| Decisão Texto Integral: | Acordam na 2ª Subsecção da 1ª Secção do TCA
I- Relatório
O ..., médico, residente no Porto, inconformado com a sentença proferida no TAC do Porto que, por alguns dos fundamentos, concedeu provimento ao recurso contencioso que ali ele mesmo movera contra as deliberações de 10.07.2000 e 06.09.2000 do Conselho de Administração do Hospital de Santo António no Porto, dela interpõe agora recurso jurisdicional na parte em que nos outros decaiu.
Nas conclusões alegatórias censurou a sentença por ter julgado improcedentes os vícios de violação do art. 43º do DL nº 73/90, de 6 de Março, do art. 54º do E.D. e do art. 37º do mesmo diploma.* A entidade recorrida igualmente alegou, primeiro para suscitar a ilegitimidade do recorrente na apresentação do recurso jurisdicional, e depois para defender a manutenção do julgado e, por conseguinte, o improvimento do recurso. * Sobre a matéria exceptiva, tanto o recorrente, como o MP, se pronunciaram pelo seu indeferimento.
Igual posicionamento ambos tomaram sobre o mérito do recurso.
* Cumpre decidir.
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II- Os Factos
A sentença da 1ª instância deu por assente a seguinte factualidade:
«1. O requerente O ... é médico do quadro do HGSA, desempenhando as funções de Chefe de Serviços de Cuidados Intensivos Neonatais e Pediátricos(vulgo Serviço de Neonatologia).
2. Exerce ainda o cargo de Director do Serviço de Cuidados Intensivos Neonatais e Pediátricos daquele Hospital em regime de comissão de serviço, com última renovação a partir de 10.11.00(...),
3- Por deliberação do Conselho de Administração do HGSA de .....00, foi o rte. suspenso do exercício de funções como Director do Serviço de Neonatologia durante o período de instrução do processo, em virtude de ter prestado declarações à comunicação social, as quais foram reputadas “...como graves e alarmistas, geradoras de mal entendidos e receios despropositados quer a nível institucional, quer nas populações, constituem motivo de perda de confiança no Doutor O ... enquanto Director de o Serviço de Neonatologia...”(...).
4. Mais foi deliberado nessa data pelo Conselho de Administração do HGSA, “...nomear o Dr. T..., Director do Serviço de Pediatria, Director Interino do Serviço de Neonatologia...”(...).
5. Por ofício de .....00, o Director em exercício do Serviço de Serviços Cuidados Intensivos Neonatais e Pediátricos, Dr. T..., solicitou ao r.te para efeitos de “...regulamentar e implementar a emergência pediátrica...” do HGSA, que este indicasse, até dia 8 desse mês, um pediatra intensivista e que se procedesse ao inventário dos ventiladores do Serviço, indicando se podia dispensar um deles e qual o mais indicado(...).
6. Por despacho do Conselho de Administração do HGSA, notificado ao r.te por ofício de ....00, foi este notificado que “...os efeitos da suspensão preventiva decorrem a partir da notificação desta deliberação, ao Sr. Prof. Doutor O ...”(...).
7. Por ofício da Inspecção Geral de Saúde datado de ....00, foi o rte notificado que lhe fora instaurado processo disciplinar pelo Conselho de Administração do HGSA na sequência deste de 31.VIII.oo, a correr termos pela Inspecção Geral de Saúde(...).
8. No Boletim Informativo do HGSA nº.../00, de ....00, foi publicada uma informação, pela qual o Conselho de Administração daquele Hospital dava conhecimento que o r.te havia sido suspendido preventivamente das funções de Director de Serviço de Cuidados Intensivos Neonatais e Pediátricos que vinha exercendo e que fora nomeado para o substituir, naquelas funções, o Dr. T..., director do Serviço de Pediatria(...).
