| Decisão Texto Integral: | A recorrente veio recorrer das « normas transitórias para utilização das áreas portuárias não concessionadas » , aprovadas por deliberação da Administração do Porto de Lisboa , S.A. , ( APL ) , de 21-06-2000 , e alteradas por deliberação dessa entidade , de 28-12-2000 .
Pede que sejam declaradas nulas ou anuladas as normas impugnadas .
A fls. 45 e ss , a APL- Administração do Porto de Lisboa , S. A. , veio apresentar a sua contestação , suscitando a questão da inadmissibilidade do presente recurso .
Alega que é tão só uma sociedade anónima de capitais públicos , pelo que o presente recurso de impugnação de normas não está abrangido pelo artº 36º , da LPTA .
E , por isso , deverá ser considerado como não admissível , com as legais consequências .
Para o caso de assim se não entender , deve ser negado provimento ao presente recurso de anulação de normas e , em consequência , confirmar-se a validade legal das Normas Transitórias em causa .
Quanto à questão prévia , a recorrente veio dizer que não está em causa a « inadmissibilidade » do recurso , mas , eventualmente e apenas , uma questão de competência .
É que , caso se venha a entender que o presente recurso não está abrangido pelo disposto no artº 51º/1/e) , do ETAF , será então o seu conhecimento da competência do TCA , ex vi artº 40º/c) , do ETAF .
Deve ser desatendida a questão prévia suscitada na resposta da entidade recorrida .
Por douta sentença , do TACL , datada de 14-11-2000 – fls. 147 e ss - foi julgado este Tribunal absolutamente incompetente , em razão da hierarquia , para conhecer deste recurso , e declarado competente o TCA , e , em consequência , rejeitado o recurso .
No seu douto e fundamentado parecer , de fls. 172 a 173 , o Sr. Procurador-
-Geral da República entendeu que , cumprido o artº 54º , da LPTA , deve o recurso ser rejeitado .
A recorrente entende que deve ser desatendida a questão prévia , de 16-
-11-2005, suscitada pelo MºPº , prosseguindo o presente processo os seus ulteriores trâmites .
MATÉRIA de FACTO
Com interesse para a decisão , considero provados os seguintes factos :
A)- Ordem de Serviço , nº 30/2000 , de 25-08 , donde consta a seguinte deliberação :
...
O Conselho de Administração da APL , AS , na sua reunião , de 2000-06-21 , deliberou aprovar , nos termos do artº 10º , al. c) , d) , m) e n) , dos estatutos desta autoridade portuária , aprovados pelo DL nº 336/98 , de 03-11 , do artº 19º , do DL nº 298/93 , de 28-08 , e do artº 73º , do Regulamento de Exploração do Porto de Lisboa , aprovado pela Portaria 206/91 , de 13-03 , o seguinte :
Artº 1º
A movimentação de cargas em áreas portuárias não concessionadas , depende da regulamentação pela autoridade portuária , podendo , entretanto , ser exercida de acordo com as presentes normas pelos operadores licenciados que para o efeito obtenham autorização da APL , AS , mediante condições que salvaguardem o equilíbrio concorrencial com as áreas concessionadas .
Artº 2º
Enquanto não for definido outro regime de exploração , as zonas não concessionadas e actualmente susceptíveis de uso para o serviço público agrupam-se da seguinte forma :
a) Terminal de Passageiros da Rocha do Conde de Óbidos e Terminal de Passageiros de Stª Apolónia .
b) Cais Avançado de Alcântara .
c) Outras .
2 Os terminais de passageiros destinam-se à realização de operações inerentes à movimentação de passageiros , incluíndo os bens que os acompanham , podendo ainda neles efectuar-se operação de navios do tráfego roll-on/roll-off de veículos .
3 O Cais Avançado de Alcântara destina-se :
a) à operação de navios de tráfego roll-on/roll-off de veículos ;
b) à recepção dos navios destinados aos terminais multiusos concessionados e que pelo seu calado não possam acostar nesses mesmos terminais , em conformidade com o planeamento do APL ;
c) à recepção de navios que operem nos terminais concessionados , nas situações em que movimentem cargas perigosas , em conformidade com o planeamento da APL e enquanto não entrar em funcionamento o local de operação vocacionado para o efeito ;
d) à operação de navios de passageiros que pelo seu calado não possam acostar noutros terminais .
