I – RELATÓRIO

M………… PORTUGAL, Lda. intentou no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa ação administrativa de contencioso pré-contratual contra

C. C.F.L., E.M., S.A.

A pretensão formulada perante o tribunal “a quo” foi a seguinte:
- “ (…) deverá ser anulado/declarado nulo o ato de adjudicação e a Entidade Demandada condenada a praticar novo ato de adjudicação da proposta da Autora.
- Em todo o caso, deve ser declarado nulo/anulado o contrato público sub iudice que tenha sido – ou venha a ser – celebrado com base no ato de adjudicação impugnado.”

Discutida a causa, o Tribunal Administrativo de Círculo decidiu absolver a ré dos pedidos.

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Inconformada com esta decisão, a autora interpôs o presente recurso de apelação contra aquela decisão, formulando na sua alegação as seguintes conclusões:

1) O Tribunal a quo, com fundamento em prova documental e na admissão das partes, apesar de dar como provado que “Aos documentos que constituem a proposta da Contra-interessada não foi aposta, em qualquer das páginas que a compõe, assinatura eletrónica qualificada” (cf. alínea G) da matéria de facto dada como provada, pág. 8 da Sentença recorrida), afastou a exclusão da dita proposta, em violação do disposto no n.º 4 do artigo 68.º da Lei n.º 96/2015.

2) A Sentença recorrida incorre em flagrante erro de julgamento ao julgar suficiente a assinatura eletrónica das propostas que lhe é aposta no momento da sua submissão na plataforma eletrónica, nos termos do n.º 5 do artigo 68.º da Lei n.º 96/2015[1].

3) Em primeiro lugar, o n.º 5 do artigo 68.º da Lei n.º 96/2015 não é uma norma que regule formalidades procedimentais, antes é uma norma dirigida às entidades gestoras das plataformas eletrónicas e, por isso, não permite prescindir da formalidade de assinatura eletrónica dos documentos da proposta.

4) A norma utilizada pelo Tribunal a quo como fundamento para admitir uma forma alternativa de assinatura dos documentos das propostas, não admite esse resultado, já que esta apenas permite às entidades gestoras de plataformas eletrónicas de contratação associar aos serviços disponibilizados a possibilidade de carregamento progressivo dos documentos na plataforma e, bem assim, a possibilidade de permitir a permanente alteração dos documentos até ao momento da submissão.

5) O n.º 5 do artigo 68.º da Lei n.º 96/2015 não assume, ao contrário do decidido pelo Tribunal a quo, uma natureza de especialidade ou de excecionalidade face ao n.º 4 do artigo 65.º e, bem diferentemente, em vista regular duas concretas possibilidades para funcionalidades adicionais das plataformas de contratação pública.

6) Daí que a própria plataforma eletrónica utilizada no concurso sub iudice não reconheça que a assinatura eletrónica que ela própria disponibiliza (no momento da submissão da proposta) possa servir para cumprir o requisito da assinatura digital das propostas, utilizando um alerta para advertir os interessados da necessidade de verificarem, antes da submissão, a prévia assinatura dos documentos da proposta.

7) Ao considerar que o n.º 5 do artigo 68.º da Lei n.º 96/2015 estabelece uma forma alternativa de cumprimento da formalidade de assinatura eletrónica das propostas prevista no n.º 4 do mesmo artigo, a Sentença recorrida violou as referidas disposições, ao concluir pela inexistência de razão de exclusão associada ao incumprimento da referida formalidade pela proposta adjudicada.

8) Em segundo lugar, não se verificou, no caso sub iudice, a hipótese do n.º 5 do artigo 65.º da Lei n.º 96/2015 que exige que a plataforma eletrónica utilizada “permit[a] a permanente alteração dos documentos até ao momento da submissão” (cf. n.º 4 do artigo 68.º, in fine), possibilidade (de edição online) que a plataforma eletrónica do concurso sub iudice não permite (nem está dado como provado que o permita).

9) Contrariamente ao que estatui a hipótese da norma, não houve, no caso sub iudice, (i) um carregamento progressivo dos documentos da proposta adjudicada e, concomitantemente, (ii) uma edição dos documentos da proposta na própria plataforma, como resulta, de resto, das alíneas H) e I) da matéria de facto dada como provada.

10) A Lei distingue a possibilidade de permanente alterabilidade dos documentos da proposta da possibilidade de substituição de documentos da proposta (esta última no n.º 15 do artigo 68.º[2]), o que o Tribunal a quo não considerou devidamente, até porque só se isso acontecer é que os documentos não são ainda finais, podendo ser alterados dentro da própria plataforma, o que justifica a dispensa da assinatura prévia dos documentos, já que a sua posterior alteração (depois de carregados e na plataforma) colocaria em causa a função, que a assinatura eletrónica assegura, de certificação da ausência de qualquer alteração ao documento, circunstância que o Tribunal a quo desatendeu, admitindo a dispensa da prévia assinatura eletrónica numa situação em que ela não deve ser dispensada.

11) Os documentos constantes da proposta adjudicada foram carregados como sendo finais ou definitivos, pelo que, à luz do disposto no n.º 4 do artigo 68.º da Lei n.º 96/2015, tinham que ter sido assinados antes do seu prévio carregamento na plataforma eletrónica utilizada, pelo que, ao decidir como decidiu, o Tribunal a quo violou o n.º 5 do artigo 68.º da Lei n.º 96/2015 que não tinha – pura e simplesmente – aplicação no caso sub iudice.

12) Mesmo que se admitisse que o efeito do n.º 5 do artigo 68.º é o Tribunal a quo dele retira, a norma aplicável ao caso sub iudice seria sempre o n.º 4 do artigo 68.º da Lei n.º 96/2015, aplicando-se a respetiva estatuição: a assinatura dos documentos/ficheiros que compõem a proposta adjudicada deveria ter acontecido até ao respetivo carregamento na plataforma eletrónica de contratação pública, e não, apenas e só – como dado como provado sob a alínea H) da matéria de facto dada como provada –, no momento da submissão da proposta da Contrainteressada (aqui Recorrida).

13) Ao considerar suficiente a assinatura aposta nesse momento da submissão, o Tribunal a quo violou: o n.º 4 do artigo 68.º da Lei n.º 96/2015 e o n.º 1 do artigo 54.º da mesma Lei[3] e, por essa via, violou também a norma que imporia a exclusão da proposta adjudicada, concretamente, a alínea l) do n.º 2 do artigo 146.º do CCP; e

14) Concomitantemente – uma vez que o Programa de Concurso reproduzia as normas legais violadas – violou também normas de valor regulamentar, concretamente, o n.º 2 do artigo 8.º do Programa de Concurso; e o n.º 5 do mesmo artigo 8.º do Programa de Concurso.

15) A jurisprudência deste Tribunal, num caso em tudo idêntico ao sub iudice, foi no sentido de recusar o mesmo argumento jurídico que vem utilizado na Sentença recorrida: o de que a assinatura da proposta nos termos do n.º 5 do artigo 68.º possa servir como forma alternativa de cumprimento da obrigação de assinatura dos documentos da proposta prevista no n.º 4 do mesmo artigo, que é, de resto, uma formalidade essencial insuscetível de degradação em mera irregularidade (cf. Acórdão de 28.06.2018, proc. n.º 278/17.0BECTB[4]).

