| Decisão Texto Integral: | ACORDAM EM CONFERÊNCIA NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I. RELATÓRIO
1. O Sindicato Nacional dos Trabalhadores da Administração Local e Regional, Empresas Públicas, Concessionária e Afins, com sede em Rua D. Luís I, nº 20-F, em Lisboa, intentou no TAF de Almada, em representação da sua associada C…, assistente operacional do município de Setúbal (motorista de transportes colectivos), uma acção administrativa contra a Caixa Geral de Aposentações, pedindo que (i) seja declarada a nulidade ou anulabilidade do acto impugnado, no segmento que determina a suspensão do abono fixado da pensão vitalícia decorrente da confirmação da doença profissional, que fixou, pensão essa devida desde 21-1-2020, data da certificação da doença pelo DPCRP, por violação do disposto na alínea f) do nº 1 do artigo 59º e do artigo 13º, ambos da CRP, e que (ii) seja a entidade demandada condenada a abonar à associada do autor todas as quantias vencidas, desde a data da doença profissional, 21-1-2020, e vincendas, bem como os respectivos juros de mora, fixados, à taxa legal, até à decisão final.
2. O TAF de Almada, por sentença datada de 10-12-2021, julgou a acção improcedente e, em consequência, absolveu a entidade demandada dos pedidos formulados pelo sindicato autor.
3. Inconformado, o sindicato autor interpôs recurso de apelação da sentença, no qual formulou as seguintes conclusões:
“I – A douta sentença do Tribunal a quo, padece de erro de interpretação e de aplicação do direito, mormente dos artigos 13º e 59º, nº 1, alínea f) da Constituição da República Portuguesa, em articulação, com a interpretação e aplicação do disposto no artigo 41º, nºs 3 e 4 do Decreto-Lei nº 503/99, de 20 de Novembro, na redacção introduzida pelo pela Lei nº 11/2014, de 6/3.
Com efeito,
Entender que, salvo o devido e merecido respeito, no caso dos autos, o acto sindicado ao não ressarcir a incapacidade permanente parcial atribuída, na correspondência da desvalorização deliberada pela Junta Médica da CGA, aqui entidade recorrida, ao sinistrado, porquanto este aufere a mesma remuneração, não configura uma redução da sua capacidade de ganho, não efectua uma interpretação de acordo com o artigo 9º do Código Civil, não efectua uma interpretação e ou "leitura unitária" da Constituição, designadamente ao não ter em conta o princípio da dignidade da pessoa humana o princípio da igualdade, o princípio da protecção da confiança legitima, na medida em que, trata desigualmente o que é igual, ao persistir numa interpretação que não acautela a igualdade de tratamento dos trabalhadores do sector privado (que não sofrem em idênticas circunstâncias qualquer ablação, percebendo os capitais de remição a que tenham direito), o que não se verifica com o universo subjectivo dos trabalhadores da Administração Pública, afrontando sem qualquer razão lógica e objectiva, o principio da igualdade (cfr. artigo 13º da CRP).
II – O facto da trabalhadora sinistrada ou acometido de doença profissional certificada e confirmada, por Junta Médica da CGA, como é resto, o caso, da trabalhadora associada do ora recorrente, não ser ressarcido pela desvalorização traduzida na sua capacidade de ganho, traduz uma incomportável compressão das normas constitucionais acima citadas em interpretação conjugada com a legislação ordinária contida no artigo 41º do Decreto-Lei nº 503/99, de 20/11.
Subsistiu a remuneração do trabalhador, mas inexistiu a justa reparação prevista no artigo 59º, nº 1, alínea f), da CRP, o que é desrazoável, desigual, o que impede o ressarcimento do dano, dano que não é, aliás, eliminado pelo facto do trabalhador continuar a prestar serviço, quando tal é possível, e a receber a remuneração.
É ineludível que, no caso presente o dano, não foi ressarcido e isso repercute-se também no futuro, no património do lesado, quer durante a sua vida profissional activa, quer durante toda a sua vida.
III – Padece, pois, de erro de interpretação e aplicação do Direito, a douta sentença recorrida, porquanto, as opções legislativas constantes das normas do nº 1, alínea b) e nºs 3 e 4 do artigo 41º do Decreto-Lei nº 503/99, de 20/11, na redacção introduzida pela Lei nº 11/2014, de 6/3, e aqui aplicadas, com o argumentário vertido na fundamentação e dispositivo da sentença recorrida, violam o princípio da igualdade e da justa reparação do dano, consagrado nos artigos 13º e 59º, nº 1, alínea f) da CRP”.
4. A Caixa Geral de Aposentações apresentou contra-alegações, nas quais conclui que o recurso não merece provimento.
5. Neste TCA Sul o Digno Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer, no qual sustenta que o recurso não merece provimento.
6. Sem vistos aos Excelentíssimos Juízes Adjuntos, atenta a natureza urgente do processo, vêm os autos à conferência para julgamento.
II. OBJECTO DO RECURSO
7. Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelos recorrentes, sendo o objecto do recurso delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos artigos 635º, nº 4 e 639º, nºs 1, 2 e 3, todos do CPCivil, “ex vi” artigo 140º do CPTA, não sendo lícito a este TCA Sul conhecer de matérias nelas não incluídas, salvo as de conhecimento oficioso.
8. E, de acordo com as conclusões formuladas no recurso, a única questão a decidir consiste em saber se o entendimento vertido na sentença recorrida viola o disposto na alínea f) do nº 1 do artigo 59º da Constituição da República Portuguesa, por não assegurar plenamente o direito fundamental à justa reparação do dano laboral, bem como o princípio da igualdade consagrado no artigo 13º da Constituição, na medida em que introduz uma diferenciação injustificada entre servidores da Administração Pública e trabalhadores do sector privado.
III. FUNDAMENTAÇÃO
A – DE FACTO
9. A sentença recorrida considerou assente – sem qualquer reparo – a seguinte factualidade:
a) C…, encontra-se filiada no sindicato autor, com o número 6…… – cfr. doc. nº 1 junto com a petição inicial, a fls. 10 dos autos;
b) C… é titular da categoria de assistente operacional – cfr. doc. nº 2 junto com a p.i. a fls. 11 dos autos;
c) A representada do autor C… mantém com o Município de Setúbal, relação jurídica de vínculo público, na modalidade de contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado – acordo das partes; cfr. doc. nº 2 junto com a p.i. a fls. 11 dos autos;
d) Em 16-4-2019, a associada do autor apresentou requerimento para atribuição de pensão por incapacidade permanente para o trabalho – cfr. fls. 127 a 129 do PA;
e) No ano de 2019, C… recebeu o rendimento global de € 8.890,98 – cfr. doc. junto com a p.i. a fls. 12 a 16 dos autos;
f) Em 28-7-2020, o Departamento de Protecção contra os Riscos Profissionais (DPCRP) certificou a doença profissional de C…, a saber “síndrome do túnel do carpo bilateral com défice funcional” – cfr. fls. 121 a 122 do PA;
g) Em 5-8-2020, o DPCRP remeteu o processo da representada do autor para a CGA, nos termos do artigo 28º do Decreto-Lei nº 503/99, de 20 de Novembro, para efeitos de confirmação e graduação da incapacidade permanente – cfr. fls. 120 do PA;
h) Com data de 19-8-2020, a entidade demandada dirigiu a C… o ofício com a referência EAC721RR.13………./00, com o assunto “Junta Médica para confirmação de incapacidade nos termos do Decreto-Lei nº 503/99, de 20 de Novembro”, pelo qual comunicou à associada do autor a data da realização da junta médica – cfr. fls. 135 do PA;
i) Em 30-9-2020, a Junta Médica da CGA deliberou que das lesões apresentadas não resultou uma incapacidade permanente absoluta para o exercício das suas funções, nem resultou uma incapacidade permanente absoluta de todo e qualquer trabalho, mas resultou uma incapacidade permanente parcial de 10,59% de acordo com o Capítulo III nº 6.1.7.2., Capítulo IIII nº 6.1.7.2 por analogia e artigo 7º – cfr. fls. 136 do PA;
j) Em 1-10-2020, a Direcção da CGA homologou a deliberação da Junta Médica referida na alínea anterior – cfr. fls. 136 do PA;
k) Com data de 1-10-2020, a entidade demandada dirigiu a C… o ofício com a referência EAC721RR.13…/00 e o assunto “Junta Médica nos termos do Decreto-Lei nº 503/99, de 20 de Novembro”, pelo qual comunicou à associada do autor o resultado da Junta Médica – cfr. fls. 138 do PA;
l) Em 5-11-2020, o Município de Setúbal informou a entidade demandada por ofício com a referência 10612, do seguinte:
(ver doc. original no processo)
– cfr. fls. 148 do PA;
m) Por despacho da Direcção da CGA, de 5-2-2021, proferida por delegação de poderes do Conselho Directivo (Diário da República, II Série, nº 244, de 19-12-2019), foi fixada a C… uma pensão anual vitalícia de € 605,65, a que corresponde uma pensão mensal de € 43,26 (€ 605,65/14), em consequência da doença profissional – cfr. fls. 158 do PA;
n) Com data de 5-2-2021, a entidade demandada dirigiu a C… o ofício com a referência EAC231CL.13………../00, pelo qual comunica o despacho referido na alínea anterior e de cujo teor se extrai por extracto o seguinte:
(ver doc. original no processo)
– cfr. doc. junto com a p.i. a fls. 17 e 18 dos autos e fls. 162 a 163 do PA;
o) Em 24-3-2021, a associada do autor solicitou à CGA informações sobre o seu processo individual de acidentes em serviço e de doença profissional – cfr. fls. 166 a 168 do PA;
p) Em 12-5-2021, a entidade demandada dirigiu à associada do autor C… o ofício com a referência EAC122.13……….. e com o assunto “Esclarecimento”, de cujo teor consta o seguinte:
(ver doc. original no processo)
– cfr. fls. 169 do PA;
q) Em Fevereiro de 2021, C… auferia a título de vencimento base o montante de € 665,00 – cfr. doc. junto com a p.i. a fls. 11 dos autos;
r) Em 4-5-2021, o sindicato autor apresentou, via SITAF, a petição inicial que deu origem aos presentes autos – cfr. fls. 1 a 3 dos autos.
