1. Relatório

K………….. e M…………………. intentaram, no TAF de Leiria, providência cautelar de suspensão de eficácia da deliberação da Câmara Municipal de A……… de 11.10.2004, pela qual, relativamente ao processo n.º 513/03, de que foram requerentes a sociedade comercial D………… Limited e outra, foi deliberado, por unanimidade, aprovar os projectos de especialidade e autorizar a emissão do alvará de licença de obras de edificação de um bloco habitacional, a situar no Lugar de P………., freguesia de P……….

Indicaram como contra-interessados a D…………..Limited, M……….. e Sociedade …………, S.A.

O Mmº Juiz do TAF de Leiria, por decisão de 30.04.2009, indeferiu o pedido de suspensão.

Inconformados, os AA. interpuseram recurso jurisdicional para este TCA-Sul , em cujas alegações enunciaram as seguintes conclusões:
“I. Os factos elencados no probatório são manifestamente insuficientes paraa decidir a questão de fundo cuja análise, ainda que perfunctória, se impõe ao Tribunal.
II. No Grupo II procedeu-se à enunciação de factos resultantes dos documentos juntos aos autos não carreados para o elenco da matéria de facto provada. Estes factos, conjugados os factos dados como provados pela Sentença recorrida, impõem que aos presentes autos seja dada uma solução jurídica diferente da ora impugnada, pois, contrariamente ao efectuado pelo Tribunal a quo, impunha-se a fixação de matéria de facto que permitisse determinar se a deliberação suspendenda foi concedida para um prédio diferente daquele onde a Contra-Interessada pretende construir.
III. Assim sendo, e atendendo a que dos autos constam documentos que comportam factos relevantes para a boa decisão da causa e que não foram contemplados na matéria de facto assente supra-transcrita, impõe-se que, de acordo com o preceituado na al. a) do n.°1 do art.° 712° do CPC, seja ordenada a ampliação da matéria de facto provada para que esta passa a incluir os factos vertidos nos precedente Grupo II e que aqui se dão como integralmente reproduzidos. Assim, e no pressuposto da ampliação da matéria de facto, passamos a concluir:
IV. Resulta da matéria de facto provada, que o pedido de licenciamento do Conjunto Habitacional das Contra-Interessada foi instruído com una Certidão da Conservatória do Registo Predial de A………….. que localiza o terreno onde se pretende construir em "Alva da Vitória". Esta, situa-se de acordo com os ortofotomapas juntos aos autos como DOCS. N.°s 6 e 7, a Sul da Praia ………. e esta a Norte daquela.
V. Como também resulta provado (Grupo II, facto 8), a delimitação da A……….. exclui a localidade da P……… ali representada.
VI.O processo de licenciamento foi instruído com uma certidão do registo predial que não corresponde ao terreno onde as Contra-Interessadas pretendem construir.
VII. O prédio a que respeita a certidão do registo predial situa-se a cerca de 2/3 Km para Sul do prédio onde se pretende construir, isto é, na A………….. e não na Pedra ……, de onde resulta que não há coincidência entre a localização do terreno indicado na certidão da CRP junta ao procedimento de licenciamento e o local onde as Contra-Interessadas pretendem construir.
VIII. O prédio para o qual foi formalmente requerido o licenciamento é descrito como "Prédio rústico – A………. - Terra de semeadura e mato -16 200 m2 - Norte, Sul e Nascente - Câmara Municipal de A……..; e poente -Zona Marítima".
IX. O terreno na Pedra ……….., onde se pretende construir, não pode ter tido as confrontações anteriores que delimitavam o terreno rústico em A………… das terras da Câmara Municipal de A………,
X. O deferimento do pedido de licenciamento subjudice - tendo em conta que se pretende construir num local diferente daquele de que se é proprietário e que não corresponde à localização e designação do prédio identificado na certidão -, configura um licenciamento inexistente.
XI. A construção do edifício em causa a ser executada será, assim, efectuada sem a necessária licença, uma vez que, e atendendo aos factos provados, aquela foi obtida, e o alvará emitido no intuito de obter o licenciamento, seguido da implantação da construção em local diverso do descrito na certidão da conservatória.