16) Nos presentes autos, tal como nos autos do Acórdão de 28.06.2018 deste Alto Tribunal, “não se está em presença de caso a inscrever na possibilidade aí descrita [no n.º 5 do artigo 68.º] de os ficheiros das propostas serem carregados de forma progressiva na plataforma eletrónica, desde que encriptados, permitindo a permanente alteração dos documentos até ao momento da submissão. Não se trata, portanto, de aplicar o nº 5 daquele artigo 68.º, mas sim a estatuição da norma do seu nº 4 (conjugada com a do nº 3): “quando o interessado realizar o carregamento, na plataforma eletrónica, de um ficheiro de uma proposta, este deve estar já encriptado e assinado, com recurso a assinatura eletrónica qualificada”. No caso releva a falta de assinatura”.

17) O Tribunal a quo decidiu precisamente o contrário do decidido por este Tribunal Central Administrativo Sul: que a falta de assinatura prévia ao carregamento dos ficheiros não revelava para efeitos de exclusão da proposta.

18) Em face do nível de exigência da nossa jurisprudência, reafirmada recentemente e em face da lei atualmente em vigor (cf. Acórdão do STA de 27.09.2018, proc. n.º 0322/16.9BEFUN), é notório que a interpretação dada pelo Tribunal a quo às disposições legais aplicáveis, situando-se num nível notoriamente mais brando, é suscetível de colocar em causa “a força da garantia que se pretende com a exigência de assinatura de cada um dos documentos [da proposta]” (cf. Acórdão do STA de 30.01.2013, proc. n.º 01123/12), colocando em causa “uma opção legislativa clara (enfatizada pela expressão “todos os documentos”), motivada por compreensíveis razões de certeza e segurança num procedimento altamente formalizado e propenso a elevado grau de litigiosidade, como é o procedimento pré-contratual” (cf. idem).

19) A Sentença recorrida inaugura uma (nova) “forma [de] acobertar modos de assinatura dos elementos da proposta diversos do expressamente prescrito”, algo que a nossa jurisprudência – nomeadamente a do nosso STA – tem repetidamente recusado – e reafirmado muito recentemente – e, diga-se, com inteira razão, pois é a única forma de manter a exigência (ou formalidade) essencial da assinatura eletrónica das propostas.

20) Ao desconsiderar essa importante jurisprudência, o Tribunal a quo desconsiderou a razão de ser da formalidade, contribuindo para a sua degradação, ao permitir a sua realização por outros modos que não o legalmente prescrito, assim colocando em causa – e, para o que ora interessa, violando – a exigência, prevista nos artigos 54.º, n.º 1 e 69.º, n.º 1, da Lei n.º 96/2015, de que aos documentos que constituem a proposta tem de ser aposta a assinatura eletrónica qualificada pelo meio legalmente prescrito.

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O recorrido contra-alegou, concluindo assim:

1. Porque a questão em discussão e para apreciação é se o regime da Lei n.º 96/2015, de 17 de agosto, exige que os documentos juntos com a proposta da Contrainteressada B….. – Publicidade e Marketing, S.A. já se encontrem assinados antes da submissão na plataforma, ou se basta a aposição da assinatura no momento em que os mesmos são carregados.

2. Porque da conjugação do disposto no n.º 5 do artigo 68.º, do n.º 1 do artigo 69.º[5] e do n.º 2 do artigo 70.º da Lei n.º 96/2015[6], resulta que, nos casos em que o concorrente opta pelo carregamento progressivo dos documentos é no momento em que o concorrente submete os ficheiros (documentos da proposta) que o sistema desencadeia o processo de encriptação dos mesmos, de forma a cumprir com as exigências dos artigos 53.º n.º 1[7], 73.º n.º 1[8], 74.º n.º1[9] da Lei n.º 96/2015, os quais serão encriptados nesse momento, sendo-lhes aposta a assinatura eletrónica qualificada (artigo 69.º n.º 1).

3. Porque o procedimento de carregamento dos ficheiros a que se reposta o n.º 5 do Artigo 68.º[10], permite que o concorrente insira os documentos um a um na plataforma [constituindo, assim, a sua proposta], sem que os mesmos se encontrem encriptados ou assinados, dado que no momento da sua submissão, a própria plataforma eletrónica, de forma automática, procede à encriptação e à assinatura eletrónica qualificada dos documentos.

4. Porque se atentarmos ao disposto no Artigo 2.º alínea g) da Lei n.º 96/2015, de 17 de Agosto[11], segundo o qual a submissão das propostas ocorre no momento em que o concorrente ou o candidato efetiva a entrega da proposta da candidatura, após o respetivo carregamento na plataforma eletrónica, sendo que a proposta se considera apresentada, para efeitos do Código dos Contratos Públicos, quando o concorrente ou candidato finaliza o processo de submissão, nos termos do Artigo 70.º n.º 1 da Lei n.º 96/2015, de 17 de Agosto, constata-se que quer a assinatura aposta na primeira folha de cada um documentos que compõe a proposta da Recorrente, quer a assinatura aposta nos documentos da Contrainteressada quando da submissão dos documentos, fornecem os mesmos dados e cumprem com os desígnios das disposições legais aqui analisadas.

5. Porque no momento da submissão das respetivas propostas [da Recorrente e da Contrainteressada] os ficheiros que constituíam as mesmas, encontravam-se devidamente assinados com recurso a uma assinatura eletrónica qualificada, independentemente dessa assinatura ter ocorrido logo no momento do carregamento do ficheiro em causa ou apenas no momento da sua submissão.

6. E foi neste sentido que decidiram o Acórdão do TCAS de 5 de abril de 2018, no âmbito do processo n.º 420/17.1BECTB, o Acórdão do TCAS de 28/06/2018, p. 278/17.0BECTB, e o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 12 de junho de 2018 (proc. 0278/17.0BECTB).

7. Consequentemente, não têm fundamento os pedidos ora formulados pela Recorrente, uma vez que o Tribunal a quo não errou na determinação, interpretação ou aplicação de qualquer norma legal ou regulamentar, devendo a decisão proferida ser mantida.

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Cumpridos os demais trâmites processuais, importa agora apreciar e decidir em conferência.

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II – FUNDAMENTAÇÃO

II.1 – FACTOS PROVADOS

A) Mediante deliberação de 13/09/2018 com o n.º 1009297, a Entidade Demandada aprovou a decisão de contratar quanto ao procedimento de concurso público para a “Contratação de serviços de produção, comunicação, estratégia de meios, meios publicitários e ativação no âmbito do Programa Operacional Sustentabilidade no Uso de Recursos – P.......... na C. C. F. de Lisboa, E.N., S.A.” – cfr. Documento 1 do processo administrativo a páginas 304 do SITAF;

B) O anúncio do procedimento identificado em A) foi publicado na II Série do Diário da República de 26 de setembro de 2018 – cfr. Documento 2 do processo administrativo a páginas 308 do SITAF;

C) No âmbito do concurso identificado em A) foi aprovado programa do concurso segundo o qual:

“(…) Art.º 8 Modo de apresentação das propostas

1. A participação no presente procedimento depende de prévia inscrição no Concurso Público para a “Contratação de serviços de produção, comunicação, estratégia de meios, meios publicitários e ativação no âmbito do Programa Operacional Sustentabilidade no Uso de Recursos – P……….. na C. C. F. de Lisboa, E.M., S.A.”- Proc. n.º 091/2017-DLP-C, a ser efetuada na plataforma eletrónica, conforme indicado no artigo 5.º, ficando registada a identificação, o nome do contacto e o endereço eletrónico das entidades que se tenham inscrito.

