| Decisão Texto Integral: | ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA 1ª SECÇÃO DO 2º JUÍZO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I- RELATÓRIO
O Ministério Público intentou no TAF de Loulé, em defesa da legalidade do urbanismo e ordenamento do território (artigos 51º do ETAF e 9º, nº2, 46º, nº1, 50º, nº1 e 51º, nº1 do CPTA), acção administrativa especial contra o Município de Silves, pedindo a declaração de nulidade dos despachos da Srª Presidente da C.M. de Silves de 13.02.2002, que deferiu o pedido de licença de construção, de17.11.2009, que deferiu o pedido de licença de obras de alteração do projecto inicialmente licenciado e de 01.02.2010, que deferiu o pedido de licença de utilização da moradia entretanto construída e identificada no artigo 1º da petição inicial.
Indicou como contra-interessada Jacqueline ……………, residente em Albufeira.
Por sentença de 30.11.2012, a Mmª Juiz do TAF de Loulé julgou a acção improcedente.
Recorre o Ministério Público, enunciando nas suas alegações as conclusões seguintes:
“1. O projeto de licenciamento, inicialmente descrito, a que se refere os presentes autos, fica situado num terreno rústico, classificado como espaço agrícola, segundo PDM.
2. Quer o PDM, quer o PROT Algarve, proíbem quaisquer obras em zona de espaço agrícola, salvo casos excecionais, verificados os respetivos pressupostos.
3.O licenciamento das referidas obras, foram justificadas porque o requerente inicial, JOAQUIM ………, alegou que “coabita com familiares numa habitação sita no Foral sem que a mesma reúna condições de habitabilidade pretende construir habitação condigna para o seu agregado familiar” (cf doc. 11 apresentado com a petição)”.
4. Foi sobre este requerimento (de natureza puramente pessoal e familiar), que a Sra Presidente da Câmara, por deliberação de 10 de outubro de 2001 decidir aprovar o projeto de arquitetura “tendo em conta a exposição apresentada pelo requerente”.
5. A 29 de agosto de 2005, porém, o requerente JOAQUIM .................. e sua mulher, venderam o prédio a que se refere o licenciamento a JACQUELINE ……………., que não é sua família.
6.- Todavia, o requerente (JOAQUIM ..................) omitiu este facto, e continuou a apresentar-se e a fazer requerimentos, como se o prédio e projeto continuasse em seu nome . Inclusive, o mesmo a 17 de março de 2009, apresenta novo projeto de alteração ao projeto de arquitetura, em seu nome, para legalização das alterações que introduziu.
7.- A 28 agosto 2009 a Sra presidente concede licença de construção, sempre em nome do referido JOAQUIM .................., apesar deste já não era dono há muito tempo (doc. 2 com pi).
8.- A 27 janeiro de 2010 o mesmo requerente JOAQUIM .................. requer a licença de utilização da moradia, como se fosse sua (doc 16), que lhe é concedida por despacho de 1 de fevereiro de 2010 (doc 3 com a pi).
9.- O referido licenciamento apresenta, assim, uma dupla nulidade:
- Por um lado, o licenciamento foi autorizado e deferido em puro motivo de ordem pessoal e subjetivo, sem qualquer conexão com a realidade objetiva;
- Por outro lado, o processo, desde 2005, esteve, sempre, baseado em requerimento falsos, uma vez que o requerente não era o proprietário, e sempre se apresentou como se o fosse (o que constitui clara violação do principio da boa fé – art 6º A CPA, e são nulos os atos que falte um requisito essencial, como a legitimidade – art. 133º 1 e 2 c) CPA).
10.- A transmissão da propriedade fez-se com o contrato de venda. O Registo Predial não é transmissivo da titularidade, apenas releva para efeitos de publicitação perante terceiros.
11.- A titularidade, neste caso, era requisito essencial para a concessão da licença, já que o fundamento para atribuir o licenciamento foi subjetivo (de que necessita habitação por viver em situação inabitáveis).
12. Trata-se, a nosso ver, uma clara violação da letra e espírito da lei, que permite, apenas, a título excecional, que se possa construir, existindo “razões ponderosas” (a venda comprova que as razões subjetivas não correspondiam à realidade).
13. A apresentação de requerimentos que não correspondem à realidade (falsos) viola claramente o princípio da boa fé (art 6º A CPA), entre os particulares e a Administração.
14. Faltava neste caso a legitimidade, requisito essencial, sendo nulos os atos que falte um requisito essencial – art. 133º 1 CPA)
15. Por este motivo, tais licenciamentos e despachos impugnados violaram, de modo claro e direto, as disposições relativas aos pontos 17º nº 1 e 2 e 30º nº 2 PDM de Silves e o art. 26º 2 do PROT-ALGARVE.
16. No relatório PROT Algarve, é expressamente mencionado que “o Algarve é considerado, a nível nacional, como uma zona com grande risco de degradação irreversível do solo” (ver, neste sentido, Anexo D, PROTAL ALGARVE, já citado).
17. Nesse relatório, podemos ver que o Concelho de Silves, representa, suscetibilidade de desertificação com mais de 60% segundo o PANCD (Programa de Ação Nacional ao Combate à Desertificação).
18. E entre esses riscos, é indicada, com o primeiro fator, a “ocupação excessiva do solo” e a “pressão urbanística” (mesmo ponto 7.1 anexo D, PROTAL).
19. Por esse motivo, nos termos do PROT Algarve, determinava que as razões ponderosas, que excecionalmente admite construção, dizem respeito à organização de explorações agrícolas (cf, art. 26º 2 do Dec Reg 11/91).
20. Todavia, no caso concreto, o Município baseou-se em motivos exclusivamente subjetivos, relacionados com a pessoa ou familiares do interessado.
21. Por este motivo, tais licenciamentos e despachos violaram, de modo claro e direto, as disposições relativas aos pontos 17º nº 1 e 2 e 30º nº 2 PDM de Silves e o art. 26º 2 do PROT-ALGARVE, conj com o art. 68º a) DL 555/99.
22. Além do mais, como acima dissemos, esse pressupostos subjetivo s até são falsos, porque o requerente tinha vendido e sempre se apresentou como sendo o verdadeiro proprietário.
Por tudo o acima exposto, o douto acórdão recorrido, violou o art. 17º nº 1 e 2 e 30º nº 2 PDM de Silves e o art. 26º 1 e 2 do PROT-Algarve. Além da violação do principio da boa fé, e 6º A CPA (violação da boa fé, por falta de requisito essencial, sendo nulo nos termos do art. 133º 1 e 2 c) CPA), deverá o acórdão ser anulado e substituída por outra que declare a nulidade, dos despachos de 13de fevereiro de 2002, 17 novembro 2009 e 1 fevereiro 2010, da Sra Presidente da Câmara Municipal de Silves que deferiram o licenciamento de uma moradia, situada num terreno rústico (identificada na ação), classificado como espaço agrícola, segundo PDM.
Contudo V. Excelências farão a costumada Justiça.”
