| Decisão Texto Integral: | ACORDAM EM CONFERÊNCIA NO 2º JUÍZO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I. RELATÓRIO
Maria ..., Maria ...e Manuel Godinho Mendes Gato, melhor identificados nos autos, intentaram no TAF de Loulé, simultaneamente com uma acção administrativa especial de pretensão conexa com actos administrativos, uma providência cautelar de suspensão de eficácia do acto administrativo praticado pelo Presidente da Câmara de Vila Real de Santo António, datado de 17-2-2006, que determinou “o deferimento do projecto de alterações objecto da deliberação camarária de 10 de Agosto de 2004, bem como, do projecto com as alterações a que alude a informação jurídica de 22 de Julho de 2004, apresentado pela contra-interessada LARBRÁS, Sociedade Imobiliária SA”.
Mais requereram, nos termos do artigo 131º do CPTA, a imediata e provisória suspensão do deferimento do projecto de alterações objecto da deliberação camarária de 10 de Agosto de 2004, e a que alude a informação jurídica de 22-7-2004, apresentado pela “LARBRÁS, SA”.
O TAF de Loulé, por decisão datada de 25-3-2008, indeferiu a providência [cfr. fls. 487/498, paginação do SITAF].
Inconformada com tal decisão, a recorrente Maria ..., interpôs para este TCA o presente recurso jurisdicional, enunciando na sua alegação as seguintes conclusões:
“I – A sentença ora proferida, em vez de cumprir as imposições dimanadas do Tribunal Superior, veio, outrossim, a proferir uma nova decisão, violando o que lhe fora superiormente determinado, em função do prescrito no artigo 712º, nº 4 do CPCivil, e impedindo, uma vez fixada a matéria de facto, a reapreciação da decisão proferida pela 1a instância pelo Tribunal superior, nos termos do nº 1 do artigo 712º do CPCivil;
II – Impossibilitada de fundamentar, de facto [por não ter transitado em julgado a sentença nos autos principais] e, consequentemente, de direito, a decisão de extinção da instância cautelar, por inutilidade superveniente, proferiu a Meretíssima Juiz "a quo" uma nova decisão, o que constitui violação do disposto no artigo 666º do CPCivil;
III – Não houve fundamentação da sentença "próprio sensu", limitou-se a ser proferida uma fórmula geral, sem se concretizar quais os factos que foram admitidos por acordo, provados por documentos, ou confessados, nem tão pouco houve exame crítico das provas – violação do artigo 639º, nº 1 do CPCivil;
IV – Contradição insanável: considerar provados todos os factos invocados e alegados e omitir os factos constantes dos artigos 11º e segs. do requerimento inicial. Artº;
V – Omissão de pronúncia sobre questões que devia apreciar, com violação do disposto na alínea d) do nº 2 do artigo 668º, e consequente nulidade da decisão, nomeadamente:
- os factos alegados sob o artigo 11º do requerimento inicial apresentado pelos recorrentes, e que consubstanciam as ilegalidades que inquinavam os actos administrativos de 20-1-2004 e 17-2-2006, pois o projecto e alterações são os mesmos;
VI – Errada apreciação das provas, designadamente quanto aos docs. nºs 5 e 6, devendo consideram-se provadas as ilegalidades elencadas no artigo 11º do requerimento inicial e a falsificação da planta inicialmente apresentada;
VII – Omissão na matéria de facto de factos considerados relevantes e provados documentalmente, designadamente: que sobre os factos invocados pelos requerentes, descritos no artigo 11º do seu requerimento inicial, e correspectiva violação de normas, que são os mesmos factos e as mesmas normas violadas pelo acto recorrido de 17-2-2006, foram emitidos pareceres por parte do Ministério Público dando inteira razão aos requerentes, cominando-se a nulidade do acto por violação dos artigos 58º, 59º, 60º, 62º, 63º, 72º, 73º e 75º do RGEU – vide artigo 36º do requerimento inicial e doc. 9, a este anexo;
VIII – Erro na apreciação do estado do processo – cautelarmente, devia ter mantido a inquirição de testemunhas e a realização de inspecção judicial – artigo 510º do CPCivil, "a contrario";
IX – Rectificação do ponto 16 da matéria provada, nos termos supra prescritos;
X – O ponto 24 da matéria provada omite que o Município indeferiu o projecto e alterações, que é o mesmo projecto e alterações, agora aprovado em 17-2-2006, vide doc. 1, a fls. 6, junto com a oposição apresentada pela contra-interessada LARBRÁS;
XI – Rectificação do ponto 26, devendo ser considerado provado que a colocação da armação de ferro ocorreu após o despacho de 17-2-2006;
XII – Contradição entre os factos elencados nos pontos 26 e 27: Se a armação dos pilares está encostada ao limite do lote dos requerentes [ponto 26, demonstrado pela implantação aprovada – docs. 5 e 6], é óbvio que o edifício aprovado não cumpre, sequer, a alegada distância de 3 metros do limite do lote do prédio dos requerentes;
XIII – Não houve pronúncia quanto ao facto do prédio aprovado, de acordo com a implantação, altura e distâncias aprovadas e inexistência de logradouro, etc. [docs. 5, 6 e 10], causava ou não as situações descritas nos artigos 11º, 18º, 27º, 23º, 30º e 32º do requerimento inicial, com violação do disposto na alínea d) do nº 2 do artigo 668º, e consequente nulidade da decisão;
XIV – Sendo as normas violadas de ordem pública e carácter imperativo, não podem ser afastadas, nem carecem sequer de demonstração de danos ou prejuízos;
XV – O facto elencado no ponto 14 é meramente conclusivo, logo não deve constar da matéria assente;
XVI – Omissão de pronúncia quanto à violação do artigo 100º do CPA – não audição dos requerentes, na qualidade de interessados e lesados, antes de ser proferido o despacho recorrido de 17-2-2006;
XVII – Não existe fundamentação de direito da sentença, o que viola o prescrito no artigo 639º, nº 2 do CPCivil. Com efeito, na sentença recorrida apenas se indica o artigo 120º do CPTA, não havendo referência a qualquer norma substantiva, o que é causa de nulidade da sentença, nos termos da alínea b) do artigo 668º do CPCivil;
XVIII – A prova sumária das ilegalidades que inquinam o acto recorrido de 17-2-2006, resultam de não terem sido impugnados os artigos 5º e 6º do requerimento inicial, bem como da prova dos factos descritos nos artigos 11º, 12º e 16º do mesmo articulado, o que decorre da análise dos docs. nºs 5, 6, 9 e 10, e do cotejo com as normas invocadas pelos requerentes nos artigos 11º, 16º, 35º, 36º, 42º, 43º, 45º a 51º do requerimento inicial, sendo por demais patente a procedência da pretensão a efectivar na acção principal;
XIX – Os requerentes invocaram danos e prejuízos sérios que a não suspensão do acto impugnado para eles implicaria: artigos 11º, 18º, 27º, 28º, 30º e 32º do seu requerimento inicial, mais invocaram que as obras decorriam a ritmo veloz [artigo 40º - doc. nº 10], e o justo receio de constituição de uma situação de facto consumado [artigo 41º], também comprovado pela sequência cronológica dos factos [não impugnado – artigo 52º], estando justificado o "periculum in mora";
XX – O interesse público, o qual, sendo as normas violadas de ordem pública e de carácter imperativo, só resulta defendido pela suspensão de eficácia do acto ora impugnado.” [cfr. fls. 533/547, paginação do SITAF].
