Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	10697/13

Secção:	CA - 2º. JUÍZO


Data do Acordão:	12/18/2014

Relator:	ESPERANÇA MEALHA

Descritores:	INDEFERIMENTO PROVA TESTEMUNHAL; 90.º/2 CPTA

Sumário:	Tendo o Recorrente requerido prova testemunhal à matéria de certos artigos da petição inicial que não contêm a alegação de quaisquer factos concretos, suscetíveis de serem provados pelo depoimento de testemunhas, mostra-se claramente desnecessária (ou mesmo inadmissível) a produção de prova testemunhal, que deve ser indeferida nos termos do artigo 90.º/2 do CPTA.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo, 2.º Juízo, do Tribunal Central Administrativo Sul

I. Relatório
O presente recurso jurisdicional, no qual é Recorrente L…. S…… e Recorrido o MUNICÍPIO DE PALMELA, vem interposto do despacho de 22.10.2013, proferido, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, na parte em que decidiu indeferir o requerimento de prova (testemunhal) apresentado pelo autor na petição inicial da ação administrativa especial.
Na reclamação contra o referido despacho, posteriormente convolada em recurso, o Recorrente conclui o seguinte:
“(...)
− A presente acção administrativa especial visa a declaração de nulidade ou anulação do despacho proferido pelo Senhor Vereador do Pelouro da Administração Urbanística, Ambiente e Infraestruturas da Câmara Municipal de Palmela, datado de 2013.01.03, de que o Autor tomou conhecimento a 31 de Janeiro.
− Como causa de pedir, ou melhor, como fundamento concreto da ilegalidade imputada ao acto impugnando, o Autor invocou, designadamente, que tal de acho violava o princípio da igualdade, na medida em que o Município, de e a entrada em vigor do PDM, sempre viabilizou a construção de edifícios em parcelas inseridas na mesma classe de espaço - Espaço Agro-Florestal, categoria I -, nos termos e ao abrigo do disposto no artigo 19.º do Regulamento do PDM de Palmela.
− Ora o facto de estar em causa a aplicação do artigo 19.º do Regulamento do PDM, em conjugação com o artigo 24.º n.º 1, alínea a), do RJUE, não equivale, não pode equivaler, a que a Entidade Demandada tivesse feito uso de poderes vinculados.
− Desde logo porque toda a actuação da Administração é feita, só pode ser feit4', ao abrigo de disposições legais e regulamentares.
− A lei constitui o fundamento, o critério e o limite da actuação administrativa, e nisto consiste o princípio da legalidade.
− Mas os poderes que a Administração usa, ao abrigo da lei, são, como é sabido, de diferentes natureza.
− Ora, no caso concreto, não é possível afirmar que o acto impugnando corresponde ao exercício de poderes vinculados.
− Desde logo pela própria letra do artigo 19.º do Regulamento do PDM, máxime face ao disposto no respectivo n.º 3 - "nos espaços agro-florestais da categoria 1, é admitida a construção de edifícios (...)".
− Se é admitida, se a Administração pode viabilizar a construção, forçoso se torna reconhecer que dispõe, no uso desta norma, de margem de livre apreciação.
− Em segundo lugar, atendendo á própria fundamentação do acto, e aos pareceres que o antecederam e prepararam.
− O recurso pela Administração aos conceitos de núcleo urbano, tecido urbano, lote (em vez de parcela ou quintinha, como o PDM refere), corresponde ao exercício, pela Administração, de uma inegável margem de livre apreciação.
− Com efeito, a utilização de tais conceitos para se afirmar que a pretensão implica uma alegada violação do PDM, como a Entidade Demandada o fez, obriga à ponderação de que as normas invocadas suscitam dúvidas, apelando para uma indispensável tarefa de densificação/concretização de conceitos cujo conteúdo não é preciso ou evidente.
− Com efeito, as normas invocadas para sustentar a tese de uma pretensa violação do PDM, geradora da nulidade da pretensão do Autor, como o Réu o alega, não são normas que permitam uma sua aplicação subsuntiva, apresentando-se, antes, como abertas, por conterem (ou utilizarem) conceitos indeterminados ou imprecisos, isto é, conceitos cujo conteúdo não é de antemão determinado com exactidão ou precisão, antes deixam uma margem de imprecisão que tem de ser vencida pelo intérprete e pelo agente administrativo na sua aplicação às situações concretas.
− Pode inclusive afirmar-se que os conceitos que aqui relevam não correspondem a verdadeiros conceitos indeterminados, tratando-se, antes de conceitos técnicos, cuja imprecisão pode (deve) ser resolvida em sede de interpretação, com apelo a conhecimentos técnicos.
− Uma coisa é certa, é impossível negar que o acto impugnando foi praticado no uso de poderes em que a Entidade Demandada dispôs de uma ampla margem de livre apreciação, o que equivale a dizer que não pode a respectiva legalidade deixar de ser escrutinada à luz dos princípios gerais que a Administração está obrigada a acatar na sua actuação, caso do princípio da igualdade.
− Acresce que, apesar de tal não decorrer de forma directa e imediata do CPTA a tramitação da acção administrativa especial, pressupõe, à semelhança da tramitação em processo civil, a fixação, no saneador, da matéria de facto assente e da matéria controvertida, para que, por um lado, fique delimitado o objecto da prova e, por outro, mesmo não havendo prova a produzir, as partes possam em sede de alegações aplicar o direito à matéria de facto.
(...)
− Tal interpretação decorre ainda do teor do artigo 87º, nº 1, al) do CPTA, que prevê que no saneador o juiz determine a abertura da fase de instrução quando haja matéria controvertida, nesse caso mediante a elaboração da respectiva base instrutória.