O Município de Silves contra-alegou, concluindo do modo que se segue:
1 .ª O prédio destes autos encontra-se situado em zona classificada como “espaço agrícola não prioritário”.
2 .ª Por razões ponderosas demonstradas pelo interessado, podem ser autorizadas edificações isoladas em solos classificados nas cartas de ordenamento e condicionantes do PDM de Silves como espaços agrícolas.
3 .ª O interessado alegou e demonstrou nomeadamente não possuir habitação própria; não ter prédios rústicos ou urbanos inscritos em seu nome no concelho de Silves; coabitar com familiares numa habitação sem condições de habitabilidade para o agregado familiar; que o seu agregado familiar é composto por si, pela sua mulher que se encontrava grávida e por uma filha menor; desempenhar funções num lar de terceira idade no concelho de Silves; que a sua mulher se encontrava desempregada (vide matéria de facto constante da sentença confirmada pelo acórdão recorrido).
4 .ª Ora, o legislador, ao ter optado pelo conceito razões ponderosas, não quis restringir tal conceito ao uso e trabalho agrícola ou com ele relacionado.
5 .ª Caso o legislador tivesse a intenção de restringir o referido conceito ao uso e trabalho agrícola ou com ele relacionado não teria utilizado a locução “designadamente”.
6 .ª A referida locução demonstra claramente que a referência a organização das explorações agrícolas é um exemplo utilizado pelo legislador que poderá ser empregue no conceito “razões ponderosas”.
7 .ª O legislador não teve a intenção de excluir razões de outra natureza, designadamente as de carácter pessoal ou subjectivo, bem pelo contrário.
8 .ª O legislador optou, neste caso, por utilizar um conceito vago e indeterminado.
9 .ª Cabe à Entidade Administrativa, no exercício de poderes discricionários, definir os pressupostos de facto que se devem subsumir ao referido conceito de razões ponderosas.
10 .ª Cabe também à Entidade Administrativa ajuizar da verificação (ou não) da existência dos pressupostos de facto em cada caso concreto.
11 .ª A Câmara Municipal de Silves desconhecia, sem culpa, a transmissão do direito de propriedade do prédio destes autos.
12 .ª A Câmara Municipal de Silves agiu de boa fé em todo o procedimento.
13 .ª Em 10/10/2001, a Câmara Municipal de Silves deliberou aprovar o projecto de arquitectura e, em 13/02/2002, a Presidente da Câmara Municipal deferiu a emissão da licença de construção da moradia destes autos.
14 .ª O casal, constituído por Joaquim ……................ e sua mulher, Aldina ……………., era o proprietário do prédio destes autos, por isso, face aos princípios constitucionais vigentes, designadamente do direito a uma habitação condigna, da prossecução do interesse público, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade, da boa fé, consagrados, respectivamente, nos artigos 65.º, 67.º e 266.º, da Constituição da República Portuguesa, a Câmara Municipal de Silves não poderia ter tomado outra decisão que não a de conceder ao requerente Joaquim da .................. a licença para a construção da moradia unifamiliar destes
15 .ª Os actos administrativos impugnados são legais, não padecendo das nulidades que lhes são assacadas pelo Recorrente.
16 .ª A douta sentença, a cuja fundamentação de facto e de Direito o ora Recorrido expressamente adere, sentença esta confirmada pelo acórdão recorrido, decidiu bem a presente causa, motivo pelo qual se deve manter na íntegra, rejeitando-se o presente recurso, com as legais consequências.
Se assim se não entender, alega-se mais o seguinte, por dever de patrocínio, mas sem conceder:
17 .ª A Contra-Interessada Jacqueline ……………. adquiriu o prédio destes autos de boa fé.
18 .ª A moradia em causa encontra-se construída de acordo com o projecto aprovado.
19.ª Se se entender que os actos administrativos impugnados são nulos encontram-se verificados, neste caso concreto, os pressupostos constantes do artigo 134.º, n.º 3, do CPTA.
20 .ª A conservação da moradia destes autos é uma medida justa, proporcional e adequada a tutelar a confiança que a Contra-Interessada Jacqueline depositou na Administração.
21 .ª A declaração de nulidade dos actos administrativos impugnados, sem mais, neste caso concreto, traduzir-se-ia numa injustiça, numa violação notória do princípio da tutela da confiança decorrente do Estado de Direito Democrático, dos princípios da adequação, da necessidade, da proporcionalidade, da paz social, da realização do interesse público e da boa gestão financeira dos recursos públicos (vide designadamente os artigos 2.º e 266.º, n.ºs 1 e 2, ambos da Constituição da República Portuguesa).
22 .ª O Tribunal deve ter em consideração as consequências decorrentes não só da sentença, mas também da sua execução, para salvaguarda das expectativas legitimamente criadas.
23 .ª Se o Tribunal entender que os actos administrativos são nulos deverá, neste caso, aplicar a regra geral do artigo 134.º, n.º 3, do CPTA, atribuindo aos actos impugnados os efeitos próprios de actos válidos, com as legais consequências.
Por todo o exposto e pelo mais de Direito cujo suprimento respeitosamente se solicita, deve negar-se provimento ao presente recurso, confirmando-se integralmente o acórdão recorrido.
Se assim se não entender, requer-se, à cautela e por dever de patrocínio, que se atribua aos actos impugnados os efeitos jurídicos próprios de actos válidos, com todas as suas legais consequências.”
Também contra-alegou a contra-interessada, rematando com as seguintes conclusões:
“1º - No que respeita à questão de saber se constituem razões poderosas unicamente as relativas ao uso agrícola do solo ou, de outro modo, se pode a situação subjectiva do requerente ser atendível para efeitos da aplicação do conceito, considerando o disposto nas normas que versam sobre esta matéria no PROTAL e no Plano Director Municipal de Silves e atenta a relação de hierarquia estabelecida entre os planos regionais e os planos municipais.
2º - As normas em causa, excepcionalmente, autorizam edificações isoladas devido a razões ponderosas demonstradas pelo interessado, designadamente as que digam respeito à organização de explorações agrícolas.
3º - A utilização do advérbio “designadamente” no texto legal visa unicamente destacar ou pormenorizar as razões que respeitam à organização de explorações agrícolas, de entre outras que, de natureza idêntica ou diversa, possam ou não existir.
4º - Desde logo, razões de natureza subjectiva relacionadas com a pessoa ou familiares do interessado.
5º - Ponderadas pelo Município e devidamente informadas pelo princípio de proporcionalidade, no poder discricionário que lhe é conferido no âmbito da decisão administrativa.
6º - Assim, bem andou, o Tribunal quando na decisão recorrida, conclui, acompanhando o entendimento jurisprudencial citado, que razões ponderosas, para efeitos do artigo 26º do PROTAL e do artigo 17º do PDM de Silves, não são apenas aquelas que apresentem uma conexão com o uso do solo planificado, o que significa que pode, excepcionalmente, ser autorizada a construção de edificações dispersas em solo não urbanizável por razões de cariz pessoal ou subjectivo, isto é relacionadas com a situação do requerente.