Porque resulta dos autos e do p.a. apenso, ao abrigo do art. 712º do CPC, acrescentaremos mais o seguinte facto considerado assente:
Na deliberação de ...2000 o C.A. do HGSA determinou ainda “mandar instaurar um Processo Disciplinar ao Prof. Doutor O ..., devendo remeter-se à Inspecção Geral de Saúde para a respectiva instrução”(fls. 6, do p.a.)
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III- O Direito
1- Da legitimidade para o recurso jurisdicional
Na tese da entidade recorrida, o recorrente, tendo obtido ganho de causa, estaria impedido de accionar o mecanismo do recurso jurisdicional, face ao disposto no art. 104º da LPTA.
Esta questão não é nova e é conhecida já alguma jurisprudência sobre o assunto.
O art. 104º, nº1, da LPTA dispõe que podem interpor recurso jurisdicional a parte do processo que tiver ficado vencida, a pessoa directa e efectivamente prejudicada e o Ministério Público. De algum modo, o critério do vencimento e o do prejuízo motivado pela decisão são idênticos aos que o próprio Código de Processo Civil proclama no art. 680º, nºs 1 e 2.
Mas o CPC sobre o assunto diz algo mais: diz que no caso de pluralidade de fundamentos da acção ou da defesa, o tribunal de recurso conhecerá daquele em que a parte vencedora tiver decaído, desde que o requeira(cfr. art. 684º-A, nº1).
No contencioso administrativo, por fundamentos deveremos nós entender as causas várias do pedido anulatório a que se costuma dar o nome de vícios do acto.
Ora, se ao acto administrativo se imputam diversas maleitas e se na sentença apenas algumas se reconhecem, é bom de ver que relativamente à apreciação das restantes se formará caso julgado se lhes não for feito o devido ataque impugnativo. Mas se assim é, e se tivermos presente o fenómeno da execução dos julgados pelo prisma da reconstituição hipotética actual subsequente à anulação do acto recorrido, então nada obstará à prática de novo acto(dependendo dos casos) apenas expurgado dos vícios invalidantes conforme tiver sido judicialmente declarado na sentença anulatória de provimento. Circunstância que, como sabemos, pode continuar a ser lesiva para o recorrente, mesmo que parcialmente vitorioso no recurso, visto que na renovação do acto se admite possa ser repristinado algum dos fundamentos a respeito do qual não tenha sido exercida qualquer censura pelo tribunal.
Por isso, tem que reconhecer-se ao recorrente contencioso a legitimidade para jurisdicionalmente recorrer quanto aos vícios que na 1ª instância mereceram um juízo de improcedência, porque tal se lhe apresenta com utilidade cautelar no propósito de futuramente evitar a prática de nova decisão administrativa lesiva(neste sentido, os Acs. do STA, de 19/01/93, Proc. nº 024606; de 23.09.99, Proc. nº 041187).* 2- Do mérito do recurso
2.1- Dois são os actos que constituíram o objecto dos autos.
Estudemos o primeiro e vejamos se estará certa a perspectiva do recorrente. Trata-se da deliberação do Conselho de Administração do Hospital Geral de Santo António de ...2000, pela qual o recorrente foi suspenso do cargo de Director de Serviço de Neonatologia durante o período de instrução do processo, em virtude de aquele ter prestado à comunicação social declarações que, pelo seu teor “alarmista e despropositado”, seriam motivo para “perda de confiança” na sua pessoa.... 2.1.1- Sobre essa deliberação tecera o recorrente contencioso considerações que pretensamente haveriam de conduzir à sua anulação por alegada violação do art. 43º do DL nº 73/90, de 06/03: para si, o referido preceito não permite que a comissão de serviço(situação de exercício de funções em que o recorrente se encontrava enquanto Director de Serviço de Cuidados Intensivos Neonatais e Pediátricos) possa ser suspensa, mas apenas cessada ou dada por finda.
Vejamos.