XII. A licença titulada pelo Alvará de Obras de Edificação n.°327/2004, de 13 de Outubro de 2004, foi emitida na convicção errónea, induzida pelas declarações e documentos apresentados pelas Contra-Interessadas, de que se tratava de projecto para o local identificado na planta de localização, isto é, na Pedra ……..
XIII. O projecto em causa nos autos tem apenas uma licença aparente mas juridicamente inexistente e ineficaz, pois o acto de licenciamento da construção das Contra-Interessadas tendo como objecto o terreno em discussão nos autos é meramente aparente, pois, a inexistência jurídica daquele acto administrativo reconduz-se à mera aparência, desprovida de qualquer substância e eficácia, razão pela qual este é manifestamente ilegal.
XIV. Da matéria de facto provada elencado no supra Grupo II, resulta à evidência, designadamente do confronto entre os DOCS. n.°s 6 e 7 juntos com o RI e a certidão da Conservatória que A………. e Pedra ……… não são uma e a mesma coisa.
XV. No sentido da matéria alegada, o Acórdão do STA, proferido no processo n.°0884/06, de 12.12.2006, onde se sumariou o seguinte:" "I- Para decidir sobre a impugnação do acto que indeferiu alterações a um projecto de construção já realizado em obra, como se ela estivesse validamente licenciada, é indispensável fixar a matéria de facto pertinente para determinar se a aprovação foi concedida para prédio diferente daquele em que se fez a implantação - a cerca de 1 Km - questão esta suscitada no procedimento por um contra interessado, uma vez que, a provar-se, haverá de concluir-se que a construção para a qual se pretende a alteração do projecto não foi licenciada, declarar essa inexistência jurídica e recusar a prática de qualquer acto que faça pressupor a possibilidade de aproveitamento do acto aparente, mas inexistente."
XVI. A Sentença recorrida, ao considerar que o acto suspendendo era válido, violou, por erro de julgamento e de apreciação da prova documental existente nos autos, o preceituado no n.° 1 al. a) do art.° 120° do CPTA.
XVII. O pedido de licenciamento em discussão foi apresentado e subscrito por advogado que reconheceu a sua própria assinatura. Este acto, à luz do artigo 5.°do DL n°237/2001, de 30 de Agosto, em conjugação com o artigo 5º do Código do Notariado, é um acto insanavelmente nulo, daqui decorrendo que o pedido de licenciamento não foi validamente requerido.
XVIII. A Sentença recorrida, violou, assim, por erro de julgamento o disposto no art°5° do DL n°237/2001, de 30 de Agosto, em conjugação com o art°5° do Código do Notariado e, em consequência, o preceituado no n°1, al. a) do art°120° do CPTA.
XIX. É manifesta a ilegalidade do acto suspendendo. Consequentemente, e contrariamente ao decidido, não é manifesta a falta de fundamento da pretensão deduzida na acção administrativa instaurada neste Tribunal em 09 de Março de 2009 (e não a instaurar como consta da Sentença).
XX. Nos presentes autos está em causa a adopção de uma providência cautelar conservatória. A al. b) do n°1 do art°120° do CPTA apenas exige a demonstração do "fumas boni iuris", na sua formulação negativa. Isto é, as recorrentes não precisavam de demonstrar a probabilidade da pretensão a formular no processo principal vir a ser julgada procedente.
XXI. As requerentes alegaram factos, juntaram documentos de onde resulta o direito por si invocado. Os factos por si alegados, suportados em documentação oficial, permitiam que o julgador tivesse efectuado um juízo positivo a propósito da aparência do direito invocado.
XXII. Na acção principal, instaurada em 09 de Março de 2009, as requerentes, contrariamente ao referido na Sentença recorrida, não se limitaram a pedir ao Tribunal que declarasse a inexistência do acto suspendendo.
XXIII. As requerentes, com suporte no relatório do LNEC/INAG, invocaram a violação de princípios constitucionais, cuja preterição causa a nulidade da deliberação suspendenda, cuja declaração pediram. Sucede que, como Tribunal recorrido não cuidou de saber se a acção principal havia já sido instaurada, omitiu, não devendo, a análise e ponderação dos argumentos expendidos na acção principal.
