| Decisão Texto Integral: | Acordam no 1º Juízo Liquidatário do T.C.A. Sul
1. Relatório.
O Sr. Presidente do Instituto de Reinserção Social e o Sr. Secretário de Estado da Justiça vieram intentar o presente recurso jurisdicional da sentença de 6.05.02, do Mmo. Juiz do T.A.C.L., que julgou procedente a acção de reconhecimento de direito proposta por Alexandra ....e outros, todos Técnicos Superiores de Reinserção Social e com os demais sinais dos autos, reconhecendo aos autores o direito a auferirem subsídio de risco idêntico, qualitativa e quantitativamente, aos funcionários que exerçam funções idênticas às suas, oriundos da D.G.S.P., nos termos do art. 89º nº 2 do Dec-Lei 204/83, de 20.5, e do art. 77º nº 4 do Dec-Lei 204-A/2001, de 26.07, com direito de opção, desde a vigência deste último diploma, pelo regime do respectivo art. 67º nº 6 .
O Sr. Presidente do I.R.S. formulou, em síntese útil, as seguintes conclusões:
O subsídio de risco previsto no art. 89º nº 1 do Dec-Lei nº 204/83 dependia de posterior regulamentação pelo Governo, que nunca se efectuou;
Não pode, por isso, o tribunal “a quo” regulamentar, substituindo-se à Administração, no que aos A.A. diz respeito, tanto mais que, ao fazê-lo, estabeleceu critérios que podem não ser aplicáveis aos restantes funcionários do I.R.S.;
O normativo referido (art. 89º nº 1 do D.L. nº 204/83), abrange todo o pessoal e não só os técnicos de reinserção social em cotejo com os técnicos oriundos da D.G.S.P.; -
O preceito legal em apreço não atribui o subsídio de risco aos técnicos oriundos da D.G.S.P. pelas funções desempenhadas, mas apenas lhes manteve o suplemento que já vinham percebendo antes da integração nos quadros do Instituto ora R.
O Sr. Secretário de Estado da Justiça, nas suas alegações, apresentou conclusões essencialmente semelhantes (fls. 389), que por isso nos dispensamos de reproduzir.
Os recorridos contra-alegaram, sem que, contudo, na respectiva contra-alegação tenham diferenciado e sintetizado quaisquer conclusões.
A Digna Magistrada do Ministério Público emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
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2. Matéria de Facto
A sentença recorrida considerou provada a matéria de facto constante de fls. 359, 360 e 361, dos autos, para a qual se remete na íntegra (art. 713º nº 6 do Cod. Proc. Civil).
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3. Direito Aplicável.
O presente recurso jurisdicional vem interposto da sentença do Mmo. Juiz do T.A.C. de Lisboa, que julgou procedente a acção de reconhecimento de direito proposta pelos A.A., ora recorridos, reconhecendo-lhes o direito a auferir um subsídio de risco idêntico, qualitativa e quantitativamente, ao recebido pelos funcionários que exercem funções idênticas às suas, oriundos da Direcção Geral dos Serviços Prisionais, nos termos do art. 89º nº 2 do Dec-Lei 204/83, de 20 de Junho, e do art. 77º nº 4 do Dec-Lei 204-A/01, de 26 de Julho, com direito de opção, desde a vigência deste último diploma, pelo regime do art. 67º nº 6.
Contra tal decisão se insurgem os recorrentes, alegando que o subsídio de risco previsto no art. 89º nº 1 do Dec-Lei nº 204/83 dependia de posterior regulamentação pelo Governo, regulamentação essa que nunca veio a ser efectuado, não podendo no entanto o tribunal “a quo” substituir-se à Administração nessa matéria
Acresce que o normativo referido abrange todo o pessoal, e não apenas os técnicos de reinserção social em cotejo com os técnicos oriundos da D.G.S.P., sendo certo que a estes últimos não foi atribuído qualquer subsídio pelas funções agora desempenhadas, mas apenas mantido um suplemento de que já beneficiavam antes da sua integração nos quadros do Instituto de Reinserção Social.
