| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
Relatório
Siderurgia Nacional – Empresa de Produtos Longos, SA e E...., SA recorrem do despacho saneador e do acórdão proferido pelo TAF de Almada na ação administrativa especial movida contra a Presidência do Conselho de Ministros e Secretaria de Estado da Cultura, de impugnação dos atos administrativos contidos na Portaria nº 740-CO/2012, de 17.12.2012, do Secretário de Estado da Cultura, publicada no DR, 2ª série, nº 248, de 21.12.2012, ou, se assim se não entender, de impugnação das normas contidas nos arts 1º e 2º da mesma Portaria, e de condenação dos réus no pagamento de indemnização às autoras pelos prejuízos suportados, acrescidos de juros e a liquidar nos termos dos arts 569º do Código Civil e art 471º, al b) do CPC
O Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada no despacho saneador entendeu que as peças das partes e documentos juntos fornecem já todos os elementos necessários, mostrando-se a prova documental oferecida suficiente, sendo pois desnecessárias quaisquer outras diligências de prova (art 90º do CPTA).
No acórdão proferido no processo (na sequência de reclamação da sentença proferida por juiz singular) o tribunal julgou a ação improcedente.
Inconformadas, as recorrentes interpõem recurso de ambas as decisões, concluindo as respetivas alegações do seguinte modo:
A - DA VIOLAÇÃO DO ART. 90º /2 DO CPTA
1º. O douto despacho interlocutório, de 2013.10.29, enferma de erros de julgamento, tendo violado o disposto no art. 90º /2 do CPTA (cfr. arts. 410º e 411º do NCPC), pois a realização das diligências instrutórias requeridas pelas ora recorrentes era e é absolutamente essencial para o exame e decisão do presente processo, maxime para prova dos factos invocados como causa de pedir do pedido indemnizatório, conforme se reconheceu, de forma absolutamente contraditória, no posterior despacho do Tribunal a quo, de 2014.03.05. confirmado pelo acórdão de 2014.03.31 (v. art. 20º da CRP e art. 2º do CPTA) - cfr. texto nº 1 a 7.
B - DA CADUCIDADE DO PROCEDIMENTO DE CLASSIFICACÄO E FIXACÄO DA ZEP
2º. O procedimento de classificação e de fixação da ZEP em causa iniciou-se em 2001.03.08, data em que o Presidente da CMS propôs ao então Presidente do IPPAR (atual DGPC) "a classificação do Alto Forno da Siderurgia Nacional" (V. fls. 86 do Processo Administrativo apenso), ou, pelo menos "no prazo máximo de 60 dias úteis após a entrada do respetivo pedido", ex vi do disposto no art. 25º/1 e 5 da Lei 107/2001, de 8 de setembro e no art. 4º do DL 309/2009, de 23 de outubro (cfr. Lei 13/85, de 6 de julho e art. 297º do Cód. Civil) - cfr. texto nº 8 a 12;
3º. De qualquer modo, o procedimento de classificação e de fixação da ZEP em causa sempre se teria iniciado, em 2007.03.08, data do despacho da Senhora Vice-Presidente do IPPAR (atual DGPC), que decidiu expressamente: "Defiro a abertura" (v. fls. 393 do processo administrativo apenso), ou na data da respetiva notificação ao proponente - cfr. texto nº 8 a 12;
4º. Contrariamente ao decidido no douto Acórdão recorrido, pelo Anúncio nº 6532/2012, de 29 de fevereiro apenas foi publicitado o projeto de decisão de classificação e de fixação da ZEP e a abertura de um período de consulta pública, ex vi do disposto nos arts. 23º a 28º e 36º a 46º do DL 309/2009, de 23 de outubro (cfr. (v. fls. 86 e 393 do Processo Administrativo apenso) cfr. texto nº 8 a 12 ;
5º. O referido anúncio insere-se nas fases finais do procedimento de classificação e de fixação da ZEP, tendo sido precedido, além do mais, pela abertura do procedimento. em 2001 (v. arts. 4º a 17º e 41º do DL 309/2009, de 23 de outubro) e pelos diversos atos de instrução do procedimento, praticados desde aquela data (v. art. 18º a 22º e 41º do DL 309/2009, de 23 de outubro), conforme resulta dos sucessivos pareceres e informações constantes do Processo Administrativo apenso — cfr. texto nº 8 a 12;
6º. Os prazos de um ano e dezoito meses fixados no art. 24º da Lei 107/2001, de 8 de setembro, foram assim largamente ultrapassados, pelo que o procedimento de classificação e de fixação da ZEP em causa caducou (v. arts. arts. 15º, 18º/1, 24º, 25º, 28º/2 e 43º da Lei 107/2001, arts. 4º, 30º e 42º do DL 309/2009, de 23 de outubro e arts. 298º/2 e 328º e segs. do Cód. Civil) cfr. texto nº 8 a 12 ;
C - DA VIOLACÄO DE DIREITOS FUNDAMENTAIS E PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS
7º. Os atos de classificação e de definição da ZEP ofenderam abertamente o conteúdo dos direitos fundamentais de propriedade e de iniciativa económica privada das AA, os princípios da justa indemnização, da igualdade e da proporcionalidade (v. arts. 2º, 13º, 18º, 61º, 62º e 266º da CRP), bem como o disposto no PDM do Seixal e os princípios da hierarquia e da coordenação (v. art. 6º/c) da Lei 107/2001, de 8 de setembro, arts. 5º/c) e 10º da Lei 48/98, de 1 1 de agosto e arts. 3º, 20º e segs. e 101º e segs. do DL 380/99, de 22 de setembro) cfr. texto nº 13 a 19;
D - DA VIOLACÄO DOS DIREITOS DE AUDIÊNCIA E DEFESA DAS RECORRENTES
8º. Nos termos do disposto nos arts. 266º a 268º da CRP, nos arts. 6º, 8º. 9º, 27º e 28º da Lei 107/2001, de 8 de setembro, nos arts. 9º, 10º, 25º a 27º, 45º0 e 46º do DL 309/2009, de 23 de outubro, no nº 5 do Anúncio nº 6532/2012, de 2012.02.29 (v. DR. 2a série. Nº 62, de 2012.03.27, p.p. 10934) e nos arts. 7º. 8º e 100º e segs. do CPA, tinha de ser assegurada a participação dos interessados no procedimento de classificação do Alto Forno - cfr. texto nº 20 a 23;
9º. Contrariamente ao decidido no douto Acórdão recorrido, os atos de classificação e de fixação da ZEP desconsideraram por completo as razões e fundamentos de facto e de direito invocados pelas ora recorrentes, nos requerimentos apresentados junto da DRCLVT, em 2012.05.09 e 2012.05.10, no âmbito da consulta pública. pelo que no caso sub judice não se procedeu, material e substancialmente, à audição prévia, nos termos constitucional e legalmente consagrados, reduzindo-se aquela garantia dos interessados a uma formalidade inútil e vazia de qualquer sentido ou conteúdo, o que é inadmissível cfr. texto nº 20 a 23;
10º As ora recorrentes não foram notificadas da pronúncia da DRCLVT relativamente aos requerimentos apresentados, em 2012.05.09 e 2012.05.10, do relatório final, da proposta de decisão final, nem da decisão final do procedimento de classificação, pelo que foram frontalmente violados os arts. 9º, 10º, 29º a 32º e 46º a 49º do DL 309/2009, de 23 de outubro, os arts. 6º, 8º, 9º, 27º a 29º da Lei 107/2001, de 8 de setembro e o nº 5 do Aviso nº 6532/2012, de 2012.02.29 - cfr. texto nº 20 a 23;
E - DA FALTA DE FUNDAMENTAÇÃO
11º. Contrariamente ao decidido no douto Acórdão recorrido, os atos de classificação e de fixação da ZEP assentam em meros juízos conclusivos, não se invocando, ainda que de forma sucinta, os factos concretos e os fundamentos de direito ou as normas e princípios jurídicos que teriam determinado e justificado a classificação em causa e a fixação da ZEP com uma área completamente injustificável de 101.500 m2, pelo que tais atos enfermam de falta de fundamentação de facto e de direito ou, pelo menos, esta é insuficiente obscura e incongruente, tendo sido frontalmente violados o art. 268º/3 da CRP e os arts. 124º e 125º do CPA — cfr. texto nº 24 a 28.
Nestes termos, deve ser dado provimento ao presente recurso, revogando-se o douto Acórdão recorrido, de 2014.03.31, e o despacho, de 2013.10.29, com as legais consequências.