XXIV. A Sentença recorrida, violou, assim, por erro de julgamento o disposto no n°1, al. b) do art°120° do CPTA.”.

O Município de A…….. contra-alegou, pugnando pela manutenção do julgado.

No mesmo sentido, contra-alegaram as contra-interessadas D………..Limited, M……………………….. e Sociedade …………, S.A.
O Digno Magistrado do MºPº emitiu douto parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.
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2. Matéria de Facto
A Sentença recorrida considerou indiciariamente adquirida a seguinte factualidade:
A) Com data de 08-10-2003, D………. Limited, NIPC …………., e M…………………," na qualidade de Proprietários do prédio situado em A…………., na localidade de Pedra …….., freguesia de P….., concelho de A………, com a área de 16200 m2, o qual confronta de norte com Matas Nacionais, do sul com M……………. do nascente com Arruamento e A…………… e J………………… e L…………, do poente com Zona Marítima, inscrito na matriz predial da freguesia de P………, com o artigo 11359, registado na Conservatória do Registo Predial de A………. sob n°……….. a favor de D……….Limited e de M………………………" requereram ao Presidente da Câmara Municipal de A……….. "nos termos do artigo 9° e da alínea (*) do no 2 do artigo 4° do Decreto-Lei no 555/99, de 16/12, com a redacção dada pelo Decreto-Lei no 177/2001, de 04/06, licença para a operação urbanística que consta de Conjunto Habitacional e Muros (Condomínio), apresentando para o efeito os elementos assinalados na folha anexa.”, dando-se por reproduzido o teor do doc. 1 junto com o requerimento inicial;
B) Por deliberação da Câmara Municipal de A…………, de 11 de Outubro de 2004, relativamente ao processo n°513/03, de que foram requerentes a sociedade comercial D…………. Limited e outra, foi, por unanimidade, aprovados os projectos de especialidade e autorizada a emissão do alvará de licença de obras de edificação de um bloco habitacional, a situar no lugar de Pedra …………, freguesia de P……… (doc. 2 junto com o requerimento inicial, cujo teor se dá por reproduzido);
C) Em 10 de Novembro de 2004, deu entrada no Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria um requerimento de adopção da providência cautelar da suspensão da eficácia da deliberação da Câmara Municipal de A…….., de 11 de Outubro de 2004, registado sob o n°………/……….BELRA, com pedido de decretamento da " suspensão da deliberação da Câmara Municipal de A………… de 11.10.04 que licenciou a construção dos edifícios licenciados pelo PLOP n° 513/03, bem como do despacho que autorizou a emissão do alvará de licença de construção.",
a. foram requerentes dessa providência cautelar J……………, divorciado, empresário, residente na Rua …….., Lote…., Pedra …….., 2….-4… P….., contribuinte fiscal n°…….., H……….., casado, professor universitário, residente na Rua G………., n.o .., ..° direito, ….-…C…….., contribuinte fiscal ………. e J……………., casado, empresário, residente na Quinta da ……., Lote …., S. R………, P……., 2……. L…… contribuinte fiscal n………….,
b. actuando "ao abrigo e com a legitimidade que lhe é contenda pelo arte o 52° da CRP pelo art° 2 da Lei n° 83/95, de 31 de Agosto (Lei da Acção Popular ), nos termos e para os efeitos do disposto no art° 12° e ss. desta Lei, e art°s 112° n°s 1 e 2 als a) e f) 120° do CPTA e art°s 42° e 45° da Lei de Bases do Ambiente” ,
c. No requerimento inicial, cujo teor se dá por reproduzido, vêm alegados, designadamente e no que tange à consideração de estar em causa a impugnação de acto manifestamente ilegal, designadamente a violação do regime jurídico da reserva ecológica nacional e do plano da orla costeira A……/M…….;
d. Foi proferida decisão final, cujo teor se dá por reproduzido, transitada em julgado no dia 5 de Abril de 2005, tendo sido julgado o seguinte:
"3. Decisão
Nestes termos:
a) Indefiro o pedido referente ao despacho do vereador da CM de A……….. de 13 de Outubro de 2004, por se tratar de um acto inimpugnável;
b) Defiro a presente providência cautelar e determino a suspensão da eficácia da deliberação da Câmara Municipal de A……… de 11 de Outubro de 2004.”;