Contrapõem os recorridos nas suas alegações, formuladas sem conclusões sintéticas, que a Administração Pública se encontra subordinada aos princípios da boa fé e da tutela da confiança (art. 6º do CPA), sendo certo que a regulamentação em falta está por efectuar há cerca de vinte anos, circunstância que viola tais princípios.
Acresce, alegam ainda os recorridos, que não se compreende nem se desculpa que os recorrentes ignorem que, após a publicação do Dec-Lei 204/83 de 20.5, os ora recorridos não se tornaram meros interessados, mas titulares de um direito ao subsídio por aquele diploma legal atribuído.
Finalmente, dizem os recorridos que o poder regulamentar não pode ser concebido como um expediente para subtrair o que o poder legislativo concedeu, e que não é legítimo o raciocínio segundo o qual a discriminação entre os recorridos e os técnicos da DGSP seja feita pela lei.
É esta a questão a analisar.
O art. 89º da Lei Organica do Instituto de Reinserção Social, aprovada pelo Dec. Lei nº 204/83, de 20 de Maio, prescreve o seguinte:
“Artigo 89.
Subsídios
1. O pessoal do Instituto tem direito, nos termos que vierem a ser regulamentados, a subsídio de risco, prémio de produtividade e outros incentivos, designadamente os previstos no Dec-Lei nº 164/82, de 10 de Maio.
2. Até à entrada em vigor da regulamentação do subsídio de risco, os técnicos da DGSP integrados no quadro do Instituto manterão o direito ao abono daquele subsídio, nos termos constantes do Decreto Regulamentar nº 38/82, de 7 de Julho.
3. (...).
Em face do teor desta norma, a sentença recorrida concedeu aos interessados o direito à percepção de um subsídio de um risco, não obstante este não ter sido regulamentado, chegando mesmo a ficcionar a data do processamento inicial do subsídio e os respectivos valores, em paridade de condições com as previstas para os técnicos que transitaram da DGSP para o IRS.
A nosso ver, tal solução é inadmissível no nosso sistema jurídico, no qual, vigorando o princípio da separação dos poderes, os tribunais não podem substituir-se à Administração no exercício do poder regulamentar (cfr. art. 111º da C.R.P.). Como escreve Esteves de Oliveira, “não há meios jurisdicionais para tornar efectiva uma pretensão jurisdicional ao regulamento (quanto mais com certo conteúdo), nem sequer os há no caso da omissão regulamentar inconstitucional (cfr. Esteves de Oliveira, “Código do Procedimento Administrativo”, 2ª edição, notas ao artigo 115º).
No mesmo sentido se pronuncia João Caupers, in Cadernos de Ciência e Legislação, nº 18, Março de 1997, p. 7, “Um Dever de Regulamentar”, sendo certo, como aliás consta da sentença recorrida que “o poder de regulamentar tal direito é (em grande medida), discricionário e, por isso mesmo não pode ser definido numa acção de reconhecimento de direito (que é meramente declarativa), cabendo à Administração, no uso do seu poder administrativo, definir os termos desse direito”.
Como se escreveu no Ac. STA de 25.09.2003, Rec. 042650, que seguimos de perto, (...) “o tribunal, sob pena de desrespeito pelo princípio constitucional da divisão de poderes, não pode substituir-se à Administração ou ao próprio legislador, ao qual passou a caber a competência para tal regulamentação, a partir da publicação do Dec. Lei 184/89, de 2 de Junho (conforme o art. 15º do Dec. Lei 204/89, «1- O sistema retributivo da função pública é composto por: a) Remuneração base; b) prestações sociais e subsídio de refeição; c) Suplementos»). Nos termos do mesmo preceito legal, «2. Não é permitida a atribuição de qualquer tipo de abono que não se enquadre nas componentes referidas no número anterior». Para além disso, e conforme o art. 19º do mesmo diploma legal, «3. A fixação das condições de atribuição dos suplementos é estabelecida mediante decreto-lei» (sublinhado nosso).