2. Os documentos que constituem a proposta, referidos no artigo 12.º do presente Programa de Concurso, devem ser apresentados na plataforma eletrónica e assinados eletronicamente mediante a utilização de certificados de assinatura eletrónica qualificada, nos termos dos n.ºs 2 a 6 do artigo 54.º da Lei n.º 96/2015, de 17 de agosto.

3. Os certificados a que se refere o número anterior são emitidos por uma entidade certificadora credenciada pela Autoridade Nacional de Segurança (informação disponível em www.gns.gov.pt).

4. Nos casos em que o certificado digital não possa relacionar o assinante com a sua função e poder de assinatura, deve o concorrente submeter à plataforma eletrónica um documento eletrónico oficial indicando o poder de representação e assinatura do assinante, nos termos do n.º 7 do supracitado artigo 54.º, e igualmente sob pena de exclusão da respetiva proposta.

5. A falta de assinatura eletrónica nos documentos que constituem as propostas é motivo de exclusão.” - cfr. programa de concurso constante do Documento 4 do processo administrativo a páginas 315 do SITAF;

D) A Autora apresentou proposta ao concurso público identificado nos Itens A) e B) – cfr. Documento 10 do processo administrativo a páginas 496 do SITAF;

E) A Contra-interessada B………… – Publicidade e Marketing, S.A. apresentou proposta ao concurso público identificado nos Itens A) e B) – cfr. Documento 11 do processo administrativo a páginas 574 do SITAF;

F) A primeira página de cada documento que constitui a proposta da Autora tem aposta no canto superior direito assinatura digital qualificada de Â……… - cfr. Documento 10 do processo administrativo a páginas 496 do SITAF;

G) Aos documentos que constituem a proposta da Contra-interessada não foi aposta, em qualquer das páginas que os compõe, assinatura eletrónica qualificada – facto admitido pelas partes cfr. Item 48.º da petição inicial e Item 48.º da contestação e Ficheiro 1 a 10 do processo administrativo junto aos autos a páginas 575 a 472 do SITAF;

H) Aquando da submissão de cada um dos ficheiros que constituem os documentos da proposta da Contra-interessada B………. foi aposta assinatura eletrónica qualificada de V………… – facto admitido pelas partes cfr. Item 47.º da petição inicial e itens 48.º e 58.º da contestação e cfr. documento 10 da petição inicial a páginas 32 do SITAF e Documentos da contestação a páginas 771 do SITAF;

I) Após a submissão dos ficheiros que compunham os documentos da proposta da Contra-interessada B………. ficou a constar da plataforma, e de forma discriminada por relação cada documento, a data e hora da respetiva submissão e os dados do certificado qualificado da assinatura eletrónica utilizada, mormente que foi utilizado o certificado “MULT……. (Valida)Certification Authority 002” – cfr. documento 10 da petição inicial a páginas 32 do SITAF e documentos da contestação a páginas 771 do SITAF;

J) Após deliberação, o Júri do procedimento elaborou relatório preliminar a 6 de novembro de 2018, no qual, em função das pontuações atribuídas, propôs a seguinte ordenação das propostas:

Ordenação	Concorrentes	Classificação
1.º Lugar	Concorrente n.º 4 – B………….. – Publicidade e Marketing, S.A.	83,5
2.º Lugar	Concorrente n.º 6 – M……………. Portugal, Publicidade, Lda.	76,0
3.º Lugar	Concorrente n.º 3 – H……………….. Portugal, Lda.	58,0
4.º Lugar	Concorrente n.º 5 – M…………….. – Eventos e Patrocínios, Lda.	41,8

- cfr. relatório preliminar constante do Documento 12 do processo administrativo a páginas 390 do SITAF e cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;

K) A 13 de Novembro de 2018 a Autora, ao abrigo do direito de audiência prévia, apresentou a seguinte pronúncia, a qual se transcreve no mais relevante:

“(…) a proposta apresentada pela concorrente B……… deveria ter sido excluída, pois contrariamente ao que resulta do Relatório preliminar relativamente ao qual se exerce pronúncia, (i) não foi cumprido o previsto no artigo 8.º do Programa de Concurso (concretamente, o seu n.º2) e (ii) verificam-se motivos de exclusão da proposta, nos termos da alínea l), do n.º 2 do artigo 146.º do CPP, considerando que a falta de assinatura eletrónica a todos (e cada um dos) dos documentos da proposta apresentada da proposta apresentada pela concorrente B……...(…)

6. Ora, analisada a proposta apresentada pela concorrente B……., verifica-se que nenhum dos documentos da sua proposta [que eram exigidos nos termos do Programa do Concurso (cfr. n.º 2 do artigo 12.º do Programa do Concurso)] foram assinados eletronicamente.

7. Assim, conforme resultará exposto, e com o devido respeito que a proposta de decisão contida no Relatório Preliminar merece à Exponente, é legalmente devida a exclusão da proposta da concorrente B………, considerando que a todos e cada um dos documentos da proposta apresentada pela concorrente B……. lhes falta a assinatura eletrónica. (…)

12.º Veja-se que aquele n.º 4 do artigo 68.º da Lei n.º 96/2015, de 17 de agosto é claro no sentido de que os documentos constituintes da proposta devem ser assinados eletronicamente com recurso a assinatura eletrónica qualificada, antes da sua submissão na plataforma e que essa assinatura deve ser aposta diretamente nos ficheiros em formato “pdf”.

13. Sendo que, como se pode verificar dos documentos apresentados pela concorrente B.........., os documentos que constituem a sua proposta não se encontram assinados com o recurso a assinatura eletrónica qualificada, aposta nos mesmos antes do carregamento. (…)

15. Ora, decorre da Lei que para que se possa dar por cumprida tal exigência, os documentos, no momento do seu carregamento na plataforma, já deverão estar assinados.

16. Certo é que, analisados os documentos apesentados, fica evidente que os mesmos não têm aposta qualquer assinatura eletrónica, pelo que deveria a proposta apresentada pela concorrente B………. ter sido excluída. (…)

20. Afigurando-se, então, essencial que os documentos da proposta sejam assinados eletronicamente antes do carregamento dos mesmos na plataforma. (…)

37. Assim, em face do exposto, requer-se a exclusão da proposta apresentada pela concorrente B.......... com fundamento na violação das disposições conjugadas do n.º 4 do artigo 62.º do CCP, do n.º 1 do artigo 54.º e do n.º 4 do artigo 68.º, ambos da Lei n.º96/2015, de 17 de agosto, relativas às formalidades do modo de apresentação das propostas, o que constitui causa de exclusão das mesmas, nos termos da alínea l) do n.º 2 do artigo 146.º do CCP.”- cfr. pronúncia da Autora constante do Documento 13 do processo administrativo a páginas 406 do SITAF e cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;

L) Após deliberação, o Júri do procedimento elaborou relatório final a 6 de novembro de 2018, o qual se transcreve no mais relevante

“(…) 5. Audiência Prévia

No prazo concedido para o efeito, manifestaram-se os concorrentes a seguir indicados pela ordem da submissão das respetivas pronúncias, as quais se dão por reproduzidas e constituem o Anexo II ao presente relatório:

1. Concorrente C….C…P….: às 13/11/2018 às 11:48.

2. Concorrente M………..: 13/11/2018 às 16:20.

(…) Pronúncia do concorrente M……….:

No exercício do direito de audiência prévia o concorrente vem, em síntese, expor os seguintes fundamentos:

(…)

Ao contrário do aduzido pela requerente, da análise efetuada pelo júri, resulta a observação de que a cada um dos documentos está associada uma assinatura eletrónica qualificada, ou seja, que cada um documentos foi assinado aquando da sua submissão na plataforma eletrónica de contratação, de um certificado emitido pela MULT…….. Certification Authority 002.