7º - Já no que concerne à questão de saber se o facto de o requerente ter vendido à contra interessada o prédio em causa após o deferimento do pedido de licenciamento, implica com a validade dos actos impugnados determinando a sua nulidade.
8º- Certo é que à data do deferimento do licenciamento e aprovação do plano de arquitectura o requerente era o proprietário do prédio no qual foi construída a moradia.
9º - Tendo a Câmara Municipal de Silves actuado no exercício de um poder discricionário respeitando os requisitos e condicionalismos legais inerentes a essa tomada de decisão.
10º - Pelo que a decisão administrativa tomada sendo válida, consolida não só aspectos que respeitam à arquitectura, mas também a sua conformidade com os planos de ordenamento do território aplicáveis.
11º - O facto do requerente ter vendido posteriormente o prédio e, aquando da ocorrência da aprovação de alterações do plano, emissão de licenças de construção e licença de utilização pela Câmara Municipal de Silves, já não ser o seu proprietário, não determina a nulidades de tais actos administrativos.
12º - Apenas poderia, eventualmente, originar a sua anulabilidade, que conforme é referido no acórdão não pode ser conhecido nesta acção, umas vez que tais actos se consolidaram na ordem jurídica por falta de impugnação no prazo legal.
13º - Caso devesse ser apreciada a nulidade dos referidos actos administrativos, o que não se concede, dever-se-ia ponderar o disposto no artigo 134º do C.P.A.
14º - No caso em apreço, a contra interessada não teve qualquer intervenção no processo de licenciamento construção e legalização da moradia e no âmbito da aquisição sempre agiu de boa fé, desconhecendo, de facto, qualquer situação de ilegalidade que respeitasse ao licenciamento, construção e legalização da moradia, convencida que estava de que tudo se encontrava em conformidade com o normativo aplicável ao processo em apreço.
15º - Do processo administrativo constata-se que a moradia foi construída cumprindo todos os requisitos legais e de acordo com as boas práticas da construção, pelo que a construção alegadamente nula se consolidou de forma definitiva.
16º - Dever-se-ia, por isso, aos actos administrativos ora impugnados atribuir os efeitos jurídicos como se de actos válidos se tratassem, por forma a possibilitar a atribuição à edificação construída as licenças que permitam a sua utilização de acordo com a sua funcionalidade, de acordo com os princípios de adequação, proporcionalidade, da paz social e da realização do interesse público.
TERMOS EM QUE, NOS MELHORES DE DIREITO E SEMPRE COM O DOUTO SUPRIMENTO DE V.EXª(S) deve o presente recurso ser julgado improcedente e mantida a decisão recorrida com o que se fará a costumada JUSTIÇA.
CASO V.Exªs ASSIM NÃO ENTENDAM, o que não se concede, e apenas por mera cautela de patrocínio, que se atribuam aos actos administrativos ora impugnados os efeitos jurídicos próprios de actos válidos com todas as suas consequências legais.”
O DMMP junto deste tribunal notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146º, nº1 do CPTA, e nada disse.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
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2. Fundamentação
2.1. De facto
Ao abrigo do n.º 6 do art. 663º do CPC, remete-se para a factualidade dada como assente na sentença recorrida que consta dos autos a fls. 236 a 241, a qual se dá por integralmente transcrita.
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2.2. De direito
Atentas as conclusões de recurso, que delimitam o seu objecto, tal como bem a identificou a decisão recorrida, a questão decidenda é a de saber se os despachos impugnados – despacho de 13/02/2002, que deferiu o pedido de licença de construção; despacho de 17/11/2009, que deferiu o pedido de licença de obras de alteração ao projecto inicialmente licenciado; despacho de 01/02/2010, que deferiu o pedido de licença de utilização da moradia, todos da Presidente da Câmara Municipal de Silves, são nulos, nos termos do artigo 68.º, alínea a) do Decreto-lei nº555/99, de 16 de Dezembro, na redacção do Decreto-lei nº177/2001, de 4 de Junho, por violação do disposto no artigo 17.º do Regulamento do PDM de Silves.
Como se apurou nos autos o prédio rústico propriedade da contra-interessada situa-se em espaço qualificado como “espaço agrícola não prioritário” [alínea b) do probatório], o que significa que esse prédio se localiza fora do espaço urbano e urbanizável, ou seja, zonas de ocupação urbanística.
Cero também que os actos impugnados foram praticados ao abrigo do disposto no artigo 17º do Regulamento do PDM de Silves [“Proibição de edificação dispersa”], o que implica, em respeito pela hierarquização imposta entre os planos municipais e os planos regionais de ordenamento do território, com prevalência destes últimos, que se comece por aferir o que determina o regime constante do Plano Regional de Ordenamento do Território do Algarve no que à proibição de edificação dispersa respeita.
Assim, o Plano Regional de Ordenamento do Território do Algarve, aprovado pelo Decreto Regulamentar nº11/91, de 21 de Março [vulgo, PROT – Algarve], vigente em 13/02/2012,data do despacho que deferiu o pedido de licença de construção [cfr. alínea n) do probatório], no seu artigo 26.º e no que tange à proibição de edificação dispersa, estabelecia o seguinte:
“1. Sem prejuízo do disposto nos artigos 23.º, 24.º e 25.º, fora das zonas de ocupação urbanística, a que se referem os artigos 9.º e 11.º, não podem ser autorizadas operações de loteamento nem novas edificações que provoquem ou aumentem a edificação dispersa.
2. Por razões ponderosas demonstradas pelo interessado, designadamente as que dizem respeito à organização das explorações agrícolas, podem, excepcionalmente, ser autorizadas edificações isoladas, desde que daí não resultem derrogações ao estabelecido no presente diploma”.
Da mera literalidade da norma, mas também do seu elemento sistemático, lógico e teleológico, vê-se claramente que a voluntas legislatoris foi a de introduzir, na regulamentação daquela matéria, um conceito indeterminado – “razões ponderosas” – a ser densificado pela Administração, que para o efeito e partir de uma enumeração exemplifica e não taxativa terá de aquilatar, de forma fundamentada, quando se está perante uma situação que pode constituir uma razão ponderosa para efeitos de derrogação da proibição de edificação dispersa.
Ora, como é manifesto, a concretização, pelo órgão municipal competente, de tais “razões ponderosas”, traduz-se no uso de um poder discricionário.
Mas, também como se refere na decisão recorrida, da norma citada decorre, outrossim, que a autorização de edificações isoladas tem carácter excepcional, o que vale por dizer que a concretização/densificação do conceito indeterminado “razões ponderosas” pela Administração não pode tornar a referida autorização o regime regra, o que não pode deixar de ser considerado um limite à discricionariedade reconhecida àquela no preenchimento do conceito referido.
Isso porque, como é consabido, o recurso a conceitos indeterminados que carecem de concretização pela Administração, configura claramente o reconhecimento de uma marcada margem de discricionariedade àquela, a cujo exercício, o entanto, são impostos limites, pelo que, na senda da decisão recorrida, na situação em análise, o limite será a adopção de uma interpretação que torne o regime excepcional no seu contrário, isto é, na regra.