B – DE DIREITO
10. Como acima já se deixou consignado, a única questão a apreciar e decidir no presente recurso consiste em determinar se a sentença recorrida padece de erro de julgamento, ao decidir que o acto administrativo impugnado, que fixou uma pensão anual vitalícia de € 605,65, a que corresponde uma pensão mensal de € 43,26 (€ 605,65/14), em consequência da doença profissional de que foi vítima a associada do autor, tendo, porém, suspendido o seu pagamento nos termos da alínea b) do nº 1 do artigo 41º do Decreto-Lei nº 503/99, de 20 de Novembro, na redacção dada pelo artigo 6º da Lei nº 11/2014, de 6 de Março, não padece de inconstitucionalidade material no que concerne à suspensão do pagamento da pensão.
11. A questão já foi por nós apreciada em recente acórdão, datado de 3-2-2022, proferido no âmbito do processo nº 397/17.3BELSB, no sentido defendido pela sentença ora impugnada, em obediência ao determinado na decisão sumária do Tribunal Constitucional, datada de 10-10-2019, que concedeu provimento ao recurso de constitucionalidade interposto pelo Digno Magistrado do Ministério Público, não julgando inconstitucionais as normas constantes da alínea b) do nº 1 e dos nºs 3 e 4 – quanto a este último, no segmento em que remete para aquelas normas – do artigo 41º do DL nº 503/99, de 20/11, na redacção dada pelo artigo 6º da Lei nº 11/2014, de 6/3.
12. E, porque a questão jurídica colocada no presente recurso é exactamente a mesma que havia sido colocada no processo nº 397/17.3BELSB, limitar-nos-emos a reproduzir o que no acórdão aí proferido foi dito, a propósito da não inconstitucionalidade das normas constantes da alínea b) do nº 1 e dos nºs 3 e 4 do artigo 41º do DL nº 503/99, de 20/11, na redacção dada pelo artigo 6º da Lei nº 11/2014, de 6/3.
13. Aí se escreveu o seguinte:
“8. O DL nº 503/99, de 20 de Novembro, contém o Regime Jurídico dos Acidentes em Serviço e das Doenças Profissionais ocorridos ao serviço de entidades empregadoras públicas (doravante RAS).
9. Nos termos do disposto na alínea l) do nº 1 do artigo 3º do RAS, considera-se incapacidade permanente parcial, a situação que se traduz numa desvalorização permanente do trabalhador, que implica uma redução definitiva na respectiva capacidade geral de ganho.
10. Por sua vez, o artigo 4º do mesmo diploma, dispõe no seu nº 1 que os trabalhadores têm direito, independentemente do respectivo tempo de serviço, à reparação, em espécie e em dinheiro, dos danos resultantes de acidentes em serviço e de doenças profissionais, nos termos previstos neste diploma. O nº 4, alínea b) deste artigo estatui que o direito à reparação em dinheiro compreende indemnização em capital ou pensão vitalícia correspondente à redução na capacidade de trabalho ou de ganho, no caso de incapacidade permanente.
11. Porém, dispõe o artigo 41º do RAS, na redacção dada pelo artigo 6º da Lei nº 11/2014, de 6 de Março, sob a epígrafe “Acumulação de prestações”, o seguinte:
“1 – As prestações periódicas por incapacidade permanente não são acumuláveis:
a) Com remuneração correspondente ao exercício da mesma actividade, em caso de incapacidade permanente absoluta resultante de acidente ou doença profissional;
b) Com a parcela da remuneração correspondente à percentagem de redução permanente da capacidade geral de ganho do trabalhador, em caso de incapacidade permanente parcial resultante de acidente ou doença profissional;
c) Com remuneração correspondente a actividade exercida em condições de exposição ao mesmo risco, sempre que esta possa contribuir para o aumento de incapacidade já adquirida.
2 – O incumprimento do disposto no número anterior determina a perda das prestações periódicas correspondentes ao período do exercício da actividade, sem prejuízo de revisão do grau de incapacidade nos termos do presente diploma.
3 – São acumuláveis, sem prejuízo das regras de acumulação próprias dos respectivos regimes de protecção social obrigatórios, as prestações periódicas por incapacidade permanente com a pensão de aposentação ou de reforma e a pensão por morte com a pensão de sobrevivência, na parte em que estas excedam aquelas.
4 – O disposto nos números anteriores aplica-se, com as necessárias adaptações, às indemnizações em capital, cujo valor fica limitado à parcela da prestação periódica a remir que houvesse de ser paga de acordo com as regras de acumulação do presente artigo”.
12. Adiante-se, desde já, que a constitucionalidade das normas constantes da alínea b) do nº 1 e dos nºs 3 e 4 deste preceito, foram já confirmadas pelo Tribunal Constitucional pelo acórdão nº 786/2017.
13. Acresce que o artigo 23º, nº 4 do RAS contém uma norma que assegura a intangibilidade da remuneração do trabalhador sinistrado quando da sua reintegração profissional, a qual não pode, em caso algum ser reduzida.
14. Do regime mencionado decorre que, no caso de infortúnio laboral de que resulte incapacidade permanente parcial, o trabalhador tem direito a receber reparação em dinheiro correspondente à redução da sua capacidade de trabalho ou de ganho. Esta reparação pode assumir duas formas, a saber:
(i) uma indemnização em capital recebida de uma só vez; ou,
(ii) recebendo o mesmo montante através de pensão vitalícia.
15. Contudo, recebendo o trabalhador por qualquer uma destas formas uma reparação em dinheiro, a mesma não pode ser acumulada com a parcela da remuneração correspondente à percentagem de redução permanente da capacidade geral de ganho do mesmo, o que significa que o trabalhador não pode ficar a receber mais que recebia em virtude do infortúnio laboral que teve. Ou, dito de outra forma, sendo o trabalhador reintegrado e mantendo a remuneração que auferia antes do acidente, por imposição do artigo 23º, nº 4 do RAS, não pode com ela acumular o montante da reparação em dinheiro derivado daquele acidente.
