| Decisão Texto Integral: | ACORDAM EM CONFERÊNCIA NO 2º JUÍZO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I. RELATÓRIO
O Sindicato dos Professores da Grande Lisboa [SPGL], com os sinais dos autos, apresentou no TAC de Lisboa contra o Ministério da Educação um pedido de Intimação para Protecção de Direitos, Liberdades e Garantias, pedindo a intimação daquela entidade para suspender de imediato o procedimento de integração da Escola Secundária Romeu Correia no Agrupamento de Escolas de Almargem, só o reiniciando ou não após estarem garantidas quer a audição quer a participação do requerente, quer dos órgãos da escola, nomeadamente o seu Conselho Geral, quer dos professores daquela escola.
Por decisão liminar daquele Tribunal, datada de 9-8-2010, foi a petição inicial rejeitada por manifesta ineptidão, por manifesta inadequação do meio utilizado, manifesta ilegalidade das pretensões formuladas e manifesta ilegitimidade do réu [cfr. fls. 23/26 dos autos].
O Sindicato requerente, inconformado com tal decisão, recorreu para este TCA Sul, tendo concluído a sua alegação do seguinte modo:
“[…]
3. Ainda que se admitisse como intangível a conclusão constante da sentença de que a acção de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias não era cumulável com um pedido cautelar de suspensão de eficácia ela não conduz necessariamente à anulação de todo o processo;
4. Na verdade, só quando o pedido é único haveria lugar à aplicação do artigo 199º do Código de Processo Civil, e não já quando se trata de uma situação em que "se infringem regras sobre forma de processo em conjunção com cumulação, coligação ou subsidiariedade", pois nestas últimas situações a nulidade de um pedido formulado em cumulação, coligação ou subsidiariedade não afecta a validade do outro pedido formulado na acção – A..., in Processo Comum de Declaração, Tomo I, 2ª edição, págs. 240 e 241, Alberto dos Reis, in Código de Processo Civil, Vol. 3º, pág. 168, e Acórdão do STJ, de 2 de Outubro de 2008, orientação também acolhida no artigo 4º, nº 3 do CPTA;
5. É sabido que o processo de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias tem uma tramitação processual distinta das providências cautelares, mas, para efeitos de ineptidão a questão que se coloca é a de saber se são ou não cumuláveis, ou seja, se as causas de pedir ou os pedidos são substancialmente incompatíveis – artigo 193º, nº 2, alínea c) do Código de Processo Civil;
6. Que o processo de intimação é um processo que julga em definitivo uma questão posta pelas partes ao Tribunal, como sucede na acção administrativa comum ou especial é inquestionável, bem como inquestionável é também que as providências cautelares estão na dependência de uma acção principal que venha a ser proposta é inquestionável também e decorre de forma expressa do artigo 113º do CPTA, destinando-se as providências cautelares a assegurar uma forma mais célere de resolução ainda prevenindo a hipótese de regulação provisória de uma situação que não se compadecia com a morosidade própria da acção principal de que depende;
7. Tratando-se o processo de intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias uma acção que julga em definitivo, nada impede pois que com a mesma se cumule um pedido de suspensão de eficácia de determinados actos desde que a situação de urgência nessa suspensão não seja compatível com a morosidade previsível de um processo de intimação em que a tramitação apesar de urgente, é todavia morosa em função dos direitos que se pretendem acautelar, sendo essa, claramente, a situação dos presentes autos, em que está em causa uma situação que se tornará irreversível no espaço de mais duas ou três semanas, e nenhuma incompatibilidade existindo que obste à cumulação das duas figuras processuais;
8. Mas, ainda que assim se não entendesse – o que não se concede – o que poderia ser julgado nulo era o uso da tramitação do processo de intimação para obter uma suspensão de eficácia, julgando-se nula esta última;
9. Mesmo que se pudesse chegar à conclusão vertida na sentença recorrida – o que não se concede – as normas dos artigos 265º e 265º-A do Código de Processo Civil, e do artigo 4º, nº 3 do CPTA, impõem ao Juiz, que pratique ou mande praticar os actos necessários à adequação do processo para que a questão posta em Juízo não fique sem ser julgada e nunca a rejeição da acção, só deste modo se dando cumprimento ao artigo 7º do CPTA;