A norma em causa efectivamente dispõe que a comissão de serviço pode a todo o tempo ser dada por finda com fundamento em alguma das 4 causas ali estabelecidas. A ser assim, essa forma de provimento(nº1, do cit. art.) - que tem a duração normal de 3 anos(nº2, cit. art.) renováveis(nº3, cit. art.) - ou se renova, ou se extingue.
A sentença em crise elegeu quatro singelos argumentos para suportar a suspensão operada.
1º- Numa lógica de quem pode o mais, também poderá o menos, disse que se a lei permite a cessação, também deverá permitir a suspensão da cessação;
2º- O DL nº 24/84, de 16/1, aplicável a todos os funcionários da Administração Pública, prevê a suspensão preventiva no art. 54º;
3º- A natureza precária e transitória da comissão não é contrária à possibilidade da sua suspensão;
4º- A suspensão ordenada constitui medida provisória e cautelar tomada no quadro do procedimento disciplinar, pelo que a sua aplicação ao recorrente sempre seria possível.
Relativamente ao primeiro, com a mesma singeleza seremos forçados a dizer que o princípio da legalidade não tolera uma tal ilimitação de poderes funcionais. A suspensão não é algo que faça parte do conteúdo intrínseco do poder de modificar a relação jurídica de emprego. A relação decorrente do provimento pela comissão de serviço(art. 42º) sendo transitória e temporária, já não é hoje tão amovível como dizia MARCELO CAETANO(in Manual de Direito Administrativo, II, 10ª ed., pag. 674).
E esta, particularmente, não tem sequer as marcas que caracterizaram uma qualquer relação de confiança. Bastará olhar para o art. 41º, nº2 do diploma para se perceber que a proposta do director clínico para o provimento do director de serviço tem que ter o aval do Conselho de Administração, que o nomeará. Além disso, a nomeação está dependente da verificação de certos requisitos(loc. cit), o que mostra à saciedade que não basta uma qualquer relação de confiança para o efeito.
Ora, se a própria cessação obedece a requisitos firmes, taxativos e de observância vinculativa(cfr. art. 43º), isto é, sem possibilidade de intervenção arbitrária e discricionária, em que nenhum grau de autonomia decisória a lei deposita no Conselho de Administração, não poderemos consentir que de dentro de uma competência cessionária surja uma imanente ou inerente competência suspensória. Isso seria o mesmo que tornear o princípio da legalidade da competência, cujo primado se postula pela simples ideia de que não há competência sem texto, ou seja, que se não apoie na norma.
Se a lei em exame não elege a vontade do órgão como simples factor da cessação no quadro de uma apreciação de mérito(oportunidade, inconveniência), da mesma maneira só poderíamos falar em suspensão da comissão se a tanto a lei lhe desse os correspondentes poderes e no âmbito de pressupostos que tivesse estabelecido.
No entanto, a lei não foi a esse ponto.
Logo, claudica o primeiro argumento.... O segundo tem que ver com a suspensão preventiva prevista no art. 54º do Estatuto Disciplinar.
É verdade, sim, que tal normativo prevê a suspensão preventiva do funcionário.
Neste passo, teremos que concordar com a sentença.
Essa é, com efeito, uma suspensão prevista na lei. Foi o legislador que quis estabelecê-la. E para a sentença recorrida isso serviria para justificar a sua admissibilidade para o domínio em que nos encontramos.
Trata-se, além disso, de uma medida preventiva já de expressão disciplinar( Só não compreendemos o Sr. Juiz ao reconhecer na análise que fez da violação invocada do art. 54º do ED, ao concluir que ”... a suspensão preventiva do r.te foi ordenada fora do âmbito de processo disciplinar...” (fls. 111 vº, 1ª coluna). Ora, se foi fora do procedimento disciplinar, haverá aqui alguma contradição)ainda que no acto essa qualificação não lhe tenha sido conferida(circunstância que juridicamente não altera os dados do problema, nem juridicamente nos vincula noutro sentido).
