| Decisão Texto Integral: | Filipa ...., com os sinais nos autos, inconformada com a sentença proferida pelo Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa, dela vem recorrer concluindo como segue:
a) embora seja perfeitamente compreensível o raciocínio exposto na sentença recorrida a propósito da interpretação do artº 163º do CPA, é duvidoso se ele conseguirá provar a conclusão tirada, de que a reclamação em apreço seria facultativa;
b) reconhecendo-se que a questão é controvertida, que suscita dúvidas, que há também boas razões para entender em sentido diverso, designadamente que um dos indícios da natureza necessária da reclamação em apreço reside justamente no facto de se lhe ter atribuído eleito suspensivo;
c) por outras palavras, uma das formas de o legislador revelar que queria criar (ou que teria criado) um meio de impugnação administrativa necessária seria essa, afirmando que o exercício do direito de reclamação suspenderia os efeitos do acto reclamado - como é próprio (e o legislador sabe isso) das reclamações necessárias.
d) por outro lado, como a regra é a de que as reclamações necessárias têm efeito suspensivo e as reclamações facultativas, efeito devolutivo (artº 163º/l e 2 do CPA), assinalando-se a uma determinada reclamação um desses efeitos, para que ela tenha uma natureza excepcional, é dizer, contrária à que resultaria do facto de lhe ir associado um efeito desses, seria necessário, aí sim, nesse caso, que a lei o dissesse expressamente, vg, que, apesar do efeito suspensivo decretado, a reclamação tinha carácter facultativo (ou vice-versa);
e) independentemente disto, a douta sentença recorrida enferma de erro de direito ao julgar que se encontram preenchidos os pressupostos de aplicação do artº 53º do CPTA, pois, como ficou demonstrado, o acto de 22 de Outubro de 2003 não é um acto meramente confirmativo do acto de 18 de Setembro de 2003, por falta de identidade de fundamentação, que é uma das condições para se aferir da natureza (meramente) confirmativa dos actos administrativos.
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A Recorrida contra-alegou, concluindo como segue:
A. A reclamação única aduzida pela Recorrente seja do despacho de 16/09/2003 ou da exclusão da candidatura não tinha a natureza jurídica de necessária uma vez que tal não resultava expressamente da lei aplicável;
B. Sendo a competência decisória do Director-Geral do Ensino Superior própria em matéria de exclusão e colocação de candidatos ex vi dos art.°s 38.° n.° 6,39.° n.° l e 59.° n.° 2, destes actos caberá recurso contencioso;
C. O acto sub judice , proferido em resposta a uma reclamação facultativa da recorrente, configurou acto meramente confirmativo de anterior , e é inimpugnável nos termos do art.° 51.° do CPTA;
D. O acto administrativo com eficácia externa e efeitos produzidos na esfera jurídica da Recorrente foi de facto o da exclusão da candidatura datado de 16/9/2003, e não o sub judice, sendo aquele ,e não este último, o único susceptível de impugnabilidade nos termos do art.° 51.° do CPTA.
E. Sendo aplicável a previsão do art.° 89.° n.° l al. c) do CPTA, a decisão em crise absolutória da Recorrida não merece censura.
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O EMMP junto deste TCA Sul emitiu parecer no sentido que se transcreve:
“(..)
1°A questão controvertida no presente recurso jurisdicional prende-se com a natureza jurídica da reclamação prevista no art. 41 do Regulamento do Concurso Nacional de Acesso e Ingresso no Ensino Superior Público no Ano Lectivo de 2003/2004, aprovado pela Portaria n.° 606/2003, de 21 de Julho, isto é, importa saber se a dita reclamação é facultativa ou necessária.
2°A consulta ao normativo em apreço mostra-nos, com efeito, que nenhum sinal ele encerra que permita concluir que se trata de uma reclamação necessária e a mesma, quando analisada à luz do art. 163 n.° l e 2 do CPA, igualmente se há-de entender que tem natureza facultativa.
3º O acto notificado à ora recorrente, através do ofício n.° 2966, de 18.9.2003, é da autoria do Sr. Director Geral do Ensino Superior, o que vale dizer que, à luz dos art. 268 n.° 4 da CRP em conjugação com a al.a) do n.° l do art. 51 do ETAF então em vigor, tal acto, para além de ser uma decisão lesiva dos direitos e interesses legalmente protegidos, é um acto horizontal e verticalmente definitivo, o que significa que se estava perante um acto contenciosamente recorrível.