Tais limites também são facilmente captáveis no artigo 17.º do RPDM de Silves ao preceituar que:
“1. Fora dos espaços urbanos e urbanizáveis não são autorizadas operações de loteamento nem novas edificações que provoquem ou aumentem a edificação dispersa.
2. Por razões ponderosas demonstradas pelo interessado, podem, excepcionalmente, ser autorizadas edificações isoladas, desde que daí não resultem derrogações ao presente Regulamento.
3. As construções para habitação unifamiliar que se realizam ao abrigo do número anterior terão um máximo de dois pisos e uma área de pavimento inferior a 250m2, incluindo caves, sótão e anexos”.
Tal como se expende na decisão recorrida, visto o disposto na norma regulamentar citada, conclui-se que o nº2 da mesma constitui uma reprodução parcial, uma vez que não faz referência às razões que dizem respeito à organização das explorações agrícolas, do que constava do PROT – Algarve, em vigor à data, sem que se proceda à concretização do conceito indeterminado “razões ponderosas”, pelo que na ausência daquela concretização ao nível regulamentar, caberá ao órgão autárquico com competência para decidir o pedido proceder àquela, verificando, no caso concreto, se a razão invocada e demonstrada pelo interessado é ponderosa para efeitos do disposto no artigo 17º, nº2 do RPDM.
Não obstante, o que se trata aqui e antes de tudo, é determinar, tendo em conta o disposto no PROTAL sobre edificação dispersa e a relação de hierarquia que se estabelece entre os planos regionais e os planos municipais, se as “razões ponderosas” são unicamente as que se relacionam com o uso agrícola do solo ou se, nesse conceito cabe a situação do requerente que é falta de habitação própria no concelho.
Ora, diz-se na decisão recorrida, “(…) quanto à questão supra enunciada, pronunciou-se o Tribunal Central Administrativo Sul, em Acórdão de 19/04/2012, proferido no Processo nº07496/11, nos seguintes termos: “A tese do Ministério Público assenta numa interpretação meramente literal que exclui a admissibilidade de razões ponderosas de cariz pessoal ou subjectivo.
Todavia, como se escreveu no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 09.04.2003, P.0116/03 “ A interpretação defendida pela PGR baseia-se num argumento literal que não se nos afigura definitivo; o facto de o artigo 26º nº 2 do PROT-Algarve apenas referir, a título de exemplo “de razões ponderosas “ as que digam respeito a organizações agrícolas”. Ora, tal menção tem apenas, como se afirma, carácter meramente exemplificativo, o que não lhe confere a susceptibilidade de indicar uma necessária conexão funcional entre a edificação e dos usos a que o solo se encontra vinculado. Tal como é afirmado no Parecer da PGR, estamos num domínio onde a administração local goza de poderes discricionários, não sendo o espírito da lei suficientemente restrito para cercear o conteúdo das valorações feitas pelo decisor. Parece ser, efectivamente, em sede de classificação dos espaços que são feitas considerações de carácter estritamente funcional, que se prendem com as aptidões intrínsecas dos solos e que justificam a sua afectação a um fim dominante (…). O artigo 26º nº 2 do PROT-Algarve terá assim a natureza de norma habilitante para uma afectação excepcional de tais solos a outros fins que não aqueles que determinaram as restrições impostas, sendo neste contexto, “as razões ponderosas” que a lei impõe como condição de autorização de edificações autorizadas apontam já não para motivos de natureza funcional, mas sim subjectiva e pessoal. (…)”.
No mesmo sentido, pode ler-se no recente Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 18/10/2012, proferido no Processo nº05721/11, o seguinte:
“I - Da conjugação dos arts. 26º, nº 2 do PROT- Algarve e 39º, nº 2 do Regulamento do PDM de Monchique, resulta que, “as razões ponderosas demonstradas pelo interessado”, podem revestir uma vertente subjectiva (as razões e justificações do particular) e não apenas enquadrar-se numa vertente objectiva de construção do edifício numa perspectiva económica
II - Desde logo, tal não é excluído pelo art. 26º, nº 2 do PROT- Algarve, ao exemplificar como razões ponderosas do interessado as que dizem respeito à referida perspectiva objectiva, sem, no entanto, excluir outras hipóteses, ao utilizar a expressão “designadamente” (cfr. art. 9º, nºs 2 e 3 do Cód. Civil);
III -Acresce que, o Regulamento do PDM, tendo que respeitar aquele
Regulamento de ordenamento do território, e não estando em causa que o respeita, prevê expressamente que, excepcionalmente, possam ser autorizadas edificações isoladas e que estas se destinem à habitação, conforme decorre dos nºs 2 e 3 do seu art. 39º;
IV -Assim, cabendo à câmara municipal aquilatar da justeza das razões ponderosas, no exercício de um poder discricionário, mas no respeito pelos princípios da legalidade, da isenção e da imparcialidade a que está adstrita (cfr. arts. 3, 4º e 6º do CPA), não está impedida de considerar como tal, razões subjectivas do particular tais como as invocadas no caso presente, desde que respeitados os restantes condicionalismos legais”.
Acompanhando o entendimento jurisprudencial citado, concluímos que razões ponderosas para efeitos do disposto no artigo 26.º, nº2 do PROTAL e do artigo 17.º, n.º2 do RPDM de Silves não são apenas aquelas que apresentem uma conexão com o uso do solo planificado, o que significa que pode, excepcionalmente, ser autorizada a construção de edificações dispersas em solo não urbanizável por razões de cariz pessoal ou subjectivo, isto é, relacionadas com a situação do requerente.
Ora, nos presentes autos, verifica-se que a razão invocada para o deferimento do pedido de licença de construção, por despacho de 13/02/2002, se prende com a situação pessoal do requerente [alíneas l) e m) dos factos provados].
Contudo, da factualidade provada resulta que, em 29/08/2005, o requerente do pedido de licenciamento vendeu o prédio rústico onde foi construída a moradia à contra-interessada [alínea z) dos factos provados], ou seja, em momento anterior à aprovação do projecto de arquitectura relativo às alterações efectuadas no decurso da construção da moradia e subsequente emissão da licença de construção referente a estas alterações, bem como à emissão da licença de utilização, sendo certo que até à emissão desta última licença sempre o requerente Joaquim .................. se apresentou como proprietário do prédio.
A questão que se coloca, assim, é a de saber se a venda pelo requerente do pedido de licenciamento do prédio em causa nos autos contende com a legalidade dos actos impugnados, determinando a sua nulidade, uma vez que estes foram praticados no pressuposto de que o requerente era proprietário do prédio e, para efeitos do disposto no artigo 17.º, n.º2 do RPDM, foi atendida a sua situação pessoal familiar.
Vejamos.