10. O pedido formulado pelo autor na petição inicial é o seguinte:
"Deve ser suspensa a eficácia dos actos de integração da Escola Secundária Romeu Correia no Agrupamento de Escolas de Almargem" – pedido de suspensão de eficácia – e "sendo intimado [por erro de escrita escreveu-se "este intimado intimação"] o requerido Ministério da Educação para suspender de imediato o procedimento de integração da Escola Secundária Romeu Correia no Agrupamento de Escolas de Almargem, só o reiniciando ou não após estarem garantidos quer a audição quer a participação do requerente, quer dos órgãos da Escola, nomeadamente o seu Conselho Geral, quer dos Professores daquela Escola, só assim se repondo a legalidade democrática, o principio da autonomia das Escolas, e o respeito pelos artigos 56º, nº 2, alínea a) e 77º da Constituição" – pedido de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias;
11. Não falta pois o pedido, nem o mesmo se confina à suspensão de eficácia;
12. O autor na sua petição inicial invocou que:
a) O Director da Escola Secundária Romeu Correia informou os membros do Conselho Geral que o Requerido Ministério da Educação ia empreender durante o mês de Agosto de 2010 a integração da Escola Secundária Romeu Correia no Agrupamento de Escolas de Almargem estando a ser seguidas pelo Director da Escola Secundária Romeu Correia as instruções do requerido Ministério para concretização daquela integração – artigo 13º da petição inicial;
b) Medidas essas [as da execução das instruções do requerido Ministério da Educação] que estavam a ser postas em prática – artigo 14º da petição inicial;
c) O requerente não fora ouvido sobre aquela reorganização, a qual necessariamente determinava a reorganização dos órgãos e serviços da Escola – artigo 15º da petição inicial;
d) O requerente não foi ouvido no processo de integração em causa, e muto menos lhe foi reconhecido o direito de participação, em manifesta violação do artigo 310º, nº 1 do NRCTFP e do artigo 56º, nº 2, alínea e) da Constituição – artigo 22º da petição inicial;
e) E não foram ouvidos os Professores da Escola Secundária Romeu Correia, nem ouvido também o Conselho Geral da mesma Escola, nem assegurada a sua participação no processo de integração, em violação dos artigos 3º, nºs 1 e 2, alíneas c) e d) do DL nº 75/2008, do artigo 48º, nº 2 da Lei de Bases do Sistema Educativo, e do artigo 77º da Constituição – artigo 23º da petição inicial;
f) Quer o artigo 56º, nº 2, alínea e) [por lapso de escrita mencionou-se a alínea a)], quer o artigo 77º da Constituição são normas que integram direitos e deveres, fundamentais, os quais, nos termos do artigo 18º, nº 2 da mesma Constituição, não podem ser restringidos a não ser na medida do necessário para salvaguarda de outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos – artigo 26º da petição inicial;
g) Impondo-se assim a intimação do requerido Ministério da Educação para suspender de imediato o procedimento de integração da Escola Secundária Romeu Correia no Agrupamento de Escolas de Almargem, só o reiniciando ou não após estarem garantidos quer a audição, quer a participação do requerente, quer [dos] órgãos da Escola, nomeadamente o seu Conselho Geral, quer dos Professores daquela Escola – artigo 27º da petição inicial;
h) Só assim se repondo a legalidade democrática, o princípio da autonomia das Escolas, e o respeito pelos artigos 56º, nº 2, alínea e) e 77º da Constituição – artigo 28º da petição inicial;
13. Até aqui, ao contrário do que vem dito na sentença recorrida, nenhum pressuposto falta para cumprimento do artigo 109º, nº 1 do CPTA, estando alegados factos violadores dos direitos, liberdades e garantias do requerente [o artigo 56º, nº 2, alínea e) da Constituição insere-se na Parte I – Direitos e deveres fundamentais, Titulo II – Direitos, liberdades e garantias, e encontra consagração legal no artigo 310º, nº 1, alínea d) do NRCTFP, aprovado pela Lei nº 59/2008], e sendo necessário o recurso à intimação para que os actos praticados por determinação do requerido Ministério não prossigam sem o respeito por tais direitos;