4° Em face do exposto, sendo manifestamente incontroverso que o acto elencado na al.c) da matéria de facto assume a natureza de acto contenciosamente recorrível, apodíctico se torna concluir que a reclamação antes referida tem carácter facultativo e, nada dizendo a lei em contrário, a interposição da reclamação não suspende o prazo para o recurso contencioso. Neste sentido conf, entre outros, toda a doutrina e jurisprudência aos art. 161 e 163 do CPA de Santos Botelho e outros, 2a edição, de 1992.
5° Decorrem, pois, de todo o exposto duas conclusões atinentes à rejeição do recurso: a)A primeira é a de que o acto que apreciou a reclamação, da autoria da autoridade que praticou o acto reclamado, em nada tendo alterado o acto reclamado, não tem, por um lado, carácter lesivo, por outro, mantendo o acto reclamado nos seus precisos termos assume natureza confirmativa, o que, em qualquer dos casos, o torna irrecorrível; b)Em 23 de Janeiro de 2004, data em que foi interposta a presente acção especial, já tinha decorrido o prazo para impugnar o acto lesivo de 16.09.2003, da autoria do Sr. Director Geral do Ensino Superior quer o mesmo seja visto à luz dos normativos que regulam os respectivos prazos na LPTA e no CPTA.
6° Mas, como o acto impugnado é o acto que apreciou a reclamação, al. g) da matéria de facto, manifesto é, pelas razões que antecedem mais as que foram invocadas no julgado, que tal decisão nada inova em relação ao acto reclamado e, não sendo lesivo, ele assume a natureza de acto confirmativo não sindicável.
7° Por todo o exposto, concordando com o julgado, não invoca o recorrente um só argumento que permita concluir que o acto impugnado é um acto inovatóriamente lesivo e recorrível,
Termos em que, com o douto suprimento, se deve negar provimento ao recurso. (..)”.
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Cumprido o disposto no artº 146º nº 2 CPTA, a Recorrente respondeu suscitando a ilegitimidade de pronúncia do MP, nos termos que seguem:
“(..)
1. A pronúncia a que se responde foi oferecida (como teria de ser e se pode logo ler no seu intróito) ao abrigo dos artigos 9.°/2, 85.°/2 e 146.°/l e 2 do CPTA, isto é, das normas que, na nova lei processual administrativa, fixam a legitimidade processual do Ministério Público.
2. Ora, nos termos dessas normas, o “raio de acção” do Ministério Público aparece delimitado, em primeira instância ou em sede ele recurso jurisdicional, aos processos principais ou cautelares em que esteja em causa a defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos (artº 9.°/2), de direitos fundamentais dos cidadãos ou de interesses públicos especialmente relevantes (artigos 85.°/2 e 146.°/l).
3. Dito de outro modo, nos termos dos referidos artigos, só há direito de acção e de intervenção do Ministério Público quando esteja em causa a defesa dos bens e dos valores referidos. Desses e de mais nenhuns !!
4. Sendo assim, carece legitimidade ao Ministério Público para se pronunciar nos presentes autos.
5. É que estando em causa a apreciação da existência do direito da Recorrente a ser admitida num determinado estabelecimento de ensino público superior com base numa candidatura que efectuou segundo determinados pressupostos que reputava (e reputa) correctos e legais, estando aqui em causa um direito desses, então não há aqui um bem ou valor constitucionalmente protegido legitimante da actuação do Ministério Público, para efeitos dos artigos referidos.
6. Pelo que, com fundamento na ilegitimidade do Ministério Público, deve o parecer do Digníssimo Magistrado, do a que ora se responde, ser mandado desentranhar dos autos e tido como não oferecido.
7. Se, por mera hipótese, assim se não entender, sempre se diga quanto ao seu conteúdo que ele em nada mova relativamente aos fundamentos da decisão de absolvição da instância, consistindo um mero acompanhamento desta, pelo que a sua bondade sempre se deverá considerar prejudicada com base nos fundamentos constantes das alegações deste recurso jurisdicional, que aqui se dão por integralmente reproduzidos.
Termos em que, com o douto suprimento de Vossas Excelências, que se impetra, deve o parecer do Digníssimo Magistrado do Ministério Público a que se respondeu ser mandado desentranhar dos autos e tido por não oferecido, com fundamento na ilegitimidade do Ministério Público para intervir no presente processo.