Por via deste certificado digital é então possível relacionar diretamente o assinante com a entidade em apreço, ficando assegurado que o concorrente expressou a sua vontade e pretendeu vincular-se à proposta apresentada, estando ainda garantida a inalterabilidade da proposta desde a sua submissão, pelo que, se afigura plenamente concretizado o desempenho das três funções requeridas à assinatura eletrónica, a saber: i) função identificadora; ii) função finalizadora ou confirmadora; iii) função de inalterabilidade.

Resulta assim que os documentos apresentados pelo concorrente B.......... foram efetivamente assinados com o recurso a assinatura eletrónica qualificada, encontrando- se em conformidade com o disposto na Lei n.º 96/2015, de 17 de agosto, ainda que no texto de tais documentos, em formato PDF, não se visualizasse a assinatura eletrónica qualificada, uma vez que o aludido normativo não exige, em momento algum, a justaposição dúplice ou em dois momentos de uma assinatura, ou a aposição da assinatura eletrónica qualificada no texto dos documentos, ou seja, antes do carregamento; mas somente que os mesmos sejam assinados aquando da sua submissão na plataforma eletrónica.

Consequentemente, não assistindo ao requerente, o júri delibera, por unanimidade, confirmar o entendimento constante do Relatório Preliminar.

6. Proposta

Mantendo-se o teor e as conclusões do Relatório Preliminar, o júri, por unanimidade, delibera enviar o presente Relatório Final, juntamente com os demais documentos que compõem o processo, ao órgão competente para a decisão de contratar, propondo:

a) A exclusão da proposta apresentada pelo concorrente G……… Publicidade, S.A, por violação do disposto no artigo 8.º do Programa de Concurso, nos termos conjugados da alínea l) do n.º 2 do artigo 146.º e do n.º 4 do artigo 62.º do CCP e do n. º5 do artigo 54.º da Lei n.º 96/2015, de 17 de agosto;

b) A exclusão da proposta apresentada pelo concorrente C….C…..P…. – Consultores e Produção Publicitária, Lda., por violação do disposto no artigo 21.º do Programa do Concurso e no artigo 65.º do CCP, nos termos da alínea f) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP. Bem como, por violação do disposto no artigo 8.º do Programa do Concurso, nos termos conjugados da alínea n) do n.º 2 do artigo 146.º e do n.º 4 do artigo 132.º do CCP e do n.º 7 do artigo 54.º da Lei n.º 96/2015, de 17 de agosto.

c) A admissão das propostas apresentadas pelos restantes concorrentes;

d) A adjudicação da “Contratação de serviços de produção, comunicação, estratégia de meios, meios publicitários e ativação no âmbito do Programa Operacional Sustentabilidade no Uso de Recursos – P…………. na C…. C….. F…. de Lisboa, E.M, S.A. – à empresa B.......... – Publicidade e Marketing, S.A.”. - cfr. relatório final constante do Documento 15 do processo administrativo a páginas 418 do SITAF e cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;

M) Mediante deliberação de 16/11/2018 com o n.º 1018118, a Entidade Demandada aprovou o relatório final e autorizou a adjudicação à Contra- interessada – cfr. aprovação do relatório final e decisão de adjudicação constante do Documento 16 do processo administrativo a páginas 436 do SITAF, cujo teor aqui se dá por integralmente produzido.

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II.2 – APRECIAÇÃO DO RECURSO

Os recursos, sendo dirigidos contra a decisão do tribunal recorrido, têm o seu âmbito objetivo delimitado pelo recorrente nas conclusões da sua alegação de recurso, alegação que apenas pode incidir sobre as questões de facto e ou de direito que tenham sido apreciadas pelo tribunal recorrido ou que devessem ser aí oficiosamente conhecidas; sem prejuízo das especificidades do contencioso administrativo. Por outro lado, o tribunal “ad quem”, em sede de recurso de apelação, não se limita a cassar a decisão judicial recorrida, porquanto deverá, desde que se mostrem reunidos nos autos os pressupostos e as condições legalmente exigidos para o efeito, decidir o objeto da causa apresentada ao tribunal “a quo”, conhecendo de facto e de Direito.

Assim, cumpre apreciar e resolver aqui o seguinte:

- erro de julgamento de direito quanto a saber se, ao abrigo do disposto no Artigo 62.º do Código dos Contratos Públicos, nos Artigos 54.º n.º 1, 68.º n.º 4 e n.º 5 da Lei n.º 96/2015, de 17 de Agosto e no Artigo 8.º do Programa do Concurso, o regime da Lei n.º 96/2015, de 17 de Agosto exige que os documentos já se encontrem assinados antes do carregamento e ou da submissão na plataforma ou se basta a aposição da assinatura no momento em que os mesmos são submetidos.

Passemos, assim, à análise do recurso de apelação.

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Sobre esta temática em geral, existe já alguma jurisprudência, que não ignoramos e que passamos a expor sinteticamente:

- Ac. do STA de 06-12-2018, proc. nº 0278/17…:

I – Enquanto no carregamento de “ficheiro fechado” o concorrente elabora a proposta localmente, no seu próprio computador, inserindo os documentos em ficheiros que introduz na plataforma eletrónica depois de encriptados e assinados, no carregamento progressivo ou de “ficheiro aberto”, a que alude o n.º 5 do art.º 68.º da Lei n.º 96/2015, de 17/8, o ficheiro está em processo de carregamento até ao momento da submissão, não sendo a sua assinatura exigida até este momento.

II – Estando assente que se teria de considerar que a modalidade de carregamento era a de “ficheiro fechado”, em virtude de a plataforma eletrónica utilizada no concurso não ter as potencialidades necessárias para permitir o carregamento progressivo nos termos do mencionado art.º 68.º, n.º 5, e resultando dos factos provados que, em violação do n.º 4 deste art.º 68.º, os ficheiros da proposta da adjudicatária só foram assinados eletronicamente depois de carregados no portal, há que averiguar se a formalidade essencial omitida se degradou em não essencial por as funções da assinatura eletrónica terem sido asseguradas.

III – Tendo-se provado que todos os ficheiros associados à proposta da adjudicatária foram assinados através de um certificado de assinatura eletrónica a ela pertencente e garantindo a plataforma a possibilidade de aferir se uma cópia eletrónica que dela tenha sido extraída corresponde ao documento original submetido pelo concorrente, é de concluir que o facto de os ficheiros não terem sido assinados na altura determinada pela lei, mas só em momento posterior, se degrada em formalidade não essencial.

- Ac. do STA de 27-09-2018, proc. nº 0322/16…:

I – A submissão de uma proposta num ficheiro em formato PDF assinado digitalmente que agrupou vários documentos autónomos não assinados eletronicamente não cumpre a exigência da assinatura individualizada de cada documento que a constitui.

II – Essa não assinatura de cada um dos documentos que integra a proposta é causa de exclusão desta.

III – Estão abrangidas pelo art.º 70.º, n.º 2, al. f), do CCP, as situações em que a adjudicação do contrato a uma determinada proposta implicaria que se viesse a celebrar um contrato inválido por violação de normas imperativas legais ou regulamentares.

