Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	00600/05

Secção:	Contencioso Administrativo - 2º Juízo


Data do Acordão:	05/05/2005

Relator:	Cristina dos Santos

Descritores:	OMISSÃO DE PRONÚNCIA EXCESSO DE PRONÚNCIA DIREITO À INFORMAÇÃO PROCEDIMENTAL

Sumário:	1. O conceito de acto constitutivo de direitos pressupõe que o acto em questão vise, pelo seu conteúdo, a atribuição de direitos a terceiros, de tal modo que se possa considerar o acto como causa dos direitos constituídos e se possa encontrar no acto o fundamento de interesse público que levou à atribuição dos direitos. 2. O Tribunal incorre em omissão de pronúncia quando não se pronuncia sobre questões que devesse apreciar, aqui incluída a matéria de conhecimento oficioso - artº 668º nº 1 d) 1ª parte CPC.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Rosa .... e outros, com os sinais nos autos, inconformadas com a sentença proferida pelo Mmo Juiz do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, dela vêm recorrer concluindo como segue:

a) Por despacho de 21/12/1992 do Sr. Director Geral do Património do Estado, notificado às AÃ, ora recorrentes, foi autorizada a sua progressão para o índice 300 com efeitos a 01-10-1991 da categoria de Auxiliar de Gestão Patrimonial e para o índice 320 na sequência da sua promoção a Técnico de Gestão Patrimonial de 2a classe, com efeitos a 24-09-1992.
b) Com efeito, tendo todas os ora recorrentes sido colocadas com efeitos reportados a 1 de Outubro de 1989 no índice 270 escalão 5 da categoria de Auxiliar de Gestão Patrimonial, adquiriram o direito a progredir para o escalão 6° índice 300 a partir do momento em que perfizeram 7 anos na categoria, o que ocorreu em 09/09/91 e de acordo com as normas de descongelamento de escalão previstas nos n°s 1e 2 a) do art° 2 do DL 204/91 de 7/06.
c) Por seu turno, tendo sido promovidas à categoria de Técnico de Gestão Patrimonial de 2a classe em 24/09/92 de tal facto decorre, atento o art° 2 n° 1 b) do DL 406/91 de 17/10, que teriam de ser posicionadas no 6° escalão índice 320 da nova categoria, como lhes foi reconhecido pelo despacho supracitado.
d) Porém, como este não fosse executado, e dado tratar-se de um acto constitutivo de direitos para as ora recorrentes e, além disso, já consolidado na ordem jurídica viram-se na necessidade de obter o reconhecimento judicial desse seu direito motivo pelo qual interpuseram a competente acção.
e) Ora, a douta sentença recorrida não só negou, no entender das recorrentes, erroneamente a natureza de acto constitutivo de direitos ao despacho do Director Geral do Património de 21/12/92 como considerou (também no entender das recorrentes mal) que às recorrentes não caberia, nos termos da lei aplicável, as progressões pretendidas, sem contudo, se pronunciar sobra a alegada, subsidiariamente, situação consolidada decorrente daquele despacho do Director Geral do Património de 21/12/92, ainda que fosse inválido, não tendo sido revogado estaria, assim, a coberto do art° 141 n° 1 do CPC.
f) Na verdade, a questão da consolidação do acto foi suscitada pelas AÃ na sua petição inicial e levada nas alegações às respectivas conclusões (cfr, alínea e) das conclusões) e não foi objecto de pronúncia pelo Tribunal "a quo", o que constitui a nulidade prevista no art° 668° n° 1 d) do CPC que aqui expressamente se argui .
g) Em qualquer caso, importa reconhecer que o despacho do Sr. Director Geral do Património em apreço é verdadeiramente um acto válido e constitutivo de direitos para as AÃ, ora recorrentes, ao contrário do decidido pela sentença recorrida por, segundo esta, se tratar de um acto que se limitou a verificar ou constatar a existência de uma situação jurídica, sem criar, modificar ou extinguir quaisquer posições jurídicas individuais.
h) Porém, o despacho em questão é, inequivocamente, um acto que autoriza as AÃ a progredir de índice(s) remuneratório(s), não sendo, com tal, um acto meramente declarativo.
i) Mas ainda que o fosse, integrar-se-ia na categoria das "verificações constitutivas" ou seja, dos actos que reconhecem a existência ou validade de direitos ou situações jurídicas subjectivas sendo, como tal, segundo a melhor doutrina acto constitutivos de direitos (v. por todos, o Prof. Freitas do Amaral in Direito Administrativo vol. Ill pág. 377).
j) Donde, a douta sentença recorrida ao considerar que o despacho em questão não é acto constitutivo de direitos para os ora recorrentes violou a lei, em especial o art° 140 n° 1 b) do CPA.
k) Com efeito, o despacho em questão não só é constitutivo de direitos como válido uma vez que o direito das ora recorrentes progredirem e para o índice 300 na data nele prevista decorre efectivamente da aplicação do art° 2° n° 1 e n° 2 a) do DL 204/91 de 7/06 porquanto, ao contrário do sustentado pela sentença recorrida, o descongelamento de um escalão pela verificação do requisito de tempo (7 anos) na categoria não tem de se verificar numa data precisa mas à medida que se perfizer esse tempo o que, com as recorrentes, ocorreu em 06/09/91.
l) Donde resulta que a sentença "a quo" fez uma interpretação errónea do art° 2 n° 1 e n° 2 a) do DL 204/91 de 7/06.
m) Também, ao contrário do sustentado pela sentença recorrida, não decorre da lei aplicável que o índice 300 em apreço só poderia ser utilizado para efeitos de transição no NSR e já não para efeitos de progressão pelo que, efectivamente, e por força da supracitada regra caberia às recorrentes, como lhes foi reconhecido, progredir para o índice em questão por força do descongelamento de 1 escalão.
n) Violou pois a douta sentença "a quo" ao não reconhecer os direitos de progressão acima indicados, às ora recorrentes, os arts. 2 n° 1 e 2 a) do DL 204/91 de 7/06 e o art° 2 n° 1 b) do DL 406/91 de 17/10.
o) Por último, e caso se entenda que a arguida nulidade da sentença "a quo" por omissão de pronúncia não se verifica, estão dir-se-á que a ser inválido o despacho do Sr. Director Geral do Património de 21/12/92, por o mesmo se encontrar consolidado na ordem jurídica não poderá deixar de ser respeitado uma vez que já não pode ser revogado (art° 141º n° 1 do CPA) (v. no mesmo sentido, e para situação idêntica o douto Acórdão do STA de 26/05/98 in rec 43212 citado in Código do Procedimento Administrativo dos Senhores Conselheiros José Manuel Santos Botelho, Américo Pires Esteves e José Cândido de Pinho 5 edição-2002 págs. 910 e 911).
p) Assim a sentença recorrida teria de reconhecer, em qualquer caso, às AÃ ora recorrentes, por força do despacho autorizador do Director Geral do Património, o seu direito às progressões indiciarias em causa porquanto, ainda que aquele fosse inválido, ter-se-ia consolidado na ordem jurídica donde, não o tendo feito, violou a sentença "a quo" o art° 141 n° 1 do CPA.