Não houve contra-alegações.
A Senhora Juíza “a quo” pronunciou-se sobre as invocadas nulidades da sentença [cfr. fls. 568/569, paginação do SITAF].
O Digno Magistrado do Ministério Público junto deste TCA Sul emitiu douto parecer, no qual defende que o recurso merece provimento [cfr. fls. 585/586].
Com dispensa de vistos, vem o processo à conferência para julgamento.
Cumpre apreciar e decidir, antes de mais, se a sentença recorrida padece das nulidades que a recorrente lhe assaca.
Nas conclusões I) e II) sustenta a recorrente que a sentença recorrida, em vez de cumprir as imposições dimanadas do Tribunal Superior, veio, outrossim, a proferir uma nova decisão, violando o que lhe fora superiormente determinado, em função do prescrito no artigo 712º, nº 4 do CPCivil, e impedindo, uma vez fixada a matéria de facto, a reapreciação da decisão proferida pela 1ª instância pelo Tribunal superior, nos termos do nº 1 do artigo 712º do CPCivil, face impossibilidade de fundamentar, de facto [por não ter transitado em julgado a sentença nos autos principais] e, consequentemente, de direito, a decisão de extinção da instância cautelar, por inutilidade superveniente, proferindo uma nova decisão, o que constitui violação do disposto no artigo 666º do CPCivil.
Vejamos.
A norma que a recorrente entende ter sido violada, dessa violação decorrendo por conseguinte a apontada nulidade da sentença, tem o seguinte teor:“Artigo 712º
Modificabilidade da decisão de facto 1 – …
2 – …
3 – …
4 – Se não constarem do processo todos os elementos probatórios que, nos termos da alínea a) do nº 1, permitam a reapreciação da matéria de facto, pode a Relação anular, mesmo oficiosamente, a decisão proferida na 1ª instância, quando repute deficiente, obscura ou contraditória a decisão sobre pontos determinados da matéria de facto ou quando considere indispensável a ampliação desta; a repetição do julgamento não abrange a parte da decisão que não esteja viciada, podendo, no entanto, o tribunal ampliar o julgamento de modo a apreciar outros pontos da matéria de facto, com o fim exclusivo de evitar contradições na decisão.
5 – …
6 – …”.
No caso, a anterior sentença proferida nos autos, que julgou extinta a instância por inutilidade superveniente da lide [cfr. fls. 253/256, numeração do SITAF], era totalmente omissa no tocante à factualidade que considerou provada, nomeadamente àquela que relevava para a decisão de declaração de extinção da instância.
Por isso, o acórdão deste TCA Sul, de 14-2-2008, proferido a fls. 468/474 dos autos, considerou que “face à manifesta ausência da matéria de facto da sentença recorrida e o teor das conclusões das alegações apresentadas pelas recorrentes, importa fixar a matéria de facto da decisão da 1ª instância, por forma a permitir-se a este Tribunal a sua reapreciação e o eventual e consequente conhecimento do alegado erróneo enquadramento jurídico dos factos”, tendo declarado nula, oficiosamente, a decisão recorrida e ordenado a baixa dos autos à 1ª instância para fixação da matéria de facto nos termos supra referidos.
Ora, a declaração de nulidade por parte do Tribunal de recurso da sentença proferida tem como consequência que esta desapareça do processo – tudo se passa como se nunca tivesse sido proferida – no todo, e não só na parte viciada, já que no caso não ocorria a situação prevista na 2ª parte do nº 4 do artigo 712º do CPCivil, ou seja, a de a repetição do julgamento não abranger a parte da decisão que não estivesse viciada, pois que como se viu, o vício de que aquela padecia era absoluto.
Por conseguinte, se em vez de se limitar a fixar apenas os factos relevantes para o conhecimento da inutilidade superveniente da instância, a senhora juiz “a quo” foi mais além, ou seja, se após a sua fixação conheceu do mérito do pedido, não pode afirmar-se que incumpriu o comando inserto no acórdão proferido, já que o espírito que preside ao actual contencioso administrativo vai no sentido de privilegiar as decisões de fundo sobre as decisões de mérito [cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha, Comentário ao CPTA, 2005, pág. 444].
E, por outro lado, também não ocorre a violação do disposto no artigo 666º do CPCivil, uma vez que o acórdão de 14-2-2008 declarou oficiosamente nula a sentença, pelo que esta, como se viu, deixou de existir “qua tale” e, por conseguinte, não ficou imediatamente esgotado o poder jurisdicional do juiz quanto à matéria da causa.