O CEJUR contra-alegou o recurso e formulou as seguintes conclusões:
1ª) O douto despacho interlocutório de 29/10/2013, não enferma de qualquer erro de julgamento, não tendo havido qualquer violação do disposto no artº 90º, nº 2, do CPTA;
2ª) Resulta claro das doutas alegações dos recorrentes, que não há qualquer facto que não tenha sido dado como provado na douta sentença recorrida, que pudesse alterar o sentido da decisão;
3ª) Na verdade, toda a argumentação dos recorrentes tem como base factual de partida, os factos dados como provados na sentença ou constantes do procedimento administrativo;
4ª) Estabelece o nº 2 do artº 9º do Decreto-Lei nº 308/2009, de 23/10, que a decisão de abertura do procedimento referente à classificação de imóveis tem lugar com o seu anúncio a publicar na 2ª Série do Diário da República;
5ª) O anúncio da abertura do procedimento conducente à classificação do Alto Forno da Siderurgia Nacional, sito em Paio Pores, Seixal e à fixação de uma zona de proteção a esse monumento, foi publicado na 2ª Série, nº 62, de 23/7/2012 e tal procedimento terminou com a publicação dos atos de classificação e de fixação de uma zona de proteção em Diário da República, em 24/12/2012;
6ª) Houve, assim, cumprimento do prazo de um ano estabelecido no artº 24º da Lei nº 107/2001, de 8/9, razão pela qual improcede a invocada caducidade do procedimento;
7ª) Os recorrentes, para fundamentarem a violação dos direitos de propriedade, iniciativa económica privada, justa indemnização e igualdade, limitam-se a fazer vagas e imprecisas afirmações quanto a investimentos a realizar, quando estes têm que se concretizar em estudos, projetos e propostas;
8ª) Por outro lado, é jurisprudência firmada, quer do Tribunal Constitucional, quer do Supremo Tribunal Administrativo, que as limitações ao direito de construir que, no caso, resultaram dos atos impugnados, não violam o direito de propriedade, nem esse direito de construção é análogo a direitos liberdades e garantias;
9ª) Deste modo, improcede a invocada violação dos direitos de propriedade, iniciativa económica privada, igualdade e justa indemnização;
10ª) Igualmente é improcedente a invocada violação do princípio da proporcionalidade;
11ª) É que, e desde logo, os recorrentes, mais uma vez, fazem genéricas afirmações sobre futuros investimentos a realizar.
12ª) Por outro lado, e ao invés, há razões de interesse público – interesse histórico, cultural e arquitetónico – que justificam, senão mesmo impõe, a classificação do imóvel como Monumento de Interesse Público e a fixação de uma zona de proteção;
13ª) Não há, assim, qualquer violação do princípio da proporcionalidade;
14ª) Improcede, também, a invocada violação do dever de fundamentação, na medida em que decorre, de modo inequívoco, do preâmbulo da Portaria nº 740-C0/2012, de 17/12, que os atos impugnados estão fundamentados, de modo desenvolvido e rigoroso;
15ª) Também não é procedente a invocada violação do PDM do Seixal, na medida em que a caracterização, aí feita, do imóvel em causa, como “Espaço Industrial”, não é incompatível com a sua classificação como Monumento de Interesse Público e com a fixação de uma zona de proteção;
16ª) Ao contrário do alegado pelos recorrentes, houve um procedimento de consulta pública referente aos atos impugnados e, no relatório final desse procedimento, foram apreciadas as observações feitas no âmbito dessa consulta pública, razão pela qual improcede a invocada violação do princípio da audição prévia.
Termos em que o presente recurso deve ser julgado improcedente.
Sem vistos, mas mediante envio prévio do projeto aos Senhores Desembargadores adjuntos, vem os autos a conferência para decidir.
Objeto do recurso:
São objeto do recurso:
(i) o despacho proferido em 29.10.2013, na parte em que julgou a prova documental suficiente e desnecessárias quaisquer outras diligências de prova (art 90º do CPTA) e
(ii) o acórdão proferido a 31.3.2014.
Ao despacho as recorrentes imputam erro de julgamento, em violação do disposto no art 90º, nº 2 do CPTA/ 2002, por entenderem ser necessária a realização das diligências instrutórias requeridas para exame e decisão, maxime, do pedido indemnizatório.
Ao acórdão recorrido imputam erros de julgamento na decisão sobre: a caducidade do procedimento de classificação e fixação da ZEP; a violação de direitos fundamentais e princípios constitucionais; a violação dos direitos de audiência e defesa das recorrentes e a falta de fundamentação.
Fundamentação
De facto.
Na decisão recorrida foi fixada a seguinte matéria de facto:
1) «A Siderurgia Nacional é uma sociedade comercial que tem por objeto a "exploração da indústria siderúrgica, na vertente de produtos longos, bem como o exercício de todas as atividades comerciais e industriais com elas conexas" (Cfr. Doc. 2, PI);
2) A E.... é uma sociedade comercial que tem por objeto principal "o exercício da atividade de fragmentação de sucatas, nomeadamente de carcaças de veículos automóveis em fim de vida e quaisquer outros equipamentos usados e fora de uso, bem como o exercício de todas as atividades comerciais e industriais conexas" (Cfr. Doc. 3, PI);
3) A Siderurgia Nacional é titular inscrita dos seguintes prédios, sitos na freguesia de Paio Pires, município do Seixal:
a) Prédio com a área de 424.001,05 m2, descrito na CRP do Seixal sob o nº. 1....e inscrito na respetiva matriz predial sob o art. 1....º, da freguesia de Paio Pires;
b) Prédio com a área de 105.581 m2, descrito na CRP do Seixal sob o nº … e inscrito na respetiva matriz predial sob parte do art …, da freguesia de Paio Pires;
c) Prédio com a área de 27.125 m2, descrito na CRP do Seixal sob o nº …. e inscrito na respetiva matriz predial sob o art. …º, da freguesia de Paio Pires;
d) Prédio com a área de 7.055/03 m2, descrito na CRP do Seixal sob o nº … e inscrito na respetiva matriz predial sob parte do art. …., da freguesia de Paio Pires (Cfr. Docs. 4 a 7 PI);
4) A Siderurgia Nacional é concessionária do direito de utilização privativa de uma parcela do domínio público, com a área de 287.000 m2, titulado pelo contrato de concessão nº. 9/2012, outorgado, em 2012.05.31, com a APL- Administração do Porto de Lisboa, S. A. (Cfr. Doc. 1 PI);
5) A E.... é titular das instalações fabris destinadas ao desmantelamento, despoluição e fragmentação de veículos em fim de vida e de sucata ferrosa, implantadas nas imediações do Alto-forno (por Acordo);
6) As Autoras desenvolvem a sua atividade industrial nos prédios identificados, nos quais têm instaladas e em funcionamento diversas unidades fabris (Por acordo e Doc. 1 PI);
7) Os prédios onde as Autoras desenvolvem a sua atividade são contíguos e/ou próximos do equipamento fabril denominado Alto-forno da Siderurgia Nacional, que se encontra desativado (Por acordo e Doc. 1 PU);
8) Em 2001.02.01, a Câmara Municipal do Seixal – CMS - propôs ao então Presidente do IPPAR (atual Direcção-Geral do Património Cultural - DGPC), a classificação do Alto-forno da Siderurgia Nacional, como monumento de interesse público (Por acordo e fls, 86 PA);
9) Em 2001.03.08, a CMS apresentou proposta de classificação e respetivo dossier documental, relativamente à classificação do Alto-forno da Siderurgia Nacional (Por acordo e fls. 86 PA);
10) Por despacho da Vice-Presidente do IPPAR - atual DGPC - de 2007.03.27, foi determinada a abertura do procedimento de classificação da referida estrutura (Por acordo e fls. 393 PA);
11) Por despacho do Diretor do IGESPAR - atual DGPC - de 2008.04.01, exarado sobre o parecer técnico n.º 978/DRCLVT/2008, de 2008.03.27, foi determinado o prosseguimento do referido procedimento de classificação (Por acordo e fls. 462 PA);
12) Em reunião da Secção do Património Arquitetónico e Arqueológico do Conselho Nacional de Cultura, de 2011.11.23, foi aprovada a classificação do Alto-forno da Siderurgia Nacional como Monumento de Interesse Público (MIP) e fixada a respetiva Zona Especial de Proteção (ZEP) (Por acordo e fls. 616 e 619 PA);
13) Pelo Anúncio nº 6532/2012, de 29 de Fevereiro, publicado no Diário da República, 2ª Série, Parte B, nº 62, de 2012.03.27 (p.p. 10934), foi aberto um período de consulta pública sobre o "projeto de decisão relativo à classificação como Monumento de Interesse Público (MIP) do Alto Forno da Siderurgia Nacional, incluindo os cowpers - ou regeneradores de calor, a sala de comando, o pote de poeiras e ciclones, a nave de sangria, a rampa dos skips, o alto-forno os silos de matérias-primas e a unidade de despoeiramento secundário do gás, freguesia de Aldeia de Paio Pires, concelho do Seixal, distrito de Setúbal, e à fixação da respetiva zona especial de proteção (ZEP)" (Por acordo e Doc. 8 PI);
14) Em 2012.05.09, no âmbito da consulta pública, a Siderurgia Nacional apresentou requerimento junto da Direção Regional de Cultura de Lisboa e Vale do Tejo -DRCLVT, peticionando, designadamente, “o urgente arquivamento do presente processo" (Por acordo e Doc. 9 PI);
15) Em 2012.05.10, no âmbito da consulta pública, a E.... apresentou requerimento junto da DRCLVT, peticionando "que o processo de classificação do Alto-forno e definição da sua Zona Especial de Proteção seja arquivado" (Por acordo e Doc. 10 PI);
16) Da Portaria do Secretário de Estado da Cultura – SEC - nº 740-CO/2012, de 2012.12.17, publicada no Diário da República, 2ª Série, nº 248, de 2012.12.24 (p.p. 40536-(64) e (65)), consta:
"Artigo 1º Classificação
É classificado como monumento de interesse público o Alto-Forno da Siderurgia Nacional, em Aldeia de Paio Pires, freguesia de Aldeia de Paio Pires, concelho do Seixal, distrito de Setúbal, conforme planta de delimitação constante do anexo à presente portaria e que desta faz parte integrante.