Em todo o caso, e independentemente do que noutro lugar da sentença tenha sido dito(agora nem sequer em causa), a verdade é que a suspensão do cargo de Director apresenta-se inequivocamente como medida preventiva tomada já no âmbito do processo disciplinar. A decisão de suspender preventivamente prevista no art. 54º do ED pode ser tomada numa fase adiantada do processo disciplinar ou noutra qualquer fase do seu decurso enquanto não for tomada a decisão final. Por esse motivo é que no mesmo despacho em que é mandado instaurar o procedimento se entende ser possível a suspensão preventiva do funcionário(v.g. Ac. do STA, de 20/07/78, Proc. nº 010614).
Suspensão preventiva que por razões de conveniência processual(em vista do apuramento da verdade) ou de inconveniência funcional(em razão da conveniência para o serviço) pode ser ditada imediatamente, ao contrário da cessação que só a final do procedimento e enquanto aplicação de sanção disciplinar pode ser imposta(Ac. do STA, de 04/06/96, Proc. nº 039849).... O terceiro é falacioso e sobre ele até já nos pronunciámos no exame do primeiro.
O argumento do carácter precário e transitório de uma qualquer posição pode valer para muitas coisas em que o poder discricionário de exterminar uma relação não duradoura depende de conjunturas de inoportunidade e inconveniência. Só não vale para esta, porque os pressupostos jurídicos são especiais e bem definidos, como vimos.
Enquanto dura a relação, a sua cessação só pode ser accionada desde que verificados os condicionalismos previstos na lei, sejam eles de carácter puramente funcional(43º, al. a)), estatutário(43º, al.b)), sancionatório(43º, al. c); também arts. 11º, nº2 e 12º, nº6, do E.D.), ou de ordem pessoal do próprio interessado(art. 43º, al. d)).
Se isto é assim para a cessação, a suspensão nunca poderia ter menor dignidade. Razão pela qual, fora dos casos de disciplina, em que ela é possível como medida preventiva, só mesmo nos casos extraordinários de exercício de outros cargos em situações particulares ela é possível(cfr. art. 19º da Lei nº 49/99, de 22/06). ... Por fim, o argumento da natureza cautelar e provisória da medida.
Agora, a sentença admite possível a suspensão, porque “...tomada no quadro de procedimento disciplinar...”(fls. 111, 2ª coluna), para logo a seguir dar por anulável o acto em apreço por a «suspensão preventiva» ter sido ordenada “... fora do âmbito do processo disciplinar...”(fls. 111 vº, 1ª coluna).
Se apenas uma destas afirmações pode estar certa, ela só pode ser a primeira, conforme concluímos na análise do 2º argumento, uma vez que a deliberação em causa começou logo no ponto 1º por mandar instaurar um processo disciplinar ao recorrente(fls. 6 dos autos). Mas porque sobre o tema já nos pronunciámos, dispensamo-nos de repetir a fundamentação de que nos servimos.
Enfim, embora alguns dos argumentos da sentença improcedam, não é possível considerar violado o art. 43º do ED, uma vez que a suspensão teve realmente carácter disciplinar. * 2.1.2- Para o recorrente o art. 54º do ED teria sido violado, não apenas pelo fundamento de que a sentença se serviu(por a suspensão ter sido ordenada fora de procedimento disciplinar)mas ainda por dois outros motivos:
- primeiro, porque o acto suspendeu o recorrente das funções de Director obrigando-o a exercer as funções de Chefe do mesmo serviço;
- segundo, porque o fundamento para suspensão( perda de confiança) não é enquadrável no conceito genérico de “inconveniência para o serviço”....
Relativamente ao primeiro, o recorrente insurge-se contra o facto de ter voltado ao lugar de origem e retomado as funções de «Chefe de serviço», em contrário do disposto no art. 54º do ED que não dispõe que o funcionário suspenso exerça outras funções.
Mais uma vez temos que dizer que a situação é peculiar. É certo que um funcionário suspenso, até pelo objectivo da medida, deixa de poder trabalhar sempre que a sua presença se revele inconveniente para o serviço ou para o apuramento da verdade.