− Pelo que, e em face de tudo o exposto, não pode deixar de se concluir pela ilegalidade do despacho proferido, devendo o mesmo ser revogado e determinando-se a abertura da fase de produção de prova, para inquirição de testemunhas a arrolar pelo A., quanto aos factos controvertidos os constantes dos artigos 59.º, 60.º, 61.º e 95.º da p.i. (...)”

O Recorrido pugnou pela improcedência da reclamação/recurso, considerando, no essencial, que a prova dos factos alegados nos artigos 59.º a 61.º e 95.º da petição é irrelevante ou de reduzida importância para a decisão da ação.

O Tribunal a quo sustentou o decidido, considerando que a prova a considerar é “predominantemente documental”.
O Magistrado do Ministério Público junto deste TCA Sul emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.
Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

II. Factos
Com relevância para a decisão, emerge dos autos a seguinte factualidade:
a) O autor/recorrente intenta ação administrativa especial contra o Município de Palmela com vista à declaração de nulidade ou anulação do Despacho de 03.01.2013 que indeferiu o Pedido de Informação Prévia, apresentado ao abrigo do artigo 14.º do Decreto-Lei n.º 555/99, relativo à construção de uma moradia unifamiliar isolada no prédio rústico de que o autor em proprietário, sito em A….., P….. N…, Palmela, imputando ao ato impugnado, designadamente, o vício de violação de lei por revogação ilegal de ato constitutivo de direitos, o vício de usurpação de poderes (na medida em que o ato se pronuncia sobre a validade do negócio jurídico-privado de fracionamento do prédio em causa e não se ateve aos fundamentos de indeferimento legalmente previstos) e a violação do princípio da igualdade, por o Réu, desde a entrada em vigor do PDM, sempre ter licenciado outras construções na mesma classe de espaço (Espaço Agro-Florestal – categoria I).
b) Nos artigos 59.º a 61.º e 95.º da p.i. o Autor alega o seguinte:
59.º
Tanto mais que ao longo dos anos o Réu sempre licenciou construções nesta classe de espaço – conforme o Autor desde já se propõe provar, quer documentalmente, quer mediante o recurso a testemunhas – pelo que a solução agora adoptada encerra, para além do mais, uma manifesta violação do princípio da igualdade, constitucionalmente consagrado.
60.º
Se têm ao longo dos anos sido viabilizadas edificações nesta classe de espaço, no domínio da vigência do mesmo instrumento de gestão territorial, ou seja, do mesmo PDM, a solução agora adoptada não deveria ser de sentido diverso daquela que foi repetidamente aceite em casos em tudo semelhantes.
61.º
Em suma, a viabilização da pretensão do autor revela-se em absoluto conforme ao que o PDM estipula para a área, sendo certo que o Réu tem procedido a licenciamento de outras construções em situações absolutamente idênticas desde a entrada em vigor do PDM até ao momento presente.
95.º
Ora ao submeter ao ora Réu o PIP em causa o Autor limitou-se a tentar explorar a “janela de abertura” resultante do atraso do Governo na prolação do ato de prorrogação.
c) Em despacho, datado de 22.10.2013, foi decidido, além do mais, o seguinte: “Nos presentes autos, as peças das partes e documentos juntos, fornecem já todos os elementos necessários, mostrando-se a prova documental oferecida suficiente sendo pois desnecessárias quaisquer outras diligências de prova (artigo 90.º do CPTA”.