Artigo 2º Zona especial de proteção
É fixada a zona especial de proteção do monumento referido no artigo anterior, conforme planta de delimitação constante do anexo à presente portaria e que desta faz parte integrante" (Por acordo e Doc. 1 PI);
17) O Alto-forno da Siderurgia Nacional tem uma área de 6.300 m2 e a ZEP abrange uma área total de cerca de 101.500 m2, (Cfr. planta anexa à Portaria n°. 740-CO/2012, de 2012.12.17);
18) As Autoras afirmam que os prédios em causa foram adquiridos no âmbito de uma estratégia de expansão das atividades industriais e alargamento do perímetro fabril existente.
19) As Autoras afirmam que pretendem construir nos terrenos contíguos ou próximos do Alto-forno da Siderurgia Nacional novas instalações industriais, visando aumentar as suas exportações e criar novos postos de trabalho.
20) A classificação em causa e a fixação de uma ZEP determinam a descontinuidade de diversas áreas do perímetro fabril.
21) As Autoras afirmam que têm em estudo a expansão das suas atividades e instalações fabris e a realização de novos investimentos.
22) O art. 9°/c) do regulamento do PDM do Seixal (Cfr. RCM n.º 65/93, de 1993.10.14, publicada no DR I Série - B, n.º 264, de 1993.11.11, p.p. 6300 e segs.) define Espaços Industriais como aqueles que "abrangem as áreas onde se encontram instaladas as indústrias transformadoras e respetivos serviços de apoio e aquelas onde se pretende a instalação de novas unidades ou parques industriais".
23) A referida classe de espaços integra Áreas Industriais Consolidadas, "que se caracterizam por possuírem as infraestruturas adequadas à função predominante - as atividades industriais ou de armazenamento, e onde os alinhamentos se encontram definidos" (Cfr. art. 10º/3/a) do regulamento do PDM do Seixal) e Áreas de Expansão Industrial, "que se destinam à edificação de instalações para atividades industriais e serviços de apoio, servidas das respetivas infraestruturas" (Cfr. art. 10° /3 /b) do regulamento do PDM do Seixal).
24) Os prédios identificados das Autoras encontram-se classificados pelo PDM do Seixal como Espaços Industriais (Por acordo);
25) A presente Ação deu entrada no Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, em 25 de março de 2013 (Cfr. fls. 2 e segs. SITAF).
*
Nenhum outro facto relevante foi considerado provado».
O Direito
Despacho saneador de 29.10.2013, na parte que julgou desnecessárias as diligências instrutórias requeridas.
No final da petição inicial, após formularem os pedidos de declaração de nulidade ou anulação dos atos administrativos ou normas da Portaria nº 740-CO/2012 e, cumulativamente, de condenação no pagamento de indemnização, as autoras requereram ao tribunal a inquirição de testemunhas que arrolaram logo ali.
No despacho saneador, proferido a 29.10.2013, o tribunal decidiu: as peças das partes e documentos juntos fornecem já todos os elementos necessários, mostrando-se a prova documental oferecida suficiente, sendo pois desnecessárias quaisquer outras diligências de prova (art 90º do CPTA).
As recorrentes defendem, no entanto, que o tribunal se limitou a indeferir a inquirição de testemunhas arroladas sem qualquer fundamentação, sendo tal diligência instrutória absolutamente essencial para o exame e decisão do presente processo, maxime no que respeita à prova dos factos invocados nos arts 48º e segs da petição inicial, como causa de pedir do pedido indemnizatório, conforme contraditoriamente se veio a reconhecer na sentença do juiz singular confirmada pelo acórdão recorrido.
Vejamos.
Em 2013, o art 90º, nº 2 do CPTA tinha a redação seguinte: O juiz ou relator pode indeferir, mediante despacho fundamentado, requerimentos dirigidos à produção de prova sobre certos factos ou recusar a utilização de certos meios de prova quando, o considere claramente desnecessário, sendo, quanto ao mais, aplicável o disposto na lei processual civil no que se refere à produção de prova.
Assim, e desde já cabe notar que, nos casos de comprovada ausência de factualidade controvertida, maxime, por se encontrar documentalmente fixada, a situação de dispensa de um período de produção de prova consubstancia uma faculdade que a lei expressamente atribui ao juiz.
Nestas situações o juiz pode não produzir a prova requerida pelas partes.
Para tanto bastando que o justifique.
O mesmo, todavia, já não se pode afirmar quando existe matéria de facto controvertida essencial à boa decisão da causa. Nestas circunstâncias, passamos a citar o acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Norte a 14.03.2014, no processo nº 2699/09.3BEPRT:
(…)
II. O julgador deve proceder ao julgamento de facto selecionando da alegação feita pelas partes aquela realidade factual concreta tida por provada e necessária à apreciação da pretensão formulada à luz das várias e/ou possíveis soluções jurídicas da causa considerando, mormente, toda a realidade factual relevante para apreciação de todos os fundamentos de ilegalidade invocados, não sendo de exigir a fixação ou a consideração de factualidade que se repute ou se afigure despicienda para e na economia do julgamento da causa.
III. Nesse e para esse julgamento o decisor, tendo presente o objeto da ação, deverá atentar aos posicionamentos expressos pelas partes nas suas peças processuais quanto às alegações factuais invocadas entre si, aferindo e selecionando aquilo em que estão de acordo e aquilo de que divergem, na certeza de que existindo matéria de facto controvertida que releve para a apreciação da pretensão impugnatória formulada à luz das várias e/ou possíveis soluções jurídicas para a causa importa proferir despacho saneador com elaboração de matéria de facto assente e base instrutória [arts. 511.º, n.º 1 CPC/2007, 87.º e 90.º do CPTA], seguido de ulterior instrução quanto a tal realidade factual controvertida [arts. 513.º, 552.º, n.º 2, 577.º, n.º 1, 623.º, n.º 1, 638.º, n.º 1 todos do CPC/2007, e 90.º do CPTA] e, por fim, emissão de decisão sobre tal matéria de facto [arts. 646.º, n.º 4 e 653.º, n.º 2 do CPC/2007, 91.º e 94.º do CPTA].
IV. Ou, para utilizar a atual terminologia do CPC/2013, importa que se haja procedido à definição/identificação do objeto do litígio e à enunciação dos “temas da prova” [art. 596.º do referido Código - conceito que pressuporá na sua base apenas realidade factual controvertida tanto mais que a instrução, incidindo sobre aqueles temas e portanto num enquadramento tendencialmente “menos limitador”, prende-se ainda assim com a demonstração da veracidade ou não de determinados factos alegadamente ocorridos de cuja reconstituição do processo histórico se pretende obter e aos quais partes, testemunhas, perícias e documentos, respetivamente, são ouvidos, prestam depoimentos, incidem, respondem ou demonstram - cfr., entre outros, arts. 410.º, 420.º, 423.º, n.º 1, 452.º, n.º 2, 454.º, 466.º, 475.º, n.º 1, 516.º, n.ºs 1 e 2 do CPC/2013] considerando também sempre as várias e/ou possíveis soluções jurídicas da causa.
