Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	07355/03

Secção:	Contencioso Administrativo - 1º Juízo Liquidatário


Data do Acordão:	06/17/2004

Relator:	Fonseca da Paz

Descritores:	ACTO DE CONTEÚDO DECISÓRIO

Sumário:	1 - A deliberação da Câmara Municipal que aprovou a proposta, apresentada pelo Presidente, de declaração de nulidade do despacho do seu antecessor que procedeu à reclasificação da recorrida é um acto com conteúdo decisório, que produz efeitos jurídicos que se repercutem na esfera jurídica da funcionária, e não uma mera consulta ao executivo. 2 - Ao despacho do Presidente da C.M. que se limita a cumprir tal deliberação não pode ser atribuido o carácter de uma ratificação-sanação.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NO 1º. JUÍZO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL

1. A Câmara Municipal de ...., inconformada com a sentença do TAC do Porto, que concedeu provimento ao recurso contencioso que Elisabete .... interpusera da sua deliberação de 28/1/2002, dela recorreu para este Tribunal, formulando, na respectiva alegação, as seguintes conclusões:
“A) Os factos ocorridos na reunião camarária de 28/1/2002 não consubstanciam, nos termos supra melhor descritos e narrados em acta (cfr. doc. 11), uma deliberação mas apenas uma consulta aos restantes membros do executivo;
B) Assim é, entre outras motivações, porque tal não constava da ordem do dia, porque foi feita através de uma informação administrativa providenciada na altura, porque a forma de votação foi inquestionavelmente informal e ainda porque, atento o disposto no art. 19º. do CPA, não poderia haver qualquer deliberação sobre tal assunto;
C) Também em relação a outras reclassificações promovidas pelo presidente cessante, esclareceu o Sr. Presidente da Câmara que “... relativamente a essas reclassificações vai suspender a sua publicação no D.R. e oportunamente irá analisar e agir em conformidade. Sendo de manter as que forem legais e as que não comprometam o regular funcionamento dos serviços e suspensas as outras ...” em atitude consciente, reveladora de uma vontade perfeitamente formada sobre o exercício unilateral da sua competência?
D) Acresce ainda fazer notar a reclamação de competências utilizada pelo Órgão para encerrar a questão vertente: “... Além de mais a reclassificação profissional é uma competência do Presidente da Câmara Municipal nos termos da lei e não do executivo. Se aqui lhe foi dado conhecimento, este deve ser entendido como mera questão de cortesia e transparência (...) na sequência foi ainda esclarecido pelo Sr. Presidente da Câmara que pretende reunir com as pessoas em causa e com elas chegar a um consenso ...”;
E) Se de uma deliberação se tratasse, nada mais haveria a reunir e debater com os visados, para além de pura e simplesmente se proceder à sua execução, por mera informação à administrada ora recorrida;
F) Constatamos então que não se tratou aqui de nenhuma deliberação “tout court”, mas sim de uma simples, não obstante pouco ortodoxa, consulta ao executivo;
G) Nos termos do disposto no art. 25º, nº 1, da LPTA, sabemos que só é admissível recurso dos actos definitivos e executórios praticados pela administração, sendo também admitida a impugnação de actos lesivos de direitos ou interesses dos particulares, nos termos do art. 268º., nº 4, da CRP;
H) O acto administrativo definitivo, executório e lesivo nunca poderia ser a consulta havida ao executivo (tememos inclusivamente apelidar tal facto de acto administrativo) mas sim, na realidade, aquele praticado pelo Exmo. Presidente da Câmara Municipal de Vimioso em 6/2/2002 (vide doc. nº 11 junto com a p.i. já integrado), acto administrativo que produz as alterações na esfera jurídica da administrada recorrente, e único potencialmente lesivo a haver algum da esfera da administrada, logo o único como defendemos contenciosamente recorrível em oposição ao acto impugnado na instância inferior pela recorrente;