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A AR não contra-alegou.

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O EMMP junto deste Tribunal Central Administrativo Sul emitiu parecer no sentido que se transcreve:
“(..)
Afigura-se-me que a sentença recorrida não merece reparo e a arguida nulidade mais será de configurar como erro de julgamento, como no despacho de sustentação se configurou.
De resto, partilha-se aqui com vénia o parecer de fls. 161 a 165, aqui se dando por reproduzido, em particular quanto à posição das recorrentes sobre o despacho do Director- Geral do Património, posto que se deverá entender que "não tem a natureza de acto constitutivo de direitos, pois, sendo embora definitivo, não é executório, porque inapto para, directa a imediatamente, produzir efeitos jurídicos na esfera das autoras.
Tal acto insere-se na primeira grande categoria de actos não executórios, tal como definida por Freitas do Amaral, Direito Administrativo, lições aos alunos do curso de direito, em 1988/1989, Volume III, pág. 242, na qual se incluem os actos que não são obrigatórios, porque, designadamente sujeitos a aprovação."
Com efeito, o despacho proferido em 22.12.1992 pelo recorrido, carecia de condição de perfeição ou melhor como requisito de executoriedade um outro acto, posterior, praticado pelo então Director-Geral da Contabilidade Pública, que autorizasse o pagamento da despesa pública em causa (cfr. DL 499/79, de 22/12).
3. Em conclusão, uma vez que a sentença recorrida não padece das censuras que as recorrentes lhe assacam, deverá improceder o recurso, segundo o meu parecer. (..)”.

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Colhidos os vistos legais e entregues as competentes cópias aos Exmos. Senhores Juízes Desembargadores Adjuntos, vem para decisão em conferência.