14. E o argumento de que o direito de audição e participação dos Professores da Escola e do Conselho Geral não se inserem no Titulo II da Constituição, pois estão previstos no artigo 77º, que integra o Titulo III, que tem por epígrafe "Direitos e deveres económicos, sociais e culturais", não procede, pois, por força do artigo 17º da Constituição, o regime dos direitos, liberdades e garantias aplica-se aos enunciados no Titulo II e aos direitos fundamentais de natureza análoga, nos quais se insere indubitavelmente o direito de os Professores participarem na gestão democrática das Escolas nos termos previstos na lei, no caso nos termos previstos nos normativos invocados pelo requerente, ou sejam os artigos 3º, nºs 1 e 2, alíneas c) e d) do DL nº 75/2008, do artigo 48º, nº 2 da Lei de Bases do Sistema Educativo – ver, neste sentido, Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in Comentário ao Código de Processo dos Tribunais Administrativos, a págs, 629 e 630, e as obras, autores e Jurisprudência ali referidas;
15. Poderá ainda objectar-se que não há um único acto do requerido Ministério da Educação que venha invocado na petição inicial, e é verdade, pois tudo se tem passado à revelia dos órgãos da Escola, sem norma legal que permita a execução desses actos [ver os artigos 7º a 12º da petição inicial], não existindo nenhum acto de destituição de órgãos da Escola, nem existindo a nomeação de uma Comissão Administrativa ou Conselho Geral Provisórios, mas somente uma omissão por parte do requerido Ministério da Educação do dever de ouvir e assegurar a participação daqueles que têm o direito de ser ouvidos e de participar;
16. Os Professores e os órgãos da Escola estão a ser confrontados com actos consumados no dia a dia da Escola, sem que nenhuma explicação lhes seja dada a não ser a de que o requerido Ministério dera instruções ao Director da Escola para implementar o processo de integração da Escola no Agrupamento de Escolas de Almargem e que o mesmo seria concretizado até ao final de Agosto de 2010;
17. E, para prova desses factos, o requerente arrolou testemunhas;
18. Aqui chegados importa analisar o último pressuposto previsto no artigo 109º, nº 1 do CPTA, e que será o de que só é possível o recurso ao processo de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, quando não seja possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento provisório de uma providência cautelar, adiantando a sentença recorrida que o próprio facto de o requerente ter requerido também a suspensão de eficácia indica que seria possível o recurso ao decretamento provisório de uma providência cautelar;
19. Estando o acto de integração em execução e prevendo-se o termo da sua concretização no final de Agosto de 2010, a providência cautelar seria um instrumento de obtenção não de uma decisão provisória, mas antes de uma decisão definitiva, deixando claramente sem objecto a necessária acção principal que seria claramente inútil, razão porque não era admissível o recurso a uma providência cautelar, mostrando-se pois preenchido também este último pressuposto do artigo 109º, nº 1 do CPTA;
20. O requerente não discute o mérito de integração da Escola, nem o pode discutir, pois o projecto de integração não lhe foi dado a conhecer, nem ao requerente, nem aos Professores da Escola, nem ao órgão mais importante da Escola que é o Conselho Geral;
22. E não identifica qualquer acto nem junta nenhum documento porque o que está em causa nos autos é uma omissão de um dever por parte do requerido, omissão essa que lesa direitos, liberdades e garantias previstas constitucionalmente, pretendendo-se que seja o requerido intimado a respeitar tais direitos, liberdades e garantias;
23. E o réu [ou requerido] não coincide efectivamente com a Resolução do Conselho de Ministros pois, ao contrário do que vem dito na sentença recorrida o requerente não imputa qualquer invalidade ou ilegalidade àquela Resolução do Conselho de Ministros, como claramente decorre dos artigos 6º, 7º e 31º da petição inicial, mas somente o modo como está a ser concretizada pelo requerido Ministério da Educação, sendo pois este parte legítima nos presentes autos e, como tal foi indicado;
24. Procedente que seja o presente recurso, como se espera, não haverá lugar à aplicação do artigo 4º, nº 6 do Regulamento das Custas Processuais;
25. A douta sentença recorrida ao decidir como decidiu, violou os artigos 193º, 199º, 265º e 265º-A, do Código de Processo Civil, os artigos 2º, 7º, 4º, nºs 1, alínea a) e 3, e 109º, nº 1, todos do CPTA, e o artigo 17º da Constituição” [cfr. fls. 90/121 dos autos].