I) Concluímos inequivocamente que, salvo melhor opinião, o acto impugnado pela ora recorrente não é contenciosamente recorrível por não reunir as necessárias características de definitividade e executoriedade e sobretudo lesividade, devendo revogar-se a decisão recorrida em conformidade, rejeitando-se o recurso contencioso de anulação e absolvendo-se a entidade ora recorrente do pedido contra si formulado;
J) Quanto à extensão e contornos do acto administrativo praticado pelo Exmo. Presidente da Câmara de Vimioso, em 6/2/2002, é inequívoco que o ora alegante tal como na acta da reunião de 28/1/2002 chama a si as competências de gestão dos recursos humanos (3º. parágrafo);
K) A leitura da fundamentação subsequente só faz qualquer sentido partindo desta premissa, ou seja, quando refere a reclassificação profissional (5º. parágrafo) e a nulidade da mesma deve entender-se que tal assunto foi alvo de mera apreciação (no sentido de acto de opinião conforme consulta no site www.infopedia.pt), podendo ser tal nulidade arguida por qualquer órgão, nos termos do art. 134º., nº 2, do CPA, não produzindo tal acto quaisquer efeitos jurídicos);
L) Em cumprimento da deliberação referida, que só pode entender-se como a deliberação do Presidente da Câmara Municipal enquanto órgão consciente e expressamente possuidor de competências (3º. parágrafo), é declarada a nulidade;
M) Não podemos olvidar que existe um princípio de presunção da legalidade dos actos administrativos que deve por bom senso e justiça nortear as interpretações que fazemos dos actos administrativos;
N) Não é plausível ou aceitável que o Mmo. juiz “a quo” ainda que entenda existir uma deliberação produzida na reunião camarária, facto que não subscrevemos nem concedemos o declare sem mais, e de forma desprovida de qualquer resquício de fundamentação para o efeito;
O) Numa perspectiva espácio-temporal, o despacho do Presidente da Câmara de Vimioso corresponde e coincide com a resposta aos requerimentos da ora recorrida, mas corresponde também à melhor forma de resolver a situação, mantendo a qualidade intrínseca e extrínseca de um acto administrativo;
P) É, portanto, um acto administrativo autónomo, praticado pela autoridade competente e pela sua valia enquanto acto lesivo e definitivo, único recorrível, com todas as consequências legais decorrentes acima melhor descritas;
Q) A competência para actos de gestão de pessoal e recursos humanos, é do Presidente da Câmara Municipal (art. 68º, nº 2, da Lei nº 169/99, de 18/9, na redacção actual);
R) O ocorrido na reunião ordinária da Câmara Municipal quer, entre outros, por não constar da ordem de dia, quer por não existir debate mas sim uma declaração de intenções, quer ainda por não se cumprir o escrutínio secreto transcrevendo declarações de voto e respectivos subsritores e finalmente por se atestar e afirmar tal competência como própria não passou de uma mera consulta ao restante executivo camarário;
S) O despacho do Sr. Presidente da Câmara do Vimioso de 6/2/2002 não pode em boa razão ser entendido como um mero acto instrumental praticado em execução da deliberação impugnada, desde logo porque o órgão inicia e fundamenta o discurso destinado à ora recorrida afirmando-se titular de uma competência própria;
T) Tratamos aqui de um acto administrativo autónomo, entendido enquanto conduta voluntária produtora de efeitos jurídicos, unilateral (i.e., proveniente de um autor cuja declaração é perfeita independentemente do concurso de vontades de outros sujeitos), praticado no exercício do poder administrativo, por um órgão administrativo (“in casu” o Presidente da Câmara em exercício de funções e competências que lhe são próprias), correspondendo a uma estatuição ou determinação sobre certa situação jurídico-administrativa (logo um acto decisório) e, finalmente, produtor de efeitos jurídicos numa situação individual e concreta, com os requisitos do art. 123º do CPA;
U) Como vimos defendendo, este seria o único acto contenciosamente recorrível, praticado pelo órgão competente para o efeito, não se verificando, na nossa tese e por decorrência, qualquer vício de incompetência relativa, enquanto vício que consiste na prática por um órgão de determinada pessoa colectiva de direito público, de um acto incluído na competência de um outro órgão pertencente à mesma pessoa colectiva pública (cfr. Prof. Diogo Freitas do Amaral, Direito Administrativo, III vol. p p. 298 e segs. e Prof. Marcello Caetano, in Manual de Direito Administrativo, I vol., p p 498 e segs.);