A inércia legislativa poderia eventualmente conduzir à declaração de inconstitucionalidade por omissão, da competência do Tribunal Constitucional (art. 283º da C.R.P.), ou fundar a instauração de acção, no tribunal competente, para efectivação da responsabilidade civil e ressarcimento dos danos causados aos interessados (...) mas nunca a apreciação judicial dessa eventual responsabilidade poderia ser confundida com a criação, pelo próprio tribunal da regulamentação em falta.»
E, naquele citado aresto, pode ler-se, ainda, o seguinte: «Por outro lado, e como já antes se viu, o direito em causa não se confunde com o direito ao subsídio de risco a que alude o nº 2 do art. 89º do Dec. Lei 204/83. Pelo que, contra o que pretendem os recorrentes, não poderá ser-lhes reconhecido o direito ao recebimento do montante correspondente a este subsídio, pago aos técnicos de orientação social oriundos da D.G.S.P. O que, de resto, seria contraditório com a anterior conclusão de que o direito dos recorrentes a subsídio de risco, consagrado no nº 1 daquele mesmo art. 89º, não foi concretamente definido pela Administração ou pelo legislador.
E achando-se o direito dos recorrentes expressamente consagrado no nº 1 do citado art. 89º, não poderá falar-se na existência de caso omisso, apesar da apontada insuficiência de definição desse direito.
Por fim, improcede também a alegação dos recorrentes, ao pretenderem o reconhecimento do direito ao recebimento dos montantes correspondentes ao subsídio de risco abonado aos técnicos da DGSP integrados no quadro do IRS, nos termos do nº 2 daquele art. 89º, por aplicação directa do art. 59º nº 1, al. a) da Constituição.”
Conclui, deste modo, o aresto em referência, que “a disposição legal que prevê este subsídio, além de não respeitar directamente ao direito fundamental à remuneração do trabalho consagrado no art. 59º nº 1 al. a) da C.R.P., não envolve, na respectiva previsão normativa, qualquer violação deste preceito constitucional. Pelo que não existe fundamento para que este seja objecto de aplicação directa pelo tribunal”.
A doutrina deste Acordão do STA, proferido num caso em tudo idêntico, em que a decisão do T.A.C. de Lisboa desde logo julgou a acção improcedente, é em tudo aplicável ao caso dos autos.
Na verdade, parece-nos claro que o tribunal “a quo”, não obstante o nível jurídico da decisão proferida, veio substituir-se ao legislador, e veio igualmente substituir-se à Administração, ou seja, ao seu poder regulamentar, assim reconhecendo um direito que, aliás, o regime jurídico em vigor já nem sequer contempla, como resulta da revogação operada pelo Dec. Lei nº 204-A/2001.
Em suma, é de concluir que, não tendo sido regulamentado o subsídio em causa, não existe base legal que permita calcular a sua atribuição, e fixar qualquer montante, muito menos em termos retroactivos. Acresce que o art. 89º do Dec. Lei nº 204/83 (que foi mantido temporariamente em vigor pelo art. 20º nº 1, alínea c) do Dec. Lei 58/95 de 31 de Março), foi efectivamente revogado pela actual LOIRS (Dec-Lei 204-A/2001), designadamente no seu art. 79º.
Procedem, assim, na íntegra, as conclusões das alegações dos recorrentes.
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4. Decisão.
Em face do exposto, acordam em conceder provimento aos recursos jurisdicionais interpostos, revogando a sentença recorrida e julgando a acção improcedente.
Custas pelos recorridos em ambas as instâncias, fixando a taxa de justiça em 200 Euros e a procuradoria em 100 Euros.
Lisboa, 22.09.04
As.) António de Almeida Coelho da Cunha (Relator)
Maria Cristina Gallego dos Santos
Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa |
