II. A não manutenção dos dois postos de trabalho, criados em 2013 e que suportaram o pagamento em 31.12.2014 do último pedido de apoio com majoração, até ao termo da operação financiada, configura causa justificativa de modificação unilateral do contrato, determinante da devolução pela beneficiária do valor correspondente à majoração da taxa do incentivo;

III. A substituição dos postos de trabalho para serviço de limpeza, criados inicialmente, por postos de trabalho de escriturária e recepcionista, durante a execução da operação financiada, não evidencia a criação líquida de postos de trabalho no período da sua duração.

Nas respectivas alegações, o Recorrente formulou as conclusões que seguidamente se reproduzem:

A. “O Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco - Tribunal “a quo” - julgou procedente a Ação Administrativa apresentada pela R….., LDA., dando assim sem efeito a decisão proferida pelo ora Recorrente, IFAP-IP, onde se determinou a reposição da quantia de €30 964, 78, importância considerada indevidamente recebida nos termos da operação ….. e no âmbito do financiamento PRODER – “Dinamização das Zonas Rurais – Criação e Desenvolvimento de Atividades Turísticas e de Lazer”;
B. O Tribunal “a quo” fundamentou a sua decisão com base em erro do ora Recorrente acerca dos pressupostos de facto e de direito referentes à criação de postos de trabalho nos termos da alínea i) do n.º 1 do art. 11.º da Portaria n.º 520/99, de 14/05;
C. Está provado que após umas iniciais duas contratações pela ora Recorrida de pessoal para serviços de limpeza (em Agosto de 2013) para o projecto criado com financiamento majorado pelo ora Recorrente, esses postos de trabalho ficaram desocupados em Janeiro de 2015, 16 meses após a sua criação;
D. Está igualmente provado que mais tarde, em substituição daqueles, foi criado um posto de trabalho de escriturária (em Fevereiro de 2015), e um segundo de recepcionista em Maio de 2016, ou seja, 17 meses após o termo daquele que supostamente pretendia substituir;
E. A decisão do IFAP, IP anulada pelo Tribunal “a quo” não acarretou a revogação do total do financiamento concedido, correspondendo somente à parte que pressupunha a compensação pela criação líquida de dois postos de trabalho;
F. Não é juridicamente aceitável que a Recorrente tenha um espaço de turismo de habitação, onde desenvolve a actividade de hospedagem – que tem por subjacente a inerente limpeza/higienização do espaço usado - sem contínuos postos de trabalho para esse efeito, preferindo a contratação de um prestador de serviços para realização da escrita comercial e de um recepcionista, este ao fim de 17 meses desde o termo dos postos de trabalho de limpeza;
G. Tal “facti species” traduz-se numa situação de abuso de direito, algo que o nosso ordenamento jurídico expressamente sanciona no art. 334.º do CC: “É ilegítimo o exercício de um direito, quando o titular exceda manifestamente os limites impostos pela boa fé, pelos costumes ou pelo fim social ou económico desse direito”;
H. Encontra-se outro fundamento para o acto administrativo do ora Recorrente ser validamente mantido – e que o Tribunal “a quo” nem sequer observou - decorrente do elenco de obrigações contratuais a que a Recorrida estava vinculada e que não acatou no contexto da controvertida criação dos postos de trabalho;
I. Efectivamente, a ora Recorrida não manteve o Recorrente informado acerca da desocupação dos postos de trabalho, do intervalo que teve até novas contratações e dos novos conteúdos funcionais, em violação dos deveres contratuais com que voluntariamente se havia comprometido aquando da outorga do contrato de financiamento;
J. Assim, a Recorrida 1) não cumpriu com o previsto na alínea B do contrato de financiamento - “Obrigações Gerais” -, em concreto a alínea B.1. - “Aplicar integralmente o apoio para os fins para que foi concedido, cumprindo pontualmente os compromissos e as obrigações previstas neste contrato, no regulamento específico e na demais legislação aplicável”, 2) não cumpriu com a alínea B.3 também em sede de obrigações do beneficiário: “Manter integralmente os requisitos da concessão do apoio objecto deste contrato, bem como as condicionantes que forem estabelecidas”, e, 3) não cumpriu com o previsto em B.4. onde se determina que o beneficiário deve “Comunicar à Autoridade de Gestão, por escrito, no prazo de dez dias após a sua ocorrência, todos os factos susceptíveis de interferir na normal execução da operação nos termos aprovados”;
K. Para estes incumprimentos, o contrato de financiamento prevê na parte E.2. (“Resolução e Modificação do Contrato”), que “O IFAP pode proceder apenas à modificação unilateral do contrato, nomeadamente quanto aos montantes dos apoios, desde que tal se justifique face às condições concretamente verificadas na execução da operação”, o que sucede no acto administrativo anulado pelo Tribunal “a quo”;
L. Consubstanciando as operações de criação de postos de trabalho pressupostos da atribuição do “quantum” do financiamento concedido, situação de que o IFAP, IP somente teve conhecimento no âmbito da acção de controlo administrativo que promoveu - e não através da devida comunicação voluntária da Recorrida - despoleta-se a prerrogativa da modificação unilateral do contrato: pacta sunt servanda!;
M. Verifica-se, em suma, que, ao contrário do entendimento do Tribunal “a quo”, a decisão final não enferma de qualquer erro acerca dos pressupostos de facto e de direito;
N. Face ao exposto, a decisão do Tribunal “a quo” em anular a decisão do ora Recorrente não é conforme, pelo que, deve o presente recurso ser julgado procedente por provado e, em consequência, ser proferido acórdão revogando a sentença ora impugnada, considerando-se válida aquela decisão do IFAP, I.P.
Requerendo a final:
Termos em que deve o presente recurso ser admitido e julgado procedente por provado e em consequência ser proferido acórdão revogando a decisão recorrida, considerando-se válida a decisão final proferida pelo IFAP-IP, assim se fazendo JUSTIÇA!”.