V) Ainda que assim não se entendesse o que apenas por mera articulação académica e escrupuloso cumprimento da nossa missão se concebe , haveria que conforme alegamos e inexplicavelmente não vimos sequer reflectido no pensamento ou texto da douta sentença recorrida atender à doutrina que determina a possibilidade de sanação da ilegalidade de um acto administrativo anterior (art. 136º. do CPA), ou, de acordo com o raciocínio expendido pela administração, o acto praticado por um órgão sem competência para o efeito;
W) Nestes termos, apelamos à melhor doutrina do Prof. Freitas do Amaral (in Curso de Direito Administrativo, vol. II, Almedina, pag. 474 e segs) quando nos ensina: “... Pode suceder, com efeito, que o órgão administrativo, ao aperceber-se de uma ilegalidade que haja cometido em vez de revogar o acto anterior ilegal pretenda “recuperar” esse acto, expurgando o vício que o afectava, em obediência ao princípio do aproveitamento dos actos jurídicos (...) nestes termos, a ratificação, a reforma e a conversão pertencem também à categoria dos actos sobre actos, por isso que os seus efeitos jurídicos se vão repercutir sobre os efeitos do acto ratificado, reformado ou convertido, conforme for o caso e, por natureza, tais efeitos produzem-se “ex tunc”, isto é, retroagem ao momento da prática do acto cuja ilegalidade visam sanar (...) configuram uma modificação do acto anterior e, portanto, uma forma de o manter vivo na ordem jurídica (...). A ratificação é o acto administrativo pelo qual o órgão competente decide sanar um acto inválido anteriormente praticado, suprindo a ilegalidade que o vicia. Exemplo de ratificação é (...) a assunção pelo órgão competente de um acto praticado por órgão incompetente ...”;
X) Não tem cabimento a declaração de existência de vício de incompetência relativa quanto ao acto recorrido na decisão ora recorrida já que existe, no caso vertente, um acto administrativo posterior praticado pelo órgão competente (o despacho de 6/2/2002 da autoria do Sr. Presidente da Câmara de Vimioso) que, nos termos e para os efeitos do art. 136º do CPA, ratificou o acto recorrido tido neste enquadramento (por nós não subscrito) como inválido;
Y) Falece portanto completamente a argumentação explanada pelo Mmo julgador a que na douta sentença recorrida, que considera o despacho do Exmo. Presidente da Câmara de Vimioso em exercício expresso de competência para o efeito como um “... acto subsequente praticado em execução da deliberação impugnada ...” tal como acontecia com a argumentação da ora recorrida na douta petição inicial, inexistindo nestes termos qualquer vício da decisão recorrida;
Z) Quanto aos restantes vícios invocados pela ora recorrida na douta petição inicial de recurso, caso entenda V. Exa. chamar a si a competência para deles conhecer, damos por integralmente reproduzida toda a matéria de facto e direito a esse respeito plasmadas na contestação e alegações, bem como toda a documentação constante dos autos, concluindo pela inexistência de qualquer vício do acto recorrido”.
A recorrida contra-alegou, concluindo pela improcedência do recurso.
Após promoção nesse sentido da digna Magistrada do M.P., foi o recorrente convidado a indicar as normas jurídicas que considerava terem sido violadas pela sentença recorrida.
O recorrente apresentou então o requerimento de fls. 163 a 165 dos autos, onde concluíu que a sentença violara o disposto no art. 87º da L.A.L., conjugado com os arts. 18º. e 19º do CPA, no art. 25º. nº 1 da LPTA, interpretado de acordo com o disposto no art. 268º., nº 4, da CRP, no art 57º. nº 1 da LPTA, no art. 668º. nº 1 al. d) do C.P.C., subsidiariamente aplicável por força do disposto no art. 102º da LPTA e no art. 134º. nº 2, conjugado com o art. 137º. nº 3.
A recorrida foi notificada deste requerimento, nada tendo dito.
A digna Magistrada do M.P. emitiu parecer, considerando que o recurso não merecia provimento.
Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.

2.1. A matéria de facto pertinente é a que foi considerada provada na sentença recorrida, a qual se dá aqui por reproduzida, nos termos do nº 6 do art. 713º. do C.P. Civil.

2.2. A sentença recorrida, depois de considerar que a deliberação impugnada era contenciosamente recorrível visto que, ao declarar nulo o acto de reclassificação da recorrente contenciosa, se repercutiu na sua esfera jurídica , entendeu que ela enfermava do vício de incompetência relativa, por ser o Presidente da Câmara e não a Câmara Municipal o órgão que detinha competência para proceder à aludida reclassificação.
Conforme resulta das conclusões da alegação da recorrente que delimitam o âmbito de cognição do presente recurso jurisdicional , o entendimento constante da sentença é, em síntese, impugnado com os seguintes fundamentos:
A deliberação objecto do recurso contencioso não consubstancia um acto administrativo lesivo, mas uma mera “consulta ao executivo”, sendo, por isso, contenciosamente irrecorrível;
Contenciosamente recorrível, porque se tratava de um acto administrativo autónomo, com conteúdo decisório e produtor de efeitos jurídicos, seria o despacho do Presidente da Câmara Municipal de Vimioso de 6/2/2002 que não enfermava do vício de incompetência relativa;
De qualquer modo, este despacho, praticado pelo órgão competente, sempre revestiria a natureza de acto ratificativo da deliberação recorrida.
Ao ser notificado para indicar as disposições legais que considerava violadas pela sentença, a recorrente, no requerimento de fls. 163 a 165, imputou-lhe a nulidade prevista na al. d) do nº 1 do art. 668º. do C.P. Civil e expôs várias outras considerações.
Como é evidente, e sob pena de se estar a conceder um novo prazo ao recorrente para alegar, o teor do aludido requerimento só pode ser tomado em consideração na parte em que indica as disposições legais violadas.
Assim, não deve ser conhecida a nulidade que só naquele requerimento veio a ser imputada à sentença.
Vejamos, então, se assiste razão ao recorrente, analisando os fundamentos de impugnação da sentença que atrás ficaram sintetizados.
Conforme resulta da acta da reunião da Câmara Municipal de Vimioso realizada em 28/1/2002, o Sr. Presidente da Câmara, com referência ao despacho do seu antecessor que “pretendeu reclassificar profissionalmente” a ora recorrida, “propôs a sua declaração de nulidade”, com fundamento em ilegalidades detectadas numa informação que “lhe foi prestada pela repartição administrativa”, que “passou a ler na íntegra” e onde se concluía “estar-se perante um acto nulo, por vício de forma, enquadrável no disposto no nº 1 e al. f) do nº 2 do art. 133 do C.P. Administrativo, o qual não produzia quaisquer efeitos independentemente da declaração de nulidade nº 1 do art. 134º. do Código citado”. E da parte final dessa acta, quanto ao assunto em causa, constava o seguinte:
“Nulidade que pode ser declarada a todo o tempo pelo órgão administrativo, neste caso concreto a Câmara Municipal, nos termos do nº 2 do art. 134º do citado Código, propondo o Sr. Presidente da Câmara, neste contexto, que o executivo deverá pronunciar-se no sentido de invocar a nulidade apontada no procedimento em causa. Posto o assunto à consideração do executivo, que o deverá votar por voto secreto e estabelecida a forma de votação que corresponderá o voto a favor da declaração de nulidade da reclassificação um “S” (Sim) e o “N” (Não) ao voto a favor da não nulidade, foi feito o respectivo escrutínio tendo-se apurado: três votos “S” a favor da anulação e dois votos “N” contra a anulação. Aprovada a invocação de nulidade”.
Infere-se do exposto que o Sr. Presidente da Câmara apresentou à Câmara uma proposta de declaração de nulidade do acto que procedera à reclassificação da recorrida, por considerar que tal nulidade, nos termos do art. 134º., nº 2, do CPA, poderia ser declarada a todo tempo pelo Órgão Câmara Municipal e que esta aprovou aquela proposta.
Parece, assim, evidente que existiu um acto com conteúdo decisório que se traduziu na aprovação da proposta apresentada pelo Presidente da Câmara Municipal.
A existir, como pretende a recorrente, uma mera “consulta ao executivo”, não se compreenderia a referência ao facto de a nulidade poder ser declarada pela Câmara Municipal, nem que o Presidente da Câmara não viesse posteriormente a declará-la.
Aliás, o teor do seu despacho de 6/2/2002 onde se refere claramente que a nulidade em questão foi declarada, ao abrigo do nº 2 do art. 134º do C.P.A., pela Câmara Municipal, sendo aquele despacho proferido “em cumprimento” desta deliberação é demonstrativo que o próprio Presidente da Câmara entendeu que a deliberação recorrida tinha o conteúdo que ficou referido, ou seja, o de uma decisão de um órgão da Administração que produzia efeitos jurídicos sobre a situação da recorrente contenciosa (cfr. art. 120º., do CPA).
Note-se, finalmente, que a circunstância de essa deliberação ter sido tomada em contravenção a determinados formalismos é irrelevante para aferir do seu conteúdo, só sendo susceptível de afectar a sua legalidade.
Assim sendo, a sentença recorrida, ao julgar improcedente a questão da irrecorribilidade da deliberação impugnada, considerando-a um acto lesivo, não merece a censura que lhe é dirigida pelo recorrente
A recorrente, reconhecendo que a aludida deliberação enferma do vício de incompetência relativa, afirma que o único acto administrativo é o despacho do Presidente da Câmara de 6/2/2002 que não padece daquele vício e que, de qualquer modo, sempre revestiria a natureza de acto de ratificação através do qual se supria a ilegalidade verificada.
Mas, também neste aspecto, não lhe assiste razão.
Efectivamente, consistindo a ratificação na prolação de um acto que visa sanar a ilegalidade de um acto anterior mantendo o mesmo conteúdo deste, tem de resultar do teor do acto ratificativo que se pretendeu transformar um acto ilegal noutro válido perante a ordem jurídica.
Ora, o despacho do Presidente da Câmara Municipal de Vimioso, “em cumprimento” da deliberação recorrida, indefere os pedidos da recorrente contenciosa de 31/1/2002 e de 14/1/2002, nada referindo quanto a pretensas ilegalidades de que aquela padeceria e omitindo qualquer conteúdo ratificativo.
Tal despacho, para além de nada decidir quanto ao assunto que havia sido objecto da deliberação recorrida, pois limita-se a cumpri-la, pressupõe até a sua legalidade.
Assim sendo, parece-nos manifesto que ao despacho em questão não pode ser atribuído o carácter de uma ratificaçãosanação

3. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida.
Sem Custas, por o recorrente delas estar isenta (cfr. art. 2º., da Tabela das Custas).

Entrelinhei: apresentou à Câmara e Presidente da

Lisboa, 17 de Junho de 2004
as.) José Francisco Fonseca da Paz (Relator)
António Ferreira Xavier Forte
Carlos Evêncio Figueiredo Rodrigues de Almada Araújo