II- Da conjugação entre o artigo 28.º, n.º 3, da Lei n.º 81/2014, de 19/12, com o artigo 179.º, n.ºs 1 e 2, do CPA, dimana que, na falta de pagamento voluntário das rendas, tendo em vista despoletar o processo de execução fiscal por tal dívida, ao ente público-senhorio basta a emissão da certidão do valor em dívida, como título executivo, remetendo-a, depois, à Autoridade Tributária.

III- Atenta a circunstância do Recorrente assumir as vestes de instituto público, dotado de poderes de autoridade, bem como, do contrato de arrendamento apoiado assumir, legalmente, a natureza de um contrato administrativo, ao Recorrente, enquanto ente público-senhorio, assiste um princípio de autotutela declarativa e executiva no âmbito do contrato em causa, a partir da qual, se verificados os pressupostos legais, o seu órgão executivo detém um complexo de poderes-deveres funcionais, indeclináveis ou irrenunciáveis, atento o princípio da legalidade.

IV- Nesta medida, o Recorrente tem, pois, competência legal para decidir administrativamente a resolução contratual, a desocupação e entrega da habitação, voluntária, ou o despejo, se assim não for cumprido pelos arrendatários, assim como, para a emissão da certidão do valor em dívida por rendas não pagas, sem necessidade de, para almejar tais pretensões, ter que recorrer à via judicial, faltando, portanto, o pressuposto processual do interesse em agir, excepção dilatória inominada que aqui se verifica e que dita a absolvição da instância dos Recorridos.

I - Relatório.

Instituto da Habitação e Reabilitação Urbana, I.P., doravante Recorrente, que no Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra (TAF de Sintra) intentou acção administrativa contra AA e BB, doravante Recorridos, com vista à cessação do contrato de arrendamento, por resolução, com fundamento no não uso do locado por mais de um ano, com entrega do imóvel livre e devoluto de pessoas e bens, e ainda para a condenação dos ora Recorridos no pagamento das rendas vencidas e vincendas, acrescidas dos respectivos juros de mora, por ocupação de fogo municipal ao abrigo de um contrato de arrendamento apoiado, inconformado que se mostra com a sentença do TAF de Sintra, de 06/05/2024, que julgou verificada a excepção dilatória inominada da falta de interesse em agir do ora Recorrente e decidiu absolver os ora Recorridos da presente instância, contra a mesma veio interpor recurso ordinário de apelação, apresentando alegações, nas quais formulou as seguintes conclusões:

“A) Todas as alterações à a Lei n.º 81/2014, de 19 de dezembro por parte da Lei n.º 32/2016, de 24 de agosto (e observem-se de modo muito particular as alterações aos arts. 6.º, 17.º, 19.º, 20.º, 23.º, 24.º, 25.º, 26.º, 28.º, 34.º e 37.º) visaram, de forma clara e sem exceção, conferir ou aprofundar direitos aos arrendatários.

B) Uma parte destas alterações, como se extrai desde logo e de forma muito evidente da análise dos arts. 28.º e 34.º, consistiu precisamente em retirar aos senhorios os meios de autotutela que lhes permitiam alcançar os fins visados com a propositura da ação de despejo.

C) Subjacente a esta alteração terá estado, tanto quanto é possível perceber, o entendimento de que os direitos processuais dos arrendatários encontrarão uma maior proteção no âmbito do processo judicial do que no âmbito do processo administrativo.

Veja-se:

D) Começando pelo art. 17.º, tenha-se desde logo presente que o n.º 3 é e sempre foi inequívoco ao estabelecer que “Compete aos tribunais administrativos conhecer das matérias relativas à invalidade ou cessação dos contratos de arrendamento apoiado” (sublinhado nosso); Por outro lado, observando atentamente o n.º 1 do art. 17.º, constata-se que, com a alteração promovida pela Lei n.º 32/2016, de 24 de agosto, a aplicação do Código Civil aos contratos de arrendamento apoiado deixou de ser meramente subsidiária.

E) Passando ao art. 25.º, veja-se que a Lei n.º 32/2016, de 24 de agosto, veio introduzir a referência expressa aos arts. 1083.º e 1084.º do Código Civil no contexto das causas de resolução do contrato de arrendamento, que não existia anteriormente. Com esta alteração no n.º 1 do art. 25.º, deu-se cobertura legal expressa à resolução do contrato pelo senhorio com fundamento no não pagamento de rendas ou pela mora do arrendatário, ao abrigo do art. 1083.º, n.ºs 3 e 4, do Código Civil.

F) Ao mesmo tempo, a Lei n.º 32/2016, de 24 de agosto, veio também revogar o n.º 3 do art. 25.º, que previa que “Na comunicação referida no número anterior, o senhorio deve fixar o prazo, no mínimo de 60 dias, para a desocupação e entrega voluntária da habitação, não caducando o seu direito à resolução do contrato ainda que o arrendatário ponha fim à causa que a fundamentou”.

G) Com a revogação do n.º 3 do art. 25.º (conjuntamente com a revogação dos n.ºs 7 e 8 do art. 34.º, de que falaremos adiante), foi esvaziada de qualquer efeito prático a comunicação prevista no n.º 2 do art. 25.º.

H) E isto porque, por um lado, o senhorio deixa de fixar naquela comunicação qualquer prazo para a desocupação e, por outro, mais importante até, aquela comunicação deixa de ser apta a pôr termo à caducidade do direito à resolução.

I) Se por via do art. 17.º, n.º 2, da Lei n.º 81/2014, de 19 de dezembro, o Código Civil é diretamente aplicável a este tipo de contratos, os senhorios estão necessariamente sujeitos à caducidade do direito à resolução prevista no art. 1085.º do Código Civil (cujos prazos se caracterizam, especialmente no seu n.º 2, pela exiguidade).