Nos termos do artigo 20.º, n.º1 do RJUE, “A apreciação do projecto de arquitectura, no caso de pedido de licenciamento relativo a obras previstas nas alíneas c) a f) do n.º2 do artigo 4.º, incide sobre a sua conformidade com planos municipais de ordenamento no território, planos especiais de ordenamento do território, medidas preventivas, área de desenvolvimento urbano prioritário, área de construção prioritária, servidões administrativas, restrições de utilidade pública e quaisquer outras normas legais e regulamentares relativas ao aspecto exterior e a inserção urbana e paisagística das edificações, bem como sobre o uso proposto”.
Atento o disposto na norma legal citada, conclui-se que é no momento da aprovação do projecto de arquitectura que o órgão competente para decidir o pedido de licenciamento afere da conformidade daquele com os planos de ordenamento do território, bem como, e além do mais, sobre o uso proposto, o que significa que foi aquando da aprovação do projecto de arquitectura, em 10/10/2001 [alínea m) dos factos provados] que o Município de Silves, entidade demandada, verificou da conformidade daquele com o Regulamento do PDM, designadamente com a norma do artigo 17.º, e, atendendo às razões subjectivas invocadas pelo requerente, permitiu a construção de edificação dispersa.
Ora, à data da aprovação do projecto de arquitectura, Joaquim ................... era proprietário do prédio rústico, onde pretendia construir uma moradia unifamiliar, uma vez que a venda apenas teve lugar em 2005 [alínea z) dos factos provados], pelo que considerando que a Câmara Municipal actuou no exercício de um poder discricionário e que, pelo supra exposto, não estava impedida de considerar como razões ponderosas razões subjectivas do particular, tais como as invocadas na situação dos autos, desde que respeitados os restantes condicionalismos legais, que, atenta a factualidade provada não podemos concluir que não tenham sido respeitados, concluímos que o acto de aprovação de 10/10/2011 não viola o disposto no artigo 17º do RDPM de Silves, bem como não o viola o despacho que deferiu o pedido de licença de construção (acto impugnado).
Assim, considerando que o acto de aprovação do projecto de arquitectura fixa de forma definitiva, quando válido, os aspectos relativos à arquitectura, bem como a sua conformidade com os planos de ordenamento do território, cuja alteração posterior não contende com a aprovação, e com o regime do uso dos solos, a questão que se coloca é a de saber se, posteriormente, deve o órgão competente para decidir o pedido de licenciamento proceder a nova apreciação de tais aspectos e conformidade, designadamente no que se refere à invocação das razões ponderosas.
Com efeito, após ter sido aprovado o projecto de arquitectura inicial, como já referimos, o requerente do pedido de licenciamento vendeu o seu prédio à contra-interessada, sendo certo que quando foi aprovado o projecto de arquitectura relativo às alterações efectuadas no decurso da construção da moradia e foram emitidas as licenças de construção e, posteriormente, a licença de utilização, Joaquim .................., cuja situação pessoal tinha determinado, ao abrigo do disposto no artigo 17.º, n.º2 do Regulamento do PDM de Silves, a aprovação do primeiro projecto, já não era proprietário do prédio.
Ora, considerando que a apreciação da conformidade com o PDM e a atendibilidade das razões invocadas pelo requerente para efeitos do disposto no artigo 17.º, n.º2 do Regulamento do PDM de Silves, tiveram lugar aquando da aprovação do projecto de arquitectura inicial, o que determinou o deferimento da licença de construção, entendemos que aquando da prática dos actos subsequentes [aprovação do novo projecto de arquitectura, emissão da licença de construção, emissão da licença de utilização] a entidade demandada não se encontrava obrigada a verificar, novamente, se as razões invocadas pelo requerente se enquadravam no disposto na norma do Regulamento do PDM já referida e se se mantinham actuais.
De facto, a admissibilidade da construção de “edificação dispersa” com fundamento em razões ponderosas ficou definida aquando da aprovação do projecto de arquitectura inicial, pelo que as alterações subsequentes no que respeita à titularidade jurídica do prédio surgem como irrelevantes para efeitos de conformidade do licenciamento com o disposto no artigo 17.º do Regulamento do PDM de Silves. Nesta medida, o facto de o requerente do licenciamento já não ser o proprietário do prédio aquando da prática dos referidos actos não determina a sua nulidade, quer por violação do plano director municipal, quer por falta de elemento essencial do acto, antes constituindo erro sobre os pressupostos de facto gerador de anulabilidade, o qual não pode ser conhecido na presente acção, uma vez que tais actos se consolidaram na ordem jurídica.
Com efeito, não padecendo os actos impugnados de vício gerador de nulidade, os mesmos consolidaram-se na ordem jurídica por falta de impugnação no prazo de impugnação dos actos anuláveis, uma vez que a presente acção deu entrada em 13/12/2011 [alínea bb) dos factos provados], o que obsta à procedência do pedido da sua anulação com fundamento em erro sobre os pressupostos de facto.
Refira-se que se é certo que o comportamento do requerente do pedido de licenciamento, que, após ter obtido a licença de construção, vendeu o prédio, é susceptível de desvirtuar o regime constante do artigo 17.º, n.º2 do Regulamento do PDM de Silves e a possibilidade, que admitimos, de serem consideradas razões subjectivas do particular, não é menos certo que aquele não se encontrava legalmente impedido de vender a sua propriedade com fundamento no facto de o licenciamento ter sido deferido devido à sua situação pessoal.
Acresce que o entendimento supra exposto apenas rejeita que numa situação como a dos presentes autos os actos praticados no processo de licenciamento, após a transmissão da propriedade, padeçam de vício gerador de nulidade, nos termos do artigo 68.º, alínea a) do RJUE, por desconformidade com o plano municipal de ordenamento do território, mas já não que a mudança de titularidade do prédio contende com a legalidade dos actos praticados no pressuposto de que o requerente é o proprietário, por se verificar o erro sobre os pressupostos de facto.
No entanto, o erro sobre os pressupostos de facto é gerador de mera anulabilidade dos actos, pelo que apenas dentro do prazo de impugnação dos actos anuláveis seria possível obter a anulação dos mesmos.
Pelo exposto, concluímos que os actos impugnados não padecem da nulidade que lhes é imputada pelo autor, por não violarem o disposto em plano municipal de ordenamento do território [artigo 68.º, alínea a) do RJUE], pelo que a presente acção tem necessariamente de improceder.”
Quid juris?
Sobre a questão dos autos aderimos inteiramente à solução jurisprudencial deste TCAS firmada no Acórdão de 08.05.14, proferido no Recurso nº 10124/13 e que, data venia , passaremos a adaptar ao caso concreto.
Assim, na senda do douto aresto deste tribunal, à data da prática dos actos impugnados, encontrava-se em vigor o Decreto-lei n.°196/89, de 14 de Julho, que constituiu a Reserva Agrícola Nacional [artigo 3.°] e definiu o seu regime jurídico, vindo a ser revogado pelo Decreto-lei n.°73/2009, de 31 de Março.
Nos termos do artigo 9.°, n.°1 do Decreto-lei n.°196/89, de 14 de Julho, "Carecem de prévio parecer favorável das comissões regionais da reserva agrícola todas as licenças, concessões, aprovações e autorizações administrativas relativas a utilizações não agrícolas de solos integrados na RAN".
