| Decisão Texto Integral: | E. P.... Lda., sociedade com os sinais nos autos, inconformada com a sentença proferida pelo Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa que julgou improcedente o pedido de suspensão de eficácia, dela vem recorrer concluindo como segue:
1. A sentença recorrida enferma de ilegalidade no que à factualidade dada como assente diz respeito;
2. A matéria de facto dada como assente é insuficiente e, consequentemente, o Tribunal a quo violou o art. 659°, n° 3, do CPC, na parte em que lhe impunha que tomasse em consideração "os factos admitidos por acordo, provados por documentos (...) fazendo o exame crítico das provas de que lhe cumpre conhecer"',
3. Caso assim se não entenda, sempre a sentença recorrida enfermará de ilegalidade na medida em que não especificou a razão de não ter sido dada como provada tal matéria;
4. Na douta sentença recorrida fez-se errada aplicação do Direito na parte em que julgou ser conforme à Constituição a interpretação do art. 76° da LPTA, na medida em que o mesmo possa ter o sentido de a apreciação dos requisitos da suspensão de eficácia poder ser
efectuada separadamente e não cumulativa e conjuntamente, por violação dos princípios do Estado de direito democrático e da tutela jurisdicional efectiva, consagrados nos arts. 2°, 20° e 268° da CRP.
5. Se se ponderarem conjuntamente os requisitos do art. 76°, parece que, no caso concreto, não haverá qualquer razão para o não decretamento da providência.
6. Na sentença recorrida fez-se errada aplicação do Direito ao caso concreto, no que à não verificação do requisito da al. a) do n° l do art. 76° da LPTA diz respeito.
*
O Recorrido contra-alegou, concluindo como segue:
1. A factualidade que a recorrente pretende agora ver assente ou é irrelevante para a decisão da causa, ou não se encontra provada ou é contraditória com outros factos documentalmente provados, pelo que a sentença recorrida respeitou integralmente o disposto no art.° 659° n.° 3 do C.P.C..
2. O art.° 76° n.° l da LPTA, ao exigir como condição do deferimento do pedido de suspensão de eficácia a verificação cumulativa dos três requisitos nele indicados, não enferma de qualquer inconstitucionalidade.
3. No caso vertente, nenhum cabimento tem invocar o princípio da tutela jurisdicional efectiva, como pretende a recorrente, uma vez que o acto suspendendo não é lesivo dos interesses e/ou direitos da recorrente.
4. Entende-se que os prejuízos são de difícil reparação quando seja absolutamente impossível a (eventual) reconstituição da situação ou quando seja difícil a (eventual) fixação de uma indemnização, por os prejuízos serem de difícil avaliação pecuniária
5. Os prejuízos aduzidos pela recorrente nunca são de difícil reparação, na medida em que tais prejuízos seriam facilmente avaliáveis em termos pecuniários e facilmente reparáveis, quer em termos de reconstituição natural, quer em termos indemnizatórios.
*
O EMMP junto deste Tribunal Central Administrativo Sul emitiu parecer no sentido que se transcreve:
“(..)
A folhas 198 e segs. veio "E.P..., L.da" ( melhor identificada na petição inicial, a fls. 2), recorrer da sentença proferida a folhas 153 e seguintes pelo Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, a qual lhe indeferiu o pedido de suspensão de eficácia da deliberação de 8.7.2003 da Assembleia Municipal de Cascais, que determinou a "desafectação do domínio público de uma parcela de terreno, com a área de 391m2,
destinada a construção, situada no lugar de Birre, freguesia de Cascais e sua integração no domínio privado municipal".
Como é sabido, nos meios processuais acessórios de carácter urgente, como o incidente de suspensão de eficácia, o tribunal tem funções de plena jurisdição, razão pela qual o recurso jurisdicional interposto da sentença da 1.ª instância tem por objecto a sentença recorrida, bem como o próprio pedido de suspensão - ver neste sentido o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 03/04/97, proferido no Recurso n.° 041860, publicado a folhas 2 407 do Apêndice ao Diário da República de 23 de Março de
2001.