V. Não pode o juiz, uma vez confrontado com a existência de factualidade controvertida essencial para a boa e correta decisão da causa considerando os vários fundamentos de ilegalidade invocados e sob pena de ilegalidade por preterição das mais elementares regras, suprimir ou omitir qualquer daquelas fases processuais precludindo os direitos das partes em litígio, seja em termos de ação ou de defesa.
VI. Note-se que face ao nosso sistema probatório o juiz administrativo no julgamento de facto detém a liberdade de formar a sua convicção sobre os factos objeto de discussão em sede de julgamento com base apenas no juízo que se fundamenta no mérito objetivamente concreto do caso, na sua individualidade histórica, adquirido representativamente no processo.
VII. Este sistema não significa minimamente puro arbítrio por parte do julgador já que este pese embora livre no seu exercício de formação da sua convicção não está isento ou eximido de indicar os fundamentos onde aquela assentou por forma a que, com recurso às regras da ciência, da lógica e da experiência, se possa controlar a razoabilidade daquele processo de formação da convicção sobre a prova ou não prova daquele facto, permitindo, desta feita, sindicar-se o processo racional da própria decisão.
VIII. Importa ter presente que com a Lei n.º 15/2002, que aprovou o CPTA, se procedeu à revogação dos diplomas que disciplinavam a tramitação, poderes instrutórios e de julgamento nos processos do anterior contencioso, mormente, os normativos que nos mesmos regulavam tais matérias e fases [v.g., arts. 12.º e 24.º da Lei Processo Tribunais Administrativos (abreviadamente «LPTA») (aprovada pelo DL n.º 267/85), 817.º , 845.º e 847.º do Código Administrativo (aprovado pelo DL n.º 31.095, de 31.12.1940) e 20.º da Lei Orgânica Supremo Tribunal Administrativo (vulgo «LOSTA») (aprovado pelo DL n.º 40.768, 08.09.1956)].
IX. Assim, passou a disciplinar-se no art. 90.º do CPTA que no “caso de não poder conhecer do mérito da causa no despacho saneador, o juiz ou relator pode ordenar as diligências de prova que considere necessárias para o apuramento da verdade” [n.º 1], podendo o juiz/relator “indeferir, mediante despacho fundamentado, requerimentos dirigidos à produção de prova sobre certos factos ou recusar a utilização de certos meios de prova quando, o considere claramente desnecessário, sendo, quanto ao mais, aplicável o disposto na lei processual civil no que se refere à produção de prova” [n.º 2].
X. Nessa medida e através da remissão operada pela parte final do n.º 2 do citado preceito mostram-se hoje afastadas as limitações de instrução probatória e de meios de prova legalmente admissíveis no contencioso administrativo e que existiam no anterior contencioso já que as ações administrativas especiais previstas e reguladas no CPTA passaram, nesse âmbito, a ser disciplinadas pelo regime decorrente dos arts. 410.º a 526.º do CPC/2013 [anteriores arts. 513.º a 645.º do CPC/2007], atribuindo-se ao julgador administrativo poderes de controlo e de instrução nesse mesmo domínio, quer em 1.ª instância quer mesmo em sede de recurso jurisdicional [cfr. arts. 90.º, n.º 1 e 149.º, n.º 2 ambos do CPTA], o que aporta claras consequências para e no julgamento de facto a realizar [cfr. arts. 91.º do CPTA, 653.º e 655.º do CPC/2007 - 607.º, n.ºs 4, 5 e 6 do CPC/2013] e mais amplamente, no nosso entendimento, no objeto do processo e da pronúncia a emitir.
XI. Neste domínio da instrução e da prova cumpre, ainda, ter presentes os princípios da investigação [do inquisitório ou da verdade material - cfr. arts. 06.º e 411.º do CPC/2013], da aquisição processual [cfr. art. 413.º do CPC/2013], da universalidade dos meios de prova [o qual só sofre compressão por força de limitação dos meios de prova decorrente de proibições de prova determinadas por normas constitucionais, mormente, relativas a direitos, liberdades e garantias] e, bem assim, o da livre apreciação das provas [cfr., nomeadamente, os arts. 83.º, n.º 4 do CPTA e 607.º, n.º 5 do CPC/2013], princípios esses que se mostram válidos e plenamente operantes no nosso contencioso administrativo vigente.
XII. Detendo o julgador administrativo, de harmonia com os normativos enunciados, amplos poderes inquisitórios em matéria de investigação e de instrução probatória o mesmo poderá ter em consideração os elementos probatórios que se mostrem constantes do processo administrativo/instrutor, enquanto lastro documental à sua disposição, sem que daí derive ou possa derivar qualquer entendimento que limite ou condicione a possibilidade do autor apresentar ou indicar e produzir outros meios de prova com os quais vise contraditar os pressupostos factuais nos quais se estribou o ato administrativo impugnado.
XIII. Note-se que o processo administrativo/instrutor, mormente, documentos e depoimentos/declarações nele prestados ou insertos, enquanto prova documental não possui ou lhe pode ser conferido ou reconhecido um qualquer valor probatório acrescido face ou no confronto com outros meios de prova legalmente admitidos no processo judicial, valendo, assim, em pleno as regras decorrentes dos arts. 341.º e segs. do Código Civil, 653.º e 655.º do CPC/2007 -607.º, n.º 5 do CPC/2013.
XIV. Com efeito, o teor ou conteúdo do processo administrativo/instrutor não faz fé em juízo e a sua valoração como meio de prova não pode implicar uma ofensa ao princípio da igualdade de armas entre as partes.
XV. Atente-se que o respeito pelo princípio da separação de poderes não impede o julgador administrativo de apreciar e julgar da exatidão de determinada realidade factual que se mostra controvertida e na qual a Administração assenta a sua decisão.
XVI. De facto, se é para nós certo que o julgador administrativo não pode substituir-se à Administração na formulação de valorações que envolvam ou se prendam com juízos sobre a conveniência e/ou a oportunidade do exercício de determinados aspetos do poder administrativo, aquilo que em geral se denomina de “discricionariedade administrativa”, temos, ao invés, que não se enquadra naquele juízo a apreciação da exatidão ou veracidade da referida factualidade.
XVII. É que na fixação dos factos que funcionam como pressupostos das decisões/pronúncias administrativas a Administração não detém um poder insindicável em sede contenciosa já que não nos situamos no domínio da “discricionariedade administrativa”, pelo que nada obsta a que o julgador administrativo sobreponha o seu juízo de avaliação face àquele que foi adotado pela Administração, mormente, por reputar existir uma situação ilegalidade objetiva material relativa aos pressupostos de facto, ou seja, por insuficiência probatória e erro na valoração e fixação do quadro factual tida por apurado em sede de procedimento administrativo.
XVIII. Por outro lado, temos para nós que inexistem hoje, como vimos, quaisquer limitações de instrução e de prova salvo as restrições decorrentes de proibições de prova determinadas por normas constitucionais, mormente, relativas a direitos, liberdades e garantias, não sendo hoje mais legítimas a justificação de decisões que deneguem o acesso à prova e, mais vastamente, à defesa e igualdade de armas, denegação essa que se traduz e redunda num claro "deficit" do direito à tutela jurisdicional efetiva e na infração dos comandos constitucionais constantes, mormente, dos arts. 20.º e 268.º, n.º 4 da CRP.
XIX. Tal como afirma Michelle Taruffo “… o direito a apresentar todas as provas relevantes constitui parte essencial das garantias gerais sobre a proteção do direito defesa, pois a oportunidade de provar os factos nos quais assentam as pretensões das partes é condição necessária da efetividade de tais garantias (…). (…) o direito a apresentar todos os meios de prova relevantes que estejam ao alcance das partes é um aspeto essencial do direito de ação e deve reconhecer-se como pertencendo às garantias fundamentais das partes …” [in: “La Prueba”, 2008, pág. 56 - tradução livre nossa].