Todavia, os efeitos da suspensão haverão de reflectir-se apenas no campo funcional em que o funcionário preste efectivamente funções. Ora, se o provimento se verificava no cargo de «Director de Serviço» e se a infracção alegadamente se produziu no exercício desse cargo, parece claro que a suspensão apenas podia incidir sobre o desempenho das correspondentes tarefas. Foi aí, com efeito, que a perda de confiança se produziu, e foi nesse cargo que para o C.A. a sua presença se mostrou inconveniente, tal como na deliberação criticada expressamente foi dito: «...constituem motivo de perda de confiança no Dr. O ..., enquanto Director do Serviço de Neonatologia...».
Assim sendo, e uma vez que a comissão é temporária, não criando no interessado efeitos constitutivos perenes(mas apenas aqueles que são inerentes ao período do exercício), tal como sucede após a cessação da comissão, também durante o período da suspensão o recorrente teria que voltar ao lugar de origem, porque dele não perdeu a titularidade, nem a respeito dele foi manifestada pelo órgão competente nenhuma imputação de carácter disciplinar. E que a suspensão no cargo foi tomada para valer também ela temporariamente, revela-o a circunstância de o seu nome ter sido substituído pelo Dr. T... na qualidade simples de Director «Interino».
Portanto, se isto foi o que aconteceu, não podemos concordar com o recorrente. ... Quanto ao segundo, embora compreendamos o recorrente, não o podemos acompanhar.
Como atrás referimos, a suspensão opera tão somente no domínio funcional em que a infracção se terá verificado.
A perda de confiança na pessoa do Ex.mo recorrente, nas palavras da própria deliberação, colocou-se apenas na qualidade de «Director de Serviço», não na de «médico» ou de «chefe de serviço».
A inconveniência para o serviço traduz um conceito jurídico relativamente indeterminado cujo preenchimento casuístico varia de caso para caso, tudo dependendo das circunstâncias concretas envolventes. Quando se liga a inconveniência ao serviço, pode estar-se a pensar no serviço, enquanto unidade orgânica, ou no serviço, enquanto feixe de funções e tarefas.
Na hipótese “sub júdice” depreende-se claramente que ao vocábulo inconveniência se conferiu um juízo de desvalor funcional: para o C.A. do Hospital, o recorrente teria feito um mau uso do cargo ao proferir declarações aos órgãos de comunicação social consideradas «graves e alarmistas» e «geradoras de mal entendidos e receios despropositados, quer a nível Institucional, quer nas populações». A transmissão do ponto de vista do recorrente à comunicação social teria, no entender do Conselho de Administração, feito perder a confiança que nele depositava, e assim tornado imerecida a ocupação do cargo que exercia, ou, por outras palavras, dispensados temporariamente os préstimos do seu serviço(do serviço que prestava).
Na óptica do CA a suspensão seria apenas um afastamento da função, não do local de trabalho, nem do serviço correspondente ao lugar de origem(por coincidência, exercido dentro desse Hospital).
Enfim, também neste aspecto a sentença andou bem. * 2.2- O segundo acto sindicado foi a deliberação do Conselho de Administração de .../2000(fls. 36/37 do p.a),comunicada pelo ofício de fls. 29/30, segundo a qual os efeitos da suspensão preventiva decidida no dia ..../2000 apenas começariam a decorrer a partir da notificação daquela.
Para o recorrente, teria andado mal a sentença recorrida ao considerar improcedente o vício de violação do art. 37º do E.D.
Vejamos.
A esta deliberação, na petição inicial o recorrente imputava os vícios de violação do art. 54º do ED(art. 32º) e dos arts. 23º e 27º do CPA(art. 35º).