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Com interesse para a questão da natureza meramente confirmativa e inimpugnabilidade do despacho de 22.10.2003 e consequente caducidade do direito de acção, pelo Senhor Juiz foi julgada provada a seguinte factualidade
A. A 01.08.2003 a Autora entregou, junto da direcção Geral do Ensino Superior do Ministério da Ciência e Ensino Superior, devidamente preenchido e assinado, o impresso modelo DAS /2003/A20.°-A, para candidatura ao Ensino Superior Público ao abrigo do art. 20°-A do DL n° 296-A/98, tendo manifestado, por ordem decrescente, as seguintes preferências:
i. Universidade Nova de Lisboa, curso de Gestão;
ii. Universidade Nova de Lisboa, curso de Economia;
iii. Instituto Superior de Economia e Gestão da Universidade Técnica de Lisboa, curso de Gestão; - (doc. de fls. 27-28);
B. Em anexo à candidatura a Autora entregou, preenchido, o questionário de fls. 29, onde declarou pretender validar, como prova de ingresso, os exames finais que se constituem como exames finais no país a que respeitam - (doc. de fls. 29);
C. Através de ofício datado de 18.09.2003, com a referência 2966, a Autora foi notificada de que, através de despacho do Director Geral do Ensino Superior de 16.09.2003, havia sido aceite o requerimento com vista à aplicação do disposto no n° 2 do art. 20° do DL n° 296-A/98 com a restrição decorrente de o ISEG não ter aderido ao regime previsto nessa disposição legal e considerando o previsto na Deliberação da Comissão Nacional de Acesso ao ensino Superior n° 437/2003 de 19 de Março - (doc. de fls.38-40),
D. Durante o mês de Setembro de 2003 a Autora tomou conhecimento de que a sua candidatura havia sido excluída do Concurso Nacional de Acesso ao Ensino Superior, através de consulta ao site de acesso ao Ensino Superior (www.acessoensinosuperior.pt ) - (confissão);
E. A 30.09.2003 a Autora apresentou, junto da Direcção Geral do Ensino Superior, reclamação da sua situação de exclusão do Concurso Nacional de Acesso ao Ensino Superior - (cfr. doc. de fls. 41-42),
F. Ao boletim de reclamação referenciado na alínea anterior foi junto, em anexo, o requerimento de fls. 43-48, cujo teor se dá por integralmente reproduzido e em que é referido, em síntese, que,
§ a Autora, tendo sido excluída, vem reclamar nos termos e para os efeitos do disposto no art. 41°/1 do Regulamento do Concurso Nacional de Acesso e Ingresso no Ensino Superior Público para a matrícula e inscrição no ano lectivo de 2003-2004, em virtude de não ter sido considerada a classificação obtida na prova de matemática que constava do certificado de Baccalauréat emitido pelo Lycée Français Charles Lepierre e autenticado pelo serviço cultural da Embaixada de França em Portugal,
§ mas a classificação que constava de um documento designado por Releve de notes emitido pela Académie de Toulouse, que a Autora não juntou ao processo de candidatura.
§ Refere que o único documento cuja junção era obrigatória, de acordo com informações prestadas ao Lycée Français, era o certificado de Baccalauréat
§ e que a consideração das classificações que constam do Releve de notes configura uma alteração das regras de candidatura dos alunos do Lycée Français ao Ensino Superior, não divulgadas atempadamente.
§ Termina requerendo seja decidido o reconhecimento, para efeito de prova de ingresso no ensino oficial Português, da classificação final por si obtida na disciplina homóloga que consta no certificado e autenticado pelo serviço cultural da Embaixada de França em Portugal de acordo com as regras definidas e vigentes no concurso de acesso ao ensino superior do ano lectivo imediatamente anterior (2002-2003) - (cfr. doc. de fls. 43-48);
G. Através do ofício datado de 22.10.2003 e com a referência n° 3922, foi a Autora notificada do indeferimento da reclamação por si apresentada a 30.09.2003, mantendo-se a decisão de deferimento da candidatura nos termos exarados no despacho de 16.09.2003. Da fundamentação da decisão sobre a reclamação consta, designadamente,
§ que o documento emitido pela Académie de Toulouse foi remetido ao Ministério pelo Lycée Français e que é esse o documento a ter em conta para efeitos da previsão do art. 20°/2 do DL n° 296-A/98.
§ Refere ainda que as regras de acesso se encontravam definidas no Regulamento aprovado pela portaria n° 606/2003 de 21.07 e que a circunstância de, em anos anteriores, ter sido considerada a classificação que constava do certificado de Baccalauréat emitido pelo Lycée Français Charles Lepierre se deveu ao facto de só recentemente o Ministério ter percebido que esse documento não configurava o certificado emitido pela entidade oficial da qual faz parte o LFCL como estabelecimento integrado na Académie de Toulouse nos termos do Decret n° 93°-1092 de 15.09.1993 - (doc. de fls. 52-60 cujo teor se dá por integralmente reproduzido);
H. A p.i. da presente acção administrativa especial foi apresentada neste TAF a 23.01.2004 - (fls. 2);
Nos termos do artº 712º nº 1 a) CPC ex vi artº 1º CPTA adita-se ao probatório o seguinte facto:
I. A Autora foi notificada do ofício datado de 22.10.2003 e com a referência n° 3922 em 24.OUT.2003 – fls. s/número, entre fls.87 e 86 do PA apenso.