Por sua vez, o artigo 34.° do referido diploma legal, estabelece o seguinte:
"São nulos todos os actos administrativos praticados em violação do disposto no n.°1 do artigo 9.°".
O parecer a que se refere a norma do artigo 9.° é obrigatório e vinculativo, como resulta da redacção da norma legal citada, que exige um parecer prévio favorável e não apenas um parecer, sendo que o n.°2 da mesma norma elenca, de forma taxativa ["só podem ser concedidos"], as situações de facto em que pode ser emitido um parecer favorável.
Assim sendo, o referido parecer cabe no âmbito de aplicação da norma constante do artigo 63.°, alínea c) do RJUE, na redacção em vigor à data da prática dos actos impugnados, que sanciona com a nulidade, entre outros actos, as licenças que não tenham sido precedidas de consulta das entidades cujos pareceres, autorizações ou aprovação sejam legalmente exigíveis, bem como quando não estejam em conformidade com esses pareceres, autorizações ou aprovações.
No caso dos autos nem sequer foi pedido à CRRA o parecer previsto no artigo 9.° do Decreto-lei n.°196/89, de 14 de Julho, (no caso posto no aresto que vimos seguindo, o parecer foi pedido e essa entidade declarou-se incompetente em razão da matéria para emitir o mesmo com fundamento no facto de a habitação já se encontrar construída).
Portanto, não foi dado cumprimento ao disposto no artigo 9.° do Decreto-lei n.°196/89, de 14 de Julho, e, carecendo a licença de construção em causa nos autos do parecer prévio favorável da CRRA, impõe-se concluir pela nulidade da referida licença por não ter sido emitido o referido parecer, nos termos do artigo 34.° do Decreto-lei n.°196/89, de 14 de Julho, e artigo 63.°, alínea c) do RJUE.
E essa nulidade da licença de construção determina, nos termos do artigo 133.°, n.°2, alínea i) do CPA, a nulidade da licença de utilização, enquanto acto consequente daquele, entendido este como aquele cuja prática e conteúdo depende da existência de um acto anterior que lhe serve de pressuposto.
Por assim ser, é forçoso concluir que os actos impugnados são nulos por violação, além do mais, do disposto no artigo 9.° do Decreto-lei n.°196/89, de 14 de Julho.
Obviamente que também pontificam as causas de nulidade apontadas pelo Ministério Público nas suas alegações recursórias, sendo juridicamente insustentável a tese do acórdão recorrido de que se trata de mera anulabilidade e que se sanaram os vícios por falta de atempada impugnação.
Na verdade, como vimos e como enfatiza o recorrente Ministério Público, o projecto de licenciamento, fica situado num terreno rústico, classificado como espaço agrícola, segundo o PDM q quer este, quer o PROT Algarve, proíbem quaisquer obras em zona de espaço agrícola, salvo casos excepcionais, verificados os respectivos pressupostos.
Ora, a excepção foi julgada verificada pela Câmara com o fundamento de que o requerente inicial, JOAQUIM .................., alegou que “coabita com familiares numa habitação sita no Foral sem que a mesma reúna condições de habitabilidade pretende construir habitação condigna para o seu agregado familiar” (cf doc. 11 apresentado com a petição), tendo sido sobre este requerimento (de natureza puramente pessoal e familiar), que por deliberação de 10 de Outubro de 2001 foi decidida a aprovação do projecto de arquitectura “tendo em conta a exposição apresentada pelo requerente”.
Sucede que a 29 de agosto de 2005, porém, o requerente JOAQUIM .................. e sua mulher, venderam o prédio a que se refere o licenciamento a JACQUELINE ………….., que não é sua família, devendo salientar-se que o requerente inicial, JOAQUIM .................., omitiu este facto, e continuou a apresentar-se e a fazer requerimentos, como se o prédio e projecto continuasse em seu nome . Inclusive, o mesmo a 17 de Março de 2009, apresenta novo projecto de alteração ao projecto de arquitectura, em seu nome, para legalização das alterações que introduziu.
Só a 28 agosto 2009 é que a Sra presidente concedeu licença de construção, sempre em nome do referido JOAQUIM .................., apesar deste já não era dono há muito tempo
Apesar disso, a 27 Janeiro de 2010 o mesmo requerente Joaquim .................. veio a requerer a licença de utilização da moradia, como se fosse sua, que lhe é concedida por despacho de 1 de Fevereiro de 2010 (doc 3 com a pi).
Perante esta factualidade, não restam dúvidas de que o referido licenciamento está eivado de uma dupla nulidade: por um lado, o licenciamento foi autorizado e deferido em puro motivo de ordem pessoal e subjectivo, sem qualquer conexão com a realidade objectiva; e, por outro lado, o processo, desde 2005, esteve, sempre, baseado em requerimento falsos, uma vez que o requerente não era o proprietário, e sempre se apresentou como se o fosse, o que, em consonência com o ponto de vista do recorrente Ministério Público, constitui clara violação do principio da boa fé – art 6º A CPA, e são nulos os actos que falte um requisito essencial, como a legitimidade (cfr. art. 133º 1 e 2 c) CPA).
A essa luz e tendo em conta que o registo tem natureza meramente declarativa, tem ainda razão o Recorrente MP quando afirma que a transmissão da propriedade fez-se com o contrato de venda, não sendo o Registo Predial transmissivo da titularidade, apenas releva para efeitos de publicitação perante terceiros (cfr. artº 1º do CReg.Pred.)
Equivale isto a dizer que a titularidade, foi requisito essencial para a concessão da licença, já que o fundamento para atribuir o licenciamento foi subjectivo- necessidade de habitação por viver em situação inabitáveis.
Há aqui e notoriamente fraude à lei, uma clara violação da letra e espírito da lei, que permite, apenas, a título excepcional, que se possa construir, existindo “razões ponderosas”, sendo perfeitamente claro que no caso em apreço a venda comprova, efectivamente, que as razões subjectivas não correspondiam à realidade.
Concorda-se, neste passo, como o enquadramento feito pelo recorrente MP: a apresentação de requerimentos que não correspondem à realidade (falsos) viola claramente o princípio da boa fé (art 6º A CPA), entre os particulares e a Administração e acarreta a faltava de legitimidade como elemento essencial, sendo nulos os actos que falte um requisito essencial (cfr. art. 133º 1 CPA).
Consequentemente, os licenciamentos e os despachos impugnados violaram, de modo claro e directo, as disposições relativas aos pontos 17º nº 1 e 2 e 30º nº 2 PDM de Silves e o art. 26º 2 do PROT-ALGARVE.
Cristalinamente, no relatório PROT Algarve, proclama-se que “o Algarve é considerado, a nível nacional, como uma zona com grande risco de degradação irreversível do solo” (ver, neste sentido, Anexo D, PROTAL ALGARVE).
Nele também se constata que o Concelho de Silves, representa, susceptibilidade de desertificação com mais de 60% segundo o PANCD (Programa de Acção Nacional ao Combate à Desertificação) apontando-se como primeiro factor, a “ocupação excessiva do solo” e a “pressão urbanística” (mesmo ponto 7.1 anexo D, PROTAL).