J) Pois bem, à luz do art. 331.º, n.º 1, do Código Civil, “só impede a caducidade a prática, dentro do prazo legal ou convencional, do acto a que a lei ou convenção atribua efeito impeditivo” (sublinhado nosso). K) Acontece que com a revogação do art. 25.º, n.º 3, deixou de existir a norma que atribuía àquela comunicação do art. 25.º, n.º 2, o efeito impeditivo da caducidade, o que deixa os senhorios com uma única saída: o recurso à via judicial.

L) Mas mais, o artigo 25.º, n.º 2 não é sequer aplicável aos presentes autos!

M) Nos termos do artigo 25.º, n.º 2 “Nos casos das alíneas do número anterior e do n.º 2 do artigo 1084.º do Código Civil, a resolução do contrato de arrendamento pelo senhorio opera por comunicação deste ao arrendatário, onde fundamentadamente invoque a respetiva causa, após audição do interessado, cabendo sempre direito de recurso desta decisão pelo arrendatário.”

N) Ora, nos presentes autos requereu-se resolução do contrato pelo senhorio com fundamento no não uso do locado por mais de um ano, nos termos do disposto no artigo 1072.º, n.º 1 e do artigo 1083.º, n.º 2, d), do Código Civil.

O) Nos termos do artigo 1084.º, n.º 1 do CC “A resolução pelo senhorio com fundamento numa das causas previstas no n.º 2 do artigo anterior é decretada nos termos da lei de processo.” (sublinhado e negrito nosso)

P) Assim, a resolução tem de ser decretada no processo!

Q) Por outro lado, a respeito do art. 28.º, onde anteriormente se dizia que “cabe a essa entidade ordenar e mandar executar o despejo, podendo, para o efeito, requisitar as autoridades policiais competentes”, consta agora que “cabe a essas entidades levar a cabo os procedimentos subsequentes, nos termos da lei” (sublinhado nosso). Ao retirar a possibilidade de “ordenar e mandar executar o despejo” e remeter para “os procedimentos subsequentes, nos termos da lei”, o legislador está a remeter os senhorios para o cumprimento do disposto no Código Civil e nas leis de processo, o que aliás se coaduna na perfeição com as já mencionadas alterações operadas no art. 17.º, n.º 1, e no art. 25.º, n.º 1.

R) Mas há mais: no âmbito da alteração ao n.º 1 do art. 28.º, foi também suprimida a possibilidade de os senhorios requisitarem as autoridades policiais competentes para o despejo coercivo dos imóveis.

S) Observando as implicações e as dificuldades de ordem prática inerentes a qualquer ação de despejo, muitas vezes aqui exponenciadas pelo contexto muito específico do património habitacional em causa, sempre seria impensável para qualquer das entidades enumeradas no art. 2.º, n.º 1, da Lei n.º 81/2014, de 19 de dezembro, a realização de qualquer despejo sem o apoio das autoridades policiais. Daí esta possibilidade ter constado da primeira versão do n.º 1 do art. 28.º.

T) Também aqui só se vislumbra um motivo, racional e objetivo, para o legislador ter suprimido esta possibilidade de requisição das autoridades policiais: o legislador optou por afastar o despejo administrativo, enveredando pelo despejo pela via judicial (onde, diga-se de passagem, a possibilidade de recurso às autoridades policiais já está expressamente prevista nos arts. 757º e 861º do CPC).

U) Acresce que o art. 28º, n.º 4, da Lei nº 81/2014, de 19 de dezembro, que estabelecia que “quando o senhorio for uma entidade diversa das referidas no n.º 1 do artigo 2.º, o despejo é efetuado através da ação ou do procedimento especial de despejo previstos no NRAU, e na respetiva regulamentação” foi objeto de revogação. Donde, verifica-se que depois de num primeiro momento ter traçado de forma expressa uma diferença entre a tramitação do despejo por parte das entidades enumeradas no art. 2.º, n.º 1, da Lei n.º 81/2014, de 19 de dezembro (entidades de direito público), e a tramitação do despejo por parte de entidades diversas daquelas (entidades de direito privado), o legislador veio abolir essa mesma diferença.

V) A abolição dessa diferença de tramitação conduz obrigatoriamente a que, quer se tratem entidades enumeradas no art. 2.º, n.º 1, da Lei n.º 81/2014, de 19 de dezembro, quer se tratem de entidades diversas daquelas, passam todas a estar sujeitas ao mesmo regime. Não se cogitando minimamente em que termos poderia uma entidade de direito privado instruir e dar seguimento a um despejo administrativo, também por aqui não se vislumbra outra alternativa que não seja concluir que a opção legislativa consagra o primado do despejo por via judicial no âmbito do regime do arrendamento apoiado.

W) Por fim, relativamente ao art.º 34.º, há que realçar a revogação dos n.ºs 7 e 8 por parte da Lei n.º 32/2016 de 24 de agosto, que deixou os senhorios, de forma absolutamente notória, sem qualquer fundamento legal para ordenar e para operacionalizar um despejo administrativo: a) com a revogação do n.º 7 do art. 34.º, foi pura e simplesmente retirada aos senhorios a possibilidade de poder obter título bastante para proceder ao despejo administrativo, b) e com a revogação do n.º 8 do art. 34.º, deixaram de estar previstos os termos em que, ainda que por remissão para o Decreto-Lei n.º 280/2007, de 7 de agosto, era possível aos senhorios concretizar o despejo administrativo.