DO DIREITO
1. direito de acção e de intervenção do MP – artºs. 9º nº 2, 85º nº 2 e 146º nº 1 CPTA
Sustenta o Recorrente que “(..)o “raio de acção” do Ministério Público aparece delimitado, em primeira instância ou em sede ele recurso jurisdicional, aos processos principais ou cautelares em que esteja em causa a defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos (artº 9.°/2), de direitos fundamentais dos cidadãos ou de interesses públicos especialmente relevantes (artigos 85.°/2 e 146.°/l).
Dito de outro modo, nos termos dos referidos artigos, só há direito de acção e de intervenção do Ministério Público quando esteja em causa a defesa dos bens e dos valores referidos. (..) Sendo assim, carece legitimidade ao Ministério Público para se pronunciar nos presentes autos (..)”.
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Na acção administrativa especial o legislador da reforma do contencioso administrativo arredou as vistas ao MP para, nos termos dos artºs. 52º e 53º LPTA, exercer o dever de ofício de pronúncia sobre todas as questões de legalidade que, na circunstância, o processo levantasse, fossem de natureza material ou processual.
As vistas genéricas foram substituídas pela consagração de um poder processual de intervenção, regulado no artº 85º CPTA.
Tratando-se de matéria que convoca a precisão de conceitos jurídicos, impõe-se ouvir a Doutrina.
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Segundo SÉRVULO CORREIA, na reforma do contencioso administrativo operada pelo CPTA a actividade do MP no domínio da impugnação contenciosa individual nos exactos termos estatuídos no artº 85º nºs. 2 e 3, o MP pode “(..) solicitar a realização de diligências instrutórias, bem como pronunciar-se sobre o mérito da causa, em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente relevantes ou de alguns dos valores ou bens referidos no nº 2 do artigo 9º.
Não se trata propriamente do exercício do direito de acção, visto que o Ministério Público não deduz com autonomia qualquer pedido ou causa de pedir.
Mas também já não nos encontramos perante a clássica actuação enquanto amicus curiae imparcial, zelando tão só pelas melhores feituras da justiça e aplicação do Direito.
O Ministério Público apoia a concretização da pretensão de uma das partes enquanto defensor seja de direitos subjectivos, desde que fundamentais, seja de interesses públicos, desde que especialmente relevantes, seja de interesses metaindividuais, desde que materialmente qualificados para efeitos da tutela da acção popular ou pública.
Pode porventura considerar-se que o nº 2 do artº 85º configura uma modalidade sui generis de constituição de um assistente público, que promove a tutela de princípios, bens e valores fundamentais subjacentes à pretensão deduzida por uma das partes em juízo. (..)
(..) o legislador utilizou o fim da tutela de interesses metaindividuais e públicos e, também, de Direitos Fundamentais, como uma base matricial que, se por um lado potencia, legitimando-se, a iniciativa processual do Ministério Público, por outro lado a cerceia, estabelecendo-lhe um âmbito material de actuação claramente inferior ao da simples promoção do controlo jurídico objectivo.
Como sagazmente anota CARLOS CADILHA [vd. Cadernos de Justiça Administrativa, 2000, nº 21, p.6] tentou-se assim uma maior compatibilização entre a promoção de interesses transcendentes aos da parte e o princípio do dispositivo, protegido na mesma proporção em que se cerceiam as iniciativas do Ministério Público.
O ponto de equilíbrio encontrado, assegura que não fique na simples disponibilidade das partes o interesse na legalidade de um acto administrativo susceptível de afectar interesses públicos ou difusos e produzir efeitos em relação a terceiros, envolvendo questões de magna relevância social, cultural ou patrimonial. (..)” (1).
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Neste mesmo sentido, segundo MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, no domínio do artº 85º nº 2 “(..) a intervenção do Ministério Público em processos que não tenha desencadeado só se justifica quando nesses processos estejam em causa “valores e bens constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais” (cfr. artigo 9º nº 2), ou (outros) direitos fundamentais dos cidadãos ou interesses públicos especialmente relevantes. (..)