A Recorrida contra-alegou, formulando as seguintes conclusões:

1. A douta sentença proferida julgou a acção aplicando correctamente a lei aos factos dados como provados;
2. O recorrente altera a matéria da facto provada sem a impugnar especificamente e sem indicar os concretos meios probatórios constantes do processo que imporiam decisão contrária à adoptada, em violação do art.º 640.º/1 do CPC, aplicável ex vi art.º 1.º e 140.º/3 do CPTA, levando à rejeição da impugnação.
3. A persistência do recorrente em alterar a matéria de facto provada fá-lo incorrer em litigância de má fé, por que deve ser condenado em multa e em indemnização.
4. Em via de recurso, não podem ser considerados factos novos, indicados como fundamento alternativo à decisão proferida, caso improceda o fundamento concreto invocado para a modificação unilateral do contrato.
5. Tais factos novos estão fora da delimitação do objecto do processo feita pelo próprio recorrente e a sua consideração violaria o disposto no art.º 95.º/3 do CPTA.
6. Tratando-se de factos novos não demonstrados, sobre que a recorrida não foi chamada a pronunciar-se, não concretizados, contraditórios nos seus próprios termos, vagos, imprecisos e artificiais.
7. Mantendo-se a douta sentença proferida será cumprida a legalidade e feita Justiça.”
Requereu ainda a condenação do Recorrente como litigante de má-fé.

O Ministério Público, junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto nos artigos 146º e 147°, do CPTA, não emitiu parecer.

Notificado para o efeito, o Recorrente pronunciou-se pelo indeferimento do pedido de condenação por litigância de má-fé.

Sem vistos dos Exmos. Juízes-Adjuntos, por se tratar de processo urgente (cfr. o nº 2 do artigo 36º do CPTA), o processo vem à Conferência para julgamento.

As questões suscitadas pelo Recorrente, delimitadas pelas alegações de recurso e respectivas conclusões, nos termos do disposto no nº 4 do artigo 635º e nos nºs 1 a 3 do artigo 639º, do CPC ex vi nº 3 do artigo 140º do CPTA, consistem, no essencial, em saber se a sentença recorrida enferma de erro de julgamento por:

- Não ter apreciado devidamente os factos provados,

- Não ter considerado que a actuação da Recorrida se traduz numa situação de abuso de direito e de incumprimento das cláusulas contratuais.

A sentença recorrida, tendo em conta a prova documental produzida, considerou provados os seguintes factos:

1. A Autora submeteu à Autoridade de Gestão (AG) do Programa de Desenvolvimento Rural do Continente (PRODER) um pedido de apoio no âmbito do Programa PRODER Programa de Desenvolvimento Rural do Continente, no Eixo “Qualidade de vida nas zonas rurais e diversificação da economia rural”, subprograma “Dinamização das Zonas Rurais”, Medida “Diversificação da economia e criação de emprego”, Ação “Desenvolvimento de atividades turísticas e de lazer”, com a designação de Criação de restaurante tradicional na Quinta ….., a que coube a operação n.º ….. – cfr. dosc. 2 junto com a petição inicial e facto admitido por acordo.

2. Na candidatura apresentada pela Autora nos termos identificados no ponto anterior, comprometia-se a criar dois postos de trabalho – acordo.

3. O pedido de apoio foi aprovado –– facto admitido por acordo.

4. No dia 14 de janeiro de 2013, na sequência da referida aprovação do pedido de apoio, a A. celebrou com o R., um acordo denominado “Contrato de Financiamento nº …..”, referente ao pedido de apoio na operação nº ….., e a que coube o n.º de contrato ….. –– cfr. doc. 2 junto com a petição inicial.

5. No n.º 1 da cláusula 2.ª do referido contrato foi estipulado que, tendo em vista a execução da Operação são concedidos ao beneficiário os seguintes apoios no valor de: Investimento Total: € 199.400,94, Investimento elegível: € 154.843,33, Despesa pública € 92.906,00 e participação do beneficiário € 106.494,94 - cfr. doc. 2 junto com a petição inicial.

6. Nos termos da cláusula 3.ª do contrato de financiamento, estava previsto o pagamento do subsídio concedido em uma tranche – cfr. doc. 2 junto com a petição inicial.

7. De acordo com o n.º 1 da cláusula 4.ª do contrato, a execução material da operação teria início em 01/01/2007 e fim em 31/12/2013, «sem prejuízo, quando do previsto, dos prazos fixados nas “condições específicas” - cfr. doc. n.º 2 junto com a petição inicial.

8. De acordo com os n.ºs 2 e 3 da cláusula 4.ª do contrato, para efeitos do mesmo considera-se que o “termo da operação” ocorreria em 07/09/2017, salvo prorrogação da data de fim do contrato, caso em que o “termo da operação” se consideraria automaticamente prorrogado por igual período – cfr. doc. n.º 2 junto com a petição inicial.

9. As condições específicas do contrato celebrado são as seguintes:

10. Com data de 11/10/2018, foi emitida ficha de identificação da operação nº ….., de onde resultam como datas da operação, as seguintes: Data de início: 2007/01/01; Data fim: 30/11/2014; Data termo operação: 07/08/2018, indicando ainda o estado da operação: obrigações contratuais terminadas – cfr. fls. 201 e ss. do PA junto com a ação cautelar.

11. A Autora apresentou três pedidos de pagamento do incentivo contratado, sendo que as respetivas datas de pagamento ocorreram em 27/09/2013, 28/02/2014 e 31/12/2014, respetivamente, num valor total de despesa pública de € 92.894,37 – cfr. fls. 201 do PA junto à ação cautelar.

12. Com data de 01 de agosto de 2013, a Autora celebrou com A….., contrato de trabalho a termo certo e pelo prazo de dezoito meses, pelo qual a segunda se obrigava a prestar serviço de auxiliar ou servente de limpeza – cfr. doc. 3 junto com a petição inicial.

13. Com data de 01 de fevereiro de 2015, a Autora celebrou com A….., contrato de trabalho sem termo, pelo qual a segunda se obrigava a prestar serviço de auxiliar ou servente de limpeza – cfr. doc. 4 junto com a petição inicial.

14. Com data de 01 de agosto de 2013, a Autora celebrou com M….., contrato de trabalho a termo certo, pelo prazo de 18 meses, pelo qual a segunda se obrigava a prestar serviço de auxiliar ou servente de limpeza – cfr. fls. 240 do PA junto à ação cautelar.

15. Com data de 06 de maio de 2016, entre a Autora e A….., foi celebrado acordo de revogação de contrato de trabalho por mútuo acordo – cfr. doc. n.º 6 junto com a petição inicial.