X) À luz do supra exposto, e com todo o respeito por entendimento diverso, a verdade é que, extrair da Lei n.º 81/2014, de 19 de dezembro, que os senhorios padecem de falta de interesse em agir no despejo pela via judicial, não só consubstancia uma errada aplicação da Lei, como coloca os senhorios numa situação de absoluta impossibilidade de despejar os arrendatários incumpridores (com consequências óbvias que não se cingirão apenas à esfera restrita dos senhorios), na medida em que a Lei atualmente não confere de facto outra alternativa.

Y) De todo o modo, sem prescindir quanto ao supra exposto, mesmo que os senhorios dispusessem de meios de autotutela declarativa e executiva para alcançar os fins visados com a ação instaurada, o que, como já vimos, não sucede, nem por isso se devem considerar impedidos de recorrer aos meios judiciais para obter o pretendido despejo.

Z) Desde logo, porquanto o princípio da tutela jurisdicional efetiva se encontra consagrado no art. 20º da Constituição da República Portuguesa, nos termos do qual a todos é assegurado o acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legítimos.

AA) A interpretação efetuada do disposto no art. 28.º da Lei n.º 81/2014, de 19 de dezembro, no sentido de que, concedendo autotutela ao senhorio, exclui a possibilidade de recorrer às instâncias jurisdicionais para a defesa dos seus interesses e direitos legítimos, é violadora daquele princípio constitucionalmente consagrado (art. 20º da Constituição da República Portuguesa), inconstitucionalidade essa, que desde já se invoca.

BB) Por outro lado, o Recorrente tem, como qualquer outra pessoa coletiva ou singular, a garantia de acesso aos tribunais, consagrado no artigo 2.º do CPC, nos termos do qual tem o direito de obter uma decisão judicial que aprecie a sua pretensão e que a faça executar, sendo certo que, nos termos do mesmo preceito, a todo o direito correspondente a ação adequada a obter o reconhecimento do invocado direito.

CC) Ademais, ao arrendamento a que respeitam os presentes autos é aplicável o regime jurídico do arrendamento apoiado, o qual, como acima se referiu, é regido pela Lei nº 81/2014, de 19 de dezembro, pelos regulamentos nesta previstos e pelo Código Civil (art. 17.º, n.º 1). Não pode, assim, deixar de se considerar o regime resultante do Código Civil.

DD) Na verdade, não só o art. 17.º, n.º 1, Lei nº 81/2014, de 19 de dezembro, impõe a aplicação das normas do Código Civil de forma direta.

EE) E repita-se nos termos do artigo 1084.º, n.º 1 do CC, a resolução tem de ser decretada no processo, uma vez que tem como fundamento o não uso do locado por mais de um ano, nos termos do disposto no artigo 1072.º, n.º 1 e do artigo 1083.º, n.º 2, d), do Código Civil.

FF) Mas ainda que se entenda ser aplicável o artigo 25.º, n.º 2 da Lei nº 81/2014, de 19 de dezembro, o que não se concede, sempre se dirá que como se julga ser jurisprudência hoje pacífica, a possibilidade de resolução do contrato de arrendamento por comunicação por parte do senhorio não inviabiliza o recurso a ação judicial com o mesmo fim, sendo legítima a opção por qualquer uma das vias por parte do senhorio, pelo que, estando em causa a aplicação das mesmíssimas normas do Código Civil, nunca poderão ser adotadas soluções diferentes apenas porque a tipologia dos contratos de arrendamento é diferente ou, pior ainda, porque a natureza jurídica dos senhorios é diferente.

GG) Tal configuraria uma flagrante violação do princípio da igualdade, constitucionalmente consagrado no art. 13.º da CRP.

HH) Existindo situações em que só através da via judicial se obtém a resolução contratual (e, mais do que isso o despejo coercivo, atentas as limitações constitucionais), não é possível sustentar, com coerência, a exclusividade e imperatividade da via extrajudicial prevista no artigo 25º a 28º do citado diploma legal, sendo certo que conclusão contrária implicaria uma limitação injustificada do direito de ação do aqui Recorrente previsto no artigo 20º da CRP.

II) Está-se assim perante uma errada aplicação do pressuposto processual inominado do interesse em agir, e, consequentemente, a sentença está em violação com o disposto na Lei 81/2014 de 19 de dezembro com as alterações dadas pela Lei nº 32/2016 de 24 de agosto, com os artigos 179º e 180º do CPA, os artigos 1083º e 1084º ambos do Código Civil, tendo sido ainda preterido o princípio constitucional do acesso ao direito e à justiça, vertido no artigo 13º e 20º da C.R.P.

JJ) A mencionada interpretação, que esteve na base da decisão recorrida, é dotada de generalidade e abstração, e constitui um programa normativo autónomo aplicável a um número indeterminável de casos. Aliás, a presente decisão fundou-se em outras decisões e acórdãos onde, em situações idênticas, a norma prevista no art. 28.º da Lei n.º 81/2014, de 19 de dezembro foi interpretada no mesmo sentido. Pelo que, demonstrada está a generalidade e abstração da interpretação.

KK) Pelo que, desde já se invoca a inconstitucionalidade da interpretação normativa do art. 28.º da Lei n.º 81/2014, de 19 de dezembro, na medida em que viola o princípio da tutela jurisdicional efetiva que se encontra consagrado no art. 20º da Constituição da República Portuguesa.”

Os Recorridos não apresentam contra-alegações.

O Ministério Público (MP) junto deste Tribunal, notificado nos termos e para os efeitos do previsto no artigo 146.º, n.º 1, do CPTA, emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.