(..) o artigo 85º introduz diversas limitações aos poderes de intervenção do Ministério Público, em comparação com aquilo que, para o recurso contencioso, resultava do artigo 27º da LPTA, alterando, assim, a própria natureza dessa intervenção. (..)
“(..) a “pronúncia sobre o mérito da causa” a que se reporta o artº 85º nº 2, só pode ser emitida, como foi referido e neste preceito claramente se determina, “em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente relevantes ou de algum dos valores ou bens referidos no nº 2 do artigo 9º”.
Ao contrário do que anteriormente sucedia, no âmbito das vistas inicial e final (previstas nos artigos 42º e 53º da LPTA), que eram momentos obrigatórios da tramitação do recurso contencioso, a intervenção do Ministério Público não tem, pois, lugar em todos os processos.
Pelo contrário, o Ministério Público só está habilitado a pronunciar-se sobre o mérito da causa, aconselhando o Tribunal a decidi-la em determinado sentido, quando se preencham os pressupostos do artigo 85º nº 2, isto é, para os efeitos de defender que a solução que ele preconiza para o litígio é aquela que melhor acautela ou satisfaz algum dos bens jurídicos que aquele preceito menciona e que têm que estar em causa no processo. (..)
(..) Há-de tratar-se, por isso, de uma intervenção que não ocorre por dever de ofício, mas que apenas tem lugar nos processos que pela natureza das questões que colocam, de acordo com o disposto no artº 85º nº 2, justifiquem que o Ministério Público lhes dedique a sua atenção. (..)”
(..) É já no Tribunal de recurso que tem lugar a intervenção do Ministério Público, quando não figure no processo nem como recorrente nem como recorrido, intervenção que o Código configura, no artº 146º nº 1, em termos que se aproximam dos que, em primeira instância, conhecemos na tramitação da acção administrativa especial, do artº 85º nº 2 (cfr. supra, 9.3).
Passou, assim, a fazer-se depender o poder de pronúncia do Ministério Público sobre o mérito dos recursos que não tenha sido ele a interpor da existência, no caso concreto, de uma situação que justifique essa intervenção, em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente relevantes ou de algum dos valores constitucionalmente protegidos que se encontram referidos no artigo 9º nº 2. (..)” (2).
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Com referência ao Autor citado, diz-nos JOÃO RAPOSO no tocante ao artº 85º CPTA, “(..) Como justamente assinala Mário Aroso de Almeida, este artigo introduz significativas limitaç~oes aos poderes de intervenção do Ministério Público, em comparação com aquilo que, para o recurso contencioso, decorria do artº 27º da LPTA, modificando a própria natureza dessa intervenção (..)”, seguindo a citação directa na parte que ora importa do texto do “O Novo Regime …”, 2003, pp. 209-210. (3).
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Do mesmo modo se pronuncia VIEIRA DE ANDRADE em sede de ritologia processual da acção administrativa especial v.g. quanto à intervenção do MP, artº 85º CPTA, “(..) Os seus poderes de intervenção, processuais e sobre o mérito, que foram intencionalmente diminuídos e condicionados, sobretudo com o argumento e na medida em que duplicavam a função judicial, permitem-lhe intervir apenas em defesa de determinados valores – dos direitos fundamentais, de interesses públicos especialmente relevantes ou de valores comunitários que lhe caiba defender como actor popular (..)”
(..) Além disso, é notificado no processo para emitir parecer sobre o mérito dos recursos interpostos pelas partes, em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos e de interesses públicos especialmente relevantes ou valores comunitários constitucionalmente protegidos (artigo 146º nº 1). (..)” (4).
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Afirmando a mesma linha doutrinária, segundo MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, “(..) As disposições dos nºs. 2 e 3 do artº 85º restringem a possibilidade de intervenção do Ministério Público àqueles processos (instaurados por outrem) em que o acto ou norma emitidos ou omitidos mexem com “direitos fundamentais dos cidadãos”, com “interesses públicos especialmente relevantes” ou com alguns dos “valores ou bens referidos no nº 2 do artº 9º”- podendo a sua intervenção, portanto, ser recusada pelo juiz com fundamento na falta desse pressuposto ou, se aceite, impugnada pelos restantes intervenientes no processo. (..)” (5).
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Importa aplicar ao caso dos autos a corrente doutrinária que vem de ser exposta e que subscrevemos.
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Desde logo e em primeiro lugar, verifica-se que a controvérsia expressa na relação material controvertida entre as partes, tal como decorre da petição inicial, não extravaza do interesse inerente à esfera jurídica privada da Recorrente de receber pronúncia positiva do Tribunal quanto à aceitação da candidatura ao ensino superior público com fundamento nas classificações constantes do certificado de Baccalauréat emitido pelo Lycée Français Charles Lepierre.
Em segundo lugar, as questões trazidas a recurso todas elas se movem no domínio da natureza jurídica do acto administrativo impugnado em função do conteúdo e dos meios de impugnação graciosa sem que, quer num quer noutro dos domínios, a controvérsia traga à colação a ofensa de princípios essenciais, nomeadamente o direito à tutela jurisdicional administrativa efectiva expresso no direito subjectivo que a Recorrente pretende fazer valer em juízo.
Em terceiro lugar, do conteúdo do parecer emitido pelo EMMP ressumbra a inexistência de tratamento jurídico de direitos subjectivos fundamentais, interesses públicos especialmente relevantes ou interesses metaindividuais materialmente qualificados para efeitos da tutela da acção popular ou pública.
Pelo que vem dito, na circunstância dos presentes autos e pelas razões de direito expostas nas transcrições doutrinárias supra, conclui-se que falece legitimidade ao Ministério Público para emitir pronúncia de mérito sobre o presente recurso, por inexistência dos pressupostos estatuídos nos artºs. 85º nº 2 e 146º nº 1, in fine, CPTA, com a consequência de o parecer emitido e junto aos autos se mostrar juridicamente irrelevante no domínio da presente instância.
2. acto confirmativo
Sustenta-se na sentença recorrida que o despacho ora impugnado constante do ofício datado de 22.10.2003 proferido pelo Director Geral do Ensino Superior que indeferiu a reclamação deduzida pela ora Recorrente e cuja fundamentação vem referida em síntese na alínea G do probatório, assume a natureza jurídica de “(..) acto decisório de 2º grau, na medida em que decidiu uma reclamação que teve por objecto outro acto (alíneas E, F e G dos factos assentes), confirmando o teor do acto primário (alínea G). Não foi introduzido qualquer elemento novo na esfera jurídica da Autora com a prática desse acto. ..)”, sendo que, na circunstância, é tido como acto primário confirmado o despacho de 16.09.2003 do Director Geral do Ensino Superior, cujo teor foi notificado à ora Recorrente pelo ofício datado de 18.09.2003, a que se refere a alínea C do probatório.
Pelas razões a seguir expostas afastamo-nos do enquadramento jurídico sustentado pelo Tribunal a quo.
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Decorre do elenco de matéria de facto julgada provada e não controvertida em sede de recurso, que as situações a que os despachos se reportam (objecto mediato), os efeitos jurídicos neles declarados (objecto imediato) e a motivação de cada um, são substantivamente distintos.
Desde logo porque entre o despacho proferido em 16.09.2003 e o despacho constante do ofício datado de 22.10.2003 se interpõe um evento juridicamente relevante, levado ao probatório na alínea D e denominado de “(..) site de acesso ao Ensino Superior (www.acessoensinosuperior.pt ) (..)”.
No que respeita a este “(..) site de acesso ao Ensino Superior (www.acessoensinosuperior.pt ) (..)” não se nos suscitam dúvidas de que se trata de um comportamento cuja autoria, não só, é imputável à Administração, mas também, sendo este o ponto importante, como apto a produzir efeitos lesivos na esfera jurídica da Recorrente, pois que, objectivamente, configura a revogação do efeito jurídico anteriormente constituído pelo despacho de 16.09.2003.
Todavia, independentemente de saber se à face da documentação incorporada no PA apenso aos autos é possível dilucidar se estamos face a um acto ou operação material na sequência da prática de acto administrativo anterior ou, pelo contrário, se falta em absoluto qualquer acto administrativo que sustente o conteúdo do ditto “site” - questão que transcende o objecto do presente recurso - no caso dos autos a diferença de conteúdos entre os considerados acto confirmado e confirmativo é patente.
Pelo despacho de 16.09.2003 o requerimento de candidatura da Recorrente ao ensino superior público, ao abrigo do artº 20º-A do DL 296-A/98 “(..) o mesmo foi aceite com as restrições e fundamentação expostas no ponto 5. do referido requerimento, que remeto em anexo (..)”, expressa no tocante ao ISEG porque este estabelecimento de ensino superior que não aderiu ao disposto no citado artº 20º-A do DL 296-A/98 – vd. alínea C do probatório – vd. fls. 38, 39/40 dos autos, fls. 54, 53/52 do PA apenso.
Durante o mês de Setembro de 2003 ocorre o evento juridicamente relevante do dito “(..) site de acesso ao Ensino Superior (www.acessoensinosuperior.pt ) (..)” nos termos do qual a candidatura da Recorrente ao ensino superior público foi excluída, tendo a Recorrente deduzido a reclamação graciosa contra este efeito jurídico de exclusão da candidatura de acesso ao ensino superior no dito “site” www.acessoensinosuperior.pt.