Do que antecede, improcedem as conclusões I) e II) da alegação da recorrente.* * * * * * Nas conclusões IV) e V) sustenta a recorrente a existência de contradição insanável, uma vez que a sentença considerou provados todos os factos invocados e alegados, mas omitiu os factos constantes dos artigos 11º e segs. do requerimento inicial, o que configura a nulidade prevista na alínea b) do nº 1 do artigo 668º do CPCivil, e também a omissão de pronúncia sobre questões que devia apreciar, com violação do disposto na alínea d) do nº 2 do artigo 668º, e consequente nulidade da decisão, nomeadamente os factos alegados sob o citado artigo 11º do requerimento inicial apresentado pelos requerentes da providência, e que consubstanciam as ilegalidades que inquinavam os actos administrativos de 20-1-2004 e 17-2-2006, pois o projecto e alterações são os mesmos.
Vejamos o que dizer.
No artigo 11º do requerimento inicial, invocou a ora recorrente [e os demais requerentes] que o edifício aprovado não possui logradouro, que a empena do prédio em causa terá uma altura de 18 metros, que ficará a distar apenas 1,80 metros das varandas do seu prédio, que a fachada posterior desse prédio se apresenta avançada relativamente aos alinhamentos dos prédios confinantes, que a cércea do mesmo não respeita o RGEU, uma vez que os prédios da Rua Gil Eanes, para onde tem a sua fachada principal, têm 13 metros de altura, sendo que o prédio aprovado pelo despacho suspendendo tem uma cércea com 15 metros, que a construção do mesmo privará o seu prédio de arejamento, iluminação natural e exposição prolongada à acção directa dos raios solares e, finalmente, que a invocada inexistência de logradouro com acesso próprio e directo impedirá ou dificultará gravemente o acesso e a intervenção dos bombeiros.
Ora, como decorre do probatório da sentença recorrida, nenhum destes factos foi aí considerado, posto que a Senhora Juíza “a quo” dispensou a prova testemunhal e a inspecção judicial que a recorrente havia requerido, com o fundamento em que “todos os factos mencionados foram dados como assentes, com excepção de um, o qual não era susceptível de ser dado como comprovado por estes meios de prova” [cfr. fls. 490 dos autos, numeração do SITAF].
Dispõe o artigo 659º, nº 2 do CPCivil, aplicável “ex vi” artigo 1º do CPTA, que o juiz, na elaboração da sentença, deverá estabelecer os factos que considere provados, após o que, fará a subsunção dos mesmos às normas jurídicas que considere aplicáveis.
Se tal actividade prévia de selecção e especificação da factualidade relevante não for feita, a lei processual comina essa omissão com nulidade – vd. o disposto na alínea b) do nº 1 do artigo 668º do CPCivil –, ainda que o recurso seja restrito à matéria de direito, já que o Tribunal de recurso não pode conhecer do mesmo sem primeiro equacionar os factos que se provaram e que suportaram a decisão que se pretende ver reapreciada [Neste sentido, cfr. o Acórdão do STA, de 12-10-2004, da 2ª Subsecção do CA, proferido no âmbito do recurso nº 842/04].
Com efeito, a alínea b) do nº 1 do artigo 668º do CPCivil, ao exigir a especificação dos fundamentos de facto da decisão, refere-se à motivação ou fundamento da mesma, no plano factual, pelo que essa falta constitui nulidade de conhecimento oficioso [cfr. o Acórdão do STA, de 23-6-88, in BMJ nº 378, págs. 771], na exacta medida de que não é pelo facto das partes não terem reclamado dos vícios da sentença que o tribunal superior ficará impedido de apreciar o recurso nos seus restantes aspectos, visto que as nulidades que afectem a apreciação da matéria de facto obstam à apreciação justa do recurso na sua totalidade [Neste sentido, cfr. Alberto dos Reis, Lições de Processo Civil, Vol. III, págs. 237/238].
Para efeitos da mencionada nulidade não interessa saber se os elementos constantes do processo, que o juiz tinha quando decidiu, justificam a decisão, mas antes verificar que esta não contém qualquer fundamentação, na exacta medida em que a exigência de fundamentação tem natureza imperativa, é um princípio geral que a própria Constituição consagra no seu artigo 208º, nº 1, e que tem de ser observado nas decisões judiciais.
Por outro lado, a delimitação do âmbito e alcance do dever de fundamentação das decisões judiciais está directamente relacionado com as funções por elas desempenhados, já que sendo uma das garantias fundamentais dos cidadãos num Estado Social de Direito contra o arbítrio do poder judiciário, a motivação das decisões judiciais desempenha uma dupla função: por um lado, impõe ao juiz um momento de verificação e controlo crítico da lógica da decisão por forma a persuadir os destinatários e a comunidade jurídica em geral; por outro, pela via do recurso, permite o reexame do processo lógico ou racional que lhe está subjacente. A eficácia da sentença e, em última análise, a legitimação do próprio poder jurisdicional dependem, pois, da forma como se mostra cumprido o princípio da motivação das decisões judiciais.
No caso “sub iudice”, o Senhora Juiza “a quo” não ficava dispensada – aliás tinha o dever de o fazer – de especificar a matéria de facto que considerava pertinente para alicerçar a sua fundamentação de direito.
Falhando parcialmente tal especificação, como vimos ser o caso, a decisão objecto de recurso ficou desprovida de parte dos seus fundamentos fácticos, ficando os destinatários sem saber a razão pela qual o Tribunal perfilhou a decisão de indeferir a providência requerida.
Contudo, conforme constitui jurisprudência uniforme do STA, bem como, aliás, do STJ, essa nulidade só ocorre quando a falta de motivação [no caso presente, de facto] for absoluta, ou seja, quando a omissão dos fundamentos de facto for total, mas não já quando a justificação do decidido for insuficiente, medíocre ou quando a veracidade dos factos apontados não esteja provada.