Por outro lado, no pedido de suspensão não há lugar à apreciação dos vícios do acto suspendendo, conforme vem entendendo a abundantíssima e uniforme jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo que, invariavelmente (embora com fundamentação diversa), conclui serem irrelevantes as considerações tendentes a demonstrar a ilegalidade do acto cuja suspensão se pretende.
Significa isto estar vedado ao tribunal o conhecimento da questão de fundo subjacente ao pedido de suspensão da eficácia, quer porque o deferimento da pretendida suspensão não depende da existência da prova sumária do direito ameaçado (fumus boni júris), quer porque se lhe impõe a consideração da legalidade do acto e dos pressupostos de facto e de direito em que o mesmo assentou (1)
Também é inegável que a concessão da suspensão da eficácia de um acto administrativo depende da verificação cumulativa dos três requisitos enunciados pelo n.° l do artigo 76.° da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (LPTA).
Daí o sentido invariável da jurisprudência dos tribunais administrativos: "7 - É jurisprudência uniforme deste Supremo Tribunal que são de verificação cumulativa, os requisitos a que alude o n." J do art. 76°da L.P.T.A." lê-se no Ponto I do Sumário do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 08/07/1999, proferido no Recurso n.° 045167-A (www.dgsi.pt).
Basta pois a falta de qualquer um daqueles requisitos para que a suspensão de eficácia não possa ser decretada.
Na minha perspectiva, a sentença de 10.5.2004 não merece qualquer censura, dado haver feito correcta interpretação e aplicação da lei à factualidade que, com pertinência, vem fixada.
Na verdade, tal como já se deixou dito e se considerou na decisão ora em apreço (v. folhas 153 e seguintes), para que o Tribunal possa conceder a suspensão de eficácia dum acto é necessário que se verifiquem cumulativamente os pressupostos ou requisitos enunciados nas alíneas a), b) e c) do n.° l do artigo 76.° da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos.
Ora, face à matéria dada por assente, não podia o Meritíssimo juiz "a quo" senão concluir desde logo pela ausência do requisito previsto na alínea a) do indicado preceito.
De facto, quanto ao prejuízo de difícil reparação (artigo 76 n.° l alínea a) da L.P.T.A.), recaía sobre o requerente o ónus de especificar e concretizar os prejuízos irreparáveis ou de difícil reparação e alegar factos concretos demonstrativos ou curialmente conjecturáveis desses prejuízos.
Ou seja, este requisito tem de ser demonstrado pelo requerente da suspensão, que deve invocar em termos de causalidade adequada e de forma especificada e concreta os prejuízos que da execução do acto lhe advirão provavelmente para si ou para os interesses que defenda - não bastando a mera utilização de argumentos vagos ou genéricos e abstractos, sem qualquer suporte em factos que permitam apreciar em termos objectivos, o exacto alcance do alegado. Isto, embora a dificuldade de reparação dos
danos se deva avaliar segundo um juízo de probabilidade, não só assente nos elementos probatórios resultantes dos autos mas também com base na experiência comum das coisas; porem, de qualquer modo, sempre no estrito respeito pelos limites da invocação do interessado.
No caso sub judice não parece verificar-se este requisito, pois embora a requerente haja invocado prejuízos, não cumpriu contudo o ónus de demonstração da dificuldade de reparação desses mesmos prejuízos - limitando-se a referir que a execução do acto suspendendo lhe causaria prejuízos de difícil reparação, por a sua situação economico-financeira ser precária e o esforço financeiro suportado para fazer
face à construção das moradias, no montante de 2.250.000 Euros, ultrapassar largamente as suas capacidades de curto e médio prazo, podendo a menor perturbação do negócio conduzir à ruína e à falência da empresa - sem todavia concretizar e muito menos provar a veracidade de tais asserções; ora, tais circunstâncias acarretam o indeferimento da suspensão, por ausência do requisito da alínea a) do n.° l do artigo 76.° da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos.