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Pelo Senhor Juiz foi julgada provada a seguinte factualidade:

a) as Autoras foram nomeadas na categoria de 3° oficial do quadro da Direcção Geral do Património a 31.08.1980 e promovidas para a categoria de 2° oficial a 07.09.1984 (cfr notas biográficas a fls não numeradas do instrutor);
b) a 21.04.1987 as Autoras foram nomeadas na categoria de Auxiliar de Gestão Patrimonial de 2a classe (cfr notas biográficas a fls não numeradas do processo instrutor);
c) a 09.09.1988 as Autoras foram promovidas à categoria de Auxiliar de Gestão Patrimonial de 1a classe (cfr notas biográficas a fls não numeradas do processo instrutor)
d) com efeitos reportados a 01.10.1989 as Autoras foram integradas na categoria de Auxiliar de Gestão Patrimonial, escalão 5, índice 270 (acordo das partes e notas biográficas a fls não numeradas do processo instrutor)
e) a 24.09.1991, as Autoras foram promovidas, por concurso de acesso, a Técnicas de Gestão Patrimonial de 2a classe, escalão 4, índice 280 92 (cfr notas biográficas a fls não numeradas do processo instrutor)
f) por despacho de 17.12.1992 do Director Geral do Património do Estado, notificado às Autoras, foi autorizada a progressão das mesmas para o índice 300 com efeitos a 01.10.1991 e para o índice 320 em 24.09.1992, data da promoção a Técnico de Gestão Patrimonial de 2a classe (docs de fls não numeradas do processo instrutor que se dão por integralmente reproduzidos)
g) a 07.02.1996, por concurso de acesso, as Autoras foram promovidas, a Técnicas de Gestão Patrimonial de 1a classe, escalão 4, índice 320 (cfr notas biográficas a fls não numeradas do processo instrutor)
h) a 28.05.1999, por concurso de acesso, as Autoras foram promovidas a Peritas de Gestão Patrimonial de 2a classe, escalão 4, índice 350, (cfr notas biográficas a fls não numeradas do processo instrutor)
i) a 29.06.1999, em resposta ao requerido pelas Autoras no sentido de ser executado o despacho referenciado na alínea e), foi proferido, pela Sub-Directora Geral do Património, despacho de concordância com o teor da informação n° DAS/99, junta com o processo instrutor e que se dá por integralmente reproduzida, em que se refere que a questão foi decidida no sentido da impossibilidade legal, ao tempo, de se proceder à alteração e pagamento dos índices pretendidos;
j) a 28.05.1992, por despacho do Réu, a fls não numeradas do processo instrutor, que se dá por integralmente reproduzido, foi autorizada a rectificação da lista de antiguidade relativa ao ano de 1991, considerando, para efeitos de tempo de serviço prestado na carreira e na categoria o tempo de exercido de funções na categoria de 2° oficial.

DO DIREITO

Vem assacada a sentença de incorrer em violação primária de direito adjectivo por:
1. omissão de pronúncia em matéria do artº 141º nº 1 CPA ................................. ítens a) a f) das conclusões de recurso
E em violação primária de direito substantivo por:
2. erro de julgamento em matéria de conceito de acto constitutivo de direito ........ ítens g) a j) das conclusões.

***

O discurso jurídico fundamentador em sede de sentença recorrida é o que segue:
“(..)
III - Direito aplicável
Face ao pedido formulado pelas Autoras e à matéria de facto assente importa, desde já, determinar se o despacho do Réu que lhes reconheceu o direito às progressões pretendidas configura ou não um acto constitutivo de direitos e, em caso afirmativo, se por via dele pode proceder a pretensão das Autoras.

A - O DESPACHO DE 17.12.1992 DO DIRECTOR GERAL DO PATRIMÓNIO DO ESTADO

O despacho do Réu, ao autorizar às Autoras a progressão para o índice 300 com efeitos a 01.10.1991 e para o índice 320 em 24.09.1992, data da promoção a Técnico de Gestão Patrimonial de 2a classe, limitou-se a declarar um efeito alegadamente decorrente da aplicação dos diplomas que estabeleciam a disciplina das progressões nas categorias em que se encontravam.
Ora, em matéria de progressão (diferente de promoção), a regra é a de que esta é automática e oficiosa, devendo os serviços proceder ao processamento respectivo - art. 20° do DL n° 353 -A/89 de 16.10;
Assim, aquele acto não criou, modificou ou extinguiu quaisquer posições jurídicas individuais que, a existirem, no caso, decorriam directa e imediatamente da lei.
Limitou-se, antes, a verificar ou constatar a existência de uma situação jurídica, esgotando aí os seus efeitos.
Na verdade, os actos meramente declarativos apenas se consideram actos administrativos nos casos em que a lei lhes associa algum efeito constitutivo ou em que são praticados no âmbito da função tituladora da Administração, na certeza de que a nenhuma destas situações se reconduz a dos autos.
Assim, o despacho do Réu de 17.12.1992 não configura um acto administrativo constitutivo de direitos nos termos e para os efeitos do disposto nos arts. 120° e 140° /1/b) do CPA, não decorrendo da sua prática a procedência da pretensão das Autoras na presente acção.
Importa então aferir da existência do direito que se pretende ver reconhecido face às disposições legais invocadas:

