispõe o artº 4º nº 1 a), b) e nº 2, L.91/95, ao determinar que o processo de reconversão sob a veste de operação urbanística de loteamento segue o regime do RJUE (DL 555/99) e sob a veste de plano de pormenor o regime do RJIGT (DL 380/99), sem prejuízo, nos termos gerais de direito, da natureza excepcional desta Lei 91/95 afirmada no seu artº 1º nº 1 e consequente primazia de aplicação no confronto com normas de carácter geral.
2. reconversão via plano de pormenor – artº 31º nº 2 e 4, Lei 91/95;
Nas circunstâncias do caso concreto e de acordo com o probatório especificado nos itens D, E, F, G, H e K, a reconversão da AUGI implantada no Bairro da Cabra Figa segue o regime de elaboração do plano de pormenor, o que significa que tendo sido opção “a reconversão mediante plano de pormenor, o processo segue os trâmites do Decreto-Lei 380/99, de 22 de Setembro, com a redacção que lhe foi dada pelo Decreto-lei nº 316/2007, de 19 de Setembro”, ou seja, remete-se especificamente para o RJIGT por disposição expressa no artº 31º nº 2 da L. 91/95.
O que está em consonância com o princípio da tipicidade dos planos, segundo o qual é a lei que procede à “(..) designação ou nome dos planos, define os respectivos fins ou objectivos e estabelece os elementos que compõem o seu conteúdo material (embora este assuma, no plano de urbanização e no plano de pormenor, um carácter flexível, devendo ser “apropriado às condições da área territorial a que respeita e aos objectivos previstos nos termos de referência e na deliberação municipal que determinou a sua elaboração) e documental. Assim, a Administração só pode elaborar os planos territoriais tipificados na lei. (..)” (1)
*
De modo que a previsão da Lei 91/95 não configura nenhuma novidade na medida em que o plano de pormenor “(..) De entre os planos municipais, ele é o que apresenta o conteúdo mais concreto, designadamente por incidir sobre áreas territoriais menos abrangentes.
Cabe-lhe, com efeito, dentre outras funções, desenvolver e concretizar detalhadamente propostas de organização especial de qualquer área específica do território municipal: definir o desenho urbano, parâmetros urbanísticos e indicadores relativos às cores e materiais; identificar as operações de demolição, conservação e reabilitação de edificações existentes; estabelecer a estruturação das acções de perequação compensatória e indicar o sistema de execução que deve ser utilizado na totalidade ou em partes da área global coberta pelo plano (artº 91º do RJIGT). (..)
No que diz respeito a este tipo de planos municipais, o legislador reconhece-lhes agora um conteúdo material mais flexível (e, por isso, mais variado), no que depende das condições da área territorial a que se aplica (que terá de ser uma área contígua do território municipal) e dos objectivos que com o mesmo os municípios pretendem alcançar (objectivos esses explicitados nos respectivos termos de referência e na deliberação da sua elaboração). (..)
(..) inovatório no que concerne ao regime dos planos de pormenor é o facto de os mesmos, em certas condições, poderem proceder directamente à transformação fundiária da sua área de incidência (..) (artºs. 92º-A e 131º nº 10). Com efeito, está agora prevista na lei, de forma expressa, a possibilidade de os planos de pormenor com um conteúdo suficientemente denso (..) poderem fundar directamente operações de transformação fundiária relevantes para efeitos de registo predial e inscrição dos novos prédios assim constituídos (cfr. artºs. 92º-A e 92º - B) (..) sendo bastante, para proceder à transformação da situação fundiária da área do plano e ao respectivo registo, a certidão deste acompanhada dos correspondentes contratos de urbanização ou de desenvolvimento urbano. (..)” (2)
As considerações doutrinárias supra transcritas reportam-se às alterações legislativas do RJIGT (DL 380/99) introduzidas pelo DL 316/2007 de 19.09, expressamente citado no mencionado artº 31º nº 2 da L. 91/95, sendo que o nº 4 deste artº 31º dispõe que “a certidão do plano de pormenor substitui o alvará de loteamento para efeitos do registo predial.”.