A entidade recorrida contra-alegou, tendo concluído a sua alegação no sentido do improvimento do recurso [cfr. fls. 147/153 dos autos].
O Digno Magistrado do Ministério Público junto deste TCA Sul emitiu douto parecer, no qual sustenta que o recurso não merece provimento [cfr. fls. 159 dos autos].
Sem vistos, vêm os autos à conferência para julgamento.
II. FUNDAMENTAÇÃO
Como se viu, o Sindicato recorrente intentou no TAC de Lisboa pedido de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias contra o Ministério da Educação, pedindo a intimação daquela entidade para suspender de imediato o procedimento de integração da Escola Secundária Romeu Correia no Agrupamento de Escolas de Almargem, só o reiniciando ou não após estarem garantidas quer a audição quer a participação do requerente, quer dos órgãos da escola, nomeadamente o seu Conselho Geral, quer dos professores daquela escola.
Porém, o TAC de Lisboa, por despacho datado de 9-8-2010, indeferiu liminarmente o requerimento, com fundamento na manifesta ineptidão da petição, na manifesta inadequação do meio processual utilizado, na manifesta ilegalidade das pretensões formuladas e na manifesta ilegitimidade do réu [cfr. fls. 23/26 dos autos].
O Sindicato recorrente defende no presente recurso que ainda que se entendesse que não se encontram preenchidos todos os requisitos legalmente exigidos para recorrer ao presente meio processual, nada impede que com o mesmo se cumule um pedido de suspensão de eficácia de determinados actos desde que a situação de urgência nessa suspensão não seja compatível com a morosidade previsível de um processo de intimação em que a tramitação apesar de urgente, é todavia morosa em função dos direitos que se pretendem acautelar, sendo essa, claramente, a situação dos presentes autos, em que está em causa uma situação que se tornará irreversível no espaço de mais duas ou três semanas, e nenhuma incompatibilidade existindo que obste à cumulação das duas figuras processuais.
Ainda que assim se não entendesse, o que poderia ser julgado nulo era o uso da tramitação do processo de intimação para obter uma suspensão de eficácia, julgando-se nula esta última e, mesmo que se pudesse chegar à conclusão vertida na sentença recorrida, as normas dos artigos 265º e 265º-A do Código de Processo Civil, e do artigo 4º, nº 3 do CPTA, impõem ao Juiz, que pratique ou mande praticar os actos necessários à adequação do processo para que a questão posta em Juízo não fique sem ser julgada e nunca a rejeição da acção, só deste modo se dando cumprimento ao artigo 7º do CPTA.
Vejamos o que dizer.
O artigo 109º, nº 1 do CPTA, que prevê a intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias como meio processual e estabelece os respectivos pressupostos, determina que “a intimação […] pode ser requerida quando a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adopção de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento provisório de uma providência cautelar, segundo o disposto no artigo 131º”.
Do exposto resulta que o processo de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias não pode ser utilizado sempre que esteja em causa assegurar a satisfação de um direito, liberdade ou garantia, exigindo-se também que a célere emissão de uma decisão de mérito seja indispensável para assegurar o respectivo exercício, em tempo útil [sublinhado nosso].
Sobre estes requisitos, escrevem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha, no Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 1ª edição, pág. 538, o seguinte:
“Em primeiro lugar, é necessário que esteja em causa o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia e que a adopção da conduta pretendida seja apta a assegurar esse exercício [...]. Mas não basta isto, pois também se exige que a célere emissão da intimação seja indispensável por não ser possível, nas circunstâncias do caso, o decretamento provisório de uma providência cautelar, segundo o disposto no artigo 131º.
A imposição deste segundo requisito é da maior importância e deve ser realçada, pois, através dela, o Código assume que, ao contrário do que, à partida, se poderia pensar, o processo de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias não é a via normal de reacção a utilizar em situações de lesão ou ameaça de lesão de direitos, liberdades e garantias. A via normal de reacção é a da propositura de uma acção não urgente [acção administrativa comum ou acção administrativa especial], associada à dedução de um pedido de decretamento de providências cautelares, destinadas a assegurar a utilidade da sentença que, a seu tempo, vier a ser proferida no âmbito dessa acção. Só quando, no caso concreto, se verifique que a utilização da via normal não é possível ou suficiente para assegurar o exercício, em tempo útil, do direito, liberdade ou garantia é que deve entrar em cena o processo de intimação.