16. Apenas no momento em que o trabalhador se aposentar, tem direito a receber a reparação pelo acidente, sendo, neste caso, a mesma acumulável com a pensão de aposentação, mas apenas no montante que exceda aquela.
17. A lei estabelece uma prevalência da reparação do acidente em serviço sobre a pensão de aposentação, donde resulta que a pensão de aposentação será reduzida no exacto montante que corresponda ao montante recebido pela reparação do infortúnio laboral.
18. Do exposto decorre que foi intenção expressa do legislador, ao promover as alterações ao artigo 41º do RAS por via do artigo 6º da Lei nº 11/2014, de 6 de Março, afirmar que o direito à reparação por acidente de serviço apenas se destina a cobrir a perda de capacidade de trabalho ou de ganho do trabalhador, ou seja, o dano laboral, não se reconhecendo ao trabalhador um direito à reparação da totalidade dos danos patrimoniais e não patrimoniais sofridos, na acepção do instituto da responsabilidade civil previsto no Código Civil.
19. Assim, este regime assegura que o trabalhador mantém a sua capacidade de ganho, auferindo a mesma retribuição que auferia anteriormente ao acidente, ainda que reintegrado em novas funções.
20. E, de igual modo, fica também assegurada a manutenção da capacidade de ganho do trabalhador quando se aposenta, posto que fica a auferir o exacto valor a que corresponderia a sua pensão de aposentação, de acordo com a sua carreira contributiva. O que sucede é que, ao montante da pensão de aposentação, vai ser deduzido o valor que recebe por conta do acidente em serviço, sendo o valor da pensão de aposentação sempre comprimido ou reduzido no montante que é pago por reparação do acidente.
21. Em síntese, a reparação por acidente em serviço visa garantir que o trabalhador recebe a sua remuneração e a sua pensão como receberia se não tivesse sido vítima do infortúnio laboral. Mas também, que não ficará a receber mais do que receberia, sem aquele infortúnio.
22. Assim, ao contrário do que se entendeu na sentença do TAC de Lisboa e do acórdão deste TCA Sul que a confirmou, de acordo com o regime que resulta da alínea b) do nº 1 do artigo 41º do DL nº 503/99, de 20 de Novembro, na redacção dada pelo artigo 6º da Lei nº 11/2014, de 6 de Março, as prestações periódicas por incapacidade permanente não são acumuláveis com a parcela da remuneração correspondente à percentagem de redução permanente na capacidade geral de ganho do trabalhador, em caso de incapacidade permanente parcial resultante de acidente ou doença profissional, pelo que a suspensão dessas prestações, não consubstancia qualquer violação de lei, antes se impondo.
23. A questão controvertida encontra-se resolvida pela jurisprudência do Tribunal Constitucional, concretamente pelo acórdão nº 996/2016, de 21-11-2017, tirado em sede de fiscalização sucessiva, que decidiu “não declarar a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas constantes da alínea b) do nº 1 e dos nºs 3 e 4 – quanto a este último, no segmento em que remete para aquelas normas – do artigo 41º do Decreto-Lei nº 503/99, de 20 de Novembro, na redacção dada pelo artigo 6º da Lei nº 11/2014, de 6 de Março”.
24. Os fundamentos invocados no citado acórdão do Tribunal Constitucional nº 996/2016, de 21-11-2017, foram os seguintes:
“(…) o conteúdo do direito consagrado no artigo 59º, nº 1, alínea f), da Constituição, corresponde à função desempenhada pelo instituto da reparação por infortúnio laboral; é, em termos aproximados, o direito a que seja preservada a função essencial desse instituto. Temos, por isso, que tal direito constitui uma garantia de reparação do dano laboral, o mesmo é dizer, de reconstituição ou de compensação da capacidade de ganho perdida pelo trabalhador em virtude de ter sofrido um acidente de trabalho ou de ter contraído uma doença profissional.
Importa agora aprofundar a noção de perda de capacidade geral de ganho, o mesmo é dizer, de dano laboral.
Pode entender-se que o dano laboral diz apenas respeito à capacidade de o sinistrado continuar a prestar o trabalho pelo qual aufere a sua retribuição (a capacidade de ganho actual), pelo que não é devida qualquer reparação pela desvalorização ou incapacidade de o sinistrado prestar outro tipo de trabalho (a capacidade de ganho potencial); em suma, é compensada a perda de produtividade, mas não a perda de oportunidade. Esta posição pode valer-se do facto de a pensão por incapacidade ser invariavelmente calculada tendo por base a retribuição auferida na data da ocorrência do acidente ou do diagnóstico da doença e não, por exemplo, o rendimento potencial ─ em todo o caso, indeterminável ─ do trabalhador. Na verdade, em todos os casos de incapacidade permanente, o sinistrado recebe uma percentagem do valor da retribuição ─ de 80% ou de 50% a 70% do valor total, consoante se trate de incapacidade absoluta para todo e qualquer trabalho ou incapacidade absoluta para o trabalho habitual, e de 70% do valor correspondente ao coeficiente de incapacidade, no caso de incapacidade parcial (artigo 48.º do RAT) ─, o que aponta no sentido de que a função da pensão por incapacidade é a de reparar a perda presumível de retribuição. Esta noção de dano laboral é ainda coerente com uma certa concepção ─ restritiva ─ da função de garantia da reparação por infortúnio laboral: não está em causa indemnizar o trabalhador, mas assegurar a sua subsistência, posta em risco pela perda de capacidade para efectivar a contrapartida da sua retribuição.
O entendimento contrário é o de que o dano laboral compreende a perda de oportunidade profissional, ou seja, a desvalorização do sinistrado no mercado de trabalho, e não apenas no seu trabalho habitual. Neste sentido, concorre o argumento de que a reparação por infortúnio laboral não se destina apenas a compensar a perda imediata de rendimentos de trabalho, mas a perda de capacidade do sinistrado para, ao longo da fase activa do ciclo de vida, se fazer valer da força de trabalho para assegurar a subsistência continuada de si próprio e dos seus dependentes. Com efeito, numa economia de mercado, o «trabalho habitual» é uma realidade contingente, estando sujeita a vicissitudes várias, como a modificação dos padrões de consumo, o desenvolvimento tecnológico ou os humores da economia; o que assegura a subsistência continuada do trabalhador é a possibilidade permanente de colocar a sua força de trabalho no mercado, possibilidade essa comprometida quando sofre uma lesão em virtude da qual se verifica uma redução das suas capacidades profissionais. Por outro lado, não prejudica necessariamente esta conclusão o facto de a pensão por incapacidade ser calculada tendo por base a retribuição auferida no momento do infortúnio. O fundamento dessa solução — um elemento perene do instituto da reparação por infortúnio laboral — prende-se, essencialmente, com a previsibilidade proporcionada pelo regime de reparação tarifada (por contraposição a um regime de liquidação do dano) e com a finalidade garantística dessa reparação (por contraposição a uma finalidade indemnizatória).
Para além destas razões, de ordem teleológica ou funcional, também concorrem no último sentido alguns argumentos extraídos da lei.
Em primeiro lugar, ao classificar as diversas espécies de incapacidade permanente, o artigo 19º, nº 3, do RAT, admite que a incapacidade absoluta possa ser «para o trabalho habitual» ou «para todo o tipo de trabalho», sendo a pensão devida superior no segundo caso (artigo 48º, nº 3); ora, se a lei atribui, para efeitos de graduação da carência económica do sinistrado, um valor positivo à capacidade residual para participar no mercado de trabalho, tem de presumir-se, por uma questão de coerência, que atribui um valor negativo à depreciação dessa capacidade.
Em segundo lugar, o artigo 21º dispõe que «o grau de incapacidade [é determinado], em todos os casos, …em função da natureza e da gravidade da lesão, do estado geral do sinistrado, da sua idade e profissão, bem como da maior ou menor capacidade funcional residual para o exercício de outra profissão»; ora, se a capacidade funcional residual releva em todos os casos, deve admitir-se que a perda de oportunidades profissionais é considerada na determinação da incapacidade parcial.