XX. De referir, ainda, que, face ao que se mostra disciplinado em sede da tramitação da ação administrativa especial no art. 87.º do CPTA, o juiz administrativo confrontado com a falta de acordo das partes quanto à dispensa da prova e com a existência de factualidade controvertida relevante para a decisão da causa deve, em sede de despacho saneador e apesar da falta expressa de referência à aplicação do CPC na tramitação o da fase de saneamento e condensação, atualmente denominada de “gestão inicial do processo e da audiência prévia”, proceder à fixação do objeto do litígio e definir aquilo que são os temas da prova tal como determina o art. 596.º do CPC/2013 à luz das várias soluções plausíveis de direito, preceito este que importa convocar e aplicar para assegurar uma regular e adequada tramitação do referido meio processual.
XXI. Será sobre os factos alegados pelas partes ponderadas e consideradas as regras e ónus probatórios a atender ao caso [cfr. arts. 342.º e segs. do CC, 513.º, 514.º, 515.º, 523.º, 552.º, 554.º, 568.º, 578.º e 638.º do CPC/2007 - 410.º, 412.º, 413.º, 423.º, 452.º, 454.º, 466.º, 475.º, 516.º todos do CPC/2013] que irá ou deverá incidir a prova carreada para os autos ou oficiosamente determinada pelo julgador, ressalvados os factos que, nos termos do art. 412.º do CPC/2013 [art. 514.º CPC/2007] não careçam de alegação ou de prova, na certeza de que na enunciação do objeto do litígio e dos temas da prova não poderá o julgador administrativo deixar de ter em linha de conta aquilo que constitui o objeto do processo, a causa de pedir e o pedido deduzido (…).
Acompanhando e acolhendo a interpretação assim declarada na decisão que vimos de transcrever, tem-se, portanto, por assente que não pode o juiz, uma vez confrontado com existência de factualidade controvertida essencial para a boa e correta decisão da causa, e sob pena de ilegalidade por preterição das mais elementares regras, suprimir ou omitir qualquer daquelas fases processuais, precludindo os direitos das partes em litígio, seja em termos de ação ou de defesa.
De regresso ao nosso caso, importa determinar se estamos (ou não) perante uma situação de comprovada ausência de matéria de facto controvertida com relevo para a decisão da causa que justifique a opção tomada pelo tribunal recorrido.
Neste domínio, dir-se-á que as autoras instauraram a presente lide visando a invalidade dos atos contidos na Portaria nº 740-CO/2012, de 17.12.2012, publicada no DR, 2ª série, de 24.12.2012, de classificação como monumento de interesse público do Alto Forno da Siderurgia Nacional, na Aldeia de Paio Pires, freguesia de Aldeia de Paio Pires, Seixal, e de definição da zona especial de proteção do monumento. Mais peticionaram a condenação da demandada no pagamento de indemnização pelos prejuízos suportados, acrescida de juros, a liquidar nos termos indicados nos arts 48º e segs da petição inicial, e no pagamento de uma sanção pecuniária compulsória por cada dia de atraso no cumprimento da decisão judicial que vier a ser proferida.
As recorrentes fundamentam o pedido de impugnação nas seguintes ilegalidades: caducidade do procedimento de classificação do monumento de interesse público, ofensa dos direitos fundamentais de propriedade e de iniciativa económica privada, bem como dos princípios da justa indemnização e da igualdade, falta de fundamentação, violação do PDM do Seixal, violação do princípio da audição prévia.
Ora, no que concerne às causas de invalidade traduzidas na (i) caducidade do procedimento de classificação do monumento de interesse público, (ii) falta de fundamentação, (iii) preterição de audiência prévia de interessados, (iv) violação do PDM do Seixal, como decidiu o tribunal recorrido, resulta inútil ordenar a realização de quaisquer diligências de prova além da documental existente nos autos, incluindo obviamente o processo administrativo apenso.
Aliás isso mesmo vem confirmado no julgamento da matéria de facto dada como provada no acórdão recorrido, o qual, nesta parte, não é objeto de recurso.
Carecendo, por isso, a materialidade em questão da natureza controvertida necessária à abertura de um período de produção de prova para conhecer destas ilegalidades.
Na verdade, só quanto às ilegalidades que podem bulir com a condenação no pagamento de indemnização, como a alegada ofensa dos direitos de propriedade e de iniciativa económica privada e os princípios da justa indemnização e da igualdade, se coloca a controvérsia.
Quanto a esta parte, compulsada a petição inicial, resulta da alegação contida nos arts 7, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 42, que os atos impugnados, de classificação e de definição da ZEP, impuseram limitações e restrições aos prédios das autoras sem fixarem qualquer compensação plena e integral pelos prejuízos suportados.
Sucede que o acórdão recorrido deu como provados, para o que ora importa, os factos dos nº 7 (art 7º da pi), 18 (art 22 da pi), 19 (art 23 da pi), 20 (art 24 da pi), 21(art 25 da pi) do probatório.
Referindo é certo, na pág 13:
… no que concerne à invocada intenção das autoras construírem nos terrenos contíguos, que as mesmas não lograram demonstrar tal intenção, ao que acresce que não provam que os atos aqui controvertidos possam obstar a tal desiderato, aludindo a uma «descontinuidade» que se verificaria nas edificações industriais, o que só por si, e sem prova acrescida, não é necessariamente um impedimento à concretização dos aludidos projetos.
Mais à frente, lê-se ainda no acórdão, no que respeita ao formulado pedido de indemnização feito, nos termos da al d) do art 20º da Lei nº 107/2001, de 8.9, que estatui «o direito a uma indemnização sempre que do ato de classificação resultar uma proibição ou uma restrição grave à utilização habitualmente dada ao bem», sempre se dirá que as autoras não lograram demonstrar, mais uma vez, em concreto a mensuração do invocado prejuízo, na medida em que se limitam a aludir a uma intenção de expansão e investimento, sem que demonstrem, inclusivamente, de que modo esse eventual futuro investimento ficará limitado ou inviabilizado.
Ou seja, a controvérsia das partes prende-se com a matéria de facto para aferir, na verdade, sobre o direito das autoras/ requerentes a uma indemnização nos termos previstos no art 20º, al d) da Lei nº 107/2001, a que a decisão recorrida aponta falta de mensuração.
Porém, tal mensuração não consta da matéria alegada no articulado inicial e, mais, as autoras/ recorrentes no pedido de condenação que formularam na petição inicial logo adiantaram que os prejuízos a indemnizar seriam a liquidar, nos termos do art 569º do Código Civil e do art 471º, al b) do CPC/1961.
Assim sendo, atento o exposto, no que à indemnização respeita, também aqui não se impunha a possibilidade de produção de prova nesta parte às recorrentes.
De facto, o direito à prova postula a ideia de que as partes têm o direito (i), por via de ação e da defesa, de utilizarem a prova em seu benefício e como sustentação dos interesses e das pretensões que apresentarem em tribunal, de (ii) contradizer as provas apresentadas pela parte contrária ou suscitadas oficiosamente pelo tribunal, bem como o (iii) direito à contraprova.
Assim, cabendo às autoras o ónus da prova dos factos que alegam e dando-se por provados – por acordo – os factos nº 7, 18 a 21, não lhe foi recusada a possibilidade de provar tais factos.
O que se questiona é a respetiva mensuração que assumidamente não consta da petição inicial.
Por conseguinte, nas circunstâncias do caso concreto, em face das peças das partes e dos documentos juntos, a realização das diligências instrutórias requeridas pelas recorrentes – inquirição de testemunhas arroladas – não justificam a abertura de um período de produção de prova, pois o pedido genérico é concretizado através de liquidação como, de resto, requereram.
Tanto basta para julgarmos improcedente a conclusão nº 1 do recurso das autoras.
O acórdão.
Erro de julgamento de direito:
Caducidade do procedimento de classificação e de fixação da ZEP.
Na presente ação administrativa especial estão em causa os atos administrativos que classificaram o Alto Forno da Siderurgia Nacional, sito na Aldeia de Paio Pires, freguesia de Aldeia de Paio Pires, Seixal, como monumento de interesse público e fixaram uma zona de proteção do monumento.
Esses atos constam da Portaria nº 740-CO/2012, publicada no DR, 2ª série, nº 248, de 24.12.2012, mais precisamente dos arts 1º [Classificação - É classificado como monumento de interesse público o Alto-Forno da Siderurgia Nacional, em Aldeia de Paio Pires, freguesia de Aldeia de Paio Pires, concelho do Seixal, distrito de Setúbal, conforme planta de delimitação constante do anexo à presente portaria e que desta faz parte integrante] e 2º [Zona especial de proteção - É fixada a zona especial de proteção do monumento referido no artigo anterior, conforme planta de delimitação constante do anexo à presente portaria e que desta faz parte integrante] da Portaria.
