| Decisão Texto Integral: | ACÓRDÃO
Acordam, em conferência, os juízes da subsecção comum da secção administrativa do Tribunal Central Administrativo Sul:
I – RELATÓRIO
GEOTA — GRUPO DE ESTUDOS DE ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E AMBIENTE, QUERCUS — ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE CONSERVAÇÃO DA NATUREZA, LIGA PARA A PROTECÇÃO DA NATUREZA e ZERO — ASSOCIAÇÃO SISTEMA TERRESTRE SUSTENTÁVEL, requerentes no presente processo cautelar instaurado contra APA — AGÊNCIA PORTUGUESA DO AMBIENTE, I. P., CIMAA — Comunidade Intermunicipal do Alto Alentejo, MUNICÍPIO DE PORTALEGRE, MUNICÍPIO DO CRATO, MUNICÍPIO DE ALTER DO CHÃO, MUNICÍPIO DE AVIS, MUNICÍPIO DE FRONTEIRA, F… PORTUGAL, S. A., e A… ENGENHARIA E CONSTRUÇÃO, S. A., vieram deduzir o incidente previsto no artigo 128.º, n.ºs 4 e 5, do CPTA, peticionando a declaração de ineficácia dos “dos actos de execução indevida praticados pelos requeridos a partir de dia 26 de Setembro de 2025, desde as 11h00” bem como a notificação das “autoridades policiais competentes para efectuarem as diligências necessárias para que a obra pare”.
Pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco foi proferida decisão a determinar “- o embargo das obras em curso, no âmbito do Projeto de Aproveitamento Hidráulico de Fins Múltiplos do Crato; - a interdição do fornecimento de energia elétrica, gás e água às obras embargadas.”
Os contrainteressados CIMAA — COMUNIDADE INTERMUNICIPAL DO ALTO ALENTEJO, MUNICÍPIO DO CRATO, MUNICÍPIO DE AVIS e MUNICÍPIO DE ALTER DO CHÃO interpuseram o presente recurso de apelação, cujas alegações contêm as seguintes conclusões:
“(i) No decurso do despacho de 29.09.2025 proferido pelo tribunal a quo, as Recorridas deduziram o incidente de ineficácia dos atos de execução indevidos de acordo com o disposto no artigo 128.º, nº s 4 e 6, do CPTA ex vi artigo 131º, nº 5, do CPTA;
(ii) O que determinava que se desse cumprimento ao disposto no artigo 128.º, nº 6, do CPTA, e assim que se tivesse assegurado o direito ao contraditório;
(iii) O direito ao contraditório é obrigatório e tem previsão nos artigos 2º, nº 1 e 128.º, nº 6, do CPTA, artigo 32, nº 3, do CPC, com consagração constitucional no artigo 202, nº 4, da CRP;
(iv) Pelo que o despacho recorrido violou o direito ao contraditório, e, por isso, configura numa verdadeira decisão surpresa;
(v) O que determina a sua nulidade;
(vi) Como se não bastasse, e com o devido respeito que se tem pelo digno tribunal a quo e salvo melhor opinião em sentido contrário, constata-se, ainda, que foi praticado um ato que não está previsto na lei;
(vii) Pois que, foi determinada a convolação do incidente de declaração de ineficácia dos atos de execução indevida num incidente de execução do decretamento provisório, meio processual (criado ad hoc) e que não tem previsão no CPTA;
(viii) Ademais, a convolação do incidente de ineficácia dos atos de execução indevidos num incidente de execução do decretamento provisório, e, o consequente embargo da obra, não cabe no âmbito dos deveres de gestão processual;
(ix) Pelo simples facto de se ter socorrido da criação de um incidente que não tem previsão legal (não se tratando de um mecanismo de simplificação e agilização processual), descurando a tramitação prevista pelo CPTA em situações de alegados incumprimentos do decretamento provisório;
(x) Ao que acresce, que com a adoção de um incidente de execução foi criada uma manifesta desigualdade objetiva entre os sujeitos processuais, não respeitando o direito ao contraditório, e, assim, o princípio do processo equitativo;
(xi) Razão pela qual, e no decurso do que se vem de expor, deverá ser declarada a nulidade do despacho, nos termos do disposto no artigo 195.º, nº 1 do CPC e/ou 615.º, nº 1, alínea d), do CPC;
Sem conceder,