16. Em 31/01/2015, o contrato de trabalho celebrado entre a Autora e M….. cessou por caducidade – cfr. doc. n.º 8 junto com a petição inicial.

17. Com data de 01 de maio de 2016, a Autora celebrou com ….., contrato de trabalho sem termo, pelo qual a segunda se obrigava a prestar serviço de rececionista – cfr. doc. n.º 9 junto com a petição inicial.

18. Com data de 01 de fevereiro de 2015, a Autora celebrou com J….., contrato de trabalho sem termo, pelo qual a segunda se obrigava a prestar serviço de escriturária – cfr. doc. n.º 10 junto com a petição inicial.

19. Em julho e agosto de 2016, a Autora apresentou junto do Instituto da Segurança Social declarações de remunerações dos trabalhos que contratou J….. e M….. – cfr. fls. 146 e ss. do PA junto à ação cautelar.

20. A Autora foi notificada em 03/04/2019, para efeitos de audiência prévia, através do ofício com a referência …../2019 DAI-UREC, Processo …../2018/PRV/DEV, da intenção do R. de modificar o contrato de financiamento e ordenar a devolução de € 30.964,78, com fundamento, em síntese conclusiva,

cfr. fls. 196 e s.. do PA junto à ação cautelar e https://www.ctt.pt/feapl_2/app/open/objectSearch/objectSearch.jspx

21. Em 02/05/2019, a Autora exerceu o direito de audição prévia, nos termos do seu requerimento de fls. 37 e ss. do PA junto à ação cautelar.

22. Com data de 07/08/2019 e receção em 08/08/2019, o Réu notificou a Autora da sua decisão de resolução do contrato de incentivo que ambos haviam celebrado, nos termos do ponto 3 deste probatório, nos seguintes termos:

Factos não provados: Inexistem.

MOTIVAÇÃO DA DECISÃO DE FACTO
O Tribunal alicerçou a sua convicção quanto aos factos provados na análise dos documentos juntos aos autos dos processos n.ºs 459/19.2 BECTB-A e 459/19.2 BECTB e no processo administrativos junto pelo Réu ao processo cautelar primeiramente indicado, conforme referido a propósito nas alíneas do probatório.”

Considerada a factualidade assente, importa entrar, agora na análise dos fundamentos do recurso.

Do erro de julgamento por não apreciação devida dos factos provados:

Alega o Recorrente que está provado na sentença recorrida que “após umas iniciais duas contratações pela ora Recorrida de pessoal para serviços de limpeza (em Agosto de 2013) para o projecto criado com financiamento majorado pelo ora Recorrente, esses postos de trabalho ficaram desocupados em Janeiro de 2015, 16 meses após a sua criação e que mais tarde, em substituição daqueles, foi criado um posto de trabalho de escriturária (em Fevereiro de 2015), e um segundo de recepcionista em Maio de 2016, ou seja, 17 meses após o termo daquele que supostamente pretendia substituir.

Com relevância para a apreciação a efectuar, consta da factualidade assente da decisão recorrida, organizada de forma cronológica, que:
“2. Na candidatura apresentada pela Autora nos termos identificados no ponto anterior [pedido de apoio no âmbito do Programa PRODER Programa de Desenvolvimento Rural do Continente, no Eixo “Qualidade de vida nas zonas rurais e diversificação da economia rural”, subprograma “Dinamização das Zonas Rurais”, Medida “Diversificação da economia e criação de emprego”, Ação “Desenvolvimento de atividades turísticas e de lazer”, com a designação de Criação de restaurante tradicional na Quinta ….., a que coube a operação n.º ….. – facto 1.], comprometia-se a criar dois postos de trabalho – acordo
4. No dia 14 de janeiro de 2013, na sequência da referida aprovação do pedido de apoio, a A. celebrou com o R., um acordo denominado “Contrato de Financiamento nº …..”, referente ao pedido de apoio na operação nº ….., e a que coube o n.º de contrato ….. –– cfr. doc. 2 junto com a petição inicial;
12. Com data de 01 de agosto de 2013, a Autora celebrou com A….., contrato de trabalho a termo certo e pelo prazo de dezoito meses, pelo qual o segundo se obrigava a prestar serviço de auxiliar ou servente de limpeza – cfr. doc. 3 junto com a petição inicial.
14. Com data de 01 de agosto de 2013, a Autora celebrou com M….., contrato de trabalho a termo certo, pelo prazo de 18 meses, pelo qual a segunda se obrigava a prestar serviço de auxiliar ou servente de limpeza – cfr. fls. 240 do PA junto à ação cautelar.
16. Em 31/01/2015, o contrato de trabalho celebrado entre a Autora e M….. cessou por caducidade – cfr. doc. n.º 8 junto com a petição inicial. (negrito nosso).
18. Com data de 01 de fevereiro de 2015, a Autora celebrou com J….., contrato de trabalho sem termo, pelo qual a segunda se obrigava a prestar serviço de escriturária – cfr. doc. n.º 10 junto com a petição inicial. (negrito nosso).
13. Com data de 01 de fevereiro de 2015, a Autora celebrou com A….., contrato de trabalho sem termo, pelo qual a segunda se obrigava a prestar serviço de auxiliar ou servente de limpeza – cfr. doc. 4 junto com a petição inicial. (negrito nosso).
17. Com data de 01 de maio de 2016, a Autora celebrou com M….., contrato de trabalho sem termo, pelo qual a segunda se obrigava a prestar serviço de rececionista – cfr. doc. n.º 9 junto com a petição inicial. (negrito nosso).
15. Com data de 06 de maio de 2016, entre a Autora e A….., foi celebrado acordo de revogação de contrato de trabalho por mútuo acordo – cfr. doc. n.º 6 junto com a petição inicial. (negrito nosso).