E foram estes os motivos que esgrimidos no PROT Algarve, para determinar que as razões ponderosas, que excepcionalmente admite à construção, dizem respeito à organização de explorações agrícolas (cf, art. 26º 2 do Dec Reg 11/91).
Inelutavelmente que, como defende o recorrente MP, no caso concreto, o Município baseou-se em motivos exclusivamente subjectivos, relacionados com a pessoa ou familiares do interessado e por este motivo, tais licenciamentos e despachos violaram, de modo claro e directo, as disposições relativas aos pontos 17º nº 1 e 2 e 30º nº 2 PDM de Silves e o art. 26º 2 do PROT-ALGARVE, conjugado com o art. 68º a) DL 555/99.
Para agravar as ilegalidades cometidas, ocorre que os pressupostos subjectivos são falsos, porque o requerente tinha vendido e sempre se apresentou como sendo o verdadeiro proprietário.
Ora, também por esta linha de entendimento, que é a recursória, o Acórdão recorrido, errou ao não considerar que os actos impugnados violaram o art. 17º nº 1 e 2 e 30º nº 2 PDM de Silves e o art. 26º 1 e 2 do PROT-Algarve., como desrespeitaram a violação do principio da boa fé, e 6º A CPA (violação da boa fé, por falta de requisito essencial, sendo nulo nos termos do art. 133º 1 e 2 c) CPA), o que implica, também com esses fundamentos, terá o acórdão de ser anulado e substituída por outra que declare a nulidade, dos despachos de 13de Fevereiro de 2002, 17 Novembro 2009 e 1 Fevereiro 2010, da Sra Presidente da Câmara Municipal de Silves que deferiram o licenciamento de uma moradia, situada num terreno rústico (identificada na acção), classificado como espaço agrícola, segundo PDM.* Alegam, contudo, a entidade demandada e o contra-interessado que devem ser atribuídos aos actos impugnados os efeitos jurídicos próprios dos actos válidos, nos termos do artigo 134.°, n.°3 do CPA.
Vejamos.
Nos termos do artigo 134.° do CPA:
1. O acto nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade.
2. A nulidade é invocável a todo o tempo por qualquer interessado e pode ser declarada, também a todo o tempo, por qualquer órgão administrativo ou por qualquer tribunal.
3. O disposto nos números anteriores não prejudica a possibilidade de atribuição de certos efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes de actos nulos, por força do simples decurso do tempo, de harmonia com os princípios gerais de direito.
Ora, na esteira do Acórdão do TCAS citado e cuja fundamentação vínhamos acompanhando, a possibilidade de atribuição de certos efeitos jurídicos aos actos nulos, nos termos do artigo 134.°, n.°3 do CPA, tem em vista os chamados efeitos putativos dos actos nulos, bem como tem em consideração que a insusceptibilidade de produção de efeitos jurídicos pode não ter (e no direito do urbanismo, muitas vezes não tem) correspondência com a realidade a nível factual, ou seja, o acto embora nulo produziu alterações na realidade existente [v.g. a obra foi concluída].
Contudo e ainda na perspectiva do falado aresto do TCAS, a possibilidade conferida pelo artigo 134.°, n.°3 do CPA deve ser encarada com extrema cautela, mostrando-se necessário distinguir entre "sanação de acto nulo", que é legalmente impossível, e a "admissão de certos efeitos decorrentes da manutenção prolongada de uma situação de facto", à luz do interesse público da estabilização das relações sociais.
É que a norma referida não consagra a sanação ou supressão da ilegalidade do acto nulo, uma vez que este não é passível de sanação jurídica, mas antes permite atribuir certos efeitos ao tempo decorrido, o que encontra o seu fundamento na necessidade de estabilidade das relações jurídico-sociais e depende de ter decorrido um período dilatado de tempo, "não podendo, por razões de coerência do próprio instituto, beneficiar aqueles que deram causa à nulidade do acto à sombra do qual os referidos efeitos são reclamados".
Nesse sentido, enfatize-se que a norma do n.°3 do artigo 134.° deve ser interpretada como uma excepção ao regime regra, pelo que apenas em casos absolutamente excepcionais e desde que tenha decorrido um longo período de tempo deve ser admitida a atribuição de efeitos aos actos nulos, sob pena de se tornar a excepção em regra.
Porém, como se salienta no acórdão do TCAS,
“No direito do urbanismo, exige-se especial cautela na aplicação do disposto no artigo 134.°, n.°3 do CPA, uma vez que neste direito o legislador consagrou o regime da nulidade dos actos como regime regra, ao contrário do que sucede no CPA.
Como pode ler-se no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 09/12/2009, proferido no Processo n°0100/08, "Nesta perspectiva, e no sentido de que, como entendeu a sentença recorrida, não deve, no caso dos autos, reconhecer-se prevalência às invocadas expectativas de estabilidade da situação de facto existente, importa notar que, como salienta o acórdão de 16.12.03 (R° 414/03), «a razão de ser da lei cominar com nulidade as violações dos instrumentos de ordenamento territorial é precisamente para evitar a prática do “facto consumado “, que os prazos da impugnação de actos anuláveis não acautela plenamente». Daí que, como também regista o mesmo aresto, os casos em que ocorrem tais violações nunca tenham sido vistos nem pela doutrina nem pela jurisprudência como revestindo a especialidade que justifica, designadamente, no caso dos referidos “agentes putativos”, o reconhecimento da relevância jurídica de situações de facto, criadas e duradouramente mantidas com base em actos nulos.
E, de qualquer modo, na situação a que respeitam os autos, o tempo decorrido desde a tomada das deliberações em causa e a interposição do recurso contencioso,(…), não se afigura bastante para criar uma situação de facto merecedora de tutela jurídica, à luz da invocada disposição do art. 134, n°3, do CPA Veja-se o decidido, a este propósito, nos já citados acórdãos de 16.1.03, de 16.12.03 e de 7.11.06.”
Tendo presente o que antecede, vejamos a situação dos autos.
Ora, se é certo que a contra-interessada pode ter agido de boa-fé no decurso do procedimento de legalização da obra, não é menos certo que a conduta do Município demandado merece censura na medida em que deferiu o pedido de licenciamento sem que fosse obtido o referido parecer, e nas demais circunstâncias de afronta à lei geradoras de nulidade, as quais não podia nem devia desconhecer.
Pelo exposto, concluímos que não se verificam os pressupostos da aplicação do disposto no artigo 134.°, n.°3 do CPA, improcedendo a alegação da entidade demandada e da contra-interessada nesse sentido.
O Município de Silves alega que o pedido de alvará de licença de construção da casa de habitação do contra-interessado foi formulado no âmbito de um processo de legalização da referida moradia familiar, sendo os dois actos administrativos praticados por “razões ponderosas”, demonstradas pelo contra-interessado ao abrigo do disposto nas normas do artigo 26º, nº2 do PROT-Algarve e do artigo 17º, nº1 do Regulamento do PDM de Silves
Salienta o Município de Silves que o poder de autorizar “edificações isoladas” constitui um poder discricionário da Autarquia, constituindo a expressão em causa um conceito indeterminado, aberto a integração caso a caso.