Para além disso, e contrariamente ao afirmado pela recorrente, os prejuízos alegados, a verificarem-se, jamais decorreriam da execução do acto suspendendo como bem observa a decisão recorrida (v. fls. 165 e 166).
Nesta linha, pacífica e constante da jurisprudência administrativa, pode ver-se, a título de mero exemplo, o Acórdão deste Tribunal Central Administrativo de 6 de Maio de 1999, proferido no Recurso N.° 2 856, em cujo sumário se lê:
1. No requerimento inicial do meio processual acessório - suspensão da eficácia do acto
- o art.77.° n.º 2 da LPTA expressamente impõe ao requerente a obrigação de "especificar os fundamentos do pedido". E, porque neste incidente os actos administrativos se presumem legais, o requisito a que se alude na alínea a) do n. ° l do art. 76. "da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos – ainda que indiciáriamente, tem de ser demonstrado pelo requerente da suspensão da eficácia, sobre quem recai o ónus da alegação de factos susceptíveis de integrar o conceito de "prejuízo de difícil reparação " que permitam, em termos de causalidade adequada , habilitar o tribunal a ajuizar da impossibilidade ou dificuldade de reparação desses prejuízos.
2. Não invocando o requerente da suspensão, qualquer prejuízo que em seu entender derive da execução do acto, daí que se deva, sem mais, considerar como não demonstrado o requisito previsto no art. 76. °, n. °1, a) da LPTA.
Torna-se assim imprescindível a alegação de factos concretos para possibilitar ao tribunal concluir que da execução do acto suspendendo resultariam provavelmente prejuízos de difícil reparação. E esta exigência vem resultando outrossim o entendimento jurisprudencial do S.T.A. sobre o primeiro dos requisitos enunciados no artigo 76.° da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos:
“(..)
III- A suspensão de eficácia dos actos administrativos, nos termos do artigo 76 da Lei
de Processo nos Tribunais Administrativos, depende da verificação cumulativa dos requisitos aí indicados.
IV- Assim, a verificação de inexistência de um desses requisitos basta para o indeferimento do pedido de suspensão, sem necessidade de apuramento da verificação dos restantes.
V - Ao requerente da suspensão cabe, salvo perante factos notórios ou de conhecimento geral, o ónus de demonstração do requisito de suspensão que se traduz na probabilidade de resultar da execução do acto prejuízo de dificil reparação, para o próprio requerente ou para os interesses que defenda ou venha a defender no recurso contencioso. (..)
lê-se no Sumário do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, proferido no Recurso n.° 0170/02, de 14/02/2002, a ver in www.dgsi.pt.
"(..)
I- A al. a) do n° l do art. 76° da LPTA estabelece a exigência de uma relação de
causalidade adequada entre a execução do acto e os prejuízos de difícil reparação dai decorrentes, incumbindo ao requerente, por um lado, concretizar e especificar tais prejuízos e, por outro, alegar factos concretos e determinados que convençam o tribunal de que os prejuízos invocados são, em geral, segundo o decurso normal das coisas e os ditames da experiência comum, consequência adequada, típica, provável da execução do acto.
II- Nesta linha de orientação, só relevam os prejuízos ale que, provavelmente, como
consequência directa, imediata e necessária, decorram da execução do acto, ou seja, os prejuízos concretos, reais e efectivos, irrelevando para tal os prejuízos indirectos ou mediatos e os meramente aleatórios ou conjecturais. (..)"
lê-se no Sumário do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, proferido no Recurso n.° 08/02, de 24/01/2002 , a ver in www.dgsi.pt.
"(..)
I- Ao requerente da suspensão de eficácia compete alegar os factos concretos
donde se possa extrair a conclusão de que a imediata execução do acto impugnado determinará, em termos de causalidade adequada, prejuízos de difícil reparação para os seus interesses ou para os que lhe incumba defender.
II- Não relevam para efeitos de preenchimento do requisito da ai. a) do n° l do
art° 76° da L.P.T.A. os prejuízos inerentes à prolacção do próprio acto.(..)"
lê-se no Sumário do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, proferido no Recurso n.°048289, de 19/12/2001, a ver in www.dgsi.pt.