Lidos os factos assentes e reproduzidos, que não foram impugnados no recurso, é de concluir que apenas o posto de trabalho de serviço de limpeza criado pelo contrato celebrado com M….. ficou desocupado em 31.1.2015, no fim do 18º mês de contrato, uma vez que, terminado o outro contrato a termo na mesma data, foi celebrado com o mesmo trabalhador, A….., em 1.2.2015 contrato de trabalho sem prazo para as mesmas funções até 6.5.2016. Para manter dois postos de trabalho em 1.2.2015, dia seguinte àquele em que caducou o contrato de trabalho celebrado com M….. em 31.1.2015, a Recorrida celebrou contrato de trabalho sem termo com J….. para prestar serviço de escriturária. E em 1.5.2016 celebrou contrato de trabalho sem termo com M….. para prestar serviço de recepcionista.
Em suma, os dois postos de trabalho iniciais não ficaram desocupados ao fim de dezasseis meses nem ocorreu o referido hiato de 17 meses até à celebração de novo contrato.
Pelo que não procede este fundamento do recurso.

Do erro de julgamento por não consideração de que a actuação da Recorrida se traduz numa situação de abuso de direito e do incumprimento das cláusulas contratuais:

A propósito do alegado abuso de direito nas conclusões F. e G. do recurso o Recorrente afirmou que: “Não é juridicamente aceitável que a Recorrente tenha um espaço de turismo de habitação, onde desenvolve a actividade de hospedagem – que tem por subjacente a inerente limpeza/higienização do espaço usado - sem contínuos postos de trabalho para esse efeito, preferindo a contratação de um prestador de serviços para realização da escrita comercial e de um recepcionista, este ao fim de 17 meses desde o termo dos postos de trabalho de limpeza; // Tal “facti species” traduz-se numa situação de abuso de direito, algo que o nosso ordenamento jurídico expressamente sanciona no art. 334.º do CC: “É ilegítimo o exercício de um direito, quando o titular exceda manifestamente os limites impostos pela boa fé, pelos costumes ou pelo fim social ou económico desse direito”;”

Nas contra-alegações a Recorrida defendeu que: “O que está provado é que, no âmbito do contrato de financiamento da recorrida com o recorrente, a criação de dois postos de trabalho que, no início, justificaram a majoração da ajuda, foram substituídos por dois outros postos de trabalho, com trabalhadores com distintas tarefas. Não está provado, por não constituir tema da prova, delimitada pela decisão final, que a recorrida tenha ou não quem faça a limpeza do local em causa. // (…) Não lhe passa pela cabeça que o recorrente possa sequer duvidar que a higiene do espaço em causa esteja a ser descurada. (…)”.

Para uma melhor percepção do direito exercido pela Recorrida impõe-se começar por efectuar o enquadramento jurídico do incentivo financeiro e respectiva majoração, em referência nos autos (igualmente relevante para o alegado incumprimento do contrato).

Recorrente e Recorrida celebraram, em 14.1.2013, um contrato de financiamento referente ao pedido de apoio, peticionado por esta, para Criação de um restaurante tradicional na Quinta ….., no âmbito da acção Desenvolvimento de Actividades Turísticas e de Lazer do PRODER (Programa de Desenvolvimento Rural do Continente, no Eixo “Qualidade de vida nas zonas rurais e diversificação da economia rural”, subprograma “Dinamização das Zonas Rurais”, Medida “Diversificação da economia e criação de emprego”).