Finalmente, a Tabela Nacional de Incapacidades, aprovada pelo Decreto-Lei nº 352/2007, de 23 de Outubro — para a qual remete o artigo 23º do RAT —, faz geralmente corresponder, a cada tipo de lesão, uma «moldura abstracta» de incapacidade (v.g., escoliose pronunciada ─ 0,11-0,15; fístula vesico-rectal ─ 0,55-0,65; incontinência urinária ─ 0,21-0,45); significa isto que a determinação do coeficiente concreto de incapacidade está balizada por limites máximos e mínimos ─ ainda que estes sirvam de mera orientação da avaliação médico-legal ─, limites esses que não têm obviamente em conta qualquer tipo particular de trabalho, antes reflectindo um juízo abstracto sobre a repercussão de certa categoria de lesão no exercício da vida activa.
Ambas as concepções de dano laboral ─ a restrita e a ampla ─ são, em abstracto, conformes a uma interpretação funcionalmente adequada do instituto da reparação por infortúnio laboral. O pedido do requerente reflecte inequivocamente a adesão a uma concepção ampla, como decorre da leitura dos §§ 17º a 23º e 36º da fundamentação do pedido de fiscalização da constitucionalidade das normas sindicadas, em que se sublinha a repercussão negativa do infortúnio laboral na «capacidade de progredir normalmente na carreira», na «potencialidade de obter rendimento», na «capacidade de evoluir profissionalmente» e nas «perspectivas em termos de carreira». Todavia, o Tribunal não vê qualquer utilidade em se pronunciar, no âmbito deste processo, sobre essa exacta questão. Embora a definição precisa do conceito de dano laboral seja imprescindível para uma determinação exaustiva do conteúdo do direito fundamental à assistência e justa reparação em caso de acidente de trabalho ou doença profissional, a mesma não influi decisivamente sobre o exame do thema decidendum. Na verdade, como se verá, qualquer que seja a concepção de dano laboral adoptada ─ restrita ou ampla ─, o sentido da decisão sobre a constitucionalidade das proibições de acumulação introduzidas no RAS pela Lei nº 11/2014, de 6 de Março, é o mesmo. Por essa razão, a questão da definição de dano laboral, para efeitos da determinação do conteúdo do direito fundamental a assistência e justa reparação, reveste-se, neste âmbito, de interesse teórico.
11. Os trabalhadores da Administração Pública são titulares do direito fundamental à assistência e reparação em caso de infortúnio laboral, direito que impõe a reconstituição ou compensação da perda de capacidade de ganho da vítima de acidente de trabalho ou doença profissional. No entanto, não lhes é aplicável, em geral, o regime comum dos acidentes de trabalho e doenças profissionais; os infortúnios laborais no sector público são, e sempre foram, objecto de um regime especial. [sublinhado nosso]. Importa, pois, dar conta das diferentes soluções legais para os casos de incapacidade permanente adoptadas neste domínio.
O primeiro diploma em matéria de acidentes em serviço foi o Decreto-Lei nº 38.523, de 23 de Novembro de 1951, cujo âmbito material de aplicação foi alargado às doenças profissionais através do disposto no Decreto-Lei nº 45.004, de 27 de Abril de 1963. O seu artigo 12º determinava que «[n]o caso de se verificar a existência de incapacidade permanente parcial com a atribuição de serviço moderado, o servidor deve, conforme o coeficiente de desvalorização e a natureza das suas funções, continuar ao serviço ou passar a receber a pensão de reforma extraordinária, nos termos da respectiva legislação.»
Durante quase três décadas, a matéria passou a ser regulada no Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei nº 498/72, de 9 de Dezembro, cujo artigo 1º determinava que «[s]ão obrigatoriamente inscritos como subscritores da Caixa Geral de Aposentações…os servidores do Estado, institutos públicos e autarquias locais…». O artigo 38º estabelecia que havia lugar a aposentação, independentemente da idade e do tempo de serviço, do funcionário que, em virtude de acidente em serviço ou de doença contraída neste, adquirisse uma incapacidade permanente absoluta ou parcial. O artigo 54º, nº 1, dispunha que, nestes casos, de aposentação dita «extraordinária», o tempo de serviço do subscritor considerava-se equivalente a quarenta anos, o tempo de serviço exigido na versão originária do artigo 37º, nº 1, para a aposentação dita «ordinária» (entretanto reduzido para trinta e seis anos, através da alteração do Estatuto da Aposentação operada pelo Decreto-Lei nº 191-A/79, de 25 de Junho).
No entanto, o nº 2 consagrava uma excepção para os casos de incapacidade parcial, nos termos da qual o funcionário teria direito a uma pensão resultante da soma de uma parcela correspondente ao número de anos de serviço efectivo e de uma parcela correspondente ao coeficiente de incapacidade multiplicado pelo número de anos que faltariam para completar quarenta anos de serviço. Ilustrando, um funcionário com uma incapacidade de 50% e vinte anos de serviço, teria direito a uma pensão igual à soma da pensão de aposentação correspondente a vinte anos de serviço e de uma pensão de aposentação correspondente a metade dos vinte anos de serviço que seriam necessários para atingir os quarenta anos; tudo visto e somado, receberia ¾ da pensão de aposentação de um funcionário com um estatuto remuneratório idêntico que requeresse a aposentação após completar quarenta anos de serviço. Por outro lado, através do artigo 89º, nº 1, a lei atribuía ao funcionário com uma incapacidade parcial o direito de optar entre manter-se no serviço ou aposentar-se, ao passo que, nos casos de incapacidade absoluta, a aposentação era compulsória.
É importante compreender a lógica subjacente a este regime e atentar nos seus efeitos práticos.
Nos casos de incapacidade absoluta, em que o funcionário deixava de reunir condições para servir a Administração Pública, a reparação do dano laboral, decorrente da inevitável extinção do vínculo de emprego público, revestia a forma de aposentação em condições idênticas às de um funcionário que tivesse completado o tempo de serviço normal; por outras palavras, a lei colocava o funcionário vítima de acidente de trabalho ou doença profissional na mesma posição que um funcionário não atingido por infortúnio, através da ficção da contagem do tempo de serviço necessário para a aposentação.
Nos casos de incapacidade parcial, o funcionário, possuidor de capacidade residual para trabalhar, podia optar entre continuar ao serviço da Administração Pública ─ com retribuição e regalias intocadas e direito à aposentação ordinária uma vez completados quarenta anos de serviço ─ ou requerer a aposentação extraordinária; neste último caso, também beneficiava da ficção da contagem do tempo de serviço necessário para a aposentação, mas a pensão era reduzida na proporção da capacidade residual ─ que, por efeito da aposentação voluntária, deixava de ser colocada ao serviço da Administração Pública ─, precisamente para assegurar a igualdade de circunstâncias com os funcionários não atingidos por infortúnio laboral.
Na prática, o regime incentivava a aposentação nas situações em que o sinistrado tinha muito tempo de serviço e/ou adquiria uma incapacidade elevada ─ na medida em que, aposentando-se, deixava de trabalhar e recebia uma pensão de valor muito próximo da devida por aposentação ordinária ─ e a manutenção em funções nos casos em que o sinistrado tinha pouco tempo de serviço e/ou adquiria uma incapacidade diminuta.
12. O regime constante do Estatuto da Aposentação veio a ser substituído com a aprovação do Decreto-Lei nº 503/99, de 20 de Novembro, que estabelece o Regime Jurídico dos Acidentes em Serviço e das Doenças Profissionais no Âmbito da Administração Pública (RAS), sem prejuízo de aquele continuar a ser aplicável, nos termos das regras gerais, aos infortúnios laborais ocorridos ou diagnosticados antes de 1 de Maio de 2000, a data da entrada em vigor do novo diploma.
Segundo o preâmbulo, «[o] presente diploma acolhe, na generalidade, os princípios consagrados na…Lei nº 100/97 (lei geral) adaptando-os às especificidades da Administração Pública.» A explicação prossegue, nos seguintes termos:
«[É afastada] a solução prevista no Estatuto da Aposentação para os subscritores da Caixa Geral de Aposentações, pensão extraordinária ou reforma, consubstanciada no acréscimo à pensão ordinária de uma parcela indemnizatória que tinha em conta o número de anos e meses que faltassem para o tempo máximo de serviço contável para a aposentação e o grau de desvalorização atribuído.»