"(..)
I- No âmbito do requisito acolhido na alínea a), do n. l, do artigo 76 da LPTA, o
requerente tem o ónus de alegar os factos integradores do conceito de prejuízos de "difícil" reparação.
II- Neste campo, as alegações de facto devem ser devidamente especificadas e
concretizadas, salvaguardada a relevância dos factos notórios e as regras de experiência comum (..)".
lê-se no Sumário do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, proferido no Recurso n.° 045677, de 13/01/2000, a ver in www.dgsi.pt.
Não parece assim que a douta sentença recorrida enferme de quaisquer erros de julgamento na apreciação dos factos, e na aplicação da lei pertinente.
Afigura-se-me na verdade, ter a decisão da 1ª instância observado inteiramente o estabelecido no artigo 659ª n.° 3 do Código de Processo Civil - mostrando-se irrelevante para a decisão da causa, ou não provada, ou contraditória com factos documentalmente apurados, a factualidade que a "E. P..." procura nesta altura ver fixada.
Por outro lado, não faz sentido esgrimir a pretensa inconstitucionalidade do artigo 76º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (por desrespeito do disposto nos artigos 2, 20 e 268 da Lei Fundamental), já que a jurisprudência dominante emanada dos tribunais superiores, de modo algum confirma tal asserção (v. a este respeito, e designadamente, o teor dos elucidativos acórdãos do STA de 10.7.2002 – recurso 1127/02; de 20.3.2002 - recurso 11197/2002; e de 2.10.2002 - recurso 1401/2002).
Deslocada se apresenta também a invocação do princípio da tutela jurisdicional efectiva, porque da desafectação de uma parcela de terreno do domínio público municipal, e sua integração no domínio privado municipal, não poderia resultar lesão dos interesses ou direitos da sociedade requerente.
Neste contexto, não surpreende pois que a sentença do TACL haja concluído pela improcedência do pedido de suspensão de eficácia da deliberação de 8.7.2003 da Assembleia Municipal de Cascais.
Decorrentemente, sou de parecer:
Deverá negar-se provimento ao recurso jurisdicional, assim se mantendo a decisão recorrida. (..)”
*
Por substituição legal de vistos pelas competentes cópias entregues aos Exmos. Adjuntos, vem para decisão em conferência – artºs. 78º nº. 4 LPTA e 707º nº 2 CPC, ex vi artº 102º LPTA.
*
Pelo Senhor Juiz foi julgada provada a seguinte factualidade:
“(..)
1. A Requerente, sociedade "E. P..., Lda., dedica-se à actividade imobiliária, designadamente de construção de imóveis para venda.
2. É proprietária do prédio urbano sito na freguesia de Cascais, denominado "Condomínio Vila Madalena", composto por oito moradias ligadas entre si, constituído em propriedade horizontal, com a área de 3.140 m2.
3. O referido prédio urbano era anteriormente o prédio rústico denominado "Casal Queimado" ou "Horta", sito nos limites do lugar de Birre e Cobre, resultando da anexação de vários artigos matriciais.
4. Na área correspondente ao prédio (referido em 3), procedeu à edificação do conjunto habitacional (referido em 2), tendo obtido o respectivo licenciamento e alvará de licença de construção n° 1498/00.
5. Em 12 de Junho de 2001, através de uma participação dirigida pelos serviços técnicos ao Presidente da Câmara Municipal de Cascais, os mesmos reportavam que a Requerente procedia à execução de obras de construção civil ocupando 391 m2 de área pertencente ao domínio público (doe. fls. 108, que se dá por reproduzido).