III. Direito
O despacho recorrido considerou desnecessária a abertura de um período de instrução, designadamente para produção de prova testemunhal, por entender que os factos relevantes para a decisão se encontram suficientemente documentados nos autos.
No âmbito das ações administrativas especiais dispõe o artigo 90.º/2 do CPTA que o juiz pode indeferir, mediante “despacho fundamentado”, requerimentos dirigidos à produção de prova sobre certos factos ou recusar a utilização de certos meios de prova quando o considere “claramente desnecessário”.
A fundamentação do despacho objeto do presente recurso não cumpre integralmente estes ditames. Contudo, o sentido da decisão deve ser mantido, uma vez que, pelas razões a seguir indicadas, no caso mostra-se “claramente desnecessária” a produção de prova testemunhal.
Note-se que na petição inicial o autor não formulou propriamente um requerimento de prova, mas limitou-se a referir, a propósito da invocação da violação do princípio da igualdade, que se propunha provar, documentalmente e por testemunhas, que o Município Recorrido, atuando à luz do mesmo PDM, aprovou diversos projetos da mesma índole do pretendido pelo autor e na mesma “classe de espaço”.
Acontece que os citados artigos 59.º a 61.º e 95.º da petição não contêm a alegação de factos concretos, suscetíveis de serem objeto de prova testemunhal. Isso é evidente no que respeita ao artigo 95.º, onde apenas se dá conta das “intenções” do próprio autor, subjacentes ao pedido de informação prévia aqui em causa. Mas também os artigos 59.º a 61.º não descrevem quaisquer factos concretos – nomeadamente, não identificam, nem circunscrevem no tempo e no espaço, um único projeto, anteriormente aprovado e alegadamente com as mesmas características do apresentado pelo autor – mas apenas se limitam à invocação genérica e conclusiva de que “ao longo dos anos o Réu sempre licenciou construções nesta classe de espaço” ou que “a solução agora adoptada não deveria ser de sentido diverso daquela que foi repetidamente aceite em casos em tudo semelhantes” ou que “o Réu tem procedido ao licenciamento de outras construções em situações absolutamente idênticas desde a entrada em vigor do PDM até ao momento presente”. Ora, tal alegação não corresponde à alegação de factos concretos, minimamente circunstanciados no tempo e no espaço, mas antes a meras afirmações genéricas e conclusivas, pelo que não pode ser objeto de prova testemunhal.
Tendo o Recorrente delimitado a necessidade de prova testemunhal à matéria dos referidos artigos 59.º a 61.º e 95.º da petição (delimitação que reiterou no presente recurso) e não contendo estes artigos a alegação de quaisquer factos concretos, suscetíveis de serem provados por testemunhas, deve o despacho recorrido ser confirmado, por se mostrar claramente desnecessária (ou mesmo inadmissível) a produção de prova testemunhal. E contrariamente ao invocado pelo Recorrente, não estamos perante uma das situações previstas no artigo 87.º/1-c) d) CPTA, mas antes perante um caso em que não foi alegada matéria de facto suscetível de ser objeto de prova testemunhal, pelo que se mostra inútil determinar a abertura de um período de produção de prova.