Tem interesse dar a conhecer os traços essenciais deste regime.
(…)
Este regime de acumulação de prestações manteve-se em vigor até 7 de Março de 2014, data da entrada em vigor da Lei nº 11/2014 ─ sem prejuízo de continuar, naturalmente, a reger os acidentes de trabalho ocorridos e as doenças profissionais diagnosticadas no decurso da sua vigência ─, diploma que procedeu às alterações do Decreto-Lei nº 503/99 impugnadas pelo requerente. Na verdade, o artigo 41º é o único preceito do RAS alterado pela Lei nº 11/2014, precisamente no sentido, controvertido nos autos, de proibir a acumulação da pensão por incapacidade permanente parcial com a totalidade da retribuição ou da pensão de aposentação.
Estamos, finalmente, em condições de determinar se estas proibições de acumulação infringem o disposto na alínea f) do nº 1 do artigo 59º da Constituição.
13. A pensão por incapacidade ─ como se concluiu ─ destina-se a reparar o dano laboral, consubstanciado na perda de capacidade de ganho do trabalhador vitimado por acidente de trabalho ou doença profissional. Sucede que os trabalhadores da Administração Pública, em virtude das características próprias do emprego público, não sofrem, normalmente, qualquer redução da capacidade de ganho quando vítimas de infortúnio laboral que os deixa parcialmente incapacitados; por outras palavras, no emprego público não se verifica, em princípio, dano laboral, nos casos de incapacidade permanente parcial. É por essa razão que o artigo 41º, nº 1, alínea b), do RAS, na versão que resultou da Lei nº 11/2014, suspende o pagamento da pensão por incapacidade: sendo o pressuposto do direito a esta a existência de um dano laboral, não faz sentido que a mesma seja paga em circunstâncias ─ aquelas que caracterizam a relação jurídica de emprego público ─ que impedem a produção desse dano. [sublinhado nosso]
Para demonstrar que os acidentes de trabalho e as doenças profissionais parcialmente incapacitantes não produzem dano laboral, é conveniente dividir o problema em duas partes: a capacidade de ganho actual, que se prende com a capacidade de o trabalhador manter a sua remuneração, e a capacidade de ganho potencial, que se prende com a capacidade de o trabalhador manter as suas oportunidades profissionais.
Quanto à primeira ─ a capacidade de ganho actual ─, a impossibilidade de verificação de um prejuízo resulta simplesmente da intangibilidade da retribuição, assegurada pelo nº 4 do artigo 23º do RAS. Com efeito, a perda definitiva de capacidade de trabalho não tem qualquer consequência no estatuto remuneratório do sinistrado; este continua, ainda que venha a ocupar funções diversas e a beneficiar de horário de trabalho reduzido (nos termos do nº 3 do artigo 23º), a manter a totalidade da retribuição e todas as regalias correspondentes à categoria que integra e à posição remuneratória que ocupa. Em suma, no que diz respeito a ganhos actuais, a perda definitiva de capacidade de trabalho não ocasiona a perda definitiva de capacidade de ganho; pelo contrário, o trabalhador em funções públicas, ao receber a totalidade da parcela da retribuição correspondente ao seu coeficiente de incapacidade, obtém uma vantagem patrimonial em relação a uma situação hipotética de perda dessa parcela da retribuição e de recebimento de uma pensão por incapacidade parcial fixada em 70% daquela. Daí decorre que, com base numa concepção restrita de dano laboral, o fundamento da proibição de acumulação consagrada na alínea b) do nº 1 do artigo 41º do RAS ─ e, em consequência, das restantes proibições de acumulação controvertidas nos presentes autos ─ é a garantia da intangibilidade da retribuição consagrada no artigo 23º, nº 4, do diploma.
A segunda parte do problema ─ a capacidade de ganho potencial ─ é mais complexa. Impõe-se tratá-la segundo a perspectiva, adoptada pelo requerente, de uma «concepção ampla» do dano laboral, nos termos da qual a pensão por incapacidade se destina também a reparar a perda de «capacidade de progredir normalmente na carreira», de «potencialidade de obter rendimento», da «capacidade de evoluir profissionalmente» ou das «perspectivas em termos de carreira» decorrentes de infortúnio laboral.
Pode pensar-se que o acidente de trabalho ou a doença profissional, ao deixar o trabalhador parcialmente incapacitado, constitui um obstáculo à progressão profissional dentro da Administração Pública. No exemplo dado na fundamentação do pedido, «um técnico superior jurista que sofre um acidente de trabalho, do qual resulta a amputação de um membro inferior…poderá ver, por exemplo, dificultado o exercício de outras funções, com as de inspecção, envolvendo a necessidade de deslocações frequentes…[com prejuízo para as suas] perspectivas de evolução profissional.»
Mas este exemplo não tem em devida conta diferenças relevantes entre o emprego público e a relação laboral sujeita ao regime comum. Sem prejuízo da denominada «laboralização da função pública» (v., entre muita jurisprudência constitucional pertinente, o Acórdão nº 474/2013), cujo traço mais saliente é porventura a substituição do acto administrativo de nomeação pelo contrato de trabalho em funções públicas como modalidade típica de constituição do vínculo de emprego público, há relevantes diferenças entre o trabalho comum e o trabalho em funções públicas que se projectam de modo decisivo no domínio dos infortúnios laborais. O objecto daquele é, paradigmaticamente, uma prestação laboral conformada pelo contrato de trabalho celebrado entre o empregador e o trabalhador; em princípio, este ocupa um determinado posto de trabalho e exerce uma determinada função no âmbito da empresa ou organização do empregador. Pelo contrário, o emprego público ─ hoje regulado pela Lei do Trabalho em Funções Públicas, aprovada pela Lei nº 20/2014, de 20 de Junho (adiante referida pela sigla «LTFP») ─ é estruturado de modo tipicamente diverso. O objecto da relação jurídica de emprego público não é uma prestação laboral, consubstanciada num determinado posto e função, mas o serviço público no âmbito de uma carreira, normalmente de natureza geral (artigo 84º, nº 4, da LTFP), definida pela lei como aquela «cujos conteúdos funcionais caracterizam postos de trabalho de que a generalidade dos órgãos ou serviços carece para o desenvolvimento das respectivas actividade» (artigo 84º, nº 2, da LTFP). Dentro da carreira, o trabalhador ocupa, não um posto de trabalho, mas uma categoria, com um conteúdo funcional genérico, podendo as carreiras ser unicategoriais ou pluricategoriais (artigo 85º). Na carreira geral de técnico superior, por exemplo, a categoria única de técnico superior tem, nos termos do Anexo à LTFP para o qual remete o nº 2 do artigo 88º, o seguinte conteúdo, em versão abreviada: «funções consultivas, de estudo planeamento programação, avaliação e aplicação»; «elaboração de pareceres e projectos e execução de outras actividades de apoio geral»; «funções exercidas com responsabilidade e autonomia técnica»; e «representação do órgão ou serviço em assuntos da sua especialidade». [sublinhados nossos]
Ora, dada a extensão do conteúdo funcional do trabalho em funções públicas, a incapacidade parcial do trabalhador ─ v.g., a impossibilidade de conduzir inspecções ─ não deve obstar a que este desempenhe funções compatíveis com a sua capacidade de trabalho residual, seja avaliado pelo desempenho no exercício de tais funções, progrida nas posições remuneratórias da sua categoria e possa ingressar, pela antiguidade ou por concurso, numa categoria superior dentro da sua carreira pluricategorial (v.g., um assistente operacional ascender a encarregado operacional) ou numa carreira superior àquela em que está inserido (v.g., um assistente técnico candidatar-se a técnico superior). Por essa razão, no domínio das carreiras gerais, não faz sentido considerar a possibilidade de incapacidade absoluta para o trabalho habitual, ao contrário do que sucede no regime comum dos infortúnios laborais (artigo 3º, nº 1, alíneas l) e m) do RAS). Sendo a norma, no emprego público, a de que não há «trabalho habitual», mas apenas categorias funcionais genéricas, o sinistrado, ou se encontra incapacitado para todo e qualquer trabalho em funções públicas — caso em que a sua incapacidade é absoluta e importa a extinção do vínculo de emprego público —, ou não pode prestar somente alguns tipos particulares de trabalho — caso em que a sua incapacidade é parcial, não prejudicando o trabalho em funções compatíveis com a sua capacidade residual.