Pelo despacho constante do ofício datado de 22.10.2003, em via da reclamação deduzida pela Recorrente, diz-se que “(..) cumpre-me informar que, após análise do processo no Gabinete Jurídico da DGES e face ao parecer emanado daquele Gabinete, que a seguir se transcreve e que mereceu a minha concordância, o qual reitera a posição assumida por esta Direcção-Geral, nos termos exarados por meu despacho de 16.09.2003, (..) a reclamação foi indeferida por meu despacho de 20.10.2003 (..)” – vd. Fls. 52/60 dos autos, fls. 65/57 do PA apenso.
Donde:
o Pelo despacho de 16.09.2003 a candidatura é aceite;
o Pelo dito “site” de Set./2003 a candidatura é excluída;
o Pelo ofício de 22.10.2003 é notificado o despacho de 20.10.2003, de indeferimento da reclamação, mantendo a exclusão da candidatura constante do “site”.
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Em face do exposto, o despacho constante do ofício datado de 22.10.2003 não tem a natureza jurídica de acto confirmativo do despacho proferido em 16.09.2003 porque tais actos não evidenciam a necessária correspondência entre todos os respectivos elementos constitutivos do acto confirmativo e do acto confirmado [competência, pressupostos, forma, objecto mediato, objecto imediato e fim], divergindo, na circunstância, no tocante ao objecto (mediato e imediato) e fundamentação.
Como afirmado por esta mesma formação no Recurso nº 11097/02, acórdão de 17.JUN.2004, a identidade de decisão no domínio do acto confirmativo importa que se verifiquem cumulativamente os seguintes requisitos:
o identidade da resolução dada ao caso concreto;
o identidade da fundamentação da decisão;
o identidade das circunstâncias ou pressupostos da decisão;
o identidade da disciplina jurídica vigente à data da prática de ambos os actos.
Deste modo, ainda que produzidos ao abrigo da mesma disciplina jurídica, “(..) se não houver identidade de sujeitos, de objecto e de decisão entre os dois actos, o segundo acto não será um acto confirmativo mas sim um acto novo, modificativo do primeiro (..)” acrescendo que “(..) para haver identidade de decisão importa não apenas a existência de identidade da resolução dada ao caso concreto mas também identidade da fundamentação da decisão e identidade das circunstâncias ou pressupostos da decisão (..)” (6)
A relevância desta categoria de acto reside, para além do plano doutrinário, precisamente no facto de não ser susceptível de constituir objecto de recurso contencioso na decorrência de a situação jurídica entre o particular e a Administração já ter ficado definida pelo acto confirmado e daí a consagração legal da inexistência do dever de decidir.
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Aplicando o exposto ao caso em apreço, temos que o indeferimento da reclamação conforme despacho e fundamentação constantes do ofício datado de 22.10.2003 configura a prática de um acto administrativo de conteúdo lesivo juridicamente inovador no domínio da relação jurídica estabelecida entre a Administração e a Recorrente, cujo primeiro acto foi o requerimento de candidatura ao ensino superior público apresentada em 01.08.2003 – vd. alínea A do probatório.
Por consequência, no tocante ao “(..) conceito operativo de acto administrativo como decisão jurídico-pública da Administração destinada a produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta (..)”, (7), cfr. artº 120º CPA, o despacho constante do ofício datado de 22.10.2003 configura um acto administrativo recorrível, qualidade evidenciada pelo pressuposto processual da lesão de direitos do particular seu destinatário, nos termos constitucionalmente consagrados no artº 268º nº 4 CRP.
3. sucessão de leis adjectivas no tempo; forma de processo e prazo de caducidade
Importa agora saber da tempestividade de entrada da presente acção administrativa especial, pois houve alteração de lei adjectiva entre a data da prática do acto e o momento em que a acção de impugnação do dito acto foi posta em juízo.
No tocante à impugnação dos actos anuláveis, cabe saber qual o prazo aplicável, se o do artº 28º nº 1 a) LPTA (dois meses contados da respectiva notificação, artº 29º nº 1 LPTA) vigente aquando do despacho constante do ofício datado de 22.10.2003, ou se o prazo do artº 58º nº 2 b) CPTA (3 meses também contados da respectiva notificação, artº 59º nº 1 CPTA) vigente aquando da entrada da petição de impugnação no Tribunal a quo.