IV. Decisão
Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso e, embora com fundamentação diversa, manter o despacho recorrido.

Custas pelo Recorrente
Lisboa, 18.12.2014

(Esperança Mealha)

(Maria Helena Canelas)
(Voto de vencido)

(António Vasconcelos)

Voto vencida, pelas seguintes razões:

Salvo o devido respeito por opinião contrária, vale aqui o que já explanámos na nossa declaração de voto de vencido no Proc. 8.110/11, com a particularidade de agora, caso existisse matéria de facto controvertida que importasse para a decisão da causa, caberia ao juiz do processo enunciar os temas da prova (cfr. artigo 596º nº 1 do CPC novo).
Entendemos com efeito, que na verdade o despacho recorrido não indeferiu meios de prova. O que considerou foi que não era necessário abrir um período de instrução (a que alude o artigo 87º nº 1 alínea c) do CPTA).
Nos termos do artigo 142º nº 5 do CPTA “As decisões proferidas em despachos interlocutórios devem ser impugnadas no recurso que venha a ser interposto da decisão final, exceto nos casos de subida imediata previstos no Código de Processo Civil.”
Dos despachos de rejeição de meios de prova é admissível recurso autónomo em conformidade com o então disposto no artigo 691º nº 2 alínea j) do CPC antigo, na redação do DL nº 303/2007, a que corresponde o artigo 640º nº 2 alínea d) do CPC novo.
Mas na situação dos autos não se está propriamente perante despacho de rejeição de meios de prova a que ali se alude.
O que o Tribunal a quo considerou foi que não havia necessidade de determinar a abertura de uma fase de produção de prova, mormente por se ter subjacente o entendimento de que não existe matéria de facto controvertida relevante para a decisão da causa.
Ora só dos despachos de rejeição de meios de prova é admissível recurso autónomo, não dos despachos que considerem não existir matéria de facto controvertida, os quais constituem despachos interlocutórios apenas recorríveis juntamente com o recurso da decisão final.
E no caso é sintomática a relevância do recurso unitário, a final, opção do legislador do CPTA (e agora também do CPC), pois pode a final, pela solução dada ao caso, mostrar-se irrelevante a abertura de uma fase de instrução para prova do alegado na PI (por outra não poder ser a decisão que irá ser proferida, mas que não se pode ainda antecipar nesta fase). O que é reforçado pelo art. 660º do CPC novo ao dispor que “o tribunal só dá provimento à impugnação das decisões interlocutórias, impugnadas conjuntamente com a decisão final nos termos do n.º 3 do artigo 644.º, quando a infração cometida possa modificar aquela decisão ou quando, independentemente dela, o provimento tenha interesse para o recorrente.”
Consideramos ainda que em vez de ter sido interposto recurso, por não se conformar com o despacho, por pretender submeter a instrução factos alegados na PI, deveria o autor ter arguido nulidade processual perante o juiz do processo (cfr. artigo 195º nº1 do CPC novo, correspondente ao anterior artigo 201º) por omissão de ato com influência no exame e decisão da causa (omissão de base instrutória e fase de instrução).
Pelo que não admitiria o recurso.
Tudo isto sem prejuízo do entendimento que tem vindo a ser sufragado quanto à reclamação para a conferência prevista no artigo 27º nº 2 do CPTA por estar em causa uma Ação Administrativa Especial de valor superior à alçada.