D) Em 12 de Janeiro de 2005 deu entrada no Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria uma petição inicial, registada como acção administrativa especial n°……../…………., proposta por J………………, H………………… e J……………….., " ao abrigo e com a legitimidade que lhes é conferida pelo art°52° da CRP pelo art°2° da Lei n°83/95, de 31 de Agosto (Lei da Acção Popular), nos termos e para os efeitos do disposto no art°12° e 55° desta lei, art°s 9° e 46° do CPTA e art° 2° da Lei de Bases do Ambiente";
a. Formulando os seguintes pedidos:
i. "a) Que seja declarada a nulidade dos actos ora impugnados, ou, quando assim se não entenda a sua anulabilidade;
ii. b) Que, na hipótese de não ser decretada a suspensão de eficácia dos actos impugnados nos autos de providência cautelar que antecedeu a presente acção, seja ordenada a demolição de todos os trabalhos de construção efectuados pelos ora contra-interessados;
iii. c) Que o Município de A………. seja condenado á prática, de acto administrativo legalmente devido em substituição total do acto praticado., ou seja, seja condenado a emitir acto de indeferimento da pretensão das 1 as contra-interessadas;
iv. d) Que o Município Réu seja condenado á adopção dos actos e operações necessários para reconstituir a situação que existiria se os actos impugnados não tivessem sido praticados, designadamente,
v. dd) Condenado, em prazo a fixar pelo Tribunal, a demolir tudo o que as contra-interessadas tiverem edificado;
vi. ddd) Condenado, em prazo a fixar pelo Tribunal, a efectuar a reposição do terreno e a reconstituir o coberto vegetal e a arriba na forma em que estes se encontravam antes do início obras de construção civil;
vii. 2- Para, e na hipótese deste Tribunal vir a declarar nulos ou a anular os actos impugnados, mas porém se vier a considerar que tal demolição não é possível, então que o Município de A………….. e as contra-interesssdas sejam condenados, solidariamente, a pagar uma indemnização aos Autores pelo desvalor causados nos seu imóveis em resultado dos prejuízos que lhes forem causados a liquidar em execução de sentença.;
b. Na petição inicial vêm alegados os vícios assacadas ao acto impugnado, designadamente:
i. Violação do Regime jurídico da Reserva Ecológica Nacional e do Plano da Orla Costeira A………./M………..
ii. Falta de promoção de consulta aos órgãos do Ministério do Ambiente por força da destruição de uma linha de água;
iii. Violação do PDM de A…………..;
iv. Ocupação de áreas de cedência de loteamentos anteriores;
v. Violação do princípio do desenvolvimento sustentável e possibilidade de deslizamento de terras;
vi. Violação do dever de audiência prévia;
c. Foi proferida decisão final, sob a forma de acórdão, com data de 26 de Abril de 2007, que julgou a acção improcedente;
d. Desse acórdão foi interposto recurso para o Tribunal Central Administrativo Sul;
e. Não há notícia, até à presente data, de que em sede desse recurso jurisdicional haja sido proferido acórdão em decisão da causa;
E) Dá-se por reproduzido o teor do doc. 1-A junto com o requerimento inicial, designadamente a certidão emitida pela Conservatória do Registo Predial de A……….. que, relativamente ao prédio registado sob o n°…………../………, da freguesia de P……… mostra a seguinte descrição e averbamentos, designadamente:
“Prédio rústico – A……….. - Terra de semeadura e mato - 16 200 m2 – Norte, Sul e Nascente — Câmara Municipal de A…………; e Poente — Zona Marítima — V.P.: 4.004$00 — Artigo: 11 359. (...).
Ap……/……….. - Av.1 - Norte - Matas Nacionais; Sul – A…………………… e M…………………; Nascente — arruamento e A……………………. e J…………………… e L…………….. (...)".
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3. Direito Aplicável
Os recorrentes entendem que a sentença recorrida errou de facto e de direito e, como tal pretendem a ampliação da matéria de facto, ao abrigo da alínea a) do n.º1 do artigo 712º do C.P. Civil e invocam a inexistência jurídica do acto de licenciamento e a violação da alínea b) do n.º1 do artigo 120º do CPTA.