O Decreto-Lei nº 37-A/2008, de 3 de Maio, veio estabelecer as regras gerais de aplicação dos PDR [programas de desenvolvimento rural] em conformidade com as orientações estratégicas do PEN [Plano Estratégico Nacional que define as orientações fundamentais para a utilização nacional do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural – FEADER] e dos PDR, com o modelo de governação e a estrutura orgânica, definidos no Decreto-Lei nº 2/2008, de 4 de Janeiro, figurando entre os PDR abrangidos, para o período de 2007 a 2013, designadamente, o PRODER.
No modelo de governação do PEN e dos PDR (como o PRODER), o referido Decreto-Lei nº 2/2008, no artigo 8º, prevê a constituição de órgãos como a Comissão de Coordenação Estratégica Interministerial que é responsável pelo “(…) // b) Assegurar a coordenação estratégica do PEN e dos respectivos Programas com os instrumentos estratégicos de planeamento de âmbito nacional, designadamente a Estratégia Nacional de Desenvolvimento Sustentável (ENDS), o Plano Nacional de Acção para o Crescimento e Emprego (Estratégia de Lisboa), o Plano Nacional de Emprego (PNE), (…);” (sublinhado nosso).
Regressando ao Decreto-Lei nº 37-A/2008, no artigo 4º vem prevista a necessidade de regulamentos específicos das normas aplicáveis a cada PDR.
O Regulamento de Aplicação das Acções n.ºs 3.1.1, «Diversificação de Actividades na Exploração Agrícola», 3.1.2, «Criação e Desenvolvimento de Microempresas», e 3.1.3, «Desenvolvimento de Actividades Turísticas e de Lazer», da Medida n.º 3.1, «Diversificação da Economia e Criação de Emprego», integrada na subprograma n.º 3, «Dinamização das zonas rurais», do Programa de Desenvolvimento Rural do Continente – PRODER (adiante apenas Regulamento), foi aprovado pela Portaria nº 520/2009, de 14 de Maio, e no artigo 2º, com a epígrafe “Objectivos”, estipula que os apoios a conceder ao abrigo deste programa visam, designadamente, a criação de emprego nas zonas rurais abrangidas.
A possibilidade de majoração do subsídio contratado, em função da criação de postos de trabalho, resulta da leitura do nº 2 do artigo 12º e do Anexo IV, para o qual aquele remete, do Regulamento, por referência ao nível de apoios sem criação de postos de trabalhos e com criação de pelo menos um ou dois postos de trabalho.
Nas “Notas” previstas no referido Anexo IV, são tecidas considerações sobre a equivalência de um posto de trabalho à utilização de uma unidade de trabalho anual (1ª), à criação de postos de trabalho a tempo parcial a que será aplicável a regra da proporcionalidade do apoio, “Por exemplo, à criação de um posto de trabalho a tempo parcial de 50 % corresponderá um nível de apoio de 45 % das despesas elegíveis.” (2ª) e da conformidade dos auxílios concedidos no âmbito desta medida com o Regulamento de minimis (CE) nº 1998/2006 (3ª).
De acordo com o disposto na alínea l) do nº 1 do artigo 11º do Regulamento [enunciada no ponto A.5 das Obrigações Específicas do contrato de financiamento celebrado entre o Recorrente e a Recorrida], os beneficiários dos apoios previstos no presente Regulamento devem, além das obrigações enunciadas no Decreto-Lei nº 37-A/2008, “[d]emonstrar[em], no caso de apoios majorados por número de postos de trabalho criados, a criação líquida de postos de trabalho, através da apresentação dos mapas de remunerações da segurança social relativas ao mês anterior à data da primeira factura e à data da prova da sua criação, até seis meses após a apresentação do último pedido de pagamento”.
No artigo 4º idem constam as “Definições” de determinados conceitos e expressões para efeitos da aplicação do disposto no Regulamento, como “s) «Termo da operação» o ano da conclusão da operação, determinado no contrato de financiamento;” mas não o que se deve entender por “criação líquida de postos de trabalho”.
Nenhumas outras referências são feitas à majoração/níveis de apoios ou à criação líquida de postos de trabalho nas normas e anexos restantes deste Regulamento.
No artigo 3º do Decreto-Lei nº 37-A/2008, referente a “Definições”, encontra-se o que para efeitos do presente diploma se entende, designadamente, por “c) «Medida» um conjunto de operações que concorrem para a aplicação de um eixo ou de um subprograma; // d) «Acção» um conjunto de operações que concorrem para a aplicação de uma medida; // f) «Operação» um projecto, contrato ou acordo, ou qualquer outra acção, seleccionado de acordo com os critérios estabelecidos para o PDR em questão e executado por um ou mais beneficiários, que permite a realização dos objectivos fixados no artigo 4.º do Regulamento (CE) n.º 1628/2005, do Conselho, de 20 de Setembro [relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER)]; // i) «Elegibilidade» a conformidade face ao quadro regulamentar de uma medida, acção ou subacção, aplicável tanto às despesas quanto à sua natureza, legalidade, montante ou data de realização como às operações, aos beneficiários ou aos domínios de intervenção relativos a áreas geográficas ou sectores de actividade; // l) «Despesa elegível» a despesa perfeitamente identificada e claramente associada à concretização de uma operação cuja natureza e data de realização respeitem a regulamentação específica do PDR em causa, bem como as demais regras nacionais e comunitárias aplicáveis; o) «Pedido de pagamento» o pedido apresentado por um beneficiário com vista a um pagamento pelas autoridades nacionais; // t) «Controlos administrativos» a verificação do respeito dos critérios de elegibilidade dos pedidos de apoio e de pagamento que incide em todos os elementos relativos aos beneficiários e às operações que seja possível e adequado controlar por meios administrativos, nos termos previstos nos artigos 11.º e 26.º do Regulamento (CE) n.º 1975/2006, da Comissão, de 7 de Dezembro [que estabelece as regras de execução do Regulamento (CE) n.^o 1698/2005 do Conselho relativas aos procedimentos de controlo e à condicionalidade no que respeita às medidas de apoio ao desenvolvimento rural]” (negritos e sublinhados nossos).
Os objectivos fixados no artigo 4.º do Regulamento (CE) nº 1628/2005, do Conselho, são: “1. O apoio ao desenvolvimento rural deve contribuir para atingir os seguintes objectivos: // a) Aumento da competitividade da agricultura e da silvicultura através do apoio à reestruturação, ao desenvolvimento e à inovação; // b) Melhoria do ambiente e da paisagem rural através do apoio à gestão do espaço rural; // c) Promoção da qualidade de vida nas zonas rurais e da diversificação das actividades económicas. // (…)”.
Do que se infere que a medida de apoio à criação de emprego, prevista no Programa de incentivos em causa nos autos, visa a concretização dos referenciados instrumentos estratégicos de planeamento de âmbito nacional.
Da análise das restantes normas do Decreto-Lei nº 37-A/2008, bem como da das Condições Específicas (para além da referida A.5, v. facto 9.) ou das Gerais do contrato de financiamento celebrado entre o Recorrente e a Recorrida, também não consta qualquer referência expressa a majoração/nível de apoio ou a “criação líquida de postos de trabalho”.

Dos fundamentos da Decisão final do Recorrente, que determinou a modificação unilateral do Contrato de Financiamento, celebrado com a Recorrida, consta que “(…) // No domínio deste regime de ajudas considera-se haver criação líquida de postos de trabalho quando há um aumento efectivo do número de trabalhadores vinculados à entidade empregadora, decorrente da execução da operação, aferido pela diferença entre o número total de trabalhadores antes do início do projecto e até seis meses após a apresentação do último pedido”.

Da factualidade assente extrai-se que: a Recorrida comprometeu-se no âmbito do contrato celebrado com o Recorrente em 14.1.2013 e para poder beneficiar da majoração do incentivo financeiro contratado, a criar dois postos de trabalho; em 1.8.2013, celebrou contratos de trabalho a termo com A….. e M….. como auxiliares ou serventes de limpeza; em 31.1.2015 o contrato com M….. terminou por caducidade; em 1.2.2015 a Recorrida celebrou contrato de trabalho sem termo com J….., como escriturária; em 1.5.2016 a A. celebrou contrato de trabalho sem termo com M….. como recepcionista; e dias depois, em 6.5.2016, a Recorrida e A….. celebraram acordo de revogação do contrato sem termo que haviam celebrado em 1.2.2015, por acordo mútuo.
O abuso de direito pressupõe, como resulta da letra do artigo 334º do CC, que o titular do direito o exerça de forma clamorosamente ofensiva da justiça e dos limites impostos pela boa fé e pelo fim social e económico do direito, designadamente com intenção de prejudicar ou comprometer o gozo do direito de outrem ou criar uma desproporção objectiva entre a utilidade do exercício do direito por parte do seu titular e as consequências a suportar por aquele contra o qual é invocado (v. o acórdão do TCAN de 14.3.2013, proc. nº 00702/12.9BEPNF in www.dgsi.pt).
Ora, considerando que a majoração do incentivo concedida visa promover a dinamização da economia na zona rural, onde a operação em causa no contrato celebrado entre o Recorrente e a Recorrida se insere, designadamente, pela criação efectiva de postos de trabalho estáveis e duradouros - o que parece ter sido conseguido pela Recorrida uma vez que até no ofício da decisão de modificação unilateral do contrato, de 14.11.2019, é admitida a criação de postos de trabalho, de recepcionista e de escriturária, ainda que o Recorrente entenda que não concorrem para o efeito das regras ao abrigo dos quais o financiamento foi concedido -, que em parte alguma do clausulado contratual ou das normas legais e regulamentares aplicáveis resulta previsto ou exigido o exacto tipo de tarefas a desempenhar nos dois postos de trabalho a criar na execução da referida operação e que da factualidade assente não é possível extrair que a limpeza e higienização do espaço onde é lavada a cabo a operação deixou de ser efectuada, afigura-se como não demonstrado que esta tenha exercido o seu direito ostensivamente fora do respectivo objectivo natural, da razão que justificou a sua existência, visando obter um efeito injusto e lesivo dos direitos e interesses do Recorrente.
Pelo que não se verifica o invocado abuso de direito na actuação da Recorrida, não procedendo este fundamento do recurso.