- Ac. do STA de 03-12-2015, proc. nº 01028/15:

I - O modo de assinatura estabelecido no artigo 27.º, n.º 1, da Portaria 701-G/2008 é formalidade essencial, seja quanto ao seu tipo, seja quanto à aposição individualizada.

II - Qualquer interpretação das normas que impõem a assinatura eletrónica de todos os documentos que compõem a proposta, designadamente do art.º 27.º da Portaria n.º 701-G/2008, por forma a acobertar modos de assinatura dos elementos da proposta diversos do expressamente prescrito ou com recurso ao princípio de que as formalidades essenciais se degradam em meras irregularidades quando o fim legal tenha sido atingido, exigiria a certeza absoluta de que o modo alternativo de assinatura equivale rigorosamente, para os referidos fins, à assinatura eletrónica individualizada que a lei exige. Alegação e demonstração que sempre incumbiriam a quem disso queira tirar proveito.

- Ac. deste TCA Sul de 15-02-2018, proc. nº 322/16…:

I - A lei atual (nº 1 e 5 do artigo 54º da Lei nº 96/2015), tal como a anterior, exige a assinatura individual de cada documento (que não de cada página), de cada documento autónomo, normalmente correspondente a um ficheiro informático.

II - Mas, como se sabe, um ficheiro informático, zip ou mesmo pdf, pode conter vários documentos diferentes ou autónomos, como se passa no caso presente.

III - Também o formato pdf, permite agregar e desagregar páginas e documentos ou ficheiros/arquivos diferentes (vd., por ex., o programa Adobe Acrobat XI: em “ferramentas”, “combinar arquivos em pdf”).

IV - Pelo que, tendo a contra-interessada apresentado vários documentos agregados num só ficheiro pdf, tinha o dever legal de previamente assinar digitalmente cada um dos documentos autónomos

V - Não o tendo feito, a sua proposta tinha de ser excluída, ao abrigo dos artigos 62º/4 e 146º/2-l) do CCP.

- Ac. deste TCA Sul de 28-06-2018, proc. nº 0278/17… (revogado pelo cit. Ac. do STA de 06-12-2018):

i. Carecem de ser assinados eletronicamente, conjuntamente com a proposta, os documentos que a constituem, através de certificados de assinatura eletrónica qualificada, utilizados aquando da submissão na plataforma eletrónica, com recurso às aplicações informáticas disponibilizadas, garantindo essa assinatura as três funções a ela associadas: de identificação, de finalização e de inalterabilidade.

ii. Não se verificando, no caso, a hipótese prevista no nº 5 do artigo 68.º da Lei nº 96/2015, de 17 de Agosto - possibilidade de os ficheiros das propostas serem carregados de forma progressiva na plataforma eletrónica, desde que encriptados, permitindo a permanente alteração dos documentos até ao momento da submissão – aplica-se a norma do seu nº 4 (conjugada com a do nº 3): “quando o interessado realizar o carregamento, na plataforma eletrónica, de um ficheiro de uma proposta, este deve estar já encriptado e assinado, com recurso a assinatura eletrónica qualificada”.

iii. O carregamento do ficheiro assinado com “assinatura eletrónica qualificada”, previsto naquele art. 68.º, nº 4, consubstancia uma formalidade essencial insuscetível de degradação em mera irregularidade.

iv. A falta de assinatura legalmente exigida implica necessariamente a exclusão da proposta (art. 146.º, nº 2, al. l), do CCP) e a consequente anulação do contrato celebrado com fundamento na invalidade do ato de adjudicação.

*

A causa de pedir assentou no facto de, alegadamente, todos e cada um dos documentos juntos com a proposta da Contra-interessada não se encontrarem eletronicamente assinados, entendendo a Autora que, a verificar-se tal situação, a mesma constitui causa de exclusão da proposta apresentada pela Contra-interessada.

A autora entendeu na p.i. e entende que, não tendo todos e cada um dos documentos da proposta apresentada pela B.......... sido assinados antes da submissão na plataforma eletrónica, a proposta da Contra-interessada deveria ter sido excluída, uma vez que

- (i) dispõe o n.º 4 do artigo 62.º do CCP que “os termos a que deve obedecer a apresentação e a receção das propostas nos termos do disposto nos n.ºs 1 a 3 são definidos por diploma próprio”;

- (ii) estabelece a Lei n.º 96/2015, de 17 de agosto (Regula a disponibilização e a utilização das plataformas eletrónicas de contratação pública e transpõe o artigo 29.º da Diretiva 2014/23/UE, o artigo 22.º e o anexo IV da Diretiva 2014/24/UE e o artigo 40.º e o anexo V da Diretiva 2014/25/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, revogando o Decreto-Lei n.º 143-A/2008, de 25 de julho) no n.º 1 do seu artigo 54.º que “os documentos submetidos na plataforma eletrónica, pelas entidades adjudicantes e pelos operadores económicos, devem ser assinados com recurso a assinatura eletrónica qualificada, nos termos dos nºs 2 a 6”;

- (iii) prevê o n.º 4 do artigo 68.º da Lei n.º 96/2015 que “(…) quando o interessado realizar o carregamento, na plataforma eletrónica, de um ficheiro de uma proposta, este deve estar já encriptado e assinado, com recurso a assinatura eletrónica qualificada”;

- (iv) dispõe a alínea l) do n.º 2 do artigo 146.º do CCP que são excluídas as propostas “que não observem as formalidades do modo de apresentação das propostas fixadas nos termos do disposto no artigo 62.º [do CCP]”;

- (v) estabelece, ainda, o n.º 2 do artigo 8.º do Programa de Concurso que “os documentos que constituem a proposta, referidos no artigo 12.º do presente Programa de Concurso, devem ser apresentados na plataforma eletrónica e assinados eletronicamente mediante a utilização de certificados de assinatura eletrónica qualificada, nos termos dos n.ºs 2 a 6 do artigo 54.º da Lei n.º 96/2015, de 17 de agosto”.

Vejamos.

Ficou provado o seguinte (factos G, H e I):

- Aos documentos que constituem a proposta da Contra-interessada não foi aposta, em qualquer das páginas que os compõe, assinatura eletrónica qualificada;

- Aquando da submissão de cada um dos ficheiros que constituem os documentos da proposta da Contra-interessada B.......... foi aposta assinatura eletrónica qualificada de V……..;

- Após a submissão dos ficheiros que compunham os documentos da proposta da Contra-interessada B.......... ficou a constar da plataforma, e de forma discriminada por relação cada documento, a data e hora da respetiva submissão e os dados do certificado qualificado da assinatura eletrónica utilizada, mormente que foi utilizado o certificado “MULT…….. (Valid)Certification Authority 002”.

A definição de proposta tem expressão no n.º 1 do artigo 56.º do CCP, correspondendo à “declaração pela qual o concorrente manifesta à entidade adjudicante a sua vontade e contratar e o modo pelo qual se dispõe a fazê-lo”.

A proposta é unicamente constituída pelos documentos previstos no n.º 1 do artigo 57.º do CCP, a saber:

a) Declaração do concorrente de aceitação do conteúdo do caderno de encargos, elaborada em conformidade com o modelo constante do anexo I ao Código;

b) Documentos que, em função do objeto do contrato a celebrar e dos aspetos da sua execução submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, contenham os atributos da proposta, de acordo com os quais o concorrente se dispõe a contratar;

c) Documentos exigidos pelo programa do procedimento que contenham os termos ou condições, relativos a aspetos de execução do contrato não submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, aos quais a entidade adjudicante pretende que o concorrente se vincule;

d) Documentos que contenham os esclarecimentos justificativos da apresentação de um preço anormalmente baixo.