No tocante à pretendida ampliação da matéria de facto, os recorrentes alegam que os factos elencados no probatório são manifestamente insuficientes para decidir a questão de fundo, cuja análise, ainda que perfunctória, se impõe ao Tribunal , e que dos autos constam documentos que contemplam factos relevantes não careados para o probatório, e que imporiam uma solução jurídica diferente. Resulta, designadamente, da matéria de facto provada que o pedido de licenciamento do Conjunto habitacional das Contra – interessadas foi instruído com uma certidão da Conservatória do Registo Predial de A………… que localiza o terreno onde se pretende construir em “ A…………”, o que exclui a localidade de Pedra ………..
Assim, o processo de licenciamento foi instruído com uma certidão de registo predial que não corresponde ao terreno onde as contra – interessadas pretendem construir, pelo que o deferimento do pedido de licenciamento, não correspondendo à designação do prédio identificado na certidão, configura um licenciamento inexistente.
Da matéria de facto provada, elencada no supra grupo II, resulta à evidência, designadamente do confronto entre os docs. n.º 6 e 7 juntos com o R.I. e a certidão da Conservatória que A……….. e P……….. não são uma e a mesma coisa (cfr. conclusões 1ª a 14ª).
Vejamos esta primeira questão.
A sentença recorrida observou que “ os actos materiais de execução da obra que eventualmente desrespeitem o objecto do licenciamento suspendendo não tem a virtualidade de viciar esse acto administrativo, porque, designadamente, situando-se a jusante, não participam na sua génese, nem constituem, seus elementos (cfr. conjugadamente o disposto nos artigos 120º.123º e 133º do CPA) e, por outro lado, são no caso, da autoria de pessoas diversas do autor do acto suspendendo, agindo em desconformidade com o licenciamento.
Na verdade, e como ainda se escreveu na decisão recorrida, “ Se a alegação dos requerentes é a de que o dono da obra pretende construir em terreno de designação e localização diferentes daquela para a qual a licença de construção foi concedida, então tal argumentação deixa incólume o respectivo e prévio acto administrativo de licenciamento” (sublinhado nosso).
O que poderá existir é, tão somente, uma desconformidade entre a localização da obra e o alvará de construção, que de modo algum equivale à manifesta ilegalidade do acto suspendendo (cfr. al.a) do n.º1 do artigo 120º do CPTA).
E daí decorre que a matéria de facto seleccionada pelo Mmº Juiz “ a quo”, reportando-se ao acto de licenciamento que os recorrentes visaram com a propositura da presente providência, não carece de qualquer alteração.
Isto é a ampliação pretendida tem em vista actos de execução que, por si só, não afectam a validade do acto suspendendo.
Passemos ao ponto seguinte.
Alegam as recorrentes que o pedido de licenciamento em discussão foi apresentado e subscrito por advogado que reconheceu a sua própria assinatura, e que este acto, à luz do artigo 5º do Dec-Lei n.º237/2001, de 30 de Agosto, em conjugação com o artigo 5º do Notariado, é um acto insanavelmente nulo, daqui decorrendo que o pedido de licenciamento não foi validamente requerido. Portanto, concluem os recorrentes, ainda por esta via, que é manifesta a ilegalidade do acto suspendo.
Salvo o devido respeito, não é assim, uma vez que a eventual ilegitimidade da pessoa que assinou pelos requerentes é irrelevante no tocante à legalidade objectiva do deferimento do mesmo.
E a isto acresce que as requerentes do licenciamento reconheceram, ao intervir nos autos da providência cautelar na qualidade de contra – interessadas, a qualidade e legitimidade de quem por elas apresentou o pedido, devendo por isso concluir-se que as mesmas ratificaram o acto praticado pelo seu representante.
E ainda que assim não fosse sempre seria aplicável ao caso o instituto da gestão de negócios previsto no artigo 464º e seguintes do Cód. Civil.
É de concluir, portanto, que o reconhecimento da assinatura feito pelo próprio advogado que subscreveu o requerimento dirigido à edilidade, nas circunstâncias do caso concreto, jamais poderia configurar vício invalidante do acto de licenciamento impugnado.