Ora, continua o Município, a moradia unifamiliar em causa não provoca qualquer prejuízo ambiental, nem reduz a potencialidade de utilização dos solos, verificando-se os pressupostos de facto que permitiram subsumir o caso concreto ao conceito de razões ponderosas (artigo 26º, nº2 do PROT e artigo 17º, nº2 do Regulamento do PDM de Silves
Acresce que a referida deliberação camarária, que aprovou o projecto de arquitectura, não foi objecto de qualquer impugnação, pelo que, tendo a natureza de acto constitutivo de direitos, se consolidou na ordem jurídica, pelo que a sentença recorrida desrespeita os princípios da justiça e da proporcionalidade.
Decidindo como decidiu, a sentença recorrida interpretou e aplicou mal a disciplina jurídica da norma do artigo 134º, nº3 do CPA e violou o artigo 65º da CRP, devendo por isso ser revogada.
A contra-interessada, nas suas alegações, segue argumentação sensivelmente idêntica.
Em matéria de urbanismo, como é sabido, os interesses de ordem pública prevalecem sobre as expectativas individuais, podendo o “jus aedificandi”, ceder por razões relacionadas com a protecção de integridade geofísica, ambiental ou paisagística da zona em questão (cfr.Ac. TCA-Sul de 27.09.2013; Fernando Alves Correia, “Manual de Direito do Urbanismo”, Almedina, Vol.III, p.172 e ss).
Ocorrendo a nulidade dos actos impugnados por falta do parecer obrigatório do CRRA, exigido pelo artigo 9º, nº1 do Decreto-Lei nº196/89, de 14 de Agosto, segundo o qual “carecem de prévio parecer das comissões regionais de reserva agrícola todas as licenças, concessões, aprovações e autorizações administrativas relativas a utilizações agrícolas de solos integrados na RAN”, norma conjugável com o artigo 34º do mesmo diploma, que comina de nulidade todos os actos administrativos praticados em violação do disposto no nº1 do artigo 9º, teremos de concluir, sempre na senda do aresto do TCAS que vimos citando, que “ Na verdade, trata-se de norma de interesse e ordem pública, obrigatória e vinculativa, que exige um parecer prévio e favorável. Sucede que tal parecer não foi emitido, uma vez que a CRRA se declarou incompetente em razão da matéria, pela simples razão de a vistoria ao local ter revelado que a habitação a legalizar já se encontrava efectuada. Mais deliberou a Comissão, em face do comportamento do contra-interessado, comunicar à D.R.A.A.L.G. a infracção constatada, resultante de ter sido construída “uma habitação pré-fabricada com a área de ocupação de 176m2 e um anexo com a área de 20m2, sem obtenção prévia do competente parecer”.
A única razão de não obtenção do parecer obrigatório é imputável ao contra-interessado, que quanto a nós, ao antecipar a construção, não agiu de boa-fé, pretendendo legalizar uma situação de facto consumada sem percorrer as formalidades necessárias (cfr.als.f), g) e h) do probatório assente).
Neste contexto, não releva para o caso concreto a faculdade da autarquia de Silves ter o poder discricionário de interpretar o conceito indeterminado de “razões ponderosas” não sendo de aplicar os arestos referidos na sentença recorrida, não obstante a sua natureza genérica (Acs do TCA-Sul de 19.04.2012, Proc. nº07446/11 e Ac. do STA de 09.04.2003, Proc. nº0116/03, além do recente Ac. do TCA-Sul de 18.10.2012, Proc. nº05721/11, todos sumariados na sentença recorrida).
Acresce que o período de tempo decorrido entre a prática dos actos impugnados, cerca de cinco anos, não se pode considerar um longo período de tempo, bastante para criar uma situação de facto merecedora da tutela jurídica e de impossibilidade de invocação em juízo das nulidades verificadas.
Por último, não pode deixar de sublinhar-se que a conduta do Município demandado merece igualmente censura, na medida em que deferiu o pedido de licenciamento sem que fosse obtido o parecer da CRRA, apesar de saber que o mesmo era obrigatório e vinculativo.
Quanto à segunda ordem de razões alegadas pelo Ministério Público, que pretende que as declaradas nulidades se baseiem ainda noutras normas, além das referidas na sentença recorrida, há que dizer o seguinte.
Grande parte de tais razões foram já explicitamente (ou implicitamente) consideradas no ponto anterior, derivando as mesmas da prevalência dos interesses públicos urbanísticos sobre as expectativas privadas e da necessária imposição de limites ao “jus aedificandi”. Não se negligenciou, designadamente, o facto de estarmos perante um terreno rústico e agrícola classificado como Reserva Agrícola Nacional, nem o facto de ser imposto aos Municípios o dever de obter parecer favorável da Comissão de Reserva Agrícola do Algarve (CRAA). Como é sabido, este regime de reserva deriva do cumprimento de recomendações internacionais da Organização das Nações Unidas para a Agricultura e Alimentação (FAO/WRB), como se observa no Preâmbulo do Dec.-Lei nº73/2009.
Derivam tais preocupações da consciência internacional de que os recursos naturais são finitos e da manutenção de um equilíbrio ecológico para as gerações futuras.
E é certo que no Algarve, não obstante a sua importância nacional e turística, existem zonas de susceptibilidade à desertificação moderada ou alta e risco de degradação irreversível do solo (cfr. relatório do PROT Algarve (Anexo D), aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros de 24.05.2007).
Estas razões, num juízo de ponderação, prevalecem sobre a necessidade invocada pelo contra-interessado, de obter uma licença de construção para a moradia abrangida por zona RAN, a coberto de uma deliberação não devidamente fundamentada (não obstante se tratar de acto discricionário, nesta sensível matéria impõe-se uma fundamentação clara, suficiente e congruente, que não se verifica existir, limitando-se a autarquia a aderir às razões invocadas pelo contra-interessado).
Consequentemente, pode dizer-se, com o Ministério Público, que a sentença recorrida deveria estribar-se também no disposto nos artigos 17º, nºs 1 e 2 e 30º do Regulamento do PDM de Silves, bem como no artigo 26º do PROT, assim reforçando o valor jurídico da declarada nulidade.”
*
3. Decisão
Em face do exposto, acordam em:
- Negar provimento aos recursos interpostos pelo Município de Silves e pela contra-interessada Jacqueline Ann Hurst, revogando o acórdão recorrido e declarnado a nulidade, dos despachos impugnados de 13de Fevereiro de 2002, 17 Novembro 2009 e 1 Fevereiro 2010
Custas pelos recorrentes em ambas as instâncias
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Lisboa,03 de Novembro de 2016
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[José Gomes Correia]
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[António Paulo Esteves Aguiar de Vasconcelos]
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[Pedro José Marchão Marques] |