É em função destas relevantes diferenças entre o emprego público e o trabalho comum que o Tribunal Constitucional afirmou, no Acórdão nº 154/86, ainda que num contexto diverso, que «[n]em a extinção ou remodelação de serviços podem constituir motivo adequado para [o Estado dispensar os seus funcionários]. Podem dar lugar à transferência para outros serviços ou organismos públicos, à criação de excedentes inactivos, etc, mas não podem justificar de modo algum a dispensa dos atingidos…». Daí que o nº 3 do artigo 23º, após consagrar o direito do trabalhador a ocupar funções compatíveis com o seu estado, a adaptação ao posto de trabalho e o trabalho em tempo parcial, determine que este tem o «o dever de se candidatar a todos os procedimentos concursais para ocupação de postos de trabalho previstos nos mapas de pessoal dos órgãos ou serviços» ─ o mesmo é dizer, o dever de colocar a sua capacidade residual de trabalho ao serviço das necessidades da Administração Pública. Na verdade, tendo em conta as amplíssimas possibilidades objectivas do «trabalho em funções públicas», o prejuízo remuneratório que o trabalhador sofra na sua carreira em virtude de possuir uma incapacidade de trabalho parcial, deverá constituir uma forma de discriminação, proibida nos termos dos artigos 13º, nº 2, 47º, nº 2 e, em algumas situações, 71º, nº 1, da Constituição.
A idêntica conclusão se chega, ainda que por via ligeiramente diversa, nos casos atípicos de trabalhadores em funções públicas inseridos em carreiras especiais, que a lei define como aquelas «cujos conteúdos funcionais caracterizam postos de trabalho de que apenas um ou alguns órgãos ou serviços carecem para o desenvolvimento das respectivas actividades» (artigo 84º, nº 3). Neste âmbito, é possível, de facto, que a perda de capacidade funcional do trabalhador vitimado por infortúnio laboral inviabilize o desempenho de tarefas essenciais da função a que a carreira diga respeito; serão os casos do agente policial que perde a mobilidade, do professor que perde a voz ou do oficial de justiça que perde a visão. Mas, nesses casos, a sua incapacidade é ─ por definição ─ absoluta, implicando a extinção do vínculo de emprego público e o pagamento da pensão por incapacidade correspondente. Pelo contrário, nos casos em que a perda de capacidade não obsta ao exercício da função, atingindo apenas a produtividade do trabalhador ou a sua capacidade de realizar tarefas não essenciais, valem todas as considerações feitas, a propósito do caso-padrão das carreiras gerais, sobre a circunstância de se não verificar, em princípio, qualquer prejuízo para a capacidade de ganho potencial do sinistrado.
A única oportunidade profissional dentro da Administração Pública que um trabalhador vitimado por infortúnio laboral perde em qualquer circunstância, em virtude da incapacidade parcial que adquiriu, é a de vir a ingressar numa carreira especial cujo conteúdo funcional é essencialmente incompatível com a sua capacidade de trabalho residual. Mas deve notar-se que esse prejuízo ─ relativamente extravagante ─ tem uma expressão negligenciável no quadro de um regime orientado, não para a indemnização do lesado, mas para a garantia da sua subsistência continuada; além do mais, o facto de os sinistrados, no âmbito do RAS, manterem a totalidade do seu vencimento ─ em vez de receberem, como dispõe o regime comum, apenas 70% da parcela da retribuição correspondente à incapacidade ─, constitui uma forma indirecta de compensação desse dano intersticial.
Resulta do exposto que a alteração operada pela Lei nº 11/2014 no regime da acumulação de prestações constante do artigo 41º do RAS, se destinou a corrigir um desequilíbrio no regime anterior, que permitia que o trabalhador parcialmente incapacitado por infortúnio laboral, pese embora a intangibilidade da retribuição, regalias e oportunidades profissionais que tinha no momento da ocorrência do acidente ou do diagnóstico da doença, recebesse uma pensão cuja função é exclusivamente a de compensar uma perda de capacidade de ganho. De tal regime resultava que os trabalhadores em funções públicas viam a sua capacidade de ganho normalmente ampliada na eventualidade de sofrerem um acidente de trabalho ou doença profissional, situação que: (i) desvirtuava a função do instituto da reparação por infortúnio laboral, que é a de compensar a perda de capacidade de ganho do sinistrado; (ii) tendia a privilegiar, do ponto de vista patrimonial, os trabalhadores atingidos relativamente aos não atingidos por infortúnio; (iii) abria caminho a uma exposição imprudente ao perigo profissional, por força do efeito de «moral hazard» gerado por essa vantagem; e, em consequência, (iv) punha em causa a sustentabilidade financeira do sistema. Em suma, através desta alteração, o legislador restaurou, dentro dos quadros próprios do RAS, a harmonia funcional do sistema de protecção dos servidores públicos em caso de infortúnio laboral.
Resta esclarecer uma dúvida. Se o pagamento da pensão por incapacidade parcial é suspenso, no domínio dos infortúnios laborais em funções públicas, em virtude de, nesse domínio, se não verificar, em princípio, o dano laboral pressuposto pela reparação, como explicar a necessidade de determinação do coeficiente de incapacidade e da pensão correspondente? Por outras palavras, para quê fixar uma pensão cujo pagamento é suspenso, por não se verificar, afinal de contas, o pressuposto do direito que a tem por objecto?
Por duas razões.
Em primeiro lugar, o trabalhador, uma vez aposentado, tem direito ao pagamento da pensão por incapacidade, que prevalece sobre a pensão de aposentação, a qual é devida pela Caixa Geral de Aposentações (que, com a entrada em vigor do RPS, é reembolsada pela entidade empregadora pública) apenas na exacta medida em que exceda aquela (artigo 41º, nº 3, do RAS). Esta solução ─ pagamento da pensão por incapacidade, acompanhada de dedução do seu valor na pensão de aposentação ─ assegura a igualdade entre os trabalhadores aposentados atingidos e não atingidos por infortúnio laboral, dado que a carreira contributiva daqueles não é afectada pela incapacidade parcial adquirida. [sublinhado nosso]
Em segundo lugar, sendo a razão de ser da suspensão o facto de o sinistrado prestar trabalho em funções públicas, este tem, como é evidente, direito ao pagamento da pensão no caso vir a ocorrer, por qualquer razão, a cessação do vínculo de emprego público. Nesse caso, a entrada do sinistrado no mercado de trabalho é condicionada pelo facto de possuir uma capacidade profissional reduzida, por efeito do infortúnio laboral que sofreu no serviço público — precisamente o pressuposto do direito do trabalhador a reparação.
Por tudo quanto se disse, impõe-se concluir que as normas constantes da alínea b) do nº 1 e dos nºs 3 e 4 — quanto a este último, no segmento em que remete para aquelas — do artigo 41º do Decreto-Lei nº 503/99, de 20 de Novembro, na redacção dada pelo artigo 6º da Lei nº 11/2014, de 6 de Março, não violam o direito dos trabalhadores a justa reparação, quando vítimas de acidente de trabalho ou de doença profissional, consagrado no artigo 59º, nº 1, alínea f), da Constituição.