Do alegado incumprimento contratual:

Atendendo ao já exposto é possível afirmar que a Recorrida como beneficiária do incentivo financeiro contratado com o Recorrente estava obrigada, para beneficiar da majoração da taxa do apoio pela criação de dois postos de trabalho, a demonstrar a criação líquida de postos de trabalho nos termos da alínea l) do nº 1 do artigo 11º do Regulamento, ou seja, através da apresentação dos mapas de remunerações da segurança social relativas ao mês anterior à data da primeira factura e à data da prova da sua criação, até seis meses após a apresentação do último pedido de pagamento.
De acordo com o Recorrente há criação líquida de postos de trabalho quando há um aumento efectivo do número de trabalhadores vinculados à entidade empregadora, decorrente da execução da operação, aferido pela diferença entre o número total de trabalhadores antes do início do projecto e até seis meses após a apresentação do último pedido.
Entendimento este que é consentâneo com a noção de criação líquida de postos de trabalho vertido em legislação nacional no domínio de incentivos ao emprego, de que constituem exemplos o Decreto-Lei nº 34/96, de 18 de Abril [regula a atribuição de incentivos à contratação de jovens à procura do primeiro emprego e de desempregados de longa duração], - v. artigo 7º, com a epígrafe “Criação líquida de postos de trabalho” - e a Portaria nº 196-A/2001, de 10 de Março [regulamenta as modalidades específicas de intervenção do programa de estímulo à oferta de emprego, na sua componente de criação do emprego e que revogou, designadamente, o Decreto-Lei nº 34/96] - v. artigo 4º, “Criação líquida de postos de trabalho” cujo nº 2 prevê “Considera-se criação líquida de postos de trabalho, para efeitos do presente diploma, o aumento efectivo do número de trabalhadores vinculados, mediante a celebração de contrato de trabalho sem termo, à entidade empregadora, em resultado, designadamente, de um novo projecto de investimento”.
Mas de acordo com a fundamentação da decisão de modificação unilateral do contrato de financiamento, criados os postos de trabalho de auxiliares ou serventes de limpeza em 1.8.2013, pela celebração de contratos de trabalho a termo certo para prestar esse serviço entre a Recorrida e A….. e M….., impunha-se àquela, para poder beneficiar da majoração da taxa do apoio, manter esses postos de trabalho durante o prazo de execução da operação até ao seu termo, com os mesmos trabalhadores ou (conforme alegado pelo aqui Recorrente na sua oposição) com outros trabalhadores/colaboradores com as funções adstritas ao projecto e que estiveram na base do financiamento com majoração.
O que vai de encontro ao disposto no artigo 5º da referida Portaria nº 196-A/2001, com a epígrafe “Manutenção do nível do emprego”: “Os promotores, sem prejuízo das obrigações específicas que venham a ser estabelecidas através do contrato de concessão de incentivos, obrigam-se a manter o nível de emprego atingido por via do apoio concedido pelo prazo mínimo de quatro anos contados a partir da data da concessão dos apoios”. E de certa maneira com o previsto no nº 1 do artigo 8º da mesma Portaria, com a epígrafe “Apoios à contratação”: “Por cada posto de trabalho criado, mediante a celebração de um contrato de trabalho sem termo, por uma entidade de dimensão até 50 trabalhadores, é concedido um apoio financeiro, sob a forma de subsídio não reembolsável, de montante (…)”. Ou no nº 2 do artigo 10º idem, referente a “Apoios à criação de postos de trabalho em iniciativas locais de emprego”, que dispõe: O apoio financeiro à criação de postos de trabalho previsto no número anterior é objecto das majorações, cumuláveis entre si, a seguir especificadas: // a) 20%, quando o posto de trabalho seja preenchido por desempregado de longa duração, desempregado com idade igual ou superior a 45 anos, jovem à procura do 1.º emprego ou beneficiário do rendimento mínimo garantido; // b) 25%, quando o posto de trabalho seja preenchido por pessoa com deficiência.”
Mas o incentivo financeiro contratado está sujeito a legislação específica porque visa “(…) estimular o desenvolvimento de actividades não agrícolas nas explorações agrícolas criando novas fontes de rendimento e de emprego, contribuindo directamente para a manutenção ou melhoria do rendimento do agregado familiar, a fixação da população, a ocupação do território e o reforço da economia rural - a alínea a) do artigo 2º do Regulamento -, em que o estímulo à criação de emprego se faz pela majoração da taxa do incentivo financeiro à prossecução do objectivo principal. E de acordo com os requisitos e condições de elegibilidade próprios. Pelo que diferindo em objectivo, requisitos e condições, ao caso em apreciação não se aplicam as normas da Portaria nº 196-A/2001 reproduzidas.
Assim, tendo verificado que, do regime legal aplicável ao incentivo financeiro contratado, apenas a alínea l) do nº 1 do artigo 11º da Portaria nº 520/2009 versa sobre as condições da majoração do apoio, impõe-se interpretar e aplicar a norma nela contida ao caso concreto.
Na falta de densificação nessa norma, a noção de posto de trabalho reside nas concretas tarefas desempenhadas pelo trabalhador, o que inculca a ideia de individualização do posto de trabalho (um posto, um homem/mulher), num determinado contexto organizativo e numa concreta estrutura hierárquica em que esteja inserido (v. neste sentido o acórdão do Tribunal da Relação do Porto, de 19.3.2018, no proc. 27258/15.8T8PRT.P1 in www.dgsi.pt).
E, no que à situação em apreciação concerne, às tarefas/funções adstritas ao projecto, necessárias à execução da operação assumida pela Recorrida no âmbito do contrato de financiamento que celebrou com o Recorrente.
A referência genérica à criação líquida de postos de trabalho pressupõe que, no período de referência, possa haver mudanças nos trabalhadores contratados – entre as contratações elegíveis e as saídas de trabalhadores nas mesmas condições – desde que no fim do período de referência, o número de trabalhadores vinculados seja superior àquele que se verificava antes do termo inicial da operação financiada.