6. Em 04 de Julho de 2001, a Requerente dirigiu ao Presidente da Câmara Municipal de Cascais o requerimento cuja cópia consta de fls. 109 e 110, no qual se lê, nomeadamente:
"Assunto: Ocupação não autorizada de terreno público
(..) tendo acabado de chegar ao seu conhecimento a existência de um problema relacionado com a ocupação de terrenos públicos, os quais terão sido incluídos inadvertidamente na área da sua propriedade, vem Expor a V. Exª o seguinte:
Só depois de alertados para esta situação conseguimos verificar algumas discrepâncias nas confrontações de dois artigos que formam a actual propriedade e que poderiam à partida, se devidamente considerados, ter levado a detectar em devido tempo o problema que agora foi levantado.
Observou-se uma discrepância de cerca de 300 m2 a mais na área total da propriedade mas que foi atribuída ao facto de se tratarem de propriedades antigas, nas quais eram frequentes este tipo de inexactidões.
Estando explicada a nossa boa fé em todo o caso, é de referir que também a Câmara através dos seus serviços de Património, nunca detectou qualquer irregularidade em relação à titularidade dos direitos de propriedade, pelo que foi passada a respectiva licença de construção.
Nesta fase da obra será fácil avaliar os enormes prejuízos decorrentes de um eventual embargo da mesma
Face ao exposto, e acreditando que a legitimação desta ocupação de um caminho abandonado se limitará a reconhecer uma situação de facto existente há largos anos, vem solicitar a V. Exª a abertura de um processo de aquisição desta parcela por parte da requerente, permitindo entretanto o prosseguimento da obra."
7 Por parecer da DUI/GEUR constatava-se que a parcela em causa, que consistia num caminho público municipal, tinha deixado de ter interesse urbanístico, sugerindo-se a tomada de medidas no sentido de se proceder à sua desafectação do domínio público municipal, à subsequente integração no domínio privado municipal e posterior alienação ao requerente (does. de fls. 111 a 114).
8 Em 19.11.2002 a ora Requerente dirigiu ao Presidente da CMC requerimento do seguinte teor:
"Assunto: aquisição de parcela de terreno - V l oficio n" 033007 de 05.08.2002
E. P... Lda...... relativamente ao processo de construção supra referenciado, na sequência de diversas reuniões e em resposta ao ofício acima identificado, venho informar que pretendo proceder à aquisição da parcela de terreno, por valor não superior ao indicado no mencionado ofício, pelo que aguardo que o mesmo seja desafectado do domínio público, por forma a que a escritura possa ser celebrada com a maior brevidade possível" (doe, de fls. 115).
9 Em reunião da CMC de 19 de Maio de 2003 deliberou-se promover a desafectação do domínio público e a sua integração no domínio privado municipal da parcela de terreno, em causa (does. de fls. 118).
10 Em 08 de Julho de 2003, a desafectação do domínio público de uma parcela de terreno, com a área de 391 m2, destinada a construção, situada no lugar de Birre, freguesia de Cascais, e a sua integração no domínio privado municipal, foi aprovada por maioria, na Assembleia Municipal de Cascais, em reunião desse dia (cfr. docs, de fls. 15.118 a 120X).
11 Na sequência da deliberação, foram afixados editais, conforme o disposto no art° 91° da Lei n° 169/99 de 18 de Setembro, não tendo havido quaisquer reclamações relativas à desafectação da aludida parcela de terreno, tendo a aquisição a favor do Município de Cascais sido registado em 13.10.2003, na respectiva Conservatória do Registo Predial (does. de fls. 121,124 e 125).
12 A Comissão de Avaliações fixpu o valor da parcela de terreno em causa, com vista à sua eventual alienação pelo Município de Cascais, em € 600/m2, num total de € 234.000,00 (doc. de fls. 117).
13 A ora Requerente manifestou-se contra tal valor, defendo-se em alternativa o valor de € 400 /m2, num total de 62.560,00 (cfr. doe. de fls. 126/127, que aqui se dá por reproduzido).