Aqui chegados, diremos que a causa de exclusão da proposta prevista na alínea l) do n.º 2 do artigo 146.º do CCP se traduz na apresentação de algum daqueles documentos sem as formalidades impostas.

Assim, a exigência legal de que os documentos devem ser assinados eletronicamente deve ser interpretada no sentido de que se trata dos documentos identificados no n.º 1 do artigo 57.º do CCP e conforme esclarece a Lei n.º 96/2015 no seu artigo 54.º.

Ora, o CCP estabelece o princípio da legalidade das decisões de exclusão das propostas – cf. Pedro Gonçalves, Direito dos Contratos Públicos, I, 3ª ed., págs. 894-895.

O CCP e a Lei nº 96/2015 (artigo 54º-1) exigem a assinatura eletrónica individual de cada documento (que não de cada página), de cada documento autónomo, normalmente (mas nem sempre) correspondente a um ficheiro informático[12].

Os nº 2 a 6 do art. 54º concretizam alguns aspetos de tal assinatura. Mas não tratam do momento obrigatório para a mesma.

A Autora, pese embora não negue que os documentos, aquando da sua submissão, foram assinados mediante assinatura eletrónica qualificada, entende que tal não é suficiente; entende que os documentos já deveriam estar assinados antes do carregamento e da submissão na plataforma, pelo que das páginas que os compõem deveria constar a assinatura eletrónica qualificada e o certificado utilizado para o efeito.

O que se impõe apurar é, então, se o regime da Lei n.º 96/2015, de 17 de Agosto, cuja redação não nos parece nada clara no que ao Direito diz respeito, exige sempre que os documentos já se encontrem assinados antes do carregamento e ou antes da submissão na plataforma, ou se basta, sempre ou em alguns casos, a aposição da assinatura eletrónica nos documentos no momento em que os mesmos são carregados e ou submetidos.

Relevam, sobretudo e como veremos de seguida, os arts. 68º, 69º e 70º da Lei n.º 96/2015.

Dispõe o nº 4 do art. 68º da Lei n.º 96/2015 que, “quando o interessado realizar o carregamento, na plataforma eletrónica, de um ficheiro de uma proposta, este deve estar já encriptado e assinado, com recurso a assinatura eletrónica qualificada”.

Por sua vez, o nº 5 de tal art. dispõe que “as plataformas eletrónicas podem conceder aos interessados a possibilidade de os ficheiros das propostas serem carregados de forma progressiva na plataforma eletrónica, desde que encriptados, permitindo a permanente alteração dos documentos até ao momento da submissão”.

Como se vê, carregamento de ficheiro ou proposta é diferente de submissão de ficheiro ou proposta, distinção que não é feita na sentença.

O carregamento refere-se ao envio eletrónico do documento eletrónico para a plataforma eletrónica. A submissão refere-se à inclusão definitiva na plataforma eletrónica do documento carregado, ou seja, à apresentação à entidade adjudicante.

O nº 5 cit. refere-se ao carregamento progressivo de vários documentos ou ficheiros das propostas, alteráveis, os quais devem, logicamente, estar ou ser encriptados.

Nessa situação do carregamento progressivo de documentos ou ficheiros ocorre, naturalmente, que a submissão dos ficheiros e da proposta só existirá após todos os carregamentos serem efetuados.

Nestes casos referidos no n.º 5 do artigo 68, é o momento da submissão que desencadeia o ou um processo de encriptação de todos os ficheiros que compõem a proposta (cf. art. 70º-2).

Por sua vez, o nº 4 contém implícita a ideia de carregamento de um só ficheiro, ou melhor, de carregamento, de uma só vez, de um ou vários documentos de um ficheiro e, a nosso ver, de vários ficheiros desde que não progressivamente.

Tanto no carregamento não progressivo, como no carregamento progressivo, a encriptação é logicamente exigida. Só que em momentos diferentes, como já veremos.

Estabelece o artigo 69.º da Lei n.º 96/2015, com a epígrafe “Encriptação e classificação de documentos”, que

“1 – Os documentos que constituem a proposta, a candidatura ou a solução são encriptados, sendo-lhes aposta assinaturas eletrónicas qualificadas.”

Por sua vez, o artigo 70.º daquele diploma legal disciplina a “Submissão das propostas” nos seguintes termos:

“1 – Sem prejuízo do disposto no n.º 6 do artigo 65º, a proposta considera-se apresentada, para efeitos do CCP, quando o concorrente finaliza o processo de submissão.

2- Nos casos referidos no n.º 5 do artigo 68, o momento da submissão desencadeia o processo de encriptação de todos os ficheiros que compõem a proposta.”

Como se vê, este art. 70º-2 não trata da assinatura.

Este nº 2 significa que, nos casos referidos no n.º 5 do artigo 68º, o momento da submissão desencadeia o processo de encriptação de todos os ficheiros – já assinados - que compõem a proposta.

No mais, vale o nº 4 do artigo 68º cit., que refere expressamente a assinatura dos ficheiros da proposta. Falamos de uma assinatura na plataforma e não de mais do que uma assinatura na plataforma.

Assim sendo, respeitando nós o art. 9º do Código Civil, compreendemos bem o que a lei e o legislador pretendem.

Quer dizer, o autor da proposta (o operador económico) assume a sua proposta, primeiro elaborando-a e assinando-a digitalmente, e depois enviando-a (carregamento) para a plataforma eletrónica, ao que se segue a apresentação da proposta carregada (com os seus documentos ou ficheiros informáticos) à entidade adjudicante através da submissão na plataforma.

Só não será assim, pela natureza das coisas, na situação prevista no nº 5 do art. 68º, que, assim, é uma salvaguarda natural, inevitável.

Com efeito, havendo um carregamento progressivo de ficheiros da proposta, com a inerente permissão legal de alteração dos mesmos durante esse carregamento na plataforma, a assinatura dos documentos ou ficheiros da proposta terá de ser a final, i.e., logo após o carregamento e antes da submissão (ou apresentação) da proposta. Não faria sentido, à luz dos princípios da segurança, da confidencialidade e da integridade, que se pudessem alterar documentos da proposta já assinados com a assinatura eletrónica qualificada.

Portanto, pela análise da Lei n.º 96/2015, há necessidade de apor assinatura em dois momentos distintos: (i) fora da plataforma eletrónica, nos documentos que constituem a proposta, previamente ao seu carregamento naquela infraestrutura, e (ii) na plataforma, no ato de submissão de cada documento.

A assinatura eletrónica apõe-se nos ficheiros das propostas, previamente ao seu carregamento na plataforma eletrónica, conforme previsto no n.º 2 do artigo 54.º e no n.º 4 do artigo 68.º, ambos da Lei n.º 96/2015. A assinatura eletrónica de documentos respeita, assim, a um momento prévio e externo ao seu carregamento.

A falta de aposição daquela nos documentos em si mesmo, e que motiva a exclusão das propostas é, na verdade, uma questão a montante do modo como os mesmos são apresentados na plataforma eletrónica.