14. A segunda questão de constitucionalidade colocada pelo requerente diz respeito ao confronto das normas sindicadas com o princípio da igualdade, consagrado no artigo 13º da Constituição. Em causa está o facto de as proibições de acumulação contidas nessas normas não terem paralelo no regime comum dos acidentes de trabalho, nos termos do qual «[a] pensão por incapacidade permanente não pode ser suspensa ou reduzida mesmo que o sinistrado venha a auferir retribuição superior à que tinha antes do acidente, salvo em consequência de revisão da pensão» e «[a] pensão por incapacidade permanente é cumulável com qualquer outra» (artigo 51º, nºs 1 e 2, do RAT). Ora, entende o requerente que «[n]ão se revelam, na verdade, quaisquer especificidades da relação de emprego público que justifiquem desvios face ao regime aplicável à generalidade dos trabalhadores por conta de outrem, no quadro da LAT». Por outras palavras, nada justifica que os trabalhadores em funções públicas estejam sujeitos às proibições de acumulação introduzidas no RAS pela Lei nº 11/2014, quando os trabalhadores abrangidos pelo regime comum dos infortúnios laborais podem acumular a totalidade da retribuição ou da pensão de reforma com a pensão por incapacidade permanente parcial.
Tendo em conta que, na fundamentação do seu pedido de apreciação desta segunda questão, o requerente mobiliza boa parte dos argumentos articulados a propósito da primeira questão que submete ao juízo do Tribunal Constitucional, importa começar por delimitar o âmbito específico ou residual daquela. Se a primeira questão consubstancia essencialmente um problema de justiça absoluta — o de saber se as normas sindicadas não violam o direito dos trabalhadores por elas abrangidos a justa reparação em caso de acidente de trabalho ou de doença profissional —, a segunda questão consubstancia essencialmente um problema de justiça relativa — o de saber se a divergência de regimes de acumulação entre o RAT e o RAS não ofende o princípio da igualdade, por impor uma desvantagem patrimonial aos trabalhadores em funções públicas vítimas de infortúnio laboral relativamente aos seus homólogos abrangidos pelo regime comum.
São problemas de natureza diversa, de tal modo que, concluindo-se — como se concluiu — que as normas sindicadas não violam o direito dos trabalhadores a justa reparação por infortúnio laboral, nada obsta a que se conclua que violam outro direito fundamental, correspondente à vertente subjectiva do princípio da igualdade: o direito dos trabalhadores em funções públicas a serem tratados pela lei como iguais aos trabalhadores abrangidos pelo regime comum, em virtude do reconhecimento constitucional — expresso e cardinal — da igual dignidade social de todos os cidadãos.
Sobre o alcance geral do princípio da igualdade enquanto norma de controlo judicial do poder legislativo, escreveu-se no Acórdão nº 409/99:
«O princípio da igualdade, consagrado no artigo 13º da Constituição da República Portuguesa, impõe que se dê tratamento igual ao que for essencialmente igual e que se trate diferentemente o que for essencialmente diferente. Na verdade, o princípio da igualdade, entendido como limite objectivo da discricionariedade legislativa, não veda à lei a adopção de medidas que estabeleçam distinções. Todavia, proíbe a criação de medidas que estabeleçam distinções discriminatórias, isto é, desigualdades de tratamento materialmente não fundadas ou sem qualquer fundamentação razoável, objectiva e racional. O princípio da igualdade enquanto princípio vinculativo da lei, traduz-se numa ideia geral de proibição do arbítrio.»
A questão que se coloca, pois, é a de saber se as normas sindicadas, ao tratarem de modo diferente ─ através de regimes diversos de acumulação de prestações ─ trabalhadores em funções públicas e do regime comum, estabelecem entre eles uma distinção arbitrária, porque destituída de fundamento racional. [sublinhado nosso] Para responder a tal questão, é indispensável que se determine qual o ponto de vista ou termo de comparação entre os sujeitos a tratamento diferenciado, o que pressupõe a identificação da ratio legis. A diferença de tratamento será racional se for ditada pelo desiderato da lei — atente-se, por exemplo, na distinção entre automóveis ligeiros e pesados no regime que estabelece os limites de velocidade na circulação rodoviária. E a diferença de tratamento será arbitrária se não tiver qualquer relação, ou uma relação razoavelmente comensurável, com a ratio legis, como seria o caso se a lei estabelecesse limites de velocidade diversos consoante a proveniência geográfica do construtor do automóvel. Chega-se a estas conclusões, como é bom de ver, através da determinação, ainda que implícita, de um termo de comparação entre as pessoas ou situações diferenciadas pela lei; no caso dos limites de velocidade, cuja finalidade é mitigar o risco de acidentes e dos danos emergentes da sua ocorrência, o tertium comparationis integra as propriedades dos veículos que os tornam mais ou menos perigosos e mais ou menos aptos a provocar danos em caso de acidente ─ contando-se entre tais propriedades a massa do veículo, mas não a origem do seu construtor.
A finalidade da reparação por infortúnio laboral — como vimos — é a de compensar a perda de capacidade de ganho do sinistrado. Daí decorre que o ponto de vista mais relevante na comparação entre o regime comum e o regime especial dos trabalhadores em funções públicas, designadamente no que respeita à acumulação de prestações pecuniárias, é a vantagem patrimonial atribuída à vítima de infortúnio laboral. Ora, já sabemos quais são as razões pelas quais o legislador estabeleceu as proibições de acumulação que constam do artigo 41º, nº 1, alínea b), e nºs 3 e 4 — quanto a este último, no segmento em que remete para aquelas —, do RAS. Importa agora indagar a razão de ser do regime — diametralmente oposto — estabelecido pelo artigo 51º, nºs 1 e 2, do RAT. Se dessa indagação resultar que a posição patrimonial do trabalhador comum vitimado por infortúnio laboral em nada de relevante se distingue da que caracteriza o trabalhador em funções públicas, o Tribunal concluirá, prima facie, pela violação do princípio da igualdade; pelo contrário, se a posição patrimonial for diversa, ao ponto de justificar razoavelmente a diferença de tratamento, impõe-se a formulação do juízo de sentido contrário.
15. Qual a justificação para o regime comum admitir a acumulação, sem reservas ou limites, da retribuição com a pensão por incapacidade permanente parcial e desta com a pensão de reforma?
A razão principal prende-se com o facto de a lei atribuir a faculdade e presumir a probabilidade de o empregador ajustar a retribuição do trabalhador em função da sua perda de produtividade, ou seja, de passar a remunerá-lo na proporção da sua capacidade residual de trabalho.
Com efeito, o artigo 157º, nº 3, do RAT, permite que o empregador reduza a retribuição do trabalhador sinistrado por acidente de trabalho ou afectado por doença profissional até ao limite da sua «capacidade restante». É certo que a lei concebe esta possibilidade como ultima ratio e condiciona a sua materialização ao cumprimento escrupuloso, por parte do empregador, dos deveres de requalificação profissional e ocupação efectiva impostos pelos artigos 155º, 156º e 157º, nºs 1 e 2. Mas tal apenas evidencia a aderência do regime a uma sequência lógica de etapas: dada a preferência sistemática dos direitos romano-germânicos pela reconstituição natural em detrimento da reparação por sucedâneo pecuniário, o empregador está obrigado a contribuir para a reabilitação profissional do trabalhador — que, em caso de êxito, absoluto ou relativo, deverá conduzir a uma revisão em baixa da pensão, nos termos previstos no artigo 70º (neste sentido, v. o Acórdão nº 433/2016) —, antes de recorrer a uma medida, a redução definitiva da retribuição, que tem por pressuposto a irreversibilidade da incapacidade de trabalho. Acresce que esta possibilidade, pese embora excepcional na ordem da legalidade, é a mais comum na ordem da realidade: no mercado de trabalho, a remuneração paga pelo empregador é a contrapartida do contributo do trabalhador para a produção da empresa ou organização à qual se encontra adstrito. Se a produtividade do trabalhador é reduzida, a título permanente, pelo facto de este ter adquirido uma incapacidade parcial, a tendência natural é para que essa desvalorização se venha a reflectir de modo negativo na sua retribuição; assim é porque o montante desta corresponde tendencialmente ao valor de mercado da prestação de trabalho integral. Na verdade, a lei parte do princípio de que não é exigível que o empregador — para o qual o valor do trabalho corresponde à sua utilidade produtiva e o qual responde pela eficiência da sua organização — remunere o trabalhador para além da sua prestação laboral. Não admira, pois, que a lei permita a acumulação entre a remuneração e a pensão por incapacidade, por um lado, e entre esta e a pensão de reforma, por outro; na generalidade dos casos, implicando o infortúnio laboral a redução dos proveitos do trabalho e, por essa via, a deterioração da carreira contributiva, a pensão por incapacidade desempenha a sua função normal de reparação da perda de capacidade de ganho.