Portanto dúvidas não há de que a reconversão da AUGI segundo o modelo do plano de pormenor significa que, no que ao caso dos autos importa, o procedimento de reconversão da iniciativa da Câmara Municipal de Sintra segue o regime jurídico do RJIGT especificamente previsto relativamente a este instrumento de planeamento territorial. (3)
Pelo que vem dito, por falta de fundamento legal não se acolhe o entendimento sustentado pelo Tribunal a quo na parte em que, e citando, “(..) o Plano de Pormenor e Loteamento de Cabra Figa, apesar de aprovado, não foi objecto de nenhuma tramitação subsequente ao inquérito público e, nessa medida, o Município tratou-o, na informação técnica de 9.3.2004, como um plano de legalização de uma área clandestina, não como um verdadeiro plano de pormenor. (..) – fls. 470 dos autos.
3. presunção de domínio público – artº 45º nº 2, Lei 91/95;
Chegados aqui cabe analisar a questão da Praceta sita na Rua da Liberdade.
Segundo os itens P, Q, R e S do probatório, a Praceta existente na Rua da Liberdade serve de acesso aos lotes 888, 889, 889-A e 890, tem infra-estruturas locais e gerais na medida em que se mostra servida de rede de águas e esgotos, de electricidade e telefones e está pavimentada, sendo que a existência desta Praceta consta de todas as plantas de localização da AUGI, ou seja, faz parte do desenho urbano e infra-estruturas viárias da planta de urbanização do plano de pormenor de reconversão urbanística.
De acordo com o probatório, dúvidas não há sobre a insusceptibilidade da dita Praceta assumir a natureza jurídica de lote urbano à luz do RJUE (unidade predial destinada de uma forma precisa e concreta a edificação urbana), seja tomando a divisão do terreno em resultado do loteamento ilegal promovido pelo loteador ilegal – designação do artº 45º nº 1 da L. 91/95 dada ao proprietário que celebrou negócios de venda de parcelas tendo por objecto os prédios integrantes da AUGI -, seja depois de o plano de pormenor ser levado a registo nos termos já referidos do artº 31º nº 4 da Lei 91/95.
Dos itens P, Q, R e S do probatório decorre que a Praceta em causa é uma parcela – e não um lote porque não lhe foi, nem é, atribuída capacidade edificativa - constante da planta de implantação do loteamento ilegal promovido pelo loteador ilegal, por este destinada ab initio a arruamento sequencial da mencionada Rua da Liberdade e pavimentadas, ambas, para o efeito.
O que significa que a Praceta sita na Rua da Liberdade integra a infra-estrutura viária da AUGI e é exactamente por isso e nessa qualidade de infra-estrutura viária que consta de todas as plantas de localização da AUGI.
Chegados aqui, rege o disposto no artº 45º nº 2 da L. 91/95, normativo inserido nas disposições gerais e, como tal, aplicável a todos os processos de reconversão designados no artº 4º desta Lei.
Diz o artº 45º nº 2 o seguinte: “2 – Nos prédios submetidos a operação de loteamento ilegal presume-se que o loteador ilegal pretendeu integrar no domínio público municipal as áreas que afectou a espaços verdes e de utilização colectiva, infra-estruturas viárias e equipamentos de utilização colectiva.”.
Presunção que, nos termos do nº 3, “é ilidível judicialmente por acção a intentar pelo loteador ilegal ou o seu sucessor contra a administração conjunta da AUGI no prazo de seis meses contado da data da assembleia a que se refere o nº 3 do artigo 8º, sem prejuízo do disposto no número seguinte.”
Diz o nº 4 que a acção pode também ser “intentada contra a câmara municipal no prazo de seis meses contado da data da deliberação referida no nº 4 do artigo 1º, se o processo de reconversão urbanística for organizado nos termos da alínea b) do nº 1 do artigo 32º, todos da presente lei.”
De modo que, em face da mencionada presunção legal de dominialidade pública municipal, para os efeitos do disposto no artº 112º nº 2 f) e 120º nº 1 b) ambos do CPTA, mostra-se preenchido o critério da aparência do bom direito que assiste aos ora Recorrentes, ainda que perfunctório, no tocante ao pedido de condenação do Município a remover “a rede de arame revestida a plástico que se encontra a dividir físicamente a Praceta não impede o acesso ao lote dos Requerentes”, na medida em que “actualmente os proprietários do lote 889 só estão a ocupar parte da Praceta” pois “a área vedada pelos proprietário do lote 889 serve de parqueamento ao veículo destes, mas os mesmos possuem uma garagem”, acrescendo que em “23.2.2010 os serviços da requerida, em deslocação ao local, verificaram a existência da vedação em rede”, conforme itens GG, II, JJ, KK do probatório.