4 Todas as outras zonas não concessionadas , destinam-se à acostagem e estacionamento de navios ou embarcações sem movimento comercial , podendo a autoridade portuária , excepcionalmente , e se o interesse portuário o justificar , autorizar a movimentação de cargas nas zonas não concessionadas referidas , se tal lhe for requerido prévia e fundadamente .
Artº 3º
1 Pelo uso das áreas portuárias não concessionadas , a autoridade portuária cobrará uma taxa variável em função da quantidade e espécie de carga movimentada fixando-se , para os efeitos do artº 19º , nº 2 , al. b) , do DL nº 298/93 , de 28-08 , nos termos da seguinte tabela :
Natureza da Carga Unidade Taxa unitária
A. Carga geral Tonelada 2.000$00
B. Contentores vazios ou
com carga Unidade 9.000$00
C. Veículos auto Unidade 130$00
D. Outros veículos Unidade 420$00
E. Carga em veículos Unidade 4 500$00
F. Carga a granel Tonelada 340$00
2 As taxas serão liquidadas imediatamente após a prestação dos serviços , salvo se outro procedimento for determinado pela autoridade portuária .
3 Compete à autoridade portuária decidir sobre casos omissos .
4 O pagamento desta taxa não isenta do pagamento de quaisquer outras previstas no regulamento de tarifas ou outras normas regulamentares .
Artº 4º
Sem prejuízo do antecedentemente estabelecido , a autoridade portuária poderá , nas situações do artº 2º , nº 3 , alíneas b) e c) e , também , em casos excepcionais fundadamente invocados não imputáveis às empresas concessionárias , autorizar estas a movimentar cargas em área portuária não concessionada , mediante o pagamento da taxa variável prevista , para cada tipo de mercadoria , no respectivo contrato de concessão .
Artº 5º
1. As presentes normas entram em vigor , no dia 01-01-2001 .
2. As resentes normas serão , ordinariamente , revistas em junho de cada ano , caso se entenda necessário .
Vogal do Conselho de Administração
Abílio Marques Afonso
B)- Aditamento à OS nº 30/2000 , de 25 de Agosto
...
Em sessão de 2000-12-28 , o Conselho de Administração da APL , S.A. , deliberou , com respeito às Normas transitórias para utilização das áreas portuárias não concessionadas , aprovadas por deliberação de 2000-06-21 e publicadas na OS nº 30/2000 , de 25 de Agosto , proceder à alteração do nº 1 , do artº 3º das referidas Normas , nos termos que a seguir se indicam :
Artº 1º
É aditado ao nº 1 , do artº 3º , da OS nº 30/2000 , de 25-08 , «in fine » , o seguinte :
1.1 Excepcionam-se do regime estabelecido na tabela ,para « A. Carga geral » as seguintes mercadorias :
a) Madeiras cuja taxa unitária é de 1500$00/ton.
b) Big-Bags , alumínio em atados colls > 6 ton , carris , aço/ferro em atados , papel em bobines , sling-bags e pedra em blocos > 6 ton , cuja taxa unitária é de 1.000$00/ton .
1.2 Excepciona-se do regime estabelecido na tabela ,para « C. Veículos auto», a movimentação de veículos quando não efectuada no sistema Ro-Ro , sendo a taxa unitária , nesses casos , de 1.500$00/unidade .
Artº 2º
As presentes alterações constituem parte integrante da OS nº 30/2000 , de 25-
-08 , que no mais se mantém inalterada , e entram em vigor na data nela prevista , ou seja , em 01-01-2001 .
Ass) Ilegível
Presidente do Conselho de Administração
Natércia Marília Magalhães Rego Cabral .