Nas alegações do recurso contencioso insistiu na violação do art. 54º do ED e nada manifestou sobre os arts. 23º e 27º do CPA(cfr. fls. 92/93). Por outro lado, no capítulo dos “vícios novos”, de que disse ter tomado conhecimento apenas com a consulta do processo instrutor, estendeu-lhe os vícios que apontara à deliberação de Julho, acrescentando-lhe os vícios de violação dos arts. 23º e 27º do CPA, agora noutra formulação (cfr. fls. 92 vº a 93vº).
Na sentença, apesar do silêncio registado pelo recorrente, as pretensas violações dos arts. 23º e 27º do CPA foram apreciadas de acordo com a 1ª formulação, mas quanto aos “novos vícios” não foram analisados pelas razões que nela constam(fls. 114).
Relativamente à violação do art. 54º do ED, a sentença julgou procedente o correspondente vício(cfr. fls. 113 vº).
Pois bem.
Não tendo o recorrente jurisdicional feito censura à sentença na parte restante relativa ao não conhecimento dos “novos vícios”, tem que entender-se que com ela se conformou, estando por isso fora do poder revogatório deste tribunal pelo respeito do respectivo trânsito em julgado.
Nesta conformidade, apenas nos resta constatar que tal deliberação se encontra anulada por violação do art. 54º do ED nos moldes e fundamentos definidos na 1ª instância.* 2.2.1- Por último a alegada violação do art. 37º do ED.
Estava em discussão a publicitação de uma “Informação” no “Boletim Informativo nº.../00”, de .../2000, dando conta de que o Conselho de Administração tinha decidido suspender preventivamente o ora recorrente das funções de Director Do Serviço de Cuidados Intensivos Neonatais e Pediátricos e nomear, para o substituir, naquelas funções o Dr. T... (fls. 34 dos autos).
Para o recorrente a violação consistiria no facto de tal divulgação ter ofendido o carácter secreto do procedimento disciplinar numa altura em que inexistia acusação.
A sentença afirmou que a razão da natureza secreta não impedia o DA do Hospital de divulgar a suspensão do recorrente porquanto não foram divulgadas as razões da medida tomada.
Também subscrevemos esta afirmação.
Efectivamente, a razão da confidencialidade, se por um lado tem em vista a defesa de direitos de personalidade do arguido(direito ao bom nome, honra e reputação, etc), também por outro tem na mira o interesse público da instituição(a divulgação apressada de uma possível infracção num momento em que se ignora a sua existência real ou se desconhecem todos os seus contornos materiais do ponto de vista qualitativo e quantitativo podem ser nefastos para a própria imagem do serviço público em causa ao deixar vestígios que o tempo demorará a apagar) ou da procura da verdade material(a divulgação pode facilitar a destruição ou dificultação de provas).
Ora, “in casu”, apenas foi comunicado um facto objectivo- a suspensão do recorrente e a sua substituição por outro profissional- visando, numa linha de transparência de dados, conceder uma explicação interna para a circunstância de outra pessoa passar a exercer as funções que o recorrente até então desempenhava. Com uma tal “Informação”, convenhamos, os direitos do recorrente não estavam minimamente beliscados, porque nela não foram incluídos quaisquer factos que subjectivamente lhe fossem imputados.
Por outro lado, a divulgação assim efectuada, por ser totalmente omissa sobre as razões subjacentes à suspensão do recorrente, não iria fazer perigar o desenvolvimento instrutório do procedimento. Também por esse motivo, mais ainda pelo facto de ser uma mera comunicação de natureza interna, a “Informação” não iria trazer qualquer prejuízo para a credibilidade do Hospital enquanto instituição de prestação de cuidados de saúde.
Por tal motivo, andou bem a sentença recorrida ao não dar por violado o art. 37º do Estatuto Disciplinar.
*** IV- Decidindo
Face ao exposto, acordam em negar provimento ao recurso, mantendo a anulação dos actos impugnados pelas razões contidas na sentença recorrida, que assim confirmamos.
Custas pelo recorrente, com imposto de justiça e procuradoria que fixamos em € 150 e € 75 euros, respectivamente.
Lisboa, 10 de Julho de 2002 |