Mas se é assim — cabe perguntar — por que razão se admite a acumulação das prestações em causa, mesmo na eventualidade, seguramente invulgar, mas que a própria lei admite como possível, de o trabalhador vir «a auferir retribuição superior à que tinha antes do acidente» (artigo 51º, nº 1)? A resposta é a de que não se pode razoavelmente inferir do facto de o trabalhador auferir retribuição mais elevada do que aquela que tinha antes da ocorrência do infortúnio, que não sofreu qualquer dano laboral, ou seja, qualquer redução permanente da sua capacidade de ganho. A retribuição mais elevada pode dever-se a inúmeros factores, como o esforço acrescido do trabalhador, a rentabilização de capacidades latentes, a aquisição de novas competências ou a materialização de oportunidades de mercado ─ factores que em nada infirmam a presunção de que, ceteris paribus, o trabalhador obtém um ganho reduzido por comparação com uma situação hipotética em que não tivesse sofrido infortúnio laboral.
É certo que podem ocorrer situações em que o trabalhador recebe a pensão por incapacidade, apesar de não ter perdido efectivamente capacidade de ganho. Simetricamente, podem ocorrer casos em que o trabalhador, parcialmente incapacitado em virtude de acidente de trabalho, vê o seu vínculo laboral cessar por qualquer razão que lhe não é imputável ─ v.g., verificação do termo de contrato de trabalho a termo certo (artigo 344º do Código do Trabalho) ou despedimento por extinção de posto de trabalho (artigo 367º ss.) ─, e não consegue, de facto, encontrar emprego para a sua capacidade residual de trabalho; nestes casos, a pensão por incapacidade permanente parcial é insuficiente para reparar o dano laboral efectivamente sofrido pelo sinistrado.
Estas possibilidades existem por força da própria natureza do instituto da reparação por infortúnio laboral, o qual — ao contrário do instituto da responsabilidade civil — não promove uma justiça individual, orientada para o caso concreto, mas uma justiça geral, orientada para o caso médio ─ o que se revela, desde logo, no facto de a incapacidade ser determinada de acordo com uma tabela e de a reparação ser tarifada. Todo o sistema se baseia no postulado da convergência tendencial, determinada pela lógica de funcionamento do mercado laboral, entre a capacidade de ganho e a capacidade de trabalho, sem prejuízo das infinitas possibilidades abertas pela diversidade e a aleatoriedade da vida. A permissão incondicional de acumulação, estabelecida nos nºs 1 e 2 do artigo 51º do RAT, repousa naturalmente nessa premissa.
Os pressupostos em que assenta este regime não se verificam quando o trabalho é prestado, não em condições de mercado, mas no universo normativo, relativamente diverso, do serviço público. No âmbito deste, a presunção de que, independentemente do valor da retribuição auferida, há um dano laboral a reparar, não tem razão de ser; não tem porque, como vimos, os acidentes e as doenças em serviço não produzem, em princípio, uma perda de capacidade de ganho, em virtude das características próprias do emprego público. Com efeito, o tratamento de todos os trabalhadores como iguais perante a lei justifica a adopção de regimes de acumulação diferentes no domínio do trabalho comum e em funções públicas. E se é verdade que assiste razão ao requerente quanto refere que «há trabalhadores em funções públicas submetidos, em matéria de acidentes de trabalho e doenças profissionais, ao Código do Trabalho e à LAT» ─ veja-se o artigo 2º, nº 4, do RAS ─, trata-se de uma solução de carácter excepcional, que delimita negativamente a regra de que o RAS se aplica aos trabalhadores em funções públicas (artigo 2º, nº 1), solução esta porventura fundada em razões de ordem diversa das que temos vindo a considerar e cuja apreciação da constitucionalidade, em todo o caso, não integra o objecto do pedido.
Às diferenças decisivas que ressaltam da comparação entre trabalhadores sujeitos ao regime comum e em funções públicas ─ e com base nas quais se pode afirmar que a lei trata os grupos que integram o par comparativo como iguais do ponto de vista das vantagens patrimoniais atribuídas ─, importa acrescentar que não é idêntica a posição das entidades responsáveis pelo pagamento das pensões. No âmbito do regime comum, a responsabilidade recai sobre entidades seguradoras, remuneradas através de prémios pagos pelos empregadores ao abrigo do regime de seguro obrigatório; consequentemente, se o trabalhador parcialmente incapacidade, beneficiário de uma pensão que visa compensar a sua perda de capacidade de ganho, não vier a sofrer qualquer perda de rendimentos do trabalho, são os próprios empregadores, no gozo da sua autonomia privada, a suportarem os encargos da redundância. Pelo contrário, no âmbito dos infortúnios laborais em funções públicas ─ em que é afastado o princípio do seguro obrigatório (artigo 26º, nº 2, da Lei nº 4/2009, de 29 de Janeiro [RPS]) ─, quer a remuneração dos trabalhadores, quer as pensões por incapacidade permanente, são financiadas exclusivamente através de verbas públicas, nomeadamente receitas fiscais, sendo certo que as entidades empregadoras públicas suportam os encargos daquelas pensões e que o Orçamento do Estado «responde» subsidiariamente pela insuficiência dos recursos afectos a esse fim (artigo 22º, nº 3, do RPS). Deste ponto de vista, a proibição de acumulação entre a pensão por incapacidade e a parcela correspondente da retribuição ─ e, de modo derivado, entre aquela e a totalidade da pensão por aposentação ─ destina-se a acautelar a racionalidade da despesa pública neste domínio. [sublinhado nosso].
Resta, por tudo quanto se disse, concluir que as normas constantes da alínea b) do nº 1 e dos nºs 3 e 4 — quanto a este último, no segmento em que remete para aquelas — do artigo 41º do Decreto-Lei nº 503/99, de 20 de Novembro, na redacção dada pelo artigo 6º da Lei nº 11/2014, de 6 de Março, não violam o princípio da igualdade, consagrado no artigo 13º da Constituição”.
25. Assim, mostrando-se divergente com a jurisprudência firmada nesta matéria pelo Tribunal Constitucional, e acima transcrita, o entendimento sufragado na sentença recorrida e no acórdão deste TCA Sul, de 23-5-2019, que a confirmou, não poderá manter-se, pelo que o presente recurso terá que proceder (cfr., também, no sentido da solução ora defendida, o acórdão deste TCA Sul, de 7-2-2019, proferido no âmbito do processo nº 2951/16.1BELSB)”.
14. Sumariando:
i) Em virtude da solução normativa vertida na alínea b) do nº 1 e do nº 3 do artigo 41º do RAS, em caso de incapacidade permanente parcial resultante de acidente de trabalho ou doença profissional, tendo em conta a natureza indemnizatória da prestação periódica a que o trabalhador sinistrado tem direito, tal prestação não é acumulável com a parcela da remuneração que corresponde à percentagem da redução permanente da capacidade geral de ganho do trabalhador.
ii) As normas constantes da alínea b) do nº 1 e dos nºs 3 e 4 – quanto a este último, no segmento em que remete para aquelas normas – do artigo 41º do DL nº 503/99, de 20 de Novembro, na redacção dada pelo artigo 6º da Lei nº 11/2014, de 6 de Março, não violam o direito dos trabalhadores à justa reparação, quando vítimas de acidente de trabalho ou de doença profissional, nem o princípio da igualdade, consagrados, respectivamente, na alínea f) do nº 1 do artigo 59º e no artigo 13º da Constituição.
IV. DECISÃO
15. Nestes termos, e pelo exposto, acordam os juízes da secção do contencioso administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.
16. Sem custas.Lisboa, 17 de Março de 2022
(Rui Fernando Belfo Pereira – relator)
(Dora Lucas Neto – 1ª adjunta) (Pedro Figueiredo – 2º adjunto) |