14 Em 7 de Agosto de 2003 a Requerente entregou na CMC Garantia Bancária no montante de € 234.000,00, destinada "...a caucionar a obrigação a que a E. P..., Lda ficou adstrita, para proceder à aquisição à Câmara Municipal de Cascais, no prazo máximo de 90 (Noventa) dias, a contar da data da deliberação determinante da alienação, de uma parcela de terreno com a área de 391 m2, sita em Birre, Freguesia e Concelho de Cascais, confrontando a Norte e Sul com terreno do domínio público, Nascente e Poente com E. P..., Lda, pelo preço de €. 234.000,00 (Duzentos e Trinta e Quatro Mil Euros) cuja escritura irá ser celebrada no Notariado Privativo da Câmara Municipal de Cascais." (cfr. doc. de fls. 47, do Rec. apenso, que se dá por reproduzido).
15 Em 26 de Setembro de 2003 foi emitido o alvará de licença de utilização n° 538, para sete das oito fracções (fracções "A" a "G", excluindo a fracção "H") - cfr. doc. de fls. 49, do Rec. contencioso, que aqui se dá por reproduzido.
16 A petição inicial, do Recurso contencioso, bem como o Requerimento inicial, com o pedido de suspensão de eficácia, foram remetidos a Tribunal através dos serviços dos CTT, com data de registo de 31 de Dezembro de 2003.
17 Relativamente aos anos de 2001 e 2002 a Requerente apresentou declarações de rendimentos cujas cópias fazem fls. 22 a 40 (cujo teor aqui se dá por reproduzido).
DO DIREITO
Vem assacada a sentença de incorrer em:
a) violação primária de lei adjectiva por erro de julgamento nas seguintes matérias:
1. insuficiência de fundamentação de facto ................................... ítens 1 e 2 das conclusões;
2. falta de fundamentação dos factos não provados ...................... ítem 3 das conclusões;
b) violação primária de lei substantiva por erro de julgamento nas seguintes matérias:
1. ponderação cumulativa dos interesses público e particulares ...... ítens 4 e 5 das conclusões;
2. erro sobre a estatuição do artº 76º nº 1 LPTA .............................. ítem 6 das conclusões.
1. insuficiência de fundamentação de facto
A violação do dever de fundamentação de facto em sede de sentença, cfr. artºs. 158º e 653º nº 3 CPC, afere-se tendo por parâmetro a extensão do objecto do processo, configurado pelo pedido deduzido com referência ao direito que o Autor pretende fazer valer e à incidência material desse mesmo direito, ou seja, em última instância, com referência à causa de pedir que o substancia.
Dito de outro modo, o que configura o objecto do processo é o pedido traduzido pelo efeito jurídico que o Autor pretende ver declarado pelo Tribunal e que será declarado a partir dos factos concretos alegados na petição inicial (causa de pedir), caso esses mesmos factos sejam jurídicamente relevantes de acordo com as diversas soluções jurídicamente plausíveis no direito objectivo e resultem, feita a prova, subsumíveis na hipótese legal da norma que concretiza a solução jurídica do caso concreto.
Portanto, para que a sentença não incorra no vício de insuficiência de fundamentação de facto, o efeito jurídico declarado (seja de procedência ou improcedência) deve repousar considerando exactamente a extensão de factos relevantes alegados pelo Autor na petição inicial como fundamento do efeito jurídico pretendido.
Tendo por pressupostos que a petição não padeça de insuficiência de causa de pedir, se também não ocorrer por parte do Tribunal erro no juízo de inclusão na norma aplicada dos factos provados (erro na subsunção) nem erro na determinação da consequência definida pela norma (erro sobre a estatuição), a sentença expressar-se-á sem vícios próprios e, das duas uma, ou o Autor conseguiu provar todos os factos necessários à obtenção do efeito jurídico pretendido e obtém ganho de causa ou, embora alegados, os factos não resultaram provados e, por insuficiência de prova, a acção naufraga.
Em síntese, apenas a falta absoluta de indicação dos fundamentos de facto inquina a sentença de nulidade – artº 668º nº 1 b) CPC.