(xii) Entendeu o tribunal a quo, se bem se percebeu, que o incidente de declaração de ineficácia quanto aos (alegados) atos de execução praticados não seria o meio idóneo, o que determinou a sua convolação num "incidente de execução do decretamento provisório", e o consequente embargo das obras em curso;
(xiii) Sucede que, as Recorridas configuraram a situação como se tratando de um incumprimento do decretamento provisório determinado, por alegadamente ter sido dado continuidade às obras após a notificação da Entidade Requerida (descurando-se, todavia, a circunstância de também se tornar necessário proceder à notificação dos Contrainteressados do decretamento provisório);
(xiv) Qualificação aquela, que o Tribunal aceita, quando refere que "não se pode alhear do caso de incumprimento trazido ao seu conhecimento";
(xv) Perante isto, impunha-se ao digno tribunal a quo ter dado cumprimento ao disposto no artigo 131.º, nº 5, do CPTA, e consequentemente, no artigo 128.º, nºs 4 a 6 do CPTA;
(xvi) E, assim, que a Entidade Requerida e os Contrainteressados tivessem sido notificados para se pronunciarem;
(xvii) Ademais, o referido incidente não poderá ser afastado perante a prática de atos materiais, uma vez que nessas situações e declarada a ineficácia sobre a Administração irá recair o dever de reconstituir a situação de facto;
(xviii) Razão qual, deverá o despacho ser revogado, por ter incorrido em erro de julgamento, por errada interpretação do disposto no artigo 128.º, nºs 4 a 6 ex vi artigo 131º, nº 5, do CPTA.”
Notificados das alegações apresentadas, os requerentes contra-alegaram, apresentando as seguintes conclusões:
“1°
O Mmo. Juiz "a quo" proferiu o despacho recorrido com base nos artigos 2° n° 2 e 7° -A do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, no uso do poder da tutela jurisdicional efectiva que "compreende o direito de obter, em prazo razoável, e mediante um processo equitativo, uma decisão judicial que aprecie, com força de caso julgado, cada pretensão regularmente deduzida em juízo, bem como a possibilidade de a fazer executar e de obter as providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, destinadas a assegurar o efeito útil da decisão."
2°
Nos termos do n° 3 do artigo 7° A- do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, das decisões referidas no n.° 1 não é admissível recurso, salvo se contenderem com os princípios da igualdade ou do contraditório, com a aquisição processual de factos ou com a admissibilidade de meios probatórios.
3 °
Pelo que, nestes termos, o recurso deve ser rejeitado, nos termos da indicada norma legal.
***
Não obstante, para o caso de V. Eacas. assim não considerarem e por mera cautela de patrocínio, acrescenta-se o seguinte:
4°
Tendo o Tribunal "a quo" decidido com base na aplicação do disposto e no uso dos poderes consignados no artigo 3° n° 4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, a fim de assegurar a execução da decisão de decretamento provisório, designadamente porque foi proferida contra a Administração e tendo providenciado pela concretização material do que foi determinado, não padece tal decisão de convolação do incidente da declaração e ineficácia dos actos de execução indevida pelo embargo das obras em curso e a interdição da energia eléctrica, água e gás às obras embargadas, face ao incumprimento do decretamento provisório da providência cautelar, de nulidade.
5 °
Assim sendo, o Mmo. Juiz "a quo" decidiu e bem "Neste caso, o meio idóneo a acautelar a utilidade do processo cautelar e a evitar que se esvazie a efetividade da providência requerida é a imediata ordem de embargo da obra (...)".
6°
Pelo que, não tinha o Mmo. Juiz "a quo" que cumprir o disposto no artigo 128° n° 6 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos porque a decisão que ordenou o embargo não foi emitida ao abrigo desta disposição legal.
7º
Pelo que o despacho recorrido não padece de nulidade, contrariamente ao alegado pelos recorrentes.