É exactamente esse o caso dos autos, já que a sentença ora sob censura não considerou todos os factos invocados pela recorrente e pelos demais requerentes da providência, nomeadamente aqueles referidos no artigo 11º do requerimento e que se prendiam com a alegação e prova dos requisitos que a alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA faz depender a concessão da providência, o mesmo é dizer, do “fumus boni iuris” e o “periculum in mora”. Porém, essa omissão não gera nulidade, mas sim erro de julgamento, uma vez que não cabe no âmbito de previsão de nenhuma das alíneas do nº 1 do artigo 668º do CPCivil.
Assim, não se verificando a apontada nulidade, improcedem as conclusões IV) e V) da alegação da recorrente.* * * * * * Na conclusão IX) da sua alegação peticiona a recorrente a rectificação do ponto 16 da matéria provada, uma vez que o facto que foi dado como assente na sentença recorrida – “o lote de terreno ora em questão e que faz gaveto com o prédio onde moram os interessados, foi outrora ocupado por uma moradia de r/c e 1º andar” – não corresponde ao que foi alegado pelos requerentes e confessado na oposição da CMVRSA.
Afigura-se assistir razão à recorrente, já que é evidente o erro em que incorreu a sentença recorrida, pois o facto alegado no artigo 1º do requerimento da providência – e também confessado no artigo 18º da oposição da CMVRSA – é substancialmente diferente. Com efeito, o que os requerentes alegaram – facto não impugnado na oposição da entidade requerida – foi que o prédio onde se encontram as fracções de sua pertença forma gaveto com a Rua Gil Eanes e confronta pelo lado poente com o lote de terreno – outrora ocupado por uma moradia de r/c e 1º andar – onde está a ser edificado o prédio cuja construção foi autorizada pelo despacho suspendendo.
Nestes termos, proceder-se-á à correcção desse facto na matéria que a seguir se elenca, nos termos requeridos na conclusão IX) da alegação da recorrente.* * * * * * Na conclusão X) da sua alegação defende a recorrente que o ponto 24 da matéria provada omite que o Município indeferiu o projecto e alterações, que é o mesmo projecto e alterações, agora aprovado em 17-2-2006 [vd. doc. nº 1, a fls. 6, junto com a oposição apresentada pela contra-interessada LARBRÁS]. Porém, neste particular não lhe assiste razão, visto que essa factualidade resulta dos factos elencados nos nºs 12 e 13 do probatório, pela que a apontada conclusão improcede.* * * * * * Na conclusão XI) peticiona a recorrente a rectificação do ponto 26 do probatório, no sentido de aí se considerar provado que a colocação da armação de ferro ocorreu após o despacho de 17-2-2006. Contudo, o facto que a sentença deu como assente respeita integralmente o que foi alegado nos artigos 8º e 9º do requerimento da providência, pelo que nenhuma rectificação há a fazer.* * * * * * Na conclusão XII) sustenta a recorrente que existe contradição entre os factos elencados nos pontos 26 e 27 do probatório, uma vez que se a armação dos pilares está encostada ao limite do lote dos requerentes [ponto 26, demonstrado pela implantação aprovada – docs. 5 e 6], é óbvio que o edifício aprovado não cumpre, sequer, a alegada distância de 3 metros do limite do lote do prédio dos requerentes.
Vejamos o que dizer.
Pese embora a própria sentença recorrida ter feito menção ao citado doc. nº 5, o certo é que os autos não contêm nenhum doc. com esse número e conteúdo, sem que se vislumbre nos autos a falta de qualquer página [e também não contêm o doc. com o nº 4 – a numeração dos docs. juntos com o requerimento inicial “salta” do nº 3 (fotocópia duma escritura de habilitação de herdeiros – fls. 37/41) para o nº 6 (requerimento subscrito pela contra-interessada “Larbrás, SA” requerendo a junção ao processo de obras nº 159/2001 dum parecer técnico-jurídico – fls. 42)].
No entanto, é manifesta a contradição entre os referidos factos.
Com efeito, enquanto no ponto 26 do probatório se consignou que “a armação de ferro para os pilares da obra foi feita ainda antes da suspensão da construção, e encontra-se encostada ao muro do lote onde está implantado o edifício dos requerentes”, no ponto 27 deu-se como provado [para além da referência de que “cumpre a distância mínima de 3 m do logradouro do prédio dos interessados”, que é manifestamente conclusiva] que “o edifício cuja construção foi aprovada e que agora se impugna, fica a uma distância de afastamento de 3 m do limite do lote”, pelo que estando a armação de ferro para os pilares da obra encostada ao muro que delimita o lote onde se encontra implantado o prédio dos requerentes, obviamente que redundaria numa impossibilidade física que o edifício cuja construção foi aprovada pelo despacho suspendendo ficasse a uma distância de 3 m do limite desse mesmo lote. Facto que aliás resulta confirmado pelo teor do doc. nº 10, junto pelos requerentes, e que constitui fls. 50 da numeração do SITAF, ademais não impugnado pela CMVRSA ou sequer pela contra-interessada “Larbrás, SA”.
Pelo exposto, impõe-se eliminar tal facto, também dado como assente na sentença recorrida.