Na inexistência de disposição transitória na Lei que aprovou o CPTA e atento o princípio geral de que a lei não regula os factos pretéritos em ordem a não atingir efeitos já produzidos por estes – artº 12º C. Civil - a questão resolve-se aplicando a lei nova que admite a interposição da acção em prazo de caducidade (peremptório e preclusivo) mais dilatado [3 meses] mas levando em conta o prazo da lei anterior [2 meses] que já tenha corrido.
Ou seja, aplica-se a lei nova que prescreve o exercício do direito de acção segundo a nova forma de processo (acção administrativa especial) em prazo peremptório e preclusivo mais alargado [3 meses] mas levando em conta o prazo da lei anterior [2 meses] que já tenha decorrido no domínio da vigência da forma processual antiga (recurso contencioso do acto administrativo), conforme o disposto no artº 297º nº 2 do C. Civil.
De modo que notificada a 24.OUT.2003 – vd. facto aditado sob a alínea I do probatório - e contando o prazo nos termos do artº 279º b), c) e e) do C. Civil, o termo inicial ocorre a 25.OUT.2003 e o termo final dos 2 meses no correspondente 25.DEZ.2003 que, sendo feriado (Natal) se difere para 26.DEZ.2003.
A partir deste dia inicia-se a contagem de mais um mês segundo o regime do artº 144º nº 1 CPC ex vi artº 58º nº 3 CPTA, ou seja, segundo a regra da continuidade do prazo e sua suspensão em férias judiciais.
Em 2004 as férias judiciais eram as normais, pelo que o início do decurso do prazo do mês que falta estaria suspenso até 3.JAN.2004 – artº 10º da Lei 37/87 de 23.12.
Todavia, como 3 e 4 de Janeiro de 2004 caíram a um sábado e domingo, seguindo a regra do artº 144º nº 2 CPC o decurso do prazo recomeçou a 5JAN.2004 (2ª feira), atingindo o termo final no dia 5.FEV.2004 (5ª feira).
Como a acção se considera interposta na data da entrada da p.i. na secretaria do Tribunal a quo, no caso, no dia 23.01.2004, não se levantam questões de intempestividade.
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Atenta a solução no sentido da procedência do recurso quanto às questões suscitadas em sede de inexistência de acto confirmativo e caducidade do direito de acção, mostra-se prejudicado o conhecimento da questão envolvendo o efeito e natureza da reclamação graciosa deduzida no caso concreto dos autos – artº 95º nº 1 CPTA.
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Termos em que acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em:
A. Julgar a pronúncia do Ministério Público juridicamente irrelevante no domínio da presente instância de recurso, por inexistência dos pressupostos estatuídos nos artºs. 85º nº 2 e 146º nº 1, in fine, CPTA;
B. Julgar procedente o recurso e revogar a sentença recorrida, devendo os autos baixar ao Tribunal a quo para a prossecução da instância, nos termos que hajam de ser ordenados,
Lisboa, 16.FEV.2006,
(Cristina dos Santos)
(Teresa de Sousa)
(Magda Geraldes)
(1) Sérvulo Correia, Direito do Contencioso Administrativo - Vol. I, Lex, 2005, págs. 732/733
(2) Mário Aroso de Almeida, O novo regime do processo nos tribunais administrativos, Almedina, 2003, págs. 208/210 e 286/287; Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha, Comentário ao código de processo nos tribunais administrativos, Almedina, 2005, págs. 427/428 e 725/726.
(3) Mário Aroso de Almeida, O novo regime do processo nos tribunais administrativos, Almedina, 2003, págs. 208/210 e 286/287; Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha, Comentário ao código de processo nos tribunais administrativos, Almedina, 2005, págs. 427/428 e 725/726.
(4) Vieira de Andrade, A justiça administrativa (Lições) – 5ª edição, Almedina, 2004, págs. 291 e 398/399.
(5) Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de processo nos tribunais administrativos – Volume I – Anotado, Almedina, 2004, pág. 502
(6) Freitas do Amaral, Direito Administrativo, Vol III, págs. 233 e 234;Mário Esteves de Oliveira, Lições de direito administrativo, 1981, págs. 572 a 574;Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos - anotado, Almedina, pág. 357; Esteves de Oliveira, Costa Gonçalves e Pacheco de Amorim, Código de Procedimento Administrativo – comentado, Almedina, 2ª ed. págs. 129 e segs.;Mário Aroso de Almeida, O novo regime do processo nos tribunais administrativos, 3ª ed. pág. 155.
(7) Vasco Pereira da Silva, Em busca do acto administrativo perdido, Almedina, 1998, págs. 675 e 685. |