*****
Ainda sem conceder:
8°
O incidente de declaração de ineficácia foi fundamentado no facto de as recorrentes, bem como a entidade requerida e restantes contrainteressados terem sido notificados do decretamento provisório da providência cautelar de suspensão da eficácia e terem continuado as obras, tendo ficado demonstrado que avançaram com as obras trabalhando inclusivamente aos fins de semana, violando o disposto no n° 5 do artigo 131° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
90
Naturalmente o Tribunal "a quo", analisando a vasta prova trazida aos autos, onde se incluem fotografias e vídeos datados, não podia ficar indiferente a tal incumprimento.
10°
Tendo sido dado cumprimento ao disposto no n° 5 do artigo 131°, contrariamente ao alegado pelos recorrentes.
11°
Ora, já se demonstrou que o Mmo. Juiz "a quo" decidiu com base na aplicação do disposto e no uso dos poderes consignados no artigo 3° n° 4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, a fim de assegurar a execução da decisão de decretamento provisório, designadamente porque foi proferida contra a Administração e providenciou pela concretização material do que foi determinado e convolou o incidente da declaração e ineficácia dos actos de execução indevida pelo embargo das obras em curso e a interdição da energia eléctrica, água e gás às obras embargadas, pelo que, por maioria de razão, não tinha aqui o Mmo. Juiz "a quo" que aplicar o disposto nos n°s 4 a 6 do artigo 128° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
12°
Não tendo o Tribunal "a quo" feito errada interpretação do disposto nos artigos 131° n° 5 e 128° n°s 4 a 6, todos do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
13°
Nestes termos e nos mais de Direito deve, deve ser mantido o decretamento provisório da providência cautelar, por legal, tempestivo, urgente, útil e necessário.
14°
Resulta, assim, na realidade e à saciedade que a decisão recorrida não merece qualquer reparo ou censura, tendo o Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco decidido bem, quer de facto, quer de Direito, motivo pelo qual as mui doutas motivações de Recurso apresentadas pelos recorrentes, não detêm qualquer fundamento.
15°
O Tribunal aplicou correctamente o Direito, sem quaisquer juízos de valor ou desvalor ou vícios que originem a revogação de tal decisão.
16°
Aliás, contrariamente ao alegado pelos recorrentes, a decisão proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco foi uma decisão de mérito justa e conforme ao Direito.”
O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto no artigo 146.º, n.º 1, do CPTA, pronunciou-se no sentido da improcedência do recurso.
Sem vistos dos juízes-adjuntos, por se tratar de processo urgente (cfr. n.º 2 do artigo 36.º do CPTA), importa apreciar e decidir.
II – QUESTÕES A DECIDIR
A questão que ao Tribunal cumpre solucionar é a de saber se a decisão recorrida padece de erro de julgamento de direito.
Como questão prévia, cumpre decidir se o recurso deve ser rejeitado por não ser admissível recurso da decisão recorrida, nos termos dos n.ºs 1 e 3 do artigo 7.º-A do CPTA.
III – FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
A decisão recorrida não fixou factos.
IV – FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
Da questão prévia da admissibilidade da admissibilidade do recurso
Nas contra-alegações, os recorridos pugnam pela rejeição do recurso por não ser admissível recurso da decisão recorrida, nos termos dos n.ºs 1 e 3 do artigo 7.º-A do CPTA.
Vejamos.
A decisão recorrida determinou “- o embargo das obras em curso, no âmbito do Projeto de Aproveitamento Hidráulico de Fins Múltiplos do Crato; - a interdição do fornecimento de energia elétrica, gás e água às obras embargadas.”, ao abrigo do disposto no artigo 7.º-A do CPTA.
O artigo 7.º-A do CPTA dispõe, no seu n.º 1, que “Cumpre ao juiz, sem prejuízo do ónus de impulso especialmente imposto pela lei às partes, dirigir ativamente o processo e providenciar pelo seu andamento célere, promovendo oficiosamente as diligências necessárias ao normal prosseguimento da ação, recusando o que for impertinente ou meramente dilatório e, ouvidas as partes, adotando mecanismos de simplificação e agilização processual que garantam a justa composição do litígio em prazo razoável.” Acrescenta o n.º 3 que “Das decisões referidas no n.º 1 não é admissível recurso, salvo se contenderem com os princípios da igualdade ou do contraditório, com a aquisição processual de factos ou com a admissibilidade de meios probatórios.”