E o mesmo ocorre no tocante ao critério do periculum in mora na exacta medida em que o litígio entre os proprietários dos lotes 888 e 889, por um lado, com os proprietários do lote 890 e ora Recorrentes por outro, expresso em acções de “ocupa/desocupa a Praceta” já vem desde 2001 até ao presente, sendo que em 2010 a ocupação da Praceta foi total – vd. itens T, U, GG, II, JJ e KK do probatório.
Ou seja, dado que se trata de relações de vizinhança conturbadas há mais de dez anos sobre a “ocupação/desocupação da Praceta”, Praceta essa que continua ocupada, a que acresce a presunção legal de dominialidade pública municipal nos termos referidos do artº 45º nº 2 L. 91/95, a factualidade é de molde a consubstanciar o justo receio de que os prejuízos que já se consumaram se voltem a verificar e, portanto, que os ora Recorrentes requeiram com a presente providência evitar novas lesões ao seu direito de circularem livremente pela Praceta na sua totalidade, através do concurso da actividade administrativa de remoção da rede de arame colocada pelo proprietários do lote 889 a dividir a Praceta, usando a parte vedada do seu lado como parqueamento privado.
Neste sentido, é absolutamente irrelevante a matéria de facto levada ao probatório no item GG de que os proprietários do lote 889 apenas ocupam parte da Praceta, na medida em que o uso privativo do domínio público só tem viabilidade jurídica se decorrente de concessão constitutiva, na medida em que “(..) o direito de propriedade pública (ou dos poderes de domínio) nunca inclui a faculdade de gozo da coisa para a prossecução (em termos principais) de interesses privados, (..)” (4)
Pelo que vem dito, no tocante à cláusula de salvaguarda estatuída no artº 120º nº 2 CPTA expressa no critério de ponderação dos interesses públicos e privados concretamente em presença e conflituantes entre si, a verdade é que o interesse privado dos proprietários dos lotes 888 e 889 expresso na ocupação da Praceta não beneficia de protecção jurídica pelas razões de direito já expostas, sendo que o interesse público por parte do Município, pelas atribuições cometidas em sede de ordenamento do território e urbanismo, artº 13º nº 1 o) da Lei 159/99 de 14.9, beneficia do poder inerente às medidas de polícia urbanística, devendo, em conformidade, evitar a ocupação indevida de espaço público, nomeadamente de arruamentos e pracetas integrados na dominialidade pública municipal por presunção legal, sendo que no caso trata-se de promover a desocupação, em prazo fixado judicialmente por analogia com o disposto no artº 108º nº 1 CPTA.
Neste sentido, logra ganho de causa o recurso interposto.
***
Termos em que acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em, na procedência do recurso,
1. revogar a sentença proferida e, decidindo em substituição,
2. decretar a providência requerida, intimando o Município de Sintra a, com reporte à AUGI em reconversão pelo Plano de Pormenor e Loteamento do Bairro da Cabra Figa e, no prazo de 10 (dez) dias úteis, remover a rede de arame revestida a plástico que se encontra a dividir a Praceta que serve de acesso aos lotes 888, 889, 889-A e 890, sita na Rua da Liberdade.
Custas a cargo do Recorrido.
Lisboa, 17.NOV.2011,
(Cristina dos Santos)
(António Vasconcelos)
(Paulo Carvalho)
1- Fernando Alves Correia, Manual de direito do urbanismo, Vol. I, 4ª ed. Almedina/2008, pág. 650.
2- Fernanda Paula Oliveira, Direito do urbanismo – do planeamento á gestão, Estudos Regionais e Locais - CEJUR – Centro de Estudos da Universidade do Minho, Março/2010, págs. 51, 52 e 53
3- António José Rodrigues, Loteamentos ilegais, 4ª ed., Almedina/2010, págs. 38/39, 109/111, 148/149.
4- Ana Raquel Gonçalves Moniz, O domínio público – o critério e o regime jurídico da dominialidade, Almedina/2006, págs. 472/473; Pedro Gonçalves, A concessão de serviços públicos, Almedina/1999, págs.58/59. |