Os atos impugnados foram emitidos no culminar do procedimento de Classificação de Bem Imóvel como monumento de interesse público e de Fixação de Zona Especial de Proteção, procedimento esse regulado pela Lei nº 107/2001, de 8.9 e pelo DL nº 309/2009, de 23.10.
Nos termos destes diplomas legais o Processo de Classificação dos bens imóveis de interesse cultural e de Zona de Proteção segue os passos seguintes:
1.ª FASE – Abertura do procedimento
1. Iniciativa do procedimento
O procedimento administrativo de classificação de um bem imóvel inicia-se a requerimento de qualquer interessado, mediante a entrega do documento disponível na página eletrónica da DGPC, ou oficiosamente, por proposta interna da DGPC ou da direção regional de cultura (DRC) competente.
1.1. Iniciativa externa (qualquer interessado)
Aceder à página da DGPC, descarregar e preencher o Requerimento Inicial do Procedimento de Classificação de Bens Imóveis (provisoriamente apenas possível em papel; o preenchimento eletrónico virá a ser disponibilizado). Enviar o requerimento à DGPC ou à DRC competente, acompanhado dos elementos de instrução.
1.2. Iniciativa interna
Através de despacho da direção da DGPC ou proposta de técnico.
A partir da receção do requerimento, do despacho da direção ou da proposta de técnico, o bem imóvel encontra-se Em Estudo.
2. Apreciação da proposta
A proposta é analisada pela DGPC ou DRC territorialmente competente, apreciando-se antes de mais a presença de todos os elementos requeridos, e seguidamente a sua pertinência do ponto de vista patrimonial, considerando os critérios estabelecidos na legislação (Lei nº 107/2001). Os serviços procedem então à elaboração de um parecer técnico fundamentado em investigação e pesquisa sobre o bem, de que resultará uma proposta de abertura do procedimento de classificação ou uma proposta de arquivamento.
2.1. Apreciação do requerimento, despacho ou proposta.
O pedido pode ser simplesmente indeferido nesta fase, por se julgar infundado, ou pode haver necessidade de solicitação de esclarecimentos, de elementos em falta ou da reformulação do pedido, ou ainda da convocação do requerente para conferência instrutória (no prazo de 20 dias após a receção do requerimento inicial). O requerente pode solicitar a suspensão do prazo de decisão por 10-45 dias, prorrogável, ou a continuação do procedimento, mesmo sem correções. Na ausência de resposta adequada ou de solicitação de suspensão do prazo, o requerimento é indeferido por não-conformidade.
2.2. Parecer técnico
Elaboração de proposta de abertura do procedimento (classificação) ou de arquivamento. Com a proposta de classificação pode ser feita uma proposta de fixação de zona especial de proteção provisória (ZEPP). A decisão deve ser tomada pela DGPC num prazo de 60 dias após a receção do requerimento inicial (sem prejuízo da dilação decorrente da correção de falhas e entrega de elementos complementares), prorrogável por mais 60 dias se for necessária proposta de fixação de ZEPP.
2.3. Proposta de fixação de ZEPP
A ZEPP é fixada, através de um estudo articulado entre a DGPC, a DRC e a câmara municipal (CM) territorialmente competentes, quando a zona geral de proteção (ZP) de 50 m contados a partir dos limites externos do imóvel, que vigora automaticamente a partir da data da decisão de abertura do procedimento de classificação, se revelar insuficiente ou desadequada para a proteção e valorização do bem imóvel a classificar. A ZEPP pode incluir zonas non aedificandi.
3. Decisão de abertura de procedimento de classificação
O procedimento de classificação deve ser concluído no prazo geral de 1 ano, embora sempre que estejam em causa conjuntos e sítios este prazo seja prorrogável por mais 1 ano. Qualquer interessado pode denunciar a mora nos 60 dias após o final do prazo, e a Administração Central deve decidir em igual número de dias, sob pena de caducidade do procedimento. Este prazo é prorrogável pelo diretor da DGPC, mediante aprovação da tutela, até um máximo de 120 dias, implicando nova notificação dos interessados. Os interessados podem recorrer da prorrogação do prazo (120 dias).
3.1. Publicação no DR, 2.ª Série
A DGPC envia um anúncio com a decisão de abertura do procedimento para o Diário da República.
3.2. Notificações
São feitas as notificações dos interessados (proprietários, quando o número for inferior a 10, requerente e CM).
3.3. Comunicações
A decisão é comunicada à Direção-Geral do Tesouro e Finanças (e, no caso de bem imóvel afeto à Defesa Nacional, à Direção-Geral de Infraestruturas do Ministério da Defesa), à Conservatória do Registo Predial competente, à Ordem dos Arquitetos, à Ordem dos Engenheiros e às Estruturas Associativas de Defesa do Património (com registo na DGPC).
3.4. Divulgação
A decisão de abertura e, quando aplicável, de fixação da respetiva ZEPP, é registada no sistema de informação da DGPC e disponibilizada nas páginas eletrónicas da DGPC, DRC e CM territorialmente competentes.
Feitas as devidas notificações e publicado o anúncio no DR, o imóvel passa a ser considerado Em Vias de Classificação. A partir deste momento, e até à decisão final, ficam suspensos os procedimentos de admissão de comunicações prévias e concessão de licenças e autorizações, mesmo respeitantes às comunicações já admitidas. Note-se que no caso das ZP e ZEPP só é possível a suspensão se a esta tiver sido feita menção expressa no despacho de abertura. Os requerentes podem solicitar o levantamento da suspensão, sendo o pedido avaliado pela DGPC no prazo de 40 dias. Uma decisão desfavorável pode incluir a indicação de alterações necessárias para o levantamento das suspensões, dando lugar à correção do pedido. No caso de decisão favorável ao requerente, é feita a notificação deste e da respetiva CM.
3.5. Reclamações
É possível a reclamação ou impugnação administrativa do despacho de abertura e, quando aplicável, da respetiva ZEPP.
3.6. Indeferimento da reclamação
O eventual indeferimento é comunicado ao requerente.
3.7. Deferimento da reclamação
Implica a revogação do despacho de abertura e, quando aplicável, da fixação da respetiva ZEPP e o arquivamento do procedimento, de acordo com o ponto 4. Despacho de arquivamento.
4. Despacho de arquivamento
O procedimento é arquivado pela DGPC.
4.1. Notificações
O requerente é notificado do despacho de arquivamento e é enviada cópia do processo à CM, para ponderação de classificação como de interesse municipal (IM). Cumpridos estes trâmites, o procedimento considera-se Arquivado.
4.4. Divulgação
A decisão de arquivamento é registada no sistema de informação da DGPC e disponibilizada nas páginas eletrónicas da DGPC e DRC territorialmente competente.
4.5. Reclamações
É ainda possível a reclamação ou impugnação administrativa do despacho de arquivamento.
4.6. Indeferimento da reclamação
O eventual indeferimento é comunicado ao requerente.
4.7. Deferimento da reclamação
Implica a revogação do despacho de arquivamento do procedimento e, quando aplicável, da fixação da respetiva ZEPP e a determinação da abertura de novo procedimento de classificação e a fixação de nova ZEPP, de acordo com o ponto 3. Decisão de abertura de procedimento de classificação ou desclassificação.
Feitas as notificações e publicado o anúncio no DR, o procedimento considera-se Em Vias de Classificação, com todas as implicações daí decorrentes e já referidas (suspensão dos procedimentos de admissão de comunicações prévias e concessão de licenças e autorizações).
2.ª FASE - Instrução do procedimento
Nesta fase, a DGPC pode determinar a prorrogação do prazo inicial por mais um ano, exceto no caso dos sítios e conjuntos de interesse público cujo prazo já tenha sido prorrogado.
5. Diligências instrutórias
5.1. Apreciação do requerimento, despacho ou proposta
Elaboração do documento instrutório do procedimento de classificação (com proposta de categoria e de graduação do bem), podendo incluir proposta de ZEP (em estudo articulado entre a DGPC, a DRC e a CM territorialmente competentes), pela DRC territorialmente competente ou pela DGPC.
O procedimento de fixação de ZEP (quando não instruído em simultâneo com o procedimento de classificação) deve ser concluído no prazo geral de 18 meses após a publicação do diploma de classificação.
5.2. Parecer do órgão consultivo
Os processos são sujeitos a parecer da Secção do Património Arquitetónico e Arqueológico do Conselho Nacional de Cultura (SPAA do CNC).
5.3. Projeto de decisão
Elaboração do projeto de decisão de classificação como de interesse nacional/ monumento nacional (MN), monumento de interesse público (MIP), conjunto de interesse público (CIP) ou sítio de interesse público (SIP) e/ou de fixação da respetiva ZEP, ou ainda de arquivamento do procedimento.