Embora a decisão recorrida se sustente no artigo 7.º-A do CPTA, não estamos perante uma decisão que se enquadre no poder-dever do juiz de dirigir activamente o processo e providenciar pelo seu andamento célere. Com efeito, ao determinar o embargo de obras e a interdição do fornecimento de energia eléctrica, gás e água às obras embargadas, o Tribunal tomou uma decisão de mérito, não se tratando, assim, de uma decisão de simplificação ou agilização processual. Ora, as decisões a que se reporta o n.º 1 do artigo 7.º-A respeitam ao processo e ao seu andamento, visando simplificá-lo, agilizá-lo e torná-lo mais célere.
Não estando em causa uma decisão com enquadramento no n.º 1 do artigo 7.º-A, não é aplicável o n.º 3 do mesmo artigo, sobre a inadmissibilidade do recurso, deste modo improcedendo a questão da irrecorribilidade da decisão recorrida, invocada pelos recorridos.
Do erro de julgamento de direito
Alegam os recorrentes que a decisão recorrida viola o n.º 6 do artigo 128.º do CPTA, por não terem sido ouvidas previamente à mesma, constituindo uma decisão surpresa. Mais alegam que a decisão recorrida padece de fundamento legal para determinar a convolação do incidente de declaração de ineficácia dos actos de execução indevida num incidente de execução do decretamento provisório, não previsto na lei. Por fim, alegam que tal convolação e o consequente embargo da obra não cabem no âmbito dos deveres de gestão processual.
Vejamos.
No incidente de declaração de ineficácia dos actos de execução indevida, previsto nos n.ºs 4, 5 e 6, do artigo 128.º do CPTA, dispõe o n.º 6 que, entre o requerimento e a decisão do incidente, o juiz ou relator ouve a entidade administrativa e os contrainteressados no prazo de cinco dias.
Tendo os requerentes deduzido incidente de declaração de ineficácia dos actos de execução indevida, ao abrigo do n.º 4 do artigo 128.º do CPTA, o Tribunal proferiu decisão a determinar “- o embargo das obras em curso, no âmbito do Projeto de Aproveitamento Hidráulico de Fins Múltiplos do Crato; - a interdição do fornecimento de energia elétrica, gás e água às obras embargadas.” Tal decisão foi tomada sem que os requeridos e os contrainteressados se tivessem pronunciado sobre o requerido nem tivessem sido notificados para o efeito, o que constitui a omissão da formalidade prescrita no referido n.º 6 do artigo 128.º do CPTA, que impõe a audição da entidade administrativa e dos contrainteressados antes da decisão do incidente de declaração de ineficácia dos actos de execução indevida.
Sobre as nulidades processuais, o n.º 1 do artigo 195.º do CPC consagra a regra geral de que a prática de um acto que a lei não admita, bem como a omissão de um acto ou de uma formalidade que a lei prescreva produzem nulidade quando a lei o declare ou quando a irregularidade cometida possa influir no exame ou na decisão da causa. Assim, para que estejamos perante uma nulidade processual, é necessário, não só (i) que ocorra a prática de um acto que a lei não admita ou que haja omissão de um acto ou de uma formalidade que a lei prescreva, mas também (ii) que a lei o declare ou que a irregularidade cometida possa influir no exame ou na decisão da causa.
No caso, a falta de audição dos recorrentes (requeridos) nos termos do n.º 6 do artigo 128.º do CPTA constitui uma irregularidade susceptível de influir na decisão do incidente, desde logo porque essa decisão pressupõe a prática de actos de execução, cujo apuramento não se pode bastar com a alegação apresentada pelos requerentes, sustentada em prova pelos mesmos apresentada sem que os requeridos tenham oportunidade de sobre a mesma se pronunciarem.