O parecer do MP foi notificado às partes.

Sem vistos das Exmas. Juízas-Adjuntas, mas com apresentação prévia do projecto de acórdão, o processo vem à conferência da Subsecção Administrativa Comum da Secção de Contencioso Administrativo deste TCAS para o competente julgamento.

***

II - Delimitação do objecto do recurso.

Considerando que são as conclusões de recurso a delimitar o seu objecto, nos termos conjugados dos artigos 635.º, n.ºs 3 e 4, e 639.º, n.ºs 1 e 2, do CPC, aplicáveis “ex vi” do artigo 140.º, n.º 3, do CPTA, cumpre apreciar e decidir, resumidamente, se a decisão recorrida enferma de erro de julgamento por, no essencial, ter julgado inexistir o pressuposto processual inominado do interesse em agir, sobretudo, por ter entendido não necessitar o ora Recorrente de se socorrer da via judicial para a satisfação das pretensões materiais que deduziu no petitório final, por bem poderem ser alcançadas por si mesmo, de acordo com um princípio de autotutela declarativa e executiva que lhe assiste.

***

III - Matéria de facto.

A sentença recorrida, em ordem ao julgamento da excepção de falta de interesse em agir, não fixou qualquer factualidade e não se vislumbra qualquer necessidade na sua fixação para a apreciação do presente recurso.

***

IV - Matéria de Direito.

A questão fundamental de direito que é trazida pelo cerne do presente processo já foi sobejamente decidida de modo reiterado e uniforme pela jurisprudência dos tribunais superiores da jurisdição administrativa, conforme referido, aliás, na decisão recorrida.

Importa, assim, apreciar e decidir o presente caso concreto à luz dessa jurisprudência precedente, de cujo entendimento basilar não nos vamos aqui afastar.

Em resumo, como atrás vimos, o Recorrente, com a presente acção, pretende a intervenção de um tribunal administrativo para lhe garantir, judicialmente, a cessação do contrato de arrendamento em regime de renda apoiada, por resolução, com fundamento na falta de uso do locado pelos ora Recorridos por mais de um ano, com entrega do imóvel livre e devoluto de pessoas e bens, e ainda a condenação dos mesmos Recorridos no pagamento das rendas vencidas e vincendas, acrescidas dos respectivos juros de mora.

Acontece que o Recorrente, para tais desideratos, como adiante melhor veremos, não necessita de lançar mão ao presente meio processual, pois decorre do artigo 28.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 81/2014, de 19/12, que todas as entidades referidas no n.º 1 do artigo 2.º do citado diploma legal, em cujo leque se inclui o ora Recorrente, têm o poder-dever funcional de, uma vez constatada a existência de causas determinantes da resolução do contrato de arrendamento apoiado, designadamente, por incumprimento da obrigação do uso do locado por um determinado período (cf. artigo 24.º, alínea b), da Lei n.º 81/2014, de 19/12) ou por falta de pagamento de rendas (obrigação decorrente de cláusula contratual), por si próprias, considerar cessado o contrato, nomeadamente, emitindo uma decisão administrativa de resolução contratual, e, nessa senda, de igualmente poderem ordenar a desocupação e entrega da habitação, que, se não cumprida voluntariamente pelos arrendatários, ainda se lhe pode seguir a ordem administrativa de despejo.

Mas não só. Dimana também do n.º 3 do mesmo preceito legal que, “Quando o despejo tenha por fundamento a falta de pagamento de rendas, encargos ou despesas, a decisão de promoção da correspondente execução deve ser tomada em simultâneo com a decisão do despejo”.

No caso dos autos, aliás, vemos a presença, inclusive, de duas causas potencialmente geradoras da cessação do contrato de arrendamento apoiado: i) o não uso do locado por um determinado período; ii) e a falta de pagamento de rendas.

Portanto, quer numa causa como noutra, e, pretendendo a cessação do contrato e a entrega da habitação livre e devoluta de pessoas e bens, que outra coisa não é senão o cumprimento pelos Recorridos da obrigação de desocupação e entrega da habitação, atenta a terminologia preconizada pelo artigo 28.º, n.º 1, da Lei n.º 81/2014, de 19/12, ou seja, no fim de contas, o despejo, o Recorrente, para tanto, não necessita de recorrer à via judicial para tais finalidades, pois tais comandos legais encerram um princípio de autotutela declarativa e executiva, a partir da qual o órgão executivo do ora Recorrente tem o poder-dever funcional, indeclinável ou irrenunciável, de decidir em ordem a alcançar tais objectivos, resolvendo administrativamente o contrato, e, depois, em simultâneo (ou não), pode ainda ordenar o despejo e despoletar a correspondente execução da dívida por rendas.

Aliás, no que concerne especificamente ao pedido de condenação dos Recorridos no pagamento das rendas vencidas e vincendas, acrescidas dos respectivos juros de mora, há que ter presente o disposto no artigo 179.º do CPA, que nos seus n.ºs 1 e 2, preceituam o seguinte:

“1 - Quando, por força de um ato administrativo, devam ser pagas prestações pecuniárias a uma pessoa coletiva pública, ou por ordem desta, segue-se, na falta de pagamento voluntário no prazo fixado, o processo de execução fiscal, tal como regulado na legislação do processo tributário.

2 - Para efeitos do disposto no número anterior, o órgão competente emite, nos termos legais, uma certidão com valor de título executivo, que remete ao competente serviço da Administração tributária, juntamente com o processo administrativo.”