6. Arquivamento do procedimento
O procedimento é arquivado pela DGPC.
6.1. Publicação no DR, 2.ª Série
A DGPC envia um anúncio com a decisão de arquivamento para o Diário da República.
6.2. Notificações
São feitas as notificações dos interessados (proprietários, quando o número for inferior a 10, requerente e CM), e é enviada cópia do processo a esta última para ponderação de classificação como de interesse municipal (IM).
6.3. Comunicações
A decisão do arquivamento é comunicada à Direção-Geral do Tesouro e Finanças (e, no caso de bem imóvel afeto à Defesa Nacional, à Direção-Geral de Infraestruturas do Ministério da Defesa), à Conservatória do Registo Predial competente, à Ordem dos Arquitetos, à Ordem dos Engenheiros e às Estruturas Associativas de Defesa do Património (com registo na DGPC).
6.4. Divulgação
A decisão de arquivamento é registada no sistema de informação da DGPC e disponibilizada nas páginas eletrónicas da DGPC e DRC territorialmente competente.
6.5. Reclamações
É ainda possível a reclamação ou impugnação administrativa do despacho de arquivamento.
6.6. Indeferimento da reclamação
O eventual indeferimento é comunicado ao requerente.
6.7. Deferimento da reclamação
Se a decisão sobre a reclamação for favorável aos requerentes, segue-se a elaboração do projeto de decisão de classificação como MN, MIP, CIP ou SIP e/ou de fixação da respetiva ZEP, respeitando-se todos os trâmites indicados no ponto 7. Classificação.
3.ª FASE – decisão do procedimento
7. Classificação
7.1. Publicação no DR, 2.ª Série
A DGPC envia um anúncio com a proposta de decisão para o Diário da República.
7.2. Notificações
São feitas as notificações dos interessados (proprietários, quando o número for inferior a 10, requerente e CM).
7.3. Divulgação
A proposta de decisão é registada no sistema de informação da DGPC e disponibilizado nas páginas eletrónicas da DGPC, DRC e CM territorialmente competente. O processo é disponibilizado para consulta na DRC, e uma cópia é disponibilizada na CM.
7.4. Relatório e proposta de decisão final
Caso sejam apresentadas quaisquer observações, a DRC territorialmente competente deve pronunciar-se no prazo de 15 dias. Com base na informação da DRC, a DGPC elabora o Relatório Final. Após a sua aprovação pela direção da DGPC, segue-se a formulação e apresentação à tutela da Proposta de Decisão Final (Projeto de Diploma).
8. Reclamações
No caso de existirem reclamações, estas podem ser sujeitas a Parecer (não previsto) da SPAA do CNN, seguindo-se a decisão do diretor da DGPC sobre a reclamação.
8.1. Indeferimento da reclamação
O eventual indeferimento é comunicado ao requerente.
8.2. Deferimento da reclamação
Implica a revogação do despacho de abertura e o arquivamento do procedimento, respeitando-se todos os trâmites indicados no ponto 6. Arquivamento do procedimento.
9. Ato de classificação e/ ou fixação de ZEP
A Proposta de Decisão Final é enviada à tutela, que decide publicar ou recusar o diploma. Em caso de recusa, que terá de ser fundamentada, a proposta é devolvida à DGPC, dando origem ao arquivamento ou à alteração do procedimento.
9.1. Publicação no DR, 2.ª Série
A publicação da decisão final da classificação de bens de interesse público (MIP, CIP ou CIP) e/ou da fixação da zona especial de proteção (ZEP) reveste a forma de Portaria e é promovida pela SEC; a publicação da decisão final da classificação / desclassificação de bens de interesse nacional (MN) reveste a forma de Decreto e é promovida pelo Conselho de Ministros, após promulgação do PR.
9.1. Notificações relativas à decisão final / publicação
São feitas as notificações dos interessados (proprietários, quando o número for inferior a 10, requerente e CM).
9.3. Comunicações
É dado conhecimento à Direção-Geral do Tesouro e Finanças, para efeitos da isenção prevista no n.º 1 do art.º 44.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais (e, no caso de bem imóvel afeto à Defesa Nacional, à Direção-Geral de Infraestruturas do Ministério da Defesa), à Conservatória do Registo Predial competente, para efeitos de inscrição gratuita no respetivo registo predial, à Ordem dos Arquitetos, à Ordem dos Engenheiros e às Estruturas Associativas de Defesa de Património (com registo na DGPC).
9.4. Divulgação
Os Decretos e Portarias de classificação e/ou ZEP são registados no sistema de informação da DGPC e disponibilizados nas páginas eletrónicas da DGPC, DRC e CM territorialmente competente. O processo é disponibilizado para consulta na DGPC ou na DRC territorialmente competente.
Em suma, nos termos do art 24º, nº 1 e nº 2 da Lei nº 107/2001, o procedimento de classificação de bem imóvel deve ser concluído no prazo geral de 1 ano, a partir da notificação da decisão de abertura do procedimento.
Excecionalmente, sempre que, no âmbito do mesmo procedimento, estejam em causa conjuntos e sítios o prazo geral de 1 ano pode ser prorrogado por mais 1 ano.
Já o prazo máximo para a definição de zona especial de proteção, quando não decorrer em simultâneo com o procedimento de classificação de um bem imóvel, é de 18 meses a contar da data da publicação da Portaria ou do Decreto em DR (cfr art 42º, nº 1 do DL nº 309/2009 e art 24º, nº 4 da Lei nº 107/2001).
De acordo ainda com o art 24º, nº 5 da Lei nº 107/2001, qualquer interessado pode denunciar a mora nos 60 dias após o final do prazo, e a Administração Central deve decidir em igual número de dias, sob pena de caducidade do procedimento. Este prazo é prorrogável pelo diretor da DGPC, mediante aprovação da tutela, até um máximo de 120 dias, implicando nova notificação dos interessados.
Transcorridos estes prazos (geral e prorrogações) o procedimento de avaliação e o procedimento de definição de zona especial de proteção caducam (cfr art 34º do DL nº 309/2009).
O mesmo é dizer que, nos termos das disposições citadas, estamos perante um prazo legal cujo decurso tem como efeito a caducidade do procedimento administrativo.
À previsão de um prazo máximo de duração do procedimento administrativo estão subjacentes interesses de ordem pública ligados à segurança, proteção e estabilidade dos particulares. E na medida em que está subordinado à lei (art 266º, nº 2 da CRP e art 3º do CPA), deve o órgão administrativo evitar a sua continuação para além do prazo fixado em lei, o qual tem natureza imperativa.
Assim, a prática de ato administrativo depois de decorrido o prazo de caducidade acarreta a anulação desse ato, na medida em que configura decisão prolatada com ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção (cfr art 135º do CPA de 1991/ art 163º, nº 1 do CPA/2015).
Com efeito, não prescrevendo a lei outro efeito mais grave para o ato, como seja a nulidade (cfr art 133º do CPA/1991 – art 161º do CPA/2015), é de considerar que a prática de um ato administrativo, depois de decorrido o prazo de caducidade, gera a sua anulabilidade com fundamento naquilo que a doutrina intitula de incompetência ratione temporis (neste sentido, a propósito do atual art 128º, nº 6 do CPA, cfr Carla Amado Gomes, em «Repensar o CPA – A Decisão do Procedimento», pág 41, e Luis Cabral de Moncada, CPA anotado, pág. 394).
De regresso ao caso, o tribunal recorrido, a propósito da caducidade do procedimento, entendeu o seguinte: a decisão de abertura de procedimento de classificação” tem lugar com o anúncio publicado na 2ª Série do Diário da República, como resulta do artº 9º, nº 2 Decreto-Lei nº 309/2009, de 23/10, sendo que o anúncio comunicando a intenção de ser proposta a classificação como monumento de interesse público do Alto-Forno da Siderurgia Nacional, veio a ser publicado em “DR” em 27 de março de 2012.
Assim sendo, independentemente dos procedimentos instrumentais e preparatórios anteriormente verificados, o que é facto é que o procedimento formal tendente à classificação do imóvel se iniciou em 27 de março de 2012, tendo sido concluído em 17 de dezembro do mesmo ano, o que determina que se não verifique a suscitada caducidade.