Depois de assinados eletronicamente, os documentos são carregados na plataforma eletrónica, nos termos do n.º 3 do artigo 68.º do citado diploma legal. Com o carregamento, segue-se um novo processo de assinatura “na plataforma”, que garante que os documentos não mais são alterados, depois de findo o prazo de apresentação das propostas, e, sem a qual, o carregamento não pode ser a final concretizado.

Assim, a plataforma eletrónica deve colocar à disposição dos interessados as funcionalidades necessárias para o efeito, e que são relativas a este segundo momento e não àquele - inicial - em que a assinatura é aposta no documento.

Não cabe, pois, à plataforma eletrónica garantir que o documento carregado é o documento que o operador económico pretendia efetivamente apresentar na plataforma, que correspondia à sua vontade e que o mesmo não foi modificado até esse momento. É que a plataforma eletrónica não confere as assinaturas eletrónicas qualificadas aos operadores económicos, antes providenciadas por entidades legalmente habilitadas para o efeito.

O processo de assinatura eletrónica do carregamento de cada documento da proposta parece, contudo, criar a convicção de que o documento está assinado. Porém, a assinatura deste não pode ser confundida com a assinatura da plataforma eletrónica. Esta não tem a virtualidade de suprir a falta de assinatura eletrónica do documento, que dela venha desprovido.

O mesmo se diga relativamente ao processo de carregamento progressivo de documentos, faculdade que as plataformas devem assegurar, nos termos do n.º 1 do já referido artigo 68.º, bem como da submissão da proposta, que, configurando um ato subsequente ao carregamento, se destina a confirmar a entrega daquela à entidade adjudicante, nos termos do n.º 1 do artigo 54.º, na medida em que qualquer uma destas operações decorre em ambiente digital.

Portanto, a regra é só uma, a plasmada no cit. art. 68º-4:

- Quando o interessado realizar o carregamento, na plataforma eletrónica, de um ficheiro (ou de vários ficheiros) de uma proposta, o ficheiro (ou ficheiros) devem estar já encriptados e assinados com recurso a assinatura eletrónica qualificada.

Só não será assim na situação de o carregamento ser progressivo com a inerente possibilidade de alteração dos documentos, caso em que os documentos serão – obviamente - assinados apenas a final, i.e., no momento da submissão dos ficheiros que foram progressivamente carregados e alteráveis até esse momento. Neste momento da submissão, o autor da proposta assina os seus ficheiros e a plataforma desencadeia então o processo de encriptação de todos os ficheiros que, assinados pelo seu apresentante, compõem a proposta.

Esta conclusão coincide com a seguinte afirmação do cit. ac. do STA de 06-12-2018: “o ficheiro está em processo de carregamento até ao momento da submissão, não sendo a sua assinatura exigida até este momento”.

Até nos parece que este regime legal, assim apurado, não impede o carregamento progressivo de documentos já assinados antes do carregamento, mas nesse caso desde que o autor da proposta não os altere, entretanto, durante o carregamento. Seria, porém, inócua tal situação eventual.

O importante é, pois, garantir sempre os princípios da segurança, da confidencialidade e da integridade que a utilização das plataformas eletrónicas de contratação pública deve assegurar, tendo presente que quem assina a proposta – ou seus documentos – é o autor da proposta ou alguém em sua representação.

E o legislador optou, para atingir tal fim, por estabelecer o cit. regime que resulta dos nº 4 e nº 5 do cit. art. 68º da Lei 96/2015.

Ora, no caso presente, não houve, de acordo com os factos provados, um carregamento progressivo nos termos do art. 68º-5 cit. O que significa que o ficheiro ou os ficheiros da proposta da C.-I. deviam estar já encriptados e assinados, com recurso a assinatura eletrónica qualificada, no momento do carregamento. Mas não estavam.

Por isso, foi violado o nº 4 do art. 68º cit., com postergação de uma formalidade ad substantiam.

Em consequência disso, a proposta devia ser excluída ao abrigo do art. 146º-2-l) do CCP. Não o tendo feito, o ato administrativo impugnado é inválido (anulável, cf. o art. 163º-1 do CPA), o mesmo ocorrendo com o eventual contrato adjudicado.

Não tendo assim entendido, o tribunal recorrido violou os arts. 68º-4 e 54º-5 da Lei nº 96/2015 e o art. 146º-2-l) do CCP.

Finalmente, mesmo que considerássemos estar em causa uma formalidade essencial degradável em não essencial, a verdade é que não existem factos nos articulados para averiguarmos se a cit. formalidade essencial omitida se degradou em não essencial por os objetivos legais da assinatura eletrónica no momento legalmente devido terem sido assegurados por outro modo (cf. o art. 163º-5 do CPA). Sublinhemos ainda que uma formalidade prevista na lei administrativa (portanto, essencial ou ad substantiam) não pode ser “sempre degradável em não essencial”; a ser assim, estar-se-ia, contra a lei e o Direito, a transformar em não essencial aquilo que a lei substantiva (CPA) e toda a teoria geral do Direito Administrativo consideram ser formalidade essencial.

Nesta sede, é importante também notar que a realidade empírica das plataformas informáticas construídas por certas empresas não pode condicionar decisivamente ou contrariar o que resulta da lei, nomeadamente do CPA e da Lei 96/2015.

III - DECISÃO

Por tudo quanto vem de ser exposto e de harmonia com os poderes conferidos no artigo 202º da Constituição, os juizes da 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul acordam em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença e anular o ato administrativo impugnado.

Custas na 1ª instância a cargo dos contestantes. Custas do recurso a cargo da recorrida contra-alegante.

Lisboa, 19-06-2019

DECLARAÇÃO DE VOTO:

Não se vota de vencido, acompanhando-se, portanto, o sentido final do presente Aresto, com o fundamento de que, efectivamente, os presentes autos não possuem elementos fácticos que possibilitem a exploração da hipótese de degradação da ausência de assinatura assinalada numa formalidade não essencial.

Com efeito, propendemos para a utilização desta figura, nos termos constantes do Acórdão do STA de 6/12/2018, no processo 0278/17.0BECTB, bem como nos termos do voto de vencido que consta do Acórdão proferido por este Tribunal Central Administrativo em 28/6/2018, no processo 278/17.0BECTB.