II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
De acordo com as considerações acima tecidas – e visto o disposto no artigo 712º, nº 1, alínea a) do CPCivil –, é a seguinte a factualidade relevante para a apreciação do mérito da providência requerida:
i. Corre termos o recurso contencioso de anulação da deliberação camarária de 17-4-2002, que aprovara as obras de construção e consequente emissão de alvará de obras, com o nº 416/03, na 2ª Secção do 1º Juízo Liquidatário do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa, instaurado pelos ora requerentes;
ii. Foi instaurado também no 1º Juízo Liquidatário de Lisboa o recurso contencioso de anulação da deliberação camarária de 2-9-2003, pela qual se ordenou a suspensão da licença de obra pelo prazo máximo de 3 meses e a revogação da deliberação camarária de 17-4-2003, sob o nº 667/03;
iii. A 26-6-2001 deu entrada nos Serviços técnicos da CMVRSA, o projecto de arquitectura para a construção de um edifício;
iv. A 3-9-2001 foi proferida informação técnica camarária classificando a zona de habitação consolidada de acordo com a Planta de Zonamento do PDM;
v. A 15-11-2001, o projecto foi deferido condicionalmente por despacho do vereador da Gestão Urbanística, conforme parecer de 6-11-2001;
vi. A 14-3-2002, o então requerente entregou os projectos de especialidades;
vii. A 21-3-2002, a Câmara ora requerida manifestou a intenção de deferir a pretensão, tendo sido concedido prazo para se pronunciar;
viii. Em 17-4-2002, o projecto foi deferido, embora condicionalmente;
ix. A 14-4-2003, foi solicitada a emissão de alvará de licença de construção;
x. A 25-3-2003 foi requerida a demolição do edifício lá existente;
xi. As obras foram suspensas, após uma reclamação entregue pelas ora requerentes, junto da Entidade Camarária ora requerida;
xii. A 10-8-2004, a Câmara deliberou indeferir o projecto de alterações e o inicialmente apresentado para construção;
xiii. O acto administrativo que ora se impugna é o despacho de 17-2-2006, do Presidente da CMVRSA, que determinou o deferimento do projecto de alterações, objecto da deliberação camarária de 10-8-2004, apresentado pela ora contra-interessada, tal como do projecto com as alterações a que corresponde a Informação jurídica de 22-7-2004, para construção de um edifício na Rua Gil Eanes em Monte Gordo;
xiv. O despacho ora impugnado sustentou a sua decisão na "correcta instrução do projecto apresentado e da sua conformidade com as normas legais e regulamentares em vigor";
xv. Os ora requerentes são donos e legítimos proprietários e possuidores de fracções, no prédio com o nº 12, sito na Rua Tristão Vaz Teixeira, que faz gaveto com a Rua Gil Eanes, freguesia de Monte Gordo, onde se pretende construir o edifício que ora se impugna a sua aprovação camarária;
xvi. As janelas e varandas dos quartos principais e das cozinhas das fracções das 1ª e 2ª requerentes deitam para o mencionado terreno;
xvii. As janelas do salão principal e as cozinhas do requerente, deitam também para aquele dito terreno;
xviii. A 18-7-2003 foi afixado naquele terreno um aviso, tornando público que a CMVRSA emitira em 12-5-2003 o alvará de obras de construção nº 131/03, a favor de “Larbrás, SA”;
xix. Em finais de Julho de 2003, foram iniciados trabalhos de preparação do terreno e rapidamente colocados tapumes e iniciada a cofragem do prédio a edificar;
xx. Trabalhos que foram suspensos, em virtude do Município ter decidido o seu embargo, na sequência de reclamações apresentadas pela 1ª requerente, mercê do descontentamento provocado pelas alterações que tais obras acarretariam para o local da sua residência;
xxi. O projecto e alterações aprovadas por despacho camarário de 17-2-2006, tratam da mesma matéria que o projecto e alterações aprovadas pela deliberação camarária de 20-1-2004;
xxii. As ilegalidades suscitadas e sustentadas pelos ora interessados foram objecto de pedidos de anulação neste TAF, atinentes à deliberação camarária de 20-1-2004, cujos processos tomaram os nºs 201/04.2BELLE e 202/04.0BELLE;
xxiii. O Processo nº 201/04.2BELLE encontra-se decidido por inutilidade superveniente da lide, com a consequente extinção da instância, no qual, se impugnava a deliberação camarária datada de 20-1-2004;
xxiv. O Processo nº 202/04.0BELLE encontra-se na fase de instrução, impugnando-se nestes autos também a deliberação de 20-1-2004;
xxv. A armação de ferro para os pilares da obra foi feita ainda antes da suspensão da construção, e encontra-se encostada ao muro do lote onde está implantado o edifício dos requerentes;
E, porque alegados pela ora recorrente e pelos demais requerentes da providência – sendo certo que tais factos não foram impugnados nas oposições deduzidas pela CMVRSA e pela contra-interessada “Larbrás, SA” –, aditam-se à matéria de facto dada como assente na 1ª instância, os seguintes factos:
xxvi. O edifício aprovado não possui logradouro;
xxvii. A empena do prédio em causa terá uma altura de 18 metros, e ficará a distar apenas 1,80 metros das varandas do prédio dos requerentes;
xxviii. A fachada posterior desse prédio apresenta-se avançada relativamente aos alinhamentos dos prédios confinantes;
xxix. As cérceas dos prédios da Rua Gil Eanes – para onde o edifício a construir tem a sua fachada principal – têm 13 metros de altura, sendo que o prédio aprovado pelo despacho suspendendo tem uma cércea com 15 metros;
xxx. A construção do aludido prédio privará o prédio dos requerentes de arejamento, iluminação natural e exposição prolongada à acção directa dos raios solares;
xxxi. A inexistência de logradouro com acesso próprio e directo impedirá ou dificultará mesmo o acesso e a intervenção dos bombeiros.
A sentença recorrida deu ainda como provado no ponto 16. do probatório, o seguinte facto:
“O lote de terreno ora em questão e que faz gaveto com o prédio onde moram os interessados, foi outrora ocupado por uma moradia de r/c e 1º andar”.
Porém, o que foi alegado – quer pelos requerentes da providência, quer pela CMVRSA – foi o seguinte facto, que assim se corrige, nos termos invocados na conclusão IX) da alegação da recorrente:
xxxii. O prédio onde se encontram as fracções pertencentes aos requerentes forma gaveto com a Rua Gil Eanes e confronta pelo lado poente com o lote de terreno – outrora ocupado por uma moradia de r/c e 1º andar – onde está a ser edificado o prédio cuja construção foi autorizada pelo despacho suspendendo.