Assim, o período em que se deve manter a criação dos postos de trabalho é diferente daquele em que tem de ser feita prova dessa criação.
Com efeito, tratando-se de uma medida de incentivo à criação de emprego nas zonas rurais abrangidas, visando a exigência da criação líquida de postos de trabalho a dinamização da economia local, pela criação de emprego estável e duradouro, os postos de trabalho criados devem ser mantidos durante a execução da medida e preferencialmente, se possível, depois dela.
Já a demonstração de que o beneficiário do apoio criou efectivamente postos de trabalho com o início e por causa da operação a que se reporta o incentivo financeiro contratado e para efeitos de majoração da respectiva taxa, deve ser efectuada até seis meses após a apresentação do último pedido de incentivo.
Ora, não foi alegada a data em que a Recorrida requereu o último pagamento do incentivo, mas resulta da factualidade assente que esse pagamento foi efectuado em 31.12.2014, pelo que, prevendo-se no nº 1 do artigo 21º do Regulamento um prazo máximo de 30 dias úteis para análise e emissão de relatório sobre o pedido, o referido prazo de seis meses ocorreu certamente durante o primeiro semestre de 2015.
E as despesas elegíveis analisadas e objecto do relatório pelo Recorrente, foram, designadamente, as relativas aos postos de trabalho criados em 1.8.2013, na sequência dos contratos a termo certo celebrados com A….. e M….. como auxiliares ou serventes de limpeza, pois só essas poderiam ser abrangidas pelo último pedido de pagamento efectuado pela Recorrida.
Mas em 31.1.2015 aqueles contratos caducaram e a Recorrida em 1.2.2015 celebrou contratos de trabalho sem termo como A….. que continuou a exercer as mesmas tarefas de auxiliar ou servente de limpeza, e com J….. como escriturária. E, mais de um ano depois, em 1.5.2016 a Recorrida celebrou contrato de trabalho sem termo com M….. como recepcionista e em 6.5.2016, chegou a acordo com A….. para revogação do contrato sem termo celebrado.
O pagamento do incentivo financeiro contratado foi efectuado (em 31.12.2014) porque o aqui Recorrente considerou (tal como, certamente, a Recorrida na sua criação) os dois postos de trabalho para prestação de serviço de limpeza adequados e necessários à operação em execução – a criação de um restaurante tradicional na Quinta ….., espaço de turismo de habitação onde a Recorrida se dedica à actividade de hospedagem.
Face à caducidade do contrato de trabalho celebrado com M….., a Recorrida optou por contratar J….. para prestar serviço de escriturária.
Ora, considerando que uma das Obrigações específicas, previstas no contrato de financiamento celebrado, consiste em a Recorrida dispor de um sistema de contabilidade organizada ou se um sistema de contabilidade simplificada, nos termos das normas do RICA, ou outros equiparados e reconhecidos para o efeito (A.3), necessariamente desde o início da execução do contrato (o que, na falta de qualquer menção a propósito pelo Recorrente, se assume que foi uma obrigação cumprida pela Recorrida, assegurada por um contabilista certificado – TOC - ou pela utilização de um programa informático de contabilidade, de acordo com a Rede de Informação de Contabilidades Agrícolas - RICA), não se percebe porque cerca de dois anos depois precisou de uma escriturária para o específico exercício da sua actividade de hospedagem, nem a Recorrida apresentou qualquer explicação para o efeito.
Sem prejuízo do que o que está em causa é a cessação de um posto de trabalho para serviço de limpeza reconhecido pelo Recorrente [e pela Recorrida na sua criação] como necessário à execução da operação e, antes do termo do prazo para demonstração da criação líquida de dois postos de trabalho. E mais tarde, em Maio de 2016, a cessação do segundo posto de trabalho para as mesmas tarefas. Terminando a operação sem qualquer dos postos de trabalho afectos à limpeza e higiene do local, espaço de turismo de habitação rural, e que estiveram na base da autorização e concessão da majoração da taxa do apoio contratado.
A actividade de hospedagem da Recorrida podia até necessitar de uma recepcionista, mas não pode ficar sem qualquer dos postos de trabalho para prestação do serviço de limpeza, criados em 2013, porque foram esses postos de trabalho e não os outros criados posteriormente, que estiveram na base da majoração do incentivo, concedida e paga.
Na mencionada alínea l) do nº 1 do artigo 11º do Regulamento não consta qualquer especificação sobre o tipo de tarefas a desenvolver no âmbito dos postos de trabalho criados mas exige-se que seja feita a demonstração da criação líquida de postos de trabalho, através da apresentação de mapas de remunerações antes do início da operação e à data da prova da sua criação, até seis meses após a apresentação do último pagamento, a saber, para aferir se seis meses depois da entidade pública verificar da adequação dos postos de trabalho à operação a executar, objecto do contrato de financiamento, e proceder ao seu pagamento com majoração, se se mantêm os postos de trabalho criados.
O que no caso não se verificou, pela cessação do posto de trabalho para prestação de serviço de auxiliar ou servente de limpeza em 31.1.2015. Restando apenas um dos dois postos de trabalho assim criados.
E finda a operação, na acção de controlo efectuada, verificou-se que também o posto de trabalho criado pelos contratos, com e sem termo, celebrados com A….., para o serviço de limpeza, cessou em Maio de 2016, tendo a Recorrida optado por criar outro posto de trabalho de recepcionista.
A substituição de postos de trabalho para diversas tarefas ou funções durante o prazo concedido para a demonstração da criação líquida de emprego e/ou do da duração da operação, objecto do contrato de financiamento, não evidencia um aumento do número global de trabalhadores afectos ao projecto, nem permite o apuramento de um saldo positivo nesses períodos, entre as contratações elegíveis e a saída de trabalhadores, porquanto o projecto aprovado com majoração visou os postos de trabalho criados em 1.8.2013, para o serviço de limpeza, que não se mantiveram.
Razão porque procede este fundamento do recurso.