Se houver insuficiência de fundamentação, uma de duas: ou o Tribunal ad quem pode recorrer ao mecanismo do artº 712º nº 1CPC e acresce ao probatório fixado em 1ª Instância a factualidade necessária por recurso aos elementos constantes do processo em função dos factos concretos que substanciam a causa e que são alegados pelo Autor, ou não pode porque cumpre produzir prova sobre o alegado e, nesse caso, os autos baixam à 1ª Instância para ampliação da matéria de facto em resultado do julgamento parcial que caiba, artº 712º nº 4 CPC.
Se o problema não reside na insuficiência da fundamentação de facto pelo Tribunal, mas na insuficiência ou extravagância da causa de pedir alegada para o efeito jurídico pretendido pelo Autor, a questão de recurso morre logo no Tribunal ad quem , pois que a acção naufraga também neste caso.
2. objecto da suspensão de eficácia do acto administrativo
Os diversos tipos de acções definem-se em função do efeito jurídico pretendido, daquilo que o Autor, no confronto com o Réu, tem em vista e peticiona que o Tribunal declare para satisfação do seu direito ou interesse jurídicamente relevante, que exprime em concreto através da causa de pedir.
No caso do presente recurso não assiste razão ao Recorrente quanto à questão suscitada nos ítens 1 e 2 das conclusões, porque os factos que especificou nos artigos 4 a 14 do corpo alegatório, concretamente os factos alegados nos artigos 12 a 22 da petição inicial, em seu critério não levados ao probatório, quando o deviam ter sido, e incorrectamente julgados, são factos que extravasam o objecto da acção cautelar.
A suspensão de eficácia dos actos administrativos constitui uma medida cautelar em ordem a precaver que o Recorrente sofra prejuízos de difícil reparação provenientes da produção de efeitos do acto administrativo objecto de recurso – já interposto ou a interpor – o que desde logo a caracteriza como garantia cautelar “(..) posta ao serviço duma actividade jurisdicional posterior, que há-de restabelecer, de modo definitivo, a observância do direito; é destinada, não propriamente a fazer justiça, mas a dar tempo a que a justiça realize a sua obra.” (2) .
De facto, sabido que o objecto imediato de um acto administrativo consiste no efeito jurídico criado ou declarado, o pedido de suspensão de eficácia visa manter numa situação de pendência os efeitos jurídicos nele definidos ou aqueles que a lei lhe imputa, sem que a Administração os possa tornar efectivos no confronto com o destinatário – artº 79º nº 2 LPTA.
Assim se entende que a lei acautele a situação jurídica de todos os interessados a quem o pedido de suspensão possa directamente prejudicar - artº 77º nº 2 LPTA – vejam pelo chamamento assegurada a intervenção na defesa dos seus interesses.
Se atentarmos em que “(..) a suspensão surgiu da necessidade de proteger, de forma rápida e provisória, os direitos e interesses do particular naquelas situações em que da execução do acto impugnado resultem prejuízos de tal modo irreparáveis ou de difícil reparação que tornem práticamente ineficaz a sentença que, posteriormente, venha a anular aquele acto (..)” (3) - num compromisso entre a celeridade e a ponderação a fim de obstar a que a justiça na causa principal, por chegar demasiado tarde, acabe por redundar numa denegação de justiça - sufraga-se a doutrina que defende, sob o ponto de vista substantivo, que também os interesses em litígio [o interesso do requerente, o interesse público posto a cargo da entidade requerida Administração e demais interesses dos chamados] têm de ser globalmente tomados em consideração.
Pese embora se trate de um meio adjectivo cautelar, é evidente que em substância estamos perante um conflito de interesses a exigir, por parte do julgador, uma ponderação desses mesmos interesses em presença (4), a decidir de acordo com o direito objectivo aplicável.
Tendo por pano de fundo a verificação cumulativa dos pressupostos – maxime os estatuídos nas alíneas a) e b) do nº 1 do artº 76º LPTA - para decidir sobre a suspensão temporária da eficácia do acto administrativo cumpre levar em consideração todos os interesses em conflito no caso concreto, de acordo com a relação jurídica complexa trazida a juízo, interesses esses a sopesar conjuntamente por obrigação legal da ponderação comparativa do peso atribuído a cada um de tais interesses e grau relativo da sua protecção jurídica, ponderação que se apresenta como necessária à emissão da decisão jurisdicional requerida pelo particular.