Finalmente, por se mostrar em contradição com o facto dado como assente no ponto xxv. do probatório [para além da referência de que “cumpre a distância mínima de 3 m do logradouro do prédio dos interessados” ser manifestamente conclusiva], elimina-se o seguinte facto também dado como assente na sentença recorrida:
“O edifício cuja construção foi aprovada e que agora se impugna, fica a uma distância de afastamento de 3 m do limite do lote”.
III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
Sendo esta a factualidade relevante – e apreciadas e decididas que foram as nulidades assacadas à sentença – debrucemo-nos agora sobre o mérito do presente recurso.
Nas conclusões III) e VI) vem a recorrente sustentar que não houve fundamentação da sentença, já que mesma se limitou a uma fórmula geral, sem se concretizar quais os factos que foram admitidos por acordo, provados por documentos, ou confessados, nem tão pouco houve exame crítico das provas – o que encerra a violação do artigo 639º, nº 1 do CPCivil – e também é patente a errada apreciação das provas, designadamente quanto aos docs. nºs 5 e 6, devendo consideram-se provadas as ilegalidades elencadas no artigo 11º do requerimento inicial e a falsificação da planta inicialmente apresentada.
Dispõe o artigo 659º, nº 3 do CPCivil [e não 639º, nº 1, como por lapso consta da conclusão III) da alegação da recorrente], que “na fundamentação da sentença, o juiz tomará em consideração os factos admitidos por acordo, provados por documentos ou por confissão reduzida a escrito e os que o tribunal colectivo deu como provados, fazendo o exame crítico das provas de que lhe cumpre conhecer”.
Do que já se deixou dito, resulta evidente que a sentença recorrida desconsiderou, sem fundamento aparente, facto relevantes que haviam sido alegados pelos requerentes da providência cautelar, nomeadamente aqueles que se prendiam com a alegação e prova dos requisitos que a alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA faz depender a concessão da providência, o mesmo é dizer, do “fumus boni iuris” e o “periculum in mora”.
Porém, tal não significa que não tenha feito um exame crítico dos factos que deu como provados, mas apenas que esse exame crítico não incidiu sobre todos os factos que relevavam para a decisão a proferir. Ora, é precisamente essa distinção que separa uma eventual nulidade da sentença do erro de julgamento, isto é, a sentença padece de vício lógico por não ter considerado todos os factos alegados pelos requerentes da providência e que se mostravam necessários para uma correcta subsunção às normas jurídicas que ao caso cumpria aplicar, para determinar se os pressupostos de que a lei faz depender a concessão da providência estavam ou não preenchidos.
E, como decorre do cotejo do alegado no artigo 11º do requerimento inicial da providência, por contraponto com a defesa apresentada pela CMVRSA e pela contra-interessada “Larbrás, SA”, quer uma quer outra não impugnaram sequer a factualidade invocada naquele artigo, ou seja, que o edifício aprovado não possui logradouro, que a empena do prédio em causa terá uma altura de 18 metros, que ficará a distar apenas 1,80 metros das varandas do seu prédio, que a fachada posterior desse prédio se apresenta avançada relativamente aos alinhamentos dos prédios confinantes, que a cércea do mesmo não respeita o RGEU, uma vez que os prédios da Rua Gil Eanes, para onde tem a sua fachada principal, têm 13 metros de altura, sendo que o prédio aprovado pelo despacho suspendendo tem uma cércea com 15 metros, que a construção do mesmo privará o seu prédio de arejamento, iluminação natural e exposição prolongada à acção directa dos raios solares e, finalmente, que a invocada inexistência de logradouro com acesso próprio e directo impedirá ou dificultará gravemente o acesso e a intervenção dos bombeiros.
Assim, resta apreciar se estavam verificados todos os requisitos de que a lei faz depender a concessão da providência.
No entender da recorrente, esta e os demais requerentes invocaram danos e prejuízos sérios que a não suspensão do acto impugnado para eles implicaria: artigos 11º, 18º, 27º, 28º, 30º e 32º do seu requerimento inicial, mais invocaram que as obras decorriam a ritmo veloz [artigo 40º – doc. nº 10], e o justo receio de constituição de uma situação de facto consumado [artigo 41º], também comprovado pela sequência cronológica dos factos [não impugnados – artigo 52º], estando justificado o "periculum in mora", além de que o interesse público, sendo as normas violadas de ordem pública e de carácter imperativo, só resulta defendido pela suspensão de eficácia do acto ora impugnado.
Daqui retira a recorrente a conclusão de que o despacho cuja suspensão foi requerida evidencia uma ilegalidade manifesta, pelo que não restam dúvidas que o mesmo cai no âmbito de aplicação material da referida alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, pelo que, ao decidir de forma diversa, o Tribunal “a quo” laborou em erro de julgamento por errónea apreciação da matéria de facto e de direito, impondo-se assim a revogação da sentença recorrida [vd. conclusões VII), VIII) e XIII) a XX)].
Vejamos se a sentença é merecedora da apontada crítica.
Como é sabido, o pedido de suspensão de eficácia de um acto administrativo está expressamente previsto no artigo 112º, nº 2, alínea a) do CPTA.
A suspensão de eficácia de actos administrativos, tenham eles já sido executados ou não, depende, em qualquer caso, do preenchimento dos pressupostos previstos no artigo 120º do CPTA e, portanto, também da ponderação dos interesses públicos e privados em presença a que se refere o seu nº 2 [Cfr. Mário Aroso de Almeida, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição, pág. 304].
Dispõe este preceito legal, na parte agora relevante:
“1. Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as providências cautelares são adoptadas:
a) Quando seja evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, designadamente por estar em causa a impugnação de acto manifestamente ilegal, de acto de aplicação de norma já anteriormente anulada ou de acto idêntico a outro já anteriormente anulado ou declarado nulo ou existente;
b) Quando, estando em causa a adopção de uma providência conservatória, haja fundado receio de constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal, e não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular nesse processo ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito;
c)….