Ainda quanto ao incumprimento contratual, conclui o Recorrente que a ora Recorrida não o manteve informado acerca da desocupação dos postos de trabalho, do intervalo que teve até novas contratações e dos novos conteúdos funcionais, em violação dos deveres contratuais com que voluntariamente se havia comprometido aquando da outorga do contrato de financiamento, pelo que 1) não cumpriu com o previsto na alínea B do contrato de financiamento - “Obrigações Gerais” -, em concreto a alínea B.1. - “Aplicar integralmente o apoio para os fins para que foi concedido, cumprindo pontualmente os compromissos e as obrigações previstas neste contrato, no regulamento específico e na demais legislação aplicável”, 2) não cumpriu com a alínea B.3 também em sede de obrigações do beneficiário: “Manter integralmente os requisitos da concessão do apoio objecto deste contrato, bem como as condicionantes que forem estabelecidas”, e, 3) não cumpriu com o previsto em B.4. onde se determina que o beneficiário deve “Comunicar à Autoridade de Gestão, por escrito, no prazo de dez dias após a sua ocorrência, todos os factos susceptíveis de interferir na normal execução da operação nos termos aprovados”, para estes incumprimentos, o contrato de financiamento prevê na parte E.2. (“Resolução e Modificação do Contrato”), que “O IFAP pode proceder apenas à modificação unilateral do contrato, nomeadamente quanto aos montantes dos apoios, desde que tal se justifique face às condições concretamente verificadas na execução da operação”, o que sucede no acto administrativo anulado pelo Tribunal “a quo”, pelo que consubstanciando as operações de criação de postos de trabalho pressupostos da atribuição do “quantum” do financiamento concedido, situação de que o IFAP, IP somente teve conhecimento no âmbito da acção de controlo administrativo que promoveu - e não através da devida comunicação voluntária da Recorrida - despoleta-se a prerrogativa da modificação unilateral do contrato: pacta sunt servanda! – conclusões I. a K.

Da decisão final de modificação unilateral do contrato de apoios concedidos à Recorrida pelo Recorrente, reproduzido por imagem no facto 22., é indicado apenas um fundamento de incumprimento do contrato, na parte relativa à majoração do financiamento por criação líquida postos de trabalho, por os postos de trabalho de empregados de limpeza terem ficado desocupados desde Janeiro de 2015 e os criados em Fevereiro de 2015 e Maio de 2016, de escriturária e recepcionista, respectivamente, não terem comprovado os criados em 2013, entretanto desocupados.

Ainda assim é de referir que quanto à alegada inobservância pela Recorrida das “Obrigações Gerais” -, alínea B.1. - “Aplicar integralmente o apoio para os fins para que foi concedido, cumprindo pontualmente os compromissos e as obrigações previstas neste contrato, no regulamento específico e na demais legislação aplicável”, e alínea B.3: “Manter integralmente os requisitos da concessão do apoio objecto deste contrato, bem como as condicionantes que forem estabelecidas”, assiste razão ao Recorrente nos termos e pelos fundamentos explanados supra no que respeita à majoração do apoio.

Sobre o incumprimento da alínea B.4. “Comunicar à Autoridade de Gestão, por escrito, no prazo de dez dias após a sua ocorrência, todos os factos susceptíveis de interferir na normal execução da operação nos termos aprovados”, nenhuma alegação ou prova nesse sentido foi feita nos autos da providência cautelar, o que prejudica a respectiva apreciação por este tribunal, em sede de recurso.

Procedendo parcialmente este fundamento do recurso.

Em face do que deverá ser concedido provimento ao recurso, revogada a sentença recorrida e, por se manter a decisão final de modificação unilateral do contrato de financiamento celebrado, entre Recorrente e Recorrida, e a determinação de devolução por esta do valor de €30 964,78, correspondente à majoração da taxa do incentivo paga, julgada improcedente a acção.

Do pedido de condenação por litigância de má fé:

Nas contra-alegações de recurso, a Recorrida considerou que a insistência do Recorrente na alegação de que os dois primeiros postos de trabalho foram desocupados em Janeiro de 2015 visa o propósito, iludindo a verdade e a justiça, de levar a decidir que houve um lapso de tempo em que não cumpriu com o ónus que sobre si impendia de manter dois postos de trabalho, persistindo nessa alegação falsa mesmo depois da matéria dada como provada pelo tribunal recorrido, pelo que o Recorrente litiga com má fé, de acordo com o disposto nas alíneas a) e b) do nº 2 do artigo 542º do CPC, devendo ser condenado em multa e indemnização, nos termos do nº 2 do artigo 543º do CPC.

Notificado para o efeito, o Recorrente pugnou pelo indeferimento do pedido por terem ocorrido factos em Janeiro de 2015 passíveis da qualificação ajurídica na desocupação dos postos de trabalho, tendo-se limitado a exercer os poderes legais que lhe assistem.

Apreciando.

De acordo com o disposto no nº 2 do artigo 542º do CPC, aplicável ex vi artigo 1º do CPTA, “Diz-se litigante de má fé quem, com dolo ou negligência grave: // a) Tiver deduzido pretensão ou oposição cuja falta de fundamento não podia ignorar; // b) Tiver alterado a verdade dos factos (…); // (…).”

Da factualidade assente resulta que em 31.1.2015 apenas um dos postos de trabalho para prestação de serviço de auxiliar ou servente de limpeza foi desocupado pela trabalhadora M….., que celebrou contrato a termo certo para o efeito em 1.8.2013. E que no dia seguinte, em 1.2.2015, a Recorrida celebrou contrato sem termo com J….. como escriturária.

Apesar de o Recorrente persistir efectivamente na providência e no recurso na alegação a que a requerente se refere, a condenação por litigância de má-fé exige uma actuação dolosa ou gravemente negligente que não se vislumbra que ocorra no presente caso, pelo que o pedido formulado não pode ser deferido.

Por tudo quanto vem exposto acordam os Juízes deste Tribunal Central Administrativo Sul, em conceder provimento ao recurso, por provados os respectivos fundamentos, revogar a sentença recorrida e julgar a acção improcedente.

Custas pela Recorrida, em ambas as instâncias.

Registe e Notifique.

Lisboa, 30 de Abril de 2020.