Em súmula, a decisão sobre os dois primeiros requisitos, alíneas a) e b) do nº 1 do artº 76º LPTA, exige a análise e ponderação conjugada dos seguintes factores:
- consequência provável de prejuízos de difícil reparação na esfera jurídica do requerente;
- em nexo de causalidade adequada com a execução do acto, ou seja, derivados da eficácia imediata do acto cuja suspensão de execução se requer;
- mediante a ponderação dos interesses em conflito, a saber:
o medida da gravidade do prejuízo provável para o requerente com a execução;
o medida do prejuízo que pode advir para a Administração com a suspensão;
o exigência do interesse público em causa, que o acto visa prosseguir.
O que quer dizer que a “(..) questão verdadeiramente nuclear que se coloca na resolução da suspensão (..) é a valoração da gravidade da lesão do interesse público, com vista a um juízo de graduação ou ponderação relativa da intensidade do dano provavelmente resultante da execução no seu confronto com o que decorreria da suspensão. (..)” (5).
Donde se retira que ao objecto da providência cautelar estatuída no artº 76º LPTA importa o objecto imediato do acto administrativo na vertente concreta das consequências jurídicas danosas alegadas pelo destinatário, e não os requisitos de validade próprios dos elementos concretamente expressos do acto administrativo suspendendo, nomeadamente, no que respeita à competência, pressupostos e objecto mediato.
Os requisitos de validade importarão à acção principal de que a cautelar é mero instrumento.
*
Pelo que vem dito, improcede a alegada insuficiência de fundamentação de facto do decidido em 1ª Instância, questão alegada nas conclusões sob os ítens 1 e 2, não se conhece da questão alegada do ítem 3 por prejudicada pela solução dada à questão anterior - artº 660º nº 2 CPC - e também improcede o alegado erro de julgamento em matéria de verificação cumulativa dos pressupostos cautelares e errada aplicação do estatuído no comando do artº 76º nº 1 a) LPTA, suscitado nos ítens 4 e 5 das conclusões.
De modo que não assiste razão à Recorrente na medida do julgado em 1ª Instância, que se confirma integralmente sem qualquer declaração de voto quer quanto à decisão quer quanto aos respectivos fundamentos para os quais se remete ao abrigo do disposto no artº 713º nº 3 CPC, aplicável nesta sede ex vi artº 1º CPTA.
***
Termos em que acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul – 2º Juízo em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença proferida.
Custas a cargo da Recorrente com taxa de justiça que se fixa em 10 (dez) UC’s – artºs. 73º - D nº 3 e 73º- E nº 1 f) CCJ.
Lisboa, 16.MAR.2005,
(Cristina dos Santos)
(Teresa de Sousa)
(Coelho da Cunha)
(1) Neste sentido podem ver-se inúmeros Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo, dos quais e a titulo de meros exemplos, se citam os de:
18/08/1999, in Recurso n.° 045 271;
22/05/1997, in Recurso n.° 041 760;
07/01/1997, in Recurso n.° 413 27A e
21/01/1996, in Recurso n.° 040 881 (todos in www.dgsi.pt )
(2) Alberto dos Reis in A figura do processo cautelar, BMJ,3 (1947)/27 e sgs., citado por Carla Amado Gomes, Contributo para o estudo das operações materiais da administração pública e do seu controlo jurisdicional, Coimbra Editora/1999, págs.426 e 427.
(3) Maria Fernanda dos Santos Maças, A suspensão judicial da eficácia dos actos administrativos e a garantia constitucional da tutela judicial efectiva, Boletim da Faculdade de Direito, Coimbra Editora/1996, pág. 139.
(4) Carla Amado Gomes, Obra citada na nota 2, págs. 179 e sgs.
(5) Autora e Obra ciadas na nota 2, pág. 204. |