O processo de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias é, assim, instituído como um meio subsidiário de tutela, vocacionado para intervir como uma válvula de segurança do sistema de garantias contenciosas, nas situações – e apenas nessas – em que as outras formas de processo do contencioso administrativo não se revelem aptas a assegurar a protecção efectiva de direitos, liberdades e garantias”.
Será face ao entendimento supra-referido que terá de se efectuar a apreciação da pretensão do sindicato requerente de intimação do Ministério da Educação.
Como se viu, este pretende obter a intimação daquela entidade para suspender de imediato o procedimento de integração da Escola Secundária Romeu Correia no Agrupamento de Escolas de Almargem, só o reiniciando ou não após estarem garantidas quer a audição quer a participação do requerente, quer dos órgãos da escola, nomeadamente o seu Conselho Geral, quer dos professores daquela escola.
Face à situação retratada, não se antevê por que forma é que a tutela do direito invocado pelo Sindicato recorrente não poderia ser acautelada com o recurso à acção especial de condenação à prática de acto devido, complementada com um pedido de adopção de providência cautelar inclusivamente com natureza antecipatória [artigos 112º e 120º, nº 1, alíneas a) e c) do CPTA] e, se necessário, com pedido de decretamento provisório, nos termos do artigo 131º do mesmo Código.
Na verdade, uma acção administrativa especial dessa natureza tem potencialidade abstracta para condenação da entidade requerida nos termos que o Sindicato recorrente pretende, para além de serem ainda admissíveis medidas cautelares antecipatórias que permitem antecipar os efeitos dessa acção, se necessário com o extremamente célere processo previsto no citado artigo 131º do CPTA.
Deste modo, como considerou a decisão recorrida, é manifesto que não se verificam os requisitos da intimação para protecção de direitos, liberdade e garantias, ademais reforçada pela cumulação do pedido cautelar de suspensão de eficácia – embora se desconheça de que acto ou actos, posto que o Sindicato recorrente não o(s) indicou –, o que reforça a conclusão de que o pedido de intimação formulado pelo Sindicato recorrente não tinha viabilidade.
Finalmente, vem o Sindicato recorrente discordar da decisão por entender que as normas dos artigos 265º e 265º-A do Código de Processo Civil, e do artigo 4º, nº 3 do CPTA, imporem ao juiz que pratique ou mande praticar os actos necessários à adequação do processo para que a questão posta em juízo não fique sem ser julgada e nunca a rejeição da acção, só deste modo se dando cumprimento ao artigo 7º do CPTA.
Mas também aqui lhe falece razão.
Como acima se viu, não se encontravam reunidos os pressupostos de que o artigo 109º do CPTA faz depender a concessão da intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias. E, do mesmo modo, também não se encontravam reunidos os pressupostos para a obtenção do decretamento da suspensão de eficácia do pretenso procedimento de integração da Escola Secundária Romeu Correia no Agrupamento de Escolas de Almargem, já que o Sindicato recorrente não identificou os concretos actos cuja suspensão de eficácia pretendia ver decretada nem, ao menos, qual a acção principal que pretendia instaurar na dependência da providência requerida.
Daí que, no caso presente, não fosse possível a “reorientação” da acção, praticando o juiz – ou mandando praticar – os actos necessários à adequação do processo, fosse como pedido de intimação, fosse como pedido de suspensão de eficácia, razão pela qual nem com o recurso aos poderes ínsitos no artigo 7º do CPTA era possível salvar o requerimento inicial, não sendo assim aplicável ao caso o artigo 199º do CPCivil.
Deste modo, resta concluir que o presente recurso não merece proceder.
III. DECISÃO
Nestes termos, e pelo exposto, acordam em conferência no 2º Juízo do TCA Sul em negar provimento ao presente recurso jurisdicional e confirmar a decisão recorrida.
Custas pelo recorrente.
Lisboa, 28 de Outubro de 2010
[Rui Belfo Pereira – Relator]
[Carlos Araújo]
[Teresa de Sousa]
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