Ora, conjugando o artigo 28.º, n.º 3, da Lei n.º 81/2014, de 19/12, com o artigo 179.º, n.ºs 1 e 2, do CPA, na falta do pagamento voluntário das rendas, tendo em vista o despoletar do processo de execução fiscal por tal dívida, ao Recorrente bastava a emissão da certidão do valor em dívida, como título executivo, remetendo-a, depois, à Autoridade Tributária.

Assim se vê que o Recorrente tem ao seu dispor meios legais de autotutela para garantir quer a desocupação da habitação quer a cobrança/execução da dívida por rendas em atraso e obtenção do correspectivo pagamento, o que, no caso vertente, evidencia não existir necessidade de tutela judicial, ou seja, de se dirigir com a presente acção a um Tribunal Administrativo para tais desideratos, carecendo, por isso, de interesse em agir.

Só assim não será, isto é, admitir-se-á a necessidade de recurso à via judicial no caso em que o arrendatário se oponha à decisão administrativa de resolução do contrato e de desocupação/despejo da habitação, o que não é, de todo, o caso concreto.

Neste sentido, vai o acórdão deste mesmo TCAS, de 18/06/2020, proferido no processo sob o n.º 644/18.4BESNT, consultável em www.dgsi.pt, destacando-se o seguinte excerto:

“(…) Acresce ainda em auxílio da interpretação expendida que, segundo o artigo 28.º-A do diploma em análise, o inquilino pode recorrer à utilização de meios de resolução alternativa de conflitos para resolução de quaisquer litígios relativos à interpretação, execução, incumprimento e invalidade de procedimentos na aplicação da lei, sem prejuízo do recurso ao tribunal, sempre que não haja acordo entre as partes.

Tal disposição traduz que apenas quando o inquilino se oponha à decisão administrativa de resolução do contrato e do despejo ou da sua execução e a pretenda contestar, pode recorrer à via judicial ou recorrer aos meios de resolução alternativa de conflitos.

Deste modo, apenas quando não haja o acordo entre as partes existirá um litígio carente de resolução, a qual, por isso, não se atribui a sua resolução ao próprio órgão administrativo.

Neste caso, apenas sendo contestada a decisão administrativa de resolução do contrato de arrendamento e do despejo administrativo pelo inquilino, se atribui a uma entidade terceira imparcial e independente a resolução do litígio, isto é, os tribunais administrativos, mediante a instauração de uma ação administrativa ou as vias de resolução alternativa de conflitos.

Não sendo impugnada a decisão administrativa, não existe litígio que careça de ser judicialmente dirimido.

No presente caso, o Réu nada disse, nem contestou a decisão de resolução do contrato e que determinou o despejo, assim como as medidas tendentes à sua execução, pelo que, não existe qualquer conflito ou litígio que urja resolver judicialmente.” – (destaques nossos).

Na mesma orientação, temos ainda, entre outros, o acórdão do TCAN, de 10/03/2023, prolatado no processo sob o n.º 00886/22.8BEBRG, e o acórdão do mesmo TCAN, de 17/11/2023, tirado no processo sob o n.º 00216/23.1BEPRT, também disponíveis para consulta em www.dgsi.pt.

Acresce dizer que, no tocante ao particular aspecto dos pedidos que versam sobre a pretendida desocupação da habitação (leia-se, o despejo) e de condenação dos ora Recorridos no pagamento das rendas vencidas e vincendas, acrescidas dos respectivos juros de mora, não é por demais convocar e aderir ao entendimento já sufragado nesta mesma problemática pelo Supremo Tribunal Administrativo (STA), por diversas vezes, destacando-se, entre outros, o acórdão de 16/11/2023, proferido no processo sob o n.º 02953/17.0BEPRT, disponível em www.dgsi.pt, enfatizando-se, em abono da nossa posição, o seu sumário, como segue:

“I - A A., ora Recorrente, é, nos termos do artigo 1.º dos seus Estatutos, uma empresa local, «constituída sob a forma de pessoa coletiva de direito privado, de natureza municipal, dotada de personalidade jurídica e de autonomia administrativa, financeira e patrimonial» (n.º 1);

II - A A., ora Recorrente, foi criada e é totalmente participada pelo Município de Vila Nova de Gaia, entidade que, por esse motivo, sobre aquela tem controle ou domínio com uma influência dominante – cfr. artigo 19.º. n.º 1, da Lei n.º 50/2012, de 31 de agosto (Regime Jurídico do Setor Empresarial Local e das Participações Locais);

III - As vestes privadas da A., ora Recorrente, adquirem, neste contexto, um relevo exclusivamente formal, que não impede nem colide com o exercício das competências jurídico-públicas que lhe foram atribuídas, enquanto entidade administrativa privada.

IV - E nem colide, face ao disposto no artigo 2.º, n.º 1, no CPA, com a aplicação, das disposições do CPA respeitantes aos princípios gerais, ao procedimento e à atividade administrativa, às condutas dotadas por quaisquer entidades, independentemente da sua natureza, «no exercício de poderes públicos ou regulada de modo específico por disposições de direito administrativo».

V - A decisão de exigir o pagamento de rendas em atraso, no âmbito de um contrato de arrendamento apoiado, ao qual é aplicável a Lei n.º 81/2014, de 19 de dezembro (Novo Regime do Arrendamento Apoiado para a Habitação (NRAAH) é, sem dúvida, uma conduta regulada de modo específico por disposições de direito administrativo, praticada que foi no âmbito dos poderes que lhe foram transferidos pelo Município de Vila Nova de Gaia e ao abrigo do NRAAH.

VI - Os contratos de arrendamento apoiado regem-se pelo disposto no NRAAH, pelos regulamentos nele previstos e pelo Código Civil – cf. n.º 1 do artigo 17.º do NRAAH – sem prejuízo de se tratar de um contrato administrativo por força de lei - cf. n.º 2 do artigo 17.º do NRAAH.