______________________________________

[1] Art. 68º

1 -.As plataformas eletrónicas devem permitir o carregamento progressivo, pelo interessado, da proposta ou propostas, até à data e hora prevista para a submissão das mesmas.
2 - O carregamento mencionado no número anterior é feito na área reservada em exclusivo ao interessado em causa e relativa ao procedimento em curso.
3 - A plataforma eletrónica deve disponibilizar ao interessado as aplicações informáticas que permitam automaticamente, no ato de carregamento, encriptar e apor uma assinatura eletrónica nos ficheiros de uma proposta, localmente, no seu próprio computador.
4 - Sem prejuízo do disposto no número seguinte, quando o interessado realizar o carregamento, na plataforma eletrónica, de um ficheiro de uma proposta, este deve estar já encriptado e assinado, com recurso a assinatura eletrónica qualificada.
5 - As plataformas eletrónicas podem conceder aos interessados a possibilidade de os ficheiros das propostas serem carregados de forma progressiva na plataforma eletrónica, desde que encriptados, permitindo a permanente alteração dos documentos até ao momento da submissão. …
[2] Art. 68º
15 - Durante o processo de carregamento, as plataformas eletrónicas devem assegurar aos interessados a possibilidade de substituírem ficheiros já carregados por outros novos, no âmbito do processo de construção de cada proposta.
[3] Art. 54º
1 - Os documentos submetidos na plataforma eletrónica, pelas entidades adjudicantes e pelos operadores económicos, devem ser assinados com recurso a assinatura eletrónica qualificada, nos termos dos n.os 2 a 6.
2 - Os documentos elaborados ou preenchidos pelas entidades adjudicantes ou pelos operadores económicos devem ser assinados com recurso a certificados qualificados de assinatura eletrónica próprios ou dos seus representantes legais.
3 - Os documentos eletrónicos emitidos por entidades terceiras competentes para a sua emissão, designadamente, certidões, certificados ou atestados, devem ser assinados com recurso a certificados qualificados de assinatura eletrónica das entidades competentes ou dos seus titulares, não carecendo de nova assinatura por parte das entidades adjudicantes ou do operador económico que os submetem.
4 - Os documentos que sejam cópias eletrónicas de documentos físicos originais emitidos por entidades terceiras, podem ser assinados com recurso a certificados qualificados de assinatura eletrónica da entidade adjudicante ou do operador económico que o submete, atestando a sua conformidade com o documento original.
5 - Nos documentos eletrónicos cujo conteúdo não seja suscetível de representação como declaração escrita, incluindo os que exijam processamento informático para serem convertidos em representação como declaração escrita, designadamente, processos de compressão, descompressão, agregação e desagregação, a aposição de uma assinatura eletrónica qualificada deve ocorrer em cada um dos documentos eletrónicos que os constituem, assegurando-lhes dessa forma a força probatória de documento particular assinado, nos termos do artigo 376.º do Código Civil e do n.º 2 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 290-D/99, de 2 de agosto, alterado e republicado pelo Decreto-Lei n.º 88/2009, de 9 de abril, sob pena de causa de exclusão da proposta nos termos do artigo 146.º do Código dos Contratos Públicos.
6 - No caso de entidades que devam utilizar assinaturas eletrónicas emitidas por entidades certificadoras integradas no Sistema de Certificação Eletrónica do Estado, o nível de segurança exigido é o que consta do Decreto-Lei n.º 116-A/2006, de 16 de junho, alterado e republicado pelo Decreto-Lei n.º 161/2012, de 31 de julho.
7 - Nos casos em que o certificado digital não possa relacionar o assinante com a sua função e poder de assinatura, deve a entidade interessada submeter à plataforma eletrónica um documento eletrónico oficial indicando o poder de representação e a assinatura do assinante.
8 - Sempre que solicitado pelas entidades adjudicantes ou pelos operadores económicos, as plataformas eletrónicas devem garantir, no prazo máximo de cinco dias úteis, a integração de novos fornecedores de certificados digitais qualificados.
9 - As plataformas eletrónicas devem garantir que a validação dos certificados é feita com recurso à cadeia de certificação completa.
[4] Este ac. foi revogado pelo STA.

[5] Art. 69º
1 - Os documentos que constituem a proposta, a candidatura ou a solução são encriptados, sendo-lhes aposta assinaturas eletrónicas qualificadas.
2 - A circunstância de os documentos serem encriptados não dispensa os interessados do requerimento de classificação de documentos a que alude o n.º 1 do artigo 66.º do CCP para efeitos de restrição ou de limitação do acesso aos mesmos para salvaguarda de direitos do interessado.
3 - Nos casos referidos no número anterior, a plataforma eletrónica deve garantir que os documentos cuja classificação tenha sido autorizada pela entidade adjudicante apenas sejam visíveis pelos membros do júri, ou pelo responsável pelo procedimento caso não exista júri, sem prejuízo do disposto no n.º 4 do artigo 66.º do CCP.
[6]Art. 70º
1 - Sem prejuízo do disposto no n.º 6 do artigo 65.º, a proposta considera-se apresentada, para efeitos do CCP, quando o concorrente finaliza o processo de submissão.
2 - Nos casos referidos no n.º 5 do artigo 68.º, o momento da submissão desencadeia o processo de encriptação de todos os ficheiros que compõem a proposta.
3 - A submissão de uma proposta só deve ter lugar após o completo preenchimento do formulário principal, incluindo, nos casos em que exista, o anexo referido na alínea c) do n.º 1 do artigo 66.º, que é parte integrante da mesma.
4 - No caso de um concorrente apresentar propostas variantes, o disposto no artigo 137.º do CCP aplica-se a cada uma das propostas e não ao seu conjunto, podendo o concorrente retirar uma proposta em concreto, identificada através do código descrito no anexo II, sem com isso alterar a situação das suas propostas restantes.
5 - A plataforma eletrónica obriga-se a disponibilizar ao júri do procedimento, ou ao responsável pelo procedimento caso não exista júri, todas as propostas que até à data e à hora fixadas, pela entidade adjudicante, para a sua disponibilização e abertura tenham sido submetidas, independentemente da eventual existência de motivos de exclusão das propostas.
[7]Art. 53º
1 - Nas diferentes fases do procedimento, o acesso aos documentos que constituem as candidaturas, as soluções e as propostas só deve ser possível na data fixada nos termos das regras do procedimento.
[8] Art. 73º
1 - Os meios eletrónicos utilizados pelas plataformas eletrónicas devem assegurar que as entidades adjudicantes e os restantes concorrentes só tomam conhecimento do conteúdo das candidaturas, das soluções e das propostas, depois de serem abertas pelo júri do procedimento, ou pelo responsável pelo procedimento caso não exista júri.
[9]Art. 74º
1 - As propostas não podem ser disponibilizadas ao júri, ou ao responsável pelo procedimento caso não exista júri, antes do termo do prazo para a respetiva apresentação.
[10]Art. 68º
5 - As plataformas eletrónicas podem conceder aos interessados a possibilidade de os ficheiros das propostas serem carregados de forma progressiva na plataforma eletrónica, desde que encriptados, permitindo a permanente alteração dos documentos até ao momento da submissão.
“Portanto: antes da submissão.
[11] Art. 2º, al. g «Submissão da proposta»,
«submissão da candidatura» ou «submissão da solução», o momento em que o concorrente ou candidato efetiva a entrega da proposta, da candidatura ou da solução, após o respetivo carregamento em plataforma eletrónica.
[12] 1 - Os documentos submetidos na plataforma eletrónica, pelas entidades adjudicantes e pelos operadores económicos, devem ser assinados com recurso a assinatura eletrónica qualificada, nos termos dos n.os 2 a 6.
4 - Os documentos que sejam cópias eletrónicas de documentos físicos originais emitidos por entidades terceiras, podem ser assinados com recurso a certificados qualificados de assinatura eletrónica da entidade adjudicante ou do operador económico que o submete, atestando a sua conformidade com o documento original.
5 - Nos documentos eletrónicos cujo conteúdo não seja suscetível de representação como declaração escrita, incluindo os que exijam processamento informático para serem convertidos em representação como declaração escrita, designadamente, processos de compressão, descompressão, agregação e desagregação, a aposição de uma assinatura eletrónica qualificada deve ocorrer em cada um dos documentos eletrónicos que os constituem, assegurando-lhes dessa forma a força probatória de documento particular assinado, nos termos do artigo 376.º do Código Civil e do n.º 2 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 290-D/99, de 2 de agosto, alterado e republicado pelo Decreto-Lei n.º 88/2009, de 9 de abril, sob pena de causa de exclusão da proposta nos termos do artigo 146.º do Código dos Contratos Públicos.