Por um lado, relativamente à audição das partes, nos termos do n.º 3 do artigo 3.º do CPC, que consagra o princípio geral do contraditório, “O juiz deve observar e fazer cumprir, ao longo de todo o processo, o princípio do contraditório, não lhe sendo lícito, salvo caso de manifesta desnecessidade, decidir questões de direito ou de facto, mesmo que de conhecimento oficioso, sem que as partes tenham tido a possibilidade de sobre elas se pronunciarem.” Por outro lado, o princípio da audiência contraditória, consagrado no n.º 1 do artigo 415.º do CPC, concretização do princípio geral do contraditório, postula que “Salvo disposição em contrário, não são admitidas nem produzidas provas sem audiência contraditória da parte a quem hajam de ser opostas.” Deste modo, na falta de disposição que, por razões de urgência ou de risco de inutilização da prova, afaste a realização de audiência contraditória, a falta desta afecta a admissão e produção da prova de um “vício de forma gerador da respetiva anulabilidade (ilicitude) nos termos e com os efeitos do art.º 195.º.” – cfr. Francisco Manuel Lucas Ferreira de Almeida (in Direito Processual Civil, Volume II, 2.ª Edição, Almedina, p. 256). Em suma, “Num processo de estrutura dialéctica, o direito ao contraditório, como decorrência do princípio da igualdade das partes, é um direito que se atribui à parte de conhecer as condutas assumidas pela contraparte, de tomar posição sobre elas e de ser ouvida antes de ser proferida qualquer decisão. A essência do princípio do contraditório está pois no facto de cada parte processual ser chamada a apresentar as respectivas razões de facto e de direito, a oferecer as suas provas ou a pronunciar-se sobre o valor e resultado de umas e outras. E por isso, a relevância do direito à audiência prévia e do direito de resposta dá-se sobretudo quando o seu exercício representa a garantia de uma parte relativamente à conduta processual da contraparte.” – cfr. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 27.02.2013, proferido no processo 0787/12 (in www.dgsi.pt).
Acresce que a decisão tomada, traduzindo-se no embargo de obras e na interdição do fornecimento de energia eléctrica, gás e água à mesma, em face do pedido de declaração de ineficácia dos actos de execução indevida, constitui uma decisão surpresa, inesperada para as partes, com que as mesmas não podiam contar, não só porque não coincide com o pedido, mas também porque não foi objecto de discussão no processo, não tendo as partes sido ouvidas sobre a mesma previamente à decisão, também por esta razão se mostrando violado o princípio do contraditório.
Como ensina Francisco Manuel Lucas Ferreira de Almeida (in Direito Processual Civil, Volume I, 2.ª Edição, Almedina, pp. 92 e 93), “A violação do princípio do contraditório integra nulidade processual sujeita, como tal, ao regime geral das nulidades contempladas no n.º 1 do art. 195.º; e isto porque a sua inobservância é suscetível de influir «no exame ou na decisão da causa».
Ante o exposto, concedendo provimento ao recurso, impõe-se a anulação da decisão recorrida e, com vista ao suprimento da nulidade processual, determinar que o Tribunal a quo profira o despacho omitido, nos termos do n.º 6 do artigo 128.º do CPTA, de notificação dos requeridos e contrainteressados para, querendo, se pronunciarem sobre o requerimento com vista à declaração de ineficácia dos actos de execução indevida, seguindo-se os ulteriores termos processuais, ficando prejudicado o conhecimento dos demais fundamentos do recurso.* Vencidos, são os recorridos responsáveis pelo pagamento das custas, nos termos dos artigos 527.º do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA.
V – DECISÃO
Pelo exposto, acordam os juízes da Subsecção comum da Secção administrativa do Tribunal Central Administrativo Sul em conceder provimento ao recurso, anular a decisão recorrida e, com vista ao suprimento da nulidade processual, determinar a baixa do processo para que o Tribunal a quo profira o despacho omitido, nos termos do n.º 6 do artigo 128.º do CPTA, de notificação dos requeridos e contrainteressados para, querendo, se pronunciarem sobre o requerimento com vista à declaração de ineficácia dos actos de execução indevida, seguindo-se os ulteriores termos processuais.
Custas pelos recorridos.
Lisboa, 18 de Dezembro de 2025
Joana Costa e Nora (Relatora)
Ricardo Ferreira Leite
Lina Costa |