Não é, pois, por mais esta razão, manifestamente ilegal o acto suspendendo, nem evidente a procedência da acção principal, pelo que bem andou o Mmº Juiz “ a quo” ao considerar inverificado o requisito da al.a) do n.º1 do artigo 120º do CPTA.
Finalmente, as recorrentes alegam que, estando em causa a adopção de uma providência conservatória, a alínea b) do n.º1 do artigo 120º do CPTA apenas exige a demonstração do fumus boni juris na sua formulação negativa, ou seja, que não se tornava necessário demonstrar a probabilidade da pretensão a formular no processo principal vir a ser julgada procedente.
Dizem as mesmas que juntaram documentos dos quais resulta a existência do direito por si invocado, que exigiriam a formulação de um juízo positivo a propósito da aparência do direito invocado, pelo que a sentença recorrida violou, por erro de julgamento, o disposto no n.º1, al.b) do artigo 120º do CPTA.
Vejamos se é assim.
A alínea b) do n.º1 do artigo 120º do CPTA permite a adopção de uma providência cautelar “ Quando, estando em causa a adopção de uma providência conservatória, haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular nesse processo ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito”.
Quanto ao fundado receio de uma situação de facto consumada, nada de relevante foi alegado.
No tocante à segunda parte do preceito, é certo que alínea b) se satisfaz com uma formulação negativa, nos termos da qual basta que não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular pelo requerente no processo principal. Consagra-se, deste modo, o que já foi qualificado como um fumus non malus juri: não é necessário um juízo de probabilidade quanto ao êxito do processo principal, basta que não seja evidente a improcedência da pretensão de fundo do requerente ou a falta de preenchimento de pressupostos dos quais dependa a própria obtenção de uma pronúncia sobre o mérito da causa (cfr. Mário A. de Almeida e C.A. Fernandes Cadilha, “ Comentários ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ªed.p.706; Carla Amado Gomes “ O regresso de Ulisses- um olhar sobre a reforma da justiça cautelar administrativa”, p.9 )
Ora, o tribunal analisou, como lhe era exigido, uma análise sobre o fundamento da pretensão formulada ou a formular na acção principal, e a nosso ver de uma forma correcta e adequada.
Segundo as palavras dos próprios requerentes, “ na acção principal a instaurar … irão pedir a este Tribunal que declare a inexistência jurídica do acto de licenciamento suspendendo na medida em que foi prolatado para um local diferente daquele onde se pretende construir, conforme infra se demonstrará nos subsequentes artigos 38º a 50º “.
Isto é, o licenciamento foi efectuado para um prédio sito em “ A………….”, e não para o prédio identificado pelas Contra-interessadas nas peças desenhadas com que instruiu o pedido de licenciamento, sito na Praia da……….. (cfr. art.s 37º e 38º da p.i.).

Ora, como nota o Digno Magistrado do MºPº no seu parecer “ pelas razões já atrás aduzidas, apresenta-se claramente infundamentada uma tal pretensão –não se vislumbra como , da almejada ampliação da matéria de facto, se pudesse arribar a conclusão diversa. Mormente porque a execução das obras irá decorrer no local onde para onde na realidade foram licenciadas, segundo detalhadamente demonstram as contra-interessadas D…………Limited, M………………. e Sociedade ………………., S.A (fls. 405 e ss).
Afigura-se, portanto, correcto o juízo de prognose efectuado pelo Mmº Juiz ”a quo”, no sentido de ser manifesta a falta de fundamento da pretensão a formular no processo principal.
Daí que não se verifiquem os requisitos legalmente exigidos para a adopção da providência cautelar requerida ( art.º 120º n.º1, als. a) e b) do CPTA.
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4. Decisão.
Em face do exposto, acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a decisão recorrida.
Custas pelas requerentes em ambas as instâncias, fixando a taxa de justiça em 4 UC, (artigos 73º-A e 73º- E, n.º1 al. f) do C.C. Jud.).
Lisboa, 12.08.09
ANTÓNIO COELHO DA CUNHA
CARLOS ARAÚJO
ASCENSÃO LOPES