VII - No âmbito dos poderes que lhe são conferidos no artigo 28.º, n.º 3, do NRAAH, as entidades referidas no seu artigo 2.º e nas quais se inclui a A., ora Recorrente, estão habilitadas a, por força de lei, praticar um ato administrativo que determine o despejo, este, com poderes de autotutela declarativa e executiva e um outro, que determine a promoção da execução por rendas em atraso, este, apenas com autotutela declarativa, pois que, nos termos dos artigo 179.º, do CPA, a execução para pagamento de quantia certa a corre termos nos tribunais tributários - cf. artigo 28.º, n.º 1, do NRAAH e regime previsto no Código Civil, ex vi artigo 17.º n.º 1.

VIII - O artigo 28.º, n.º 3, do NRAAH pressupõe essa autotutela declarativa referente ao pagamento de rendas em atraso, impondo apenas, nos casos em que seja este o fundamento do despejo, que as duas decisões sejam proferidas em simultâneo.

IX - A decisão de promoção da execução por rendas em atraso, enquadrada como está no NRAAH, de entre os demais poderes de autotutela declarativa, consubstancia, assim, um título executivo complexo, à semelhança do que hoje sucede no regime do contrato de arrendamento civil, ex vi artigos 25.º, n.º 1 e 17.º n.º 1, do NRAAH.

X - O que é exemplo e se mostra coerente, aliás, em ambos os regimes, com a ambiência de desjudicialização dos litígios e cobranças inerentes a assuntos de arrendamento.

XI - A A., ora Recorrente, ao abrigo do disposto no artigo 28.º, n.º 3 do NRAAH, beneficia de poderes de autotutela administrativa declarativa que lhe permitem o recurso imediato ao regime para execução do pagamento de quantias pecuniárias, por força de ato administrativo, junto dos tribunais tributários, tal como previsto no artigo 179.º do CPA.

XII - Sem necessidade de recorrer previamente aos tribunais administrativos para obter uma sentença declarativa que possa valer, em caso de incumprimento voluntário desta, como título executivo.

XIII - Pois que, também à luz do princípio da irrenunciabilidade da competência, não pode a A. deixar de exercer os seus poderes de autotutela declarativa, sempre que os respetivos pressupostos estejam definidos na lei, tal como se demonstra estarem no caso em apreço – cf. artigo 36.º, n.º 1, do CPA.”

Não é despiciendo, também, relativamente ao mesmo acórdão do STA, a transcrição do seguinte excerto:

“(…) 14 – Em recente acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo, tirado no processo n.º2143/21.8BEPRT, datado de 19.10.2023 e já transitado, foi decido, que a A. Recorrente, ao abrigo do disposto no artigo 28.º, n.º 3 do NRAAH, beneficia de poderes de autotutela administrativa declarativa que lhe permitem o recurso imediato ao regime para execução do pagamento de quantias pecuniárias, por força de ato administrativo, junto dos tribunais tributários, tal como previsto no artigo 179.º do CPA, sem necessidade de recorrer previamente aos tribunais administrativos para obter uma sentença declarativa que possa valer, em caso de incumprimento voluntário desta, como título executivo.

(…)

42 – E não havendo dúvidas que a Autora, ora Recorrente, pode promover a execução para pagamento das rendas em atraso, quando estas são a causa da decisão de despejo e resolução do contrato, ao abrigo das disposições conjugadas, supra citadas e transcritas, também é certo que não deixa de o poder fazer quando o não são.

43 – Pois que, o artigo 28.º, n.º 3, pressupõe essa autotutela declarativa referente ao pagamento de rendas em atraso, impondo apenas, nos casos em que seja este o fundamento do despejo, que as duas decisões sejam proferidas em simultâneo.

(…)

46 – O que é exemplo e se mostra coerente, aliás, em ambos os regimes, com a ambiência de desjudicialização dos litígios e cobranças inerentes a assuntos de arrendamento.

47 – E justifica que o sentido da expressão usada no n.º 3 do artigo 28.º, de «decisão de promoção da correspondente execução», seja atributivo de uma autotutela declarativa, por maioria de razão, quando esta decisão seja desacompanhada de uma decisão de despejo.»

16 – Nestes termos e por todos os fundamentos expostos, considera-se que a A. Recorrente, ao abrigo do disposto no artigo 28.º, n.º 3 do NRAAH, beneficia de poderes de autotutela administrativa declarativa que lhe permitem o recurso imediato ao regime para execução do pagamento de quantias pecuniárias, por força de ato administrativo, junto dos tribunais tributários, tal como este se encontra previsto no artigo 179.º do CPA.

17 – Sem necessidade de recorrer previamente aos tribunais administrativos para obter uma sentença declarativa que possa valer, em caso de incumprimento voluntário desta, como título executivo.

18 – Pois que, também à luz do princípio da irrenunciabilidade da competência, não pode a A. Recorrente deixar de exercer os seus poderes de autotutela declarativa, sempre que os respetivos pressupostos estejam definidos na lei, tal como se demonstra estarem no caso em apreço – cf. artigo 36.º, n.º 1, do CPA.” – (destaques nossos).