B - DO DIREITO A PROGRESSÃO NOS TERMOS DAS DISPOSIÇÕES CONJUGADAS DOS ARTS. 2°/1 E 2/A) DO DL N° 204/91 DE 07.06 E 2°/1/B) DO DL N° 406/91 DE 17.10

O DL n° 353-A/89 de 16.10 veio estabelecer regras sobre o estatuto remuneratório dos funcionários e agentes da Administração Pública e a estrutura das remunerações base das carreiras e categorias nele contempladas.
Contudo, veio estabelecer, no art. 38°, um condicionamento de progressão nas categorias, determinando o respectivo congelamento.
O descongelamento dos escalões de progressão veio a acontecer progressivamente, nos termos da calendarização prevista no n° 2 do art. 38° mencionado, constituindo o DL n° 204/91 o segundo diploma de descongelamento de escalões.
A carreira técnica do património não foi abrangida pelo DL n° 353-A/89, aquando da sua publicação, tendo a estrutura da respectiva remuneração sido definida através da publicação do DL n° 406/91 de 17.10, em execução da previsão contida no art. 27° do DL n° 353-A/89.
O mencionado DL n° 406/91 fez retroagir os respectivos efeitos a 01.10.89, data em que entrou em vigor o DL n° 353-A/89 (art.45°/1), tudo se passando, pois, como se a estrutura remuneratória dessa carreira tivesse ocorrido por efeito do DL n° 353-A/89.
Assim, o descongelamento operado pelo DL n° 204/91 de 07.06 é abstractamente, aplicável à carreira técnica do património que, além do mais, não está excepcionada no n° 2 do art.1°.
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Importa agora verificar, em concreto, se as Autoras são titulares do direito à progressão nos termos peticionados.
Vejamos:
As Autoras foram posicionadas na categoria de Auxiliar de Gestão Patrimonial, escalão 5/270, com efeitos a 01.10.1989; Em Janeiro de 1991, data a que se reportam os efeitos do DL n° 204/91 de 07.06, para que pudessem beneficiar do descongelamento aí previsto teriam de reunir uma das condições ai previstas, a saber, antiguidade na categoria igual ou superior a 7 anos para subida de um escalão ou 18 anos para subida de dois escalões.
Da matéria assente resulta que as Autoras, à data a que se reportaram os efeitos do diploma de descongelamento, não reuniam os requisitos de antiguidade exigidos para subida de um escalão, na medida em que os 7 anos apenas se completariam em Setembro.
Acresce que, ainda que o requisito de antiguidade se encontrasse preenchido, a progressão não operaria, na medida em que as Autoras se encontravam, à data do descongelamento, no último escalão da categoria respectiva, sendo que o 6° escalão - a extinguir quando vagar- tem natureza transitória, podendo apenas ser utilizado para efeitos de posicionamento, por transição, no Novo Sistema Retributivo e não para efeitos de progressão.
Pela mesma ordem de razões não podiam as Autoras ter progredido para o escalão 6/320 na data em que foram promovidas a técnicas de gestão patrimonial de 2a classe, na medida em que tal progressão apenas ocorreria se tivesse ocorrido a anterior.

IV- Decisão
Por tudo o que acima ficou exposto, julgo a presente acção improcedente e absolvo o Réu do Pedido.(..)”.