2. Nas situações previstas nas alíneas b) e c) do número anterior, a adopção da providência ou das providências será recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados, ou atenuados pela adopção de outras providências.
[…]”.
Do exposto, decorre que actualmente, ao invés do que acontecia face ao regime previsto na LPTA, existe a possibilidade de decretar uma providência cautelar dando apenas como verificado o requisito do “fumus boni iuris”, desde que seja evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, nos termos previstos na alínea a) do artigo 120º, supra transcrita.
Em tais casos, não há necessidade de verificar a existência do segundo requisito, previsto nas restantes alíneas do citado preceito legal, ou seja, o “periculum in mora”.
Contudo, como apontam a Doutrina e a Jurisprudência – seja deste TCA Sul, seja do TCA Norte, seja do STA –, essa evidência de procedência do processo principal deve, naturalmente, poder ser facilmente constatada pela simples leitura da petição, ou resultar, de forma inequívoca e, portanto, sem qualquer esforço exegético, de qualquer elemento documental junto ao processo, sugerindo os próprios exemplos que o legislador indicou no preceito que esta faculdade deve ser objecto duma aplicação restritiva [cfr., neste sentido, na doutrina, Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha, na anotação 1. ao artigo 120º do CPTA, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 1ª edição, Almedina, 2005, a págs. 601/603, e Ana Gouveia Martins, in Tutela Cautelar no Contencioso Administrativo, Coimbra Editora, 2005, a págs. 507/508; e, na Jurisprudência, os acórdãos deste TCA Sul, de 15-5-2008, proferido no âmbito do processo nº 03514/08, da mesma data, proferido no âmbito do processo nº 03725/08, e de 14-6-2007, proferido no âmbito do processo nº 02604/07; do TCA Norte, de 23-10-2008, proferido no âmbito do processo nº 02591/06.3BEPRT, e de 25-9-2008, proferido no âmbito do processo nº 00977/07.5BECBR; e, do STA, de 22-10-2008, da 2ª Subsecção do CA, proferido no âmbito do processo nº 0396/08, só para citar os mais recentes].
Ora, compulsados os autos, constata-se que essa evidente procedência da pretensão a formular no processo principal teria por fundamento os vários vícios de que, no entender da recorrente, padeceria o despacho que determinou “o deferimento do projecto de alterações objecto da deliberação camarária de 10 de Agosto de 2004, bem como, do projecto com as alterações a que alude a informação jurídica de 22 de Julho de 2004, apresentado pela contra-interessada LARBRÁS, Sociedade Imobiliária SA”.
Porém, tratando-se duma providência cautelar, onde o que está em causa é obviar, em tempo útil, a ocorrências que possam comprometer a utilidade do processo principal, para decidir se é de conferir ou não a tutela cautelar e, em especial, para apreciar se, na esfera do requerente, se preenchem ou não os requisitos do “periculum in mora” e do “fumus boni iuris” [ou, tratando-se de providências conservatórias, do “fumus non malus iuris”], o tribunal não procede a juízos definitivos, que apenas cumpre realizar no processo principal, mas a apreciações perfunctórias, baseadas em juízos sumários sobre os factos a apreciar, é evidente que a complexidade da indagação das apontadas ilegalidades, de todo não manifestamente evidentes, não se compadece, como é bom de ver, com esse tipo de análise, não se podendo assim ter por manifesta a procedência da pretensão a formular na competente acção administrativa especial.
Portanto, não se verificando o referido pressuposto, estava desde logo arredada a possibilidade de concessão da providência com fundamento na citada alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA.
Consequentemente, ao assim decidir, a sentença recorrida não padece do erro de julgamento que a recorrente lhe assaca.* * * * * * Insurge-se também a recorrente contra o facto da sentença recorrida ter considerado não estar demonstrado o “periculum in mora”, nomeadamente ao considerar que “os requerentes não concretizaram, nem comprovaram quaisquer prejuízos/danos, que permitissem a este Tribunal fazer qualquer tipo de ponderação dos interesses em questão”.
Vejamos se lhe assiste razão.
O requisito do “periculum in mora” encontra-se preenchido sempre que exista fundado receio de que, quando o processo principal chegue ao fim e sobre ele venha a ser proferida uma decisão, a mesma já não venha a tempo de dar resposta adequada às situações jurídicas envolvidas em litígio, seja porque a evolução das circunstâncias durante a pendência do processo tornou a decisão totalmente inútil, seja porque essa evolução conduziu à produção de danos dificilmente reparáveis [neste sentido, vd. Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, nota 4. ao artigo 120º do CPTA, no Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 1ª edição, 2005, págs. 703].
A este propósito, defende J. C. Vieira de Andrade, in A Justiça Administrativa [Lições], 5ª edição, pág. 308, que “o juiz deve, pois, fazer um juízo de prognose, colocando-se na situação futura de uma hipotética sentença de provimento, para concluir se há, ou não, razões para recear que tal sentença venha a ser inútil, por entretanto se ter consumado uma situação de facto incompatível com ela, ou por se terem produzido prejuízos de difícil reparação para quem dela deveria beneficiar, que obstam à reintegração específica da sua esfera jurídica”.
Daí que, neste particular, incumba ao requerente da providência alegar e provar factos concretos que permitam perspectivar a criação de uma situação de impossibilidade ou de difícil reparação da sua esfera jurídica, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente.
A sentença recorrida – seguindo, aliás, de perto a tese defendida pela CMVRSA e pela contra-interessada – entendeu que os requerentes não concretizaram nem comprovaram a existência de quaisquer prejuízos de difícil reparação.
Contudo, tal entendimento não é de sufragar.
Com efeito, importa apreciar se os danos invocados pelos requerentes se revestem de gravidade tal, que justifiquem a suspensão da eficácia do despacho que determinou “o deferimento do projecto de alterações objecto da deliberação camarária de 10 de Agosto de 2004, bem como, do projecto com as alterações a que alude a informação jurídica de 22 de Julho de 2004, apresentado pela contra-interessada LARBRÁS, Sociedade Imobiliária SA”, até decisão final da acção principal.
Daí que haja, antes de mais, que atentar quais são os efeitos decorrentes do acto cuja suspensão vem requerida, os quais consistem na autorização para a contra-interessada levar a cabo a construção dum prédio de 6 andares, cuja empena ficará a distar apenas 1,80 metros das varandas das habitações dos requerentes.
Ora, como se viu da matéria de facto dada como assente, os danos de difícil reparação alegados pelos requerentes decorrem, essencialmente, do facto da construção autorizada pelo despacho suspendendo ir privar o seu prédio de arejamento, iluminação natural e exposição prolongada à acção directa dos raios solares e também do facto de, inexistindo no mesmo logradouro com acesso próprio e directo, tal impedir ou dificultar gravemente o acesso e a intervenção dos bombeiros.
E a não suspensão do despacho em causa, tratando-se da construção de um prédio com 6 andares, poderá mesmo vir a configurar uma situação de facto consumado, já que a experiência comum nos diz que é muito mais difícil e oneroso demolir do que suspender a construção.
Por isso, ao contrário do decidido na sentença recorrida, impunha-se dar como provada a existência de prejuízos de difícil reparação e considerar verificado o requisito do “periculum in mora” previsto na alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA.* * * * * * Aqui chegados, e uma vez demonstrado o “periculum in mora”, impunha-se que a sentença tivesse prosseguido no conhecimento da existência do outro requisito de que a lei faz depender a concessão da providência, ou seja, o “fumus boni iuris”, na sua formulação negativa e, reconhecendo-o, efectuar a ponderação a que se refere o artigo 120º, nº 2 do CPTA.
Porém, dado que a sentença não o fez, impõem-se agora fazê-lo, em substituição do tribunal recorrido, nos termos prescritos no artigo 149º, nº 3 do CPTA.
No caso em apreço, tratando-se de uma providência conservatória, a mesma destina-se a manter o “status quo”, justificando-se por isso uma menor exigência quanto à aparência do bom direito do que nas providências antecipatórias, a que alude a alínea c) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, as quais visam alterar o “status quo” existente.
Ora como se disse acima, exigindo-se na alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA o “fumus boni iuris”, na sua formulação negativa, a recorrente não precisava demonstrar a probabilidade da pretensão a formular no processo principal vir a ser julgada procedente e, obviamente, muito menos lhe cabia demonstrar a manifesta improcedência dessa pretensão ou a existência de circunstâncias obstativas ao conhecimento do seu mérito. E não tendo ela de o demonstrar, também nada tinha de alegar ou provar nesse sentido.
Com efeito, a recorrente só tinha de alegar, como fez, que pretendia instaurar uma acção administrativa especial para impugnar o acto aqui suspendendo, indicando sumariamente as razões dessa sua pretensão.
E, dir-se-á finalmente que não tendo sido invocadas pela CMVRSA ou pela contra-interessada “Larbrás, SA”, nem sendo manifestas, no juízo de prognose que aqui é possível formular, a falta de fundamento daquela pretensão ou a existência de circunstâncias que obstem ao conhecimento do seu mérito, há que ter por verificado também o referido requisito do “fumus boni iuris”, na sua formulação negativa.* * * * * * Finalmente, no tocante à ponderação dos interesses em presença, que importa igualmente fazer, em substituição do tribunal recorrido, por força do disposto no artigo 149º, nº 3 do CPTA, dir-se-á o seguinte:
Verificados que estão os requisitos exigidos pelo artigo 120º, nº 1, alínea b) do CPTA para a concessão da providência requerida, resta agora apreciar se os danos que resultam da sua concessão, para o interesse público, são superiores aos que podem resultar da sua recusa, para a recorrente, sem que possam ser atenuados ou evitados pela adopção de outras providências, ou seja, há que fazer agora um juízo de prognose valorativo, ponderando os interesses público e privado em presença, segundo critérios de proporcionalidade e adequação, como exige o nº 2 daquele preceito legal.
Ora, tendo ficado demonstrado que os danos que a recusa da providência causarão à recorrente são de difícil reparação, para que a lesão do interesse público [e também o da contra-interessada] seja susceptível de não permitir a suspensão da eficácia do acto, será necessário que tal lesão se possa qualificar de gravidade superior.
Para aferir dessa gravidade, deve atender-se, em especial, aos fundamentos do despacho cuja suspensão vem requerida.
No caso que ora nos ocupa, estando em causa o despacho que autorizou a construção dum prédio de 6 andares, pairando a dúvida, que não a certeza, da ocorrência de ilegalidades no decurso do processo de licenciamento, susceptíveis de causarem prejuízos de difícil reparação aos requerentes e mesmo gerar uma situação de facto consumado [uma vez construído o prédio, a lesão fica consumada de forma potencialmente irreversível], é mister concluir que não existe grave prejuízo para o interesse público, a impor ou a aconselhar o prosseguimento da obra em causa, ou sequer mesmo para os interesses prosseguidos pela contra-interessada.
Daí que, atenta a ponderação de interesses referida no nº 2 do artigo 120º do CPTA, não vislumbramos qualquer razão válida que impeça que se conceda a suspensão de eficácia requerida.
IV. DECISÃO
Nestes termos e pelo exposto, acordam em conferência os juízes do 2º Juízo do TCA Sul em, concedendo provimento ao recurso jurisdicional, revogar a sentença recorrida, na parte em que considerou não verificados os pressupostos referidos na alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA e omitiu a ponderação dos interesses a que alude o nº 2 desse mesmo artigo e, conhecendo em substituição, conceder a suspensão de eficácia requerida.
Custas a cargo da entidade recorrida e da contra-interessada, fixando-se a procuradoria em 1/4 da taxa de justiça devida. Lisboa, 19 de Fevereiro de 2009
[Rui Belfo Pereira – Relator]
[Cristina Santos]
[Teresa de Sousa] |