Aliás, em casos semelhantes ao ora em apreço já o STA, em recursos de revista, acabou por não os admitir, fundado na convergência das decisões das instâncias com a posição uniforme e reiterada que, entretanto, já se firmou na mais alta instância da jurisdição administrativa e fiscal, de que são exemplos os acórdãos do mesmo STA, de 14/03/2024 e de 21/03/2024, prolatados, respectivamente, nos processos sob os n.ºs 0216/23.1BEPRT e 01200/22.8BEPRT, consultáveis em www.dgsi.pt, dos quais, em reforço justificativo deste acórdão, salientamos o seguinte trecho:

“O A. justifica a admissão da revista com a especial relevância jurídica e social da questão a apreciar, por a sua resolução poder servir de paradigma para a decisão de casos futuros e com a necessidade de se proceder a uma melhor aplicação do direito, dado que do entendimento perfilhado pelo tribunal pode resultar a absoluta impossibilidade de os senhorios, no âmbito do regime do arrendamento apoiado, despejarem os arrendatários incumpridores, alegando também não dispor de meios de autotutela para proceder ao despejo e que o legislador, com as alterações que introduziu na Lei n.º 81/2014, optou por enveredar pelo despejo judicial, motivo por que o acórdão recorrido fez uma errada aplicação do pressuposto processual do interesse em agir, violando ainda os princípios da igualdade, do acesso ao direito e da tutela jurisdicional efectiva, consagrados nos artºs. 13.º, 20.º e 268.º, n.º 4, todos da CRP.

A situação que está em causa nos autos já foi objecto de apreciação por esta formação que, nos Acs. de 3/11/2022 – Proc. n.º 0654/18.1BEBRG, de 25/5/2023 – Proc. n.º 1222/22.9BEPRT e de 1/6/2023 – Proc. n.º 886/22.8BEBRG, concluiu pela não admissão das revistas, por a decisão dos respectivos acórdãos recorridos se mostrar aparentemente acertada.
Acresce que a solução adoptada pelo acórdão recorrido converge com aquela que se veio a firmar entretanto na 1.ª Secção deste STA (cf., além do já citado Ac. de 19/10/2023, os de 16/11/2023 – Proc. n.º 02953/17.0BEPRT, de 7/12/2023 – Proc. n.º 02836/18.7BEPRT e de 20/12/2023 – Proc. n.º 02181/21.0BEPRT).” (destaques nossos).

Por conseguinte, do até aqui analisado, é de concluir no mesmo sentido em que julgou a sentença recorrida, isto é, confirmando o juízo de verificação da excepção da falta de interesse em agir do ora Recorrente.

O Recorrente veio ainda suscitar somente em alegações de recurso um conjunto de inconstitucionalidades, no que se traduzem em questões novas, porque sobre as mesmas, não alegadas em sede da p.i., o Tribunal a quo também não se pronunciou.

Todavia, tratando-se de matéria de conhecimento oficioso pelo Tribunal de apelação, aqui não nos vamos furtar à sua sindicância.

Em síntese, o Recorrente assevera que os comandos legais por si citados na p.i., se interpretados como pugna a sentença recorrida através da sua interligação com o convocado pressuposto (da falta) do interesse em agir, consubstanciam uma ofensa aos princípios da igualdade, do acesso ao direito e da tutela jurisdicional efectiva.

Mas não é como diz o Recorrente.

Em primeiro lugar, o Recorrente limita-se a lançar o artigo 13.º da CRP e o princípio da igualdade que o mesmo encerra para as conclusões de recurso, sem densificar devidamente em que dimensão, atentos os segmentos expressamente vertidos nos n.ºs 1 e 2 do aludido comando constitucional, estaria a ser posto em crise tal princípio.

Ainda assim, sempre se adianta que não se podem equiparar os casos puramente civilistas (ex., de contratos de arrendamento urbano entre sujeitos ou entidades de direito privado) com a presente situação, porquanto, importa não olvidar que o Recorrente assume a natureza de entidade pública promotora da política nacional de habitação, com a natureza de instituto público de regime especial e gestão participada integrado na administração indireta do Estado, dotado de autonomia administrativa e financeira e de património próprio (cf. artigo 1.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 175/2012, de 02/08), munido, por isso, de poderes especiais de autoridade, cuja competência legal (poderes funcionais) não pode sequer declinar ou deixar de exercer, atento o princípio da legalidade.

Por outro lado, a diferença advém também da circunstância do contrato de arrendamento apoiado, pela sua génese e finalidade social, encontrar-se sujeito a um regime jurídico distinto do contrato de arrendamento exclusivamente civilista (este, o de natureza civil, submetido que está ao Novo Regime do Arrendamento Urbano [NRAU], aprovado pela Lei n.º 6/2006, de 27/02), a começar pela sua directa submissão à específica Lei n.º 81/2014, de 19/12, e à sua “natureza de contrato administrativo”, conforme bem expressamente dita o n.º 2 do artigo 17.º da aludida Lei.

É por isto que, em rigor, no caso em apreço pode admitir-se uma solução desigual face às situações em que o litígio emerge apenas de um contrato de arrendamento outorgado entre dois sujeitos privados e sujeito ao NRAU, já que, atentos os poderes legais de autoridade que ao Recorrente cabe exercer no âmbito de um contrato de natureza administrativa, nomeadamente, na vertente da autotutela declarativa e executiva, nenhuma ofensa se vislumbra quanto ao artigo 13.º da CRP ao considerarmos que, em face de tais prerrogativas especiais, ao Recorrente falte nestes casos particulares um interesse em agir judicialmente.

Em segundo lugar, o acesso ao direito e à tutela jurisdicional efectiva, preconizados no artigo 20.º da CRP, não sendo valores absolutos em si mesmos, não impedem que o legislador opte em determinado momento pela desjudicialização de determinados litígios, retirando a sua resolução aos Tribunais do Estado, seja por atribuição a diferentes entidades de resolução alternativa de conflitos, seja por se considerar, como aqui acontece, que o cabal exercício dos poderes legais de autoridade de um instituto público já permitem alcançar os objectivos aqui clamados pelo Recorrente, sem uma necessidade imperiosa de recurso à via judicial.