O DIREITO
Entendemos que este TCAS não pode conhecer do mérito do presente recurso, aliás na esteira do douto parecer do MºPº e do Ac. do TCAS , de 12-05-05 , Proc. nº 10963/01 , quer porque é da competência material do TC , na medida em que se baseia na violação da CRP , quer porque não se verifica o pressuposto processual da produção imediata de efeitos sem dependência de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação , pressuposto cuja exigência decorre dos artºs 40º , al. c) , do ETAF , e artº 68º , da LPTA .
O recorrente refere , designadamente , no artº 22º , do petitório , que o regulamento em causa , ao negar o acesso da recorrente e de outras empresas de estiva , devidamente licenciadas , a postos de acostagem , sem qualquer justificação válida , viola direitos e interesses legalmente protegidos , ofendendo , além disso , o disposto no artº 266º , da CRP , no artº 4º , do CPA .
A recorrida suscitou , na recorrente , a confiança no sentido de que a atribuição de concessões na zona portuária de Lisboa não iria afectar a utilização das áreas não concessionadas , vindo posteriormente editar um regulamento que exclui o acesso da recorrente a essas áreas e a invocá-lo para indeferir a sua pretensão .
O regulamento recorrido viola , assim , o princípio da boa-fé , o artº 266º , 2 , da CRP e artº 6º-A , do CPA .
Porém , de acordo com a jurisprudência do STA e TCA , « É sabido que a declaração de ilegalidade de normas regulamentares visa tão-só a apreciação da sua legalidade , e não também a fiscalização abstracta da constitucionalidade e legalidade qualificada , cuja competência cabe , em exclusivo , ao TC , nos termos dos artºs 223º , nº 1 e 281º , nº 1 , al. a) , da CRP , e 11º , nº 5 , do ETAF » .
Nesse sentido , dimana da decisão , no Ac. do STA , de 04-02-99 , Rec. nº 41227 , que nos processos de impugnação de normas regulamentares os tribunais administrativos não podem apreciar de forma autónoma e principal questões de inconstitucionalidade . Essa competência cabe ao Tribunal Constitucional , nos termos da al. a) , do nº 1 , do artº 281º , da CRP . (item 3).
Por isso , como refere o Digno Magistrado do MºPº , a declaração de ilegalidade de normas regulamentares haverá de cingir-se aos casos de mera ilegalidade por incompetência , vício de procedimento ou de forma , ou vício material decorrentes da violação de normas legislativas ( não reforçadas ) , com exclusão , portanto , da violação directa de normas ou princípios constitucionais e de leis reforçadas .
Como se refere , no Ac. de 20-05-2004 , no P. nº 01941/03 , a declaração de ilegalidade , com força obrigatória geral , de normas regulamentares , nos termos do artº 66ºe ss , da LPTA , visa tão-só a apreciação da sua legalidade , e não também a fiscalização abstracta da constitucionalidade e legalidade qualificada , cuja competência cabe , em exclusivo ao TC ( artºs 223º , 1 , e 281 , nº 1 al. a),da CRP , e 11º , nº 5 , do ETAF .
Não é , por isso , sustentável , em sede de contencioso de impugnação de normas , a declaração de ilegalidade , com força obrigatória geral , de uma norma regulamentar com base em violação dos princípios constitucionais da igualdade , da proporcionalidade e da imparcialidade , só porque os mesmos estão igualmente consagrados nos artºs 5º e 6º , do CPA .
E , assim , « não pode sustentar-se a admissibilidade do contencioso de impugnação de normas como meio de impulsionar a apreciação jurisdicional da conformação de um regulamento à lei ordinária , cujo núcleo de normação converge com a norma constitucional de que é mera emanação , e cujo conteúdo se limita a reproduzir e concretizar , justamente porque o juízo de ilegalidade é consumido pelo juízo de inconstitucionalidade , a fazer , obviamente , noutra sede .
O que vem de dizer-se relativamente aos apontados vícios de violação dos princípios da igualdade , da proporcionalidade e da imparcialidade , vale igualmente , e pelos mesmos motivos , quanto ao invocado vício de falta de habilitação legal vertical do regulamento em causa ( que os recorrentes , na falta de norma legal que especificamente o concretize , reconduzem a uma « manifestação integrante do princípio da legalidade » , uma vez que também aqui estamos confrontados com a alegada violação de um princípio constitucional , o da precedência de lei e do dever de citação da lei habilitante , relativamente a toda a actividade regulamentar , consagrado no artº 112º , nº 8 , da CRP » .