As recorrentes imputam a este segmento da decisão recorrida erro de julgamento alicerçado nos seguintes argumentos de interpretação da matéria de facto: contrariamente ao decidido no acórdão recorrido, pelo anúncio nº 6532, de 29.2 apenas foi publicitado o projeto de decisão de classificação e de fixação da ZEP e a abertura de um período de consulta pública, ex vi do disposto nos arts 23 a 28º e 36º a 46º do DL nº 309/2009, de 23.10.
O referido anúncio insere-se nas fases finais do procedimento de classificação e de fixação da ZEP, tendo sido precedido, além do mais, pela abertura do procedimento, em 2001 (arts 4º a 17º e 41º do DL nº 309/2009, de 23.10), conforme resulta de sucessivos pareceres e informações constantes do PA.
Na verdade, compulsados os factos provados e o périplo que fizemos pela tramitação do procedimento prevista na Lei nº 107/2001 e no DL nº 309/2009, assiste razão às recorrentes.
O tribunal recorrido incorreu em erro ao identificar a publicação da decisão de abertura do procedimento de classificação, tratada no art 9º, nº 2 do DL nº 309/2009, com o anúncio publicado no Diário da República em 27.3.2012 (como nele se lê) nos termos dos arts 23º e 44º e para efeitos dos arts 25º e 45º do DL nº 309/2009 e, assim, concluir pela não caducidade do procedimento administrativo em causa.
De facto, a publicação da decisão de abertura do procedimento de classificação, tratada no art 9º, nº 2 do DL nº 309/2009, precede a publicação do projeto de decisão de classificação e de fixação de ZEP para efeitos de consulta pública previsto nos arts 23º e 25º do DL nº 309/2009, trata-se de duas realidades diferentes, com finalidades distintas, com tratamento jurídico diferenciado e que ocorrem em fases diferentes do mesmo procedimento.
Ainda, pese embora não vir elencada nos factos provados a data em que a decisão de abertura do procedimento de classificação e de definição de zona específica de proteção foi publicitada, pois apenas sabemos que a decisão de abertura do procedimento tem data de 27.3.2007 – facto provado nº 10 – o texto do anúncio nº 6532/2012, de 29.2.2012 é claro ao dizer faço público que é intenção propor a classificação como Monumento de Interesse Público do Alto Forno da Siderurgia Nacional … e que … fica aberto um período de consulta pública por 30 dias úteis (cfr facto provado nº 13), por reporte, sem dúvida, ao disposto nos arts 23º e 44º e arts 25º e 45º do DL nº 309/2009 (e não como refere a decisão recorrida ao art 9º do mesmo diploma legal).
Por conseguinte está errado o computo do prazo de caducidade do procedimento de classificação e de fixação de ZEP a partir da data da publicação do anúncio nº 6532, de 29.2, no Diário da Republica de 27.3.2012, que publicita o projeto de decisão de classificação e de fixação da ZEP e a abertura de um período de consulta pública.
O procedimento de classificação do Alto Forno da Siderurgia Nacional, sito na Aldeia de Paio Pires, no Seixal, como Monumento de Interesse Público, foi da iniciativa do Presidente da Câmara Municipal do Seixal, em requerimento apresentado e instruído em 8.3.2001 (facto provado nº 9).
Em consequência, muito para além do prazo legal previsto no art 8º do DL nº 309/2009, em 27.3.2007, foi determinada a abertura do procedimento de classificação do bem imóvel (facto provado nº 10).
E não vindo alegada nem provada a data da notificação e publicação da decisão de abertura do procedimento, sabemos que por despacho do Diretor do IGESPAR/ DGPC, de 1.4.2008, exarado sobre parecer técnico de 27.3.2008, foi determinado o prosseguimento do procedimento de classificação (facto provado nº 11).
Ou seja, o prazo de caducidade do art 34º do DL nº 309/2009, pelo menos começou o seu curso depois da decisão de abertura do procedimento de classificação do bem imóvel, datada de 27.3.2007 e antes do início da fase de instrução do procedimento, ou seja, antes do parecer técnico de 27.3.2008.
Nestes termos, mesmo desconhecendo-se se foi requerida e deferida qualquer prorrogação de prazo para conclusão do procedimento simultâneo de classificação do bem imóvel e de definição de ZEP desse imóvel, na data da Portaria nº 740-CP/2012, em 17.12.2012, e da respetiva publicação no DRE, 2ª série, nº 248, de 24.12.2012, há muito estava volvido o prazo de 1 ano do art 24º, nº 1 e nº 2 da Lei nº 107/2001 (verificado, pelo menos, a 27.3.2009), de mais 1 ano caso aquele tivesse sido prorrogado (art 24º, nº 3) (verificado a 27.3.2010) e de mais 120 dias de prorrogação (cfr art 24º, nº 5) (verificado a 27.7.2010).
A 24.12.2012 estava integralmente ultrapassado qualquer dos prazos (geral e de prorrogações) fixados no art 24º da Lei nº 107/2001, de 8.9.
Pelo que, nos termos do art 34º do DL nº 309/2009, o procedimento de classificação do bem imóvel Alto Forno da Siderurgia Nacional e de fixação da ZEP caducou muito antes da respetiva conclusão, que terminou com a decisão final de 17.12.2012, publicitada no DR a 24.12.2012.
Nos termos ainda do art 34º, nº 4 do DL nº 309/2009, no caso de caducidade do procedimento, a abertura de novo procedimento para a classificação do mesmo bem imóvel deve ser expressamente fundamentado.
Na verdade, caducando o anterior procedimento de classificação pode ser aberto novo procedimento desde que devidamente fundamentado.
No caso, a entidade demandada/ Administração não declarou a caducidade do procedimento nem extraiu do decurso do prazo perentório o efeito de arquivamento/ extinção do procedimento administrativo iniciado que tal deveria implicar (sem prejuízo de poder abrir novo procedimento, como diz o art 34º, nº 4 do DL nº 309/2009).
Os atos administrativos contidos na Portaria nº 740-CO/2012 – de classificação e de fixação de zona especial de proteção – foram produzidos depois de decorrido o prazo de caducidade referido.
Nos termos do art 135º do CPA/ 1991 são esses atos anuláveis, por praticados com ofensa do disposto no art 24º da Lei nº 107/2001, de 8.9 e no art 34º do DL nº 309/2009, de 23.10, postergando por essa via as razões de segurança e de estabilidade jurídica que estiveram na origem desses preceitos legais (cfr o atual art 128º, nº 6 do CPA).
Por conseguinte, somos autorizados a concluir que ao não declarar a caducidade do procedimento administrativo e ao decidir pela classificação como monumento de interesse público do Alto Forno da Siderurgia Nacional, em Aldeia de Paio Pires, Seixal, e pela fixação da zona especial de proteção do monumento conforme planta de delimitação constante do anexo à Portaria nº 740-CO/2012, de 17.12.2012, depois de decorridos o prazo geral e as possíveis prorrogações legais desse prazo, a recorrida não respeitou o estatuído no art 24º da Lei nº 107/2001, de 8.9 e no art 34º do DL nº 309/2009, de 23.10 e incorreu em vício de violação de lei determinante da anulabilidade dos atos insertos nos arts 1º e 2º da Portaria nº 740-CO/2012 (art 135º do CPA).
Por tudo, o que atrás se expôs, acorda-se em julgar procedente o recurso interposto, declarando-se a anulação dos atos contidos na Portaria nº 740-CO/2012, de 17.12.2012, com fundamento na caducidade do procedimento administrativo.
Em resultado ainda da procedência do erro de julgamento do acórdão recorrido na parte em que decidiu pela não verificação da caducidade do procedimento de classificação do imóvel e de fixação de ZEP, por se constatar a aludida caducidade do procedimento administrativo com a consequente anulação dos atos impugnados, julga-se desnecessário e inútil o conhecimento das demais questões do recurso, relativas a erro na decisão sobre a ofensa dos direitos fundamentais de propriedade e de iniciativa económica privada, bem como sobre o princípio da justa indemnização e da igualdade, falta de fundamentação, violação do PDM do Seixal e do princípio da audição prévia.
Decisão
Termos em que acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em conceder parcial provimento ao recurso, revogar o acórdão recorrido e anular os atos administrativos contidos na Portaria nº 740-CO/2012, de 17.12.2012, com fundamento na caducidade do procedimento administrativo de classificação do Alto Forno da Siderurgia Nacional como Monumento de Interesse Público e de fixação da Zona Especial de Proteção do monumento.
Custas em ambas as instâncias pelo recorrido e pelas recorrentes, na proporção de 4/5 e 1/5.
Notifique.
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Lisboa, 2022-01-20,
(Alda Nunes)
(Lina Costa)
(Catarina Vasconcelos).
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