Portanto, diferentemente do que entende o Recorrente, o citado preceito constitucional não impede que, no plano infraconstitucional, a resolução do contrato de arrendamento apoiado, a desocupação/despejo e a constituição do título executivo relativo a rendas em dívida se efectivem por intermédio da exclusiva actuação administrativa, aqui se compreendendo nos poderes de autotutela declarativa e executiva do respectivo ente público-senhorio, sem que para tais finalidades seja necessária a intervenção dos Tribunais.

Dito de outro modo, não está em crise o acesso ao direito e à tutela jurisdicional efectiva, pois o Recorrente, enquanto instituto público, tem ao seu alcance, dentro das competências que legalmente lhe estão cometidas (cf. artigo 28.º, n.ºs 1 a 3, da Lei n.º 81/2014, de 19/12), instrumentos próprios (não judiciais) para garantir a defesa dos direitos que ora pretende pugnar, desnecessariamente, por via da presente acção.

E no que toca em especial ao pagamento das rendas alegadamente em dívida, como atrás já afirmámos, o legislador infraconstitucional até consagrou a competência legal dos senhorios dos contratos de arrendamento apoiado para extrair o título de dívida, poder funcional esse que ficou a cargo das entidades como o ora Recorrente e, por tal via, poderem despoletar o processo de execução fiscal para promover o pagamento coercivo da dívida (cf. artigo 28.º, n.ºs 1 e 3, da Lei n.º 81/2014, de 19/12, e artigo 179.º do CPA), segundo a lei de processo tributário, no que evidencia tratar-se de uma forma de tutela jurisdicional efectiva em prol do ora Recorrente e, como tal, em consonância com o clamado artigo 20.º da CRP.

Improcedem, também, as conclusões de recurso relativas às questões de inconstitucionalidade suscitadas pelo Recorrente.

Portanto, é de negar provimento ao presente recurso jurisdicional, confirmando-se a sentença recorrida, que bem julgou a falta de interesse em agir do ora Recorrente para a presente demanda judicial, considerando que o mesmo é detentor de autotutela declarativa e executiva para as pretensões que deduziu em juízo, com a consequente absolvição da instância dos ora Recorridos.

***

Custas a cargo do Recorrente – cf. artigos 527.º, n.º 1, do CPC, 1.º e 189.º do CPTA, 7.º, n.º 2, e 12.º, n.º 2, do RCP.

***

Em conclusão, é elaborado sumário, nos termos e para os efeitos do estipulado no artigo 663.º, n.º 7, do CPC, aplicável “ex vi” do artigo 140.º, n.º 3, do CPTA, nos seguintes moldes:

I- Decorre do artigo 28.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 81/2014, de 19/12, que todas as entidades referidas no n.º 1 do artigo 2.º do citado diploma legal têm o poder-dever funcional de, uma vez constatada a existência de causas determinantes da resolução do contrato de arrendamento apoiado, designadamente, por incumprimento da obrigação de uso do locado por determinado período (cf. artigo 24.º, alínea b), da Lei n.º 81/2014, de 19/12) ou por falta de pagamento de rendas (obrigação decorrente de cláusula contratual), por si próprias, considerar cessado o contrato, nomeadamente, emitindo uma decisão administrativa de resolução contratual, e, nessa senda, de igualmente poderem ordenar a desocupação e entrega da habitação, que, se não cumprida voluntariamente pelo arrendatário, ainda se lhe pode seguir a prolação da ordem administrativa de despejo.

II- Da conjugação entre o artigo 28.º, n.º 3, da Lei n.º 81/2014, de 19/12, com o artigo 179.º, n.ºs 1 e 2, do CPA, dimana que, na falta de pagamento voluntário das rendas, tendo em vista despoletar o processo de execução fiscal por tal dívida, ao ente público-senhorio basta a emissão da certidão do valor em dívida, como título executivo, remetendo-a, depois, à Autoridade Tributária.

III- Atenta a circunstância do Recorrente assumir as vestes de instituto público, dotado de poderes de autoridade, bem como, do contrato de arrendamento apoiado assumir, legalmente, a natureza de um contrato administrativo, ao Recorrente, enquanto ente público-senhorio, assiste um princípio de autotutela declarativa e executiva no âmbito do contrato em causa, a partir da qual, se verificados os pressupostos legais, o seu órgão executivo detém um complexo de poderes-deveres funcionais, indeclináveis ou irrenunciáveis, atento o princípio da legalidade.

IV - Nesta medida, o Recorrente tem, pois, competência legal para decidir administrativamente a resolução contratual, a desocupação e entrega da habitação, voluntária, ou o despejo, se assim não for cumprido pelos arrendatários, assim como, para a emissão da certidão do valor em dívida por rendas não pagas, sem necessidade de, para almejar tais pretensões, ter que recorrer à via judicial, faltando, portanto, o pressuposto processual do interesse em agir, excepção dilatória inominada que aqui se verifica e que dita a absolvição da instância dos Recorridos.

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V - Decisão.

Ante o exposto, acordam, em conferência, os Juízes-Desembargadores que compõem a Subsecção Administrativa Comum da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul, com a presente fundamentação, em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida.

Custas a cargo do Recorrente.

Registe e notifique.

Lisboa, 15 de Maio de 2025.

Marcelo Mendonça – (Relator)

Mara de Magalhães Silveira – (1.ª Adjunta)

Alda Nunes – (2.ª Adjunta)