Daí , ser incompetente este TCAS , em razão da matéria , na medida em que está em causa o controle abstracto de normas , que é da competência do TC , nos termos do artº 281º , nº 1 , al. a) , da CRP , com exclusão dos tribunais administrativos ( cfr. artº 11 , nº 5 , do ETAF ) .
Acresce que mesmo que algumas ilegalidades não sejam reconduzíveis a inconstitucionalidades , mesmo aí , não há lugar à impugnação directa das normas , uma vez que as mesmas não produzem efeitos jurídicos , na esfera da recorrente , carecendo da mediação de um acto administrativo .
É que quanto ao pressuposto processual decorrente dos artºs 40 , al. c) , do ETAF , e 68º , da LPTA – excluindo-se a hipótese , que não é apontada nem se conhece , de haver decisões jurisdicionais transitadas recusando a aplicação das normas em causa , com fundamento na sua ilegalidade – consiste ele na exigência de que a norma a declarar ilegal com força obrigatória geral produza efeitos imediatos , sem dependência de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação , pois , então , será imediatamente operativa e fonte de prejuízos directos e imediatos para os particulares seus destinatários , antes mesmo de ser aplicado por actos concretos .
A razão desta exigência assenta num princípio da economia de uso dos meios processuais em função da sua necessidade para a tutela jurisdicional efectiva . há aí um paralelo com o pressuposto de recorribilidade dos actos administrativos lesivos , ainda que interlocutórios .
Por isso , o uso deste meio processual só é admissível , nos termos da lei – fora da hipótese , que não ocorre , de recusa de aplicação da norma em três casos concretos – quando a simples vigência da norma produza imeata e directamente efeitos lesivos , independentemente da sua aplicação através de um acto administrativo ou jurisdicional ,por não carecer de mdiação executiva, dada a sua natureza self-executing .
No caso concreto , as normas de que o recorrente faz decorrer os efeitos negativos , para a sua esfera jurídica – os artºs 2º , nº 4 , e 3º , do Regulamento em causa – só poderão tornar-se efectivamente lesivas , como bem refere o MºPº , se e quando , por um lado , a autoridade recorrida não autorizar a movimentação de cargas nas zonas não concessionadas , para o que detém poderes discricionários , nos termos do artº 2º , 4 ; e , por outro , liquidar as taxas , nos termos dos nºs 1 e 2 , do artº 3º .
Sem que essas concretizações mediadoras das normas em causa operem , a recorrente não se pode considerar , efectivamente , lesada . Aliás , ela própria dá conta desse mecanismo , no artº 10º , do petitório , quando refere que na sequência da entrada em vigor das normas transitórias , a entidade recorrida tem vindo a recusar , sistematicamente , a atribuição de postos de acostagem à recorrente para a realização de operações portuárias , com fundamento no artº 2º do doc. nº2 , referido em B) , da matéria fáctica provada .
É , portanto , necessária a intervenção da Administração , para que as normas questionadas operem os seus efeitos na esfera jurídica dos destinatários , sem o que não poderão considerar-se efectivamente lesados , não se verificando,pois, a operatividade imediata , que constitui o pressuposto processual necessário à admissão do presente meio processual ( cfr. Ac. do TCAS , de 12-05-05 , P. 10 963/01 ) .
DECISÃO :
Acordam os Juízes do TCAS , em conformidade , em :
a) Declarar o TCAS incompetente , em razão da matéria , para conhecer do pedido , na parte em que este se fundamenta na violação de princípios constitucionais .
b) Rejeitar , por ilegal , o pedido de declaração de ilegalidade das normas , quanto aos restantes fundamentos .
Custas pela recorrente , fixando-se a taxa de justiça em € 150 e a procuradoria em € 75 .
Lisboa , 02-02-06 |