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Diga-se, desde já, que o julgado é para confirmar pelas razões que seguem

a) acto constitutivo de direitos

Seguindo a lição de Robin de Andrade, “não é de admitir a figura do “accertamento costitutivo” nem a possibilidade de qualificação como acto constitutivo de direitos, de um mero acto de constatação ou reconhecimento, ainda que a lei faça derivar da sua emanação a atribuição de direitos a terceiros.
Se o acto é de mera constatação, isso significa, lógicamente que da sua força ou conteúdo intrínsico não deriva qualquer inovação da ordem jurídica, e muito menos qualquer investimento de terceiros em situações jurídicas activas que se possam qualificar como direitos.
Pode a lei, é certo, fazer derivar a constituição de direitos da prática de simples actos de constatação. Nem por isso estes actos passarão a poder considerar-se constitutivos de direitos, na medida em que o direito surgido tem por fonte ou causa a ei e não o acto em si (1)
(1) O acto administrativo limita-se, neste caso, como dizem os autores das doutrinas alemã e austríaca, a preencher um elemento da previsão típica da norma legal. O efeito jurídico é causado pela norma na medida em que o acto administrativo não o visa e é a norma que o faz derivar do acto, desempenhando este a função de mera condição..
(..)
De qualquer forma, nunca a solução deste problema poderá impor a qualificação de actos de mera constatação como actos constitutivos de direitos, sob pena de este conceito perder a sua virtualidade e significado próprios.
O conceito de acto constitutivo de direitos pressupõe, em nosso entender, que o acto em questão vise, pelo seu conteúdo, a atribuição de direitos a terceiros, de tal modo que se possa considerar o acto como causa dos direitos constituídos e se possa encontrar no acto o fundamento de interesse público que levou à atribuição dos direitos.
No caso de o acto se limitar a uma mera constatação e apenas a lei fazer derivar da prática do acto a constituição do direito, não se pode dizer que o direito produzido em consequência do acto tenha tido neste a sua causa.
A causa do direito foi realmente a lei, o acto administrativo foi apenas a condição necessária à produção do direito.
O acto de reconhecimento é exterior ao processo de ponderação de interesses que levou à atribuição do direito e por isso não pode considerar-se constitutivo e direito (..)”. (1)

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Em face extracto de Doutrina citada, assiste toda a razão à 1ª Instância ao fundamentar que “(..) O despacho do Réu, ao autorizar às Autoras a progressão para o índice 300 com efeitos a 01.10.1991 e para o índice 320 em 24.09.1992, data da promoção a Técnico de Gestão Patrimonial de 2a classe, limitou-se a declarar um efeito alegadamente decorrente da aplicação dos diplomas que estabeleciam a disciplina das progressões nas categorias em que se encontravam.
Ora, em matéria de progressão (diferente de promoção), a regra é a de que esta é automática e oficiosa, devendo os serviços proceder ao processamento respectivo - art. 20° do DL n° 353 -A/89 de 16.10;
Assim, aquele acto não criou, modificou ou extinguiu quaisquer posições jurídicas individuais que, a existirem, no caso, decorriam directa e imediatamente da lei.
(..)
Assim, o despacho do Réu de 17.12.1992 não configura um acto administrativo constitutivo de direitos nos termos e para os efeitos do disposto nos arts. 120° e 140° /1/b) do CPA, não decorrendo da sua prática a procedência da pretensão das Autoras na presente acção. (..)

Por conseguinte improcede a questão suscitada nos ítens g) a j) das conclusões.

b) omissão de pronúncia

O Tribunal incorre em omissão de pronúncia, artº 668º nº 1 d) 1ª parte CPC, quando não se pronuncia sobre questões que devesse apreciar, aqui incluída a matéria de conhecimento oficioso.
Cumpre ter presente que “(..) não existe omissão de pronúncia mas um error in judicando, se o Tribunal não aprecia um determinado pedido com o argumento de que ele não foi formulado; aquela omissão pressupõe uma abstenção não fundamentada de julgamento e não uma fundamentação errada para não conhecer de certa questão (..)” (2)

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No caso presente, não assiste razão ao Recorrente. Do teor da sentença não resulta a assacadas omissão de pronúncia pelo quer não incorre em nulidade ex vi artº 668º nº 1 alínea d) CPC, na exacta medida em que a matéria trazida a recurso nos ítens a) a f) das conclusões não se reporta a outra questão que não seja o conceito de acto constitutivo de direitos.

Pelo exposto improcedem as questões trazidas a recurso nos ítens a) a f) das conclusões.

***

Termos em que acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul – 2º Juízo em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença proferida.

Custas a cargo das Recorrentes, com taxa de justiça que se fixa em 200 € a cada e procuradoria em metade.

Lisboa, 05.MAI.2005,

(Cristina dos Santos)

(Teresa de Sousa)

(Coelho da Cunha)

(1) José Robin de Andrade, A revogação dos actos administrativos – 2ª edição, Coimbra, 1985, págs.125/126.
(2) Miguel Teixeira de Sousa, Estudos sobre o novo processo civil, Lex, 1997, págs. 220 a 223.