| Decisão Texto Integral: | Acordam, em Conferência, na Secção de Contencioso Administrativo, 2º Juízo , do Tribunal Central Administrativo Sul:
O SINDICATO DOS JORNALISTAS, com sinais nos autos, inconformada com a sentença do TAF de Ponta Delgada, de 30 de Julho de 2010, que julgou procedente a excepção dilatória de incompetência absoluta e consequentemente absolveu os RR. da instância, dela recorreu e, em sede de alegações, formulou as seguintes conclusões:
“ 1.ª ) Ao contrário do que resulta da sentença ora recorrida, o acto impugnado pelo Autor, ora Recorrente, é o acto executivo praticado pelo Secretário Regional dos Assuntos Sociais da Região Autónoma dos Açores a 6 de Março de 2007.
2º) Com efeito, o acto do Senhor Secretário Regional , mais não é do que um acto executivo de outros actos, nomeadamente do vertido no artigo 156º da Lei nº 53-A/2006, de 29 de Dezembro, e do praticado pelo Senhor Secretário de Estado da Saúde, a 25 de Janeiro de 2007.
3º) O acto consubstanciado no artigo 156º da Lei nº 53-A/2006, por produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta, uma vez que os seus destinatários são fácil e perfeitamente determináveis, deve ser considerado, para todos os efeitos como acto administrativo.
4º) Ao abrigo do art. 52º, n.º 2 do CPTA, o ora Recorrente pode impugnar apenas o acto executivo praticado pelo Secretário Regional dos Assuntos Sociais da Região Autónoma dos Açores, uma vez que o acto administrativo original se encontra sob a forma de lei.
5ª) Mesmo que estivéssemos perante uma impugnação directa do acto constante do artigo 156º da Lei nº 53-A/2006, o que não é o caso, a verdade é que a jurisdição competente sempre seria a administrativa, por aquele consubstanciar um acto materialmente administrativo, mesmo que contido em diploma legislativo.”
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Os Recorridos – Estado Português, Ministério da Saúde, Administração Regional de Saúde de Lisboa e Vale do Tejo e Secretaria Regional dos Assuntos Sociais da Região Autónoma dos Açores - contra – alegaram respectivamente pugnando pela manutenção do decidido.
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Colhidos os vistos legais foi o processo submetido à conferência para julgamento.
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A matéria de facto pertinente é a constante da sentença recorrida, a qual se dá aqui por reproduzida nos termos e para os efeitos do disposto no art. 713º nº 6 do Cód. Proc. Civil.
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Tudo visto cumpre decidir.
Veio o presente recurso jurisdicional interposto da sentença do TAF de Ponta Delgada que julgou procedente a excepção dilatória de incompetência absoluta, culminando na absolvição dos RR. da instância
Em síntese, sustentou o Mmo Juiz a quo “ que tratando-se de oposição directa, se bem que encapotada, ao conteúdo de um acto legislativo, a sua validade apenas poderia ser atacada com base em inconstitucionalidade ou ilegalidade por ofensa de lei com valor reforçado, nos termos das als. a) , b), c) e d) do nº 1 do artigo 281º da Constituição, com observância do disposto no nº 2 da citada norma constitucional. O que competirá ao Tribunal Constitucional e não aos Tribunais Administrativos”.
Nas suas alegações de recurso, o Recorrente imputa à decisão em crise vicio de erro de julgamento, alegando para o efeito (i) que o objecto da sua impugnação é o acto administrativo praticado pelo Senhor Secretário Regional dos Assuntos Sociais da Região Autónoma dos Açores e, por outro lado, (ii) que mesmo que assim não fosse a apreciação da impugnação do suposto acto administrativo contido no artigo 156º da Lei nº 53-A/2006, de 29 de Dezembro (Lei que aprovou o Orçamento de estado para 2007), sempre seria da competência do TAF de Ponta Delgada.
Ou seja, por outras palavras, o objecto da presente acção não seria o artigo 156º da Lei nº 53-A/2006, de 29 de Dezembro, mas antes o acto administrativo praticado pelo Senhor Secretário Regional dos assuntos Sociais da Região Autónoma dos Açores, vertido no Despacho nº 245/2007, de 6 de Março.
A questão a dilucidar nos presentes autos, em nosso entender, prende-se unicamente em saber se o artigo 156º da Lei nº 53-A/2006, de 29 de Dezembro, constitui acto administrativo ou normativo.
Ora, o artigo 156º citado dispõe, sob a epigrafe “ Sistemas particulares de protecção social ou de cuidados de saúde” que : “Cessam, com efeitos a 1 de Janeiro de 2007, quaisquer financiamentos públicos de sistemas particulares de protecção social ou de cuidados de saúde”.
O Recorrente afirma insistentemente a natureza administrativa desse acto, considerando que produziu “ efeitos jurídicos numa situação individual e concreta, uma vez que os seus destinatários são fácil e perfeitamente determináveis” e como tal “ deve ser considerado, para todos os efeitos, como acto administrativo”.
A distinção entre acto administrativo e acto normativo não se coloca, contudo, na determinabilidade dos respectivos destinatários, pois em ultima análise são sempre determináveis, num qualquer momento, os destinatários dos actos normativos, afinal todos aqueles que reúnam os pressupostos das respectivas previsões.
O conceito de acto administrativo resulta do artigo 120º do CPA que dispõe: “ Consideram-se actos administrativos as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito publico visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta” (cfr. em idêntico sentido o artigo 51º do CPTA).
“ O que quer dizer que entre os elementos essenciais do acto administrativo se encontra o facto dele ter um destinatário concreto, perfeitamente identificado, cuja situação individual visa regular. Características que o distinguem dos actos normativos, já que estes se destinam a regulamentar a situação de um universo geral e abstracto de destinatários e se inserem na função legislativa do Estado. E, porque assim, isto é, porque a generalidade e abstracção dos seus destinatários foi eregida como elemento essencial do conceito normativo ter-se-á de concluir que sempre que uma norma se dirige a um grupo genérico e indeterminado de pessoas, ainda que determináveis, mas sem definição das suas situações individuais, o comando deve considerar-se como acto normativo e não como acto administrativo” – cfr. FREITAS DO AMARAL in CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO, vol.. II, Pag. 170 e ss. e em idêntico sentido os Acórdãos do STA de 3 de Novembro de 2004 in Rec. nº 678/04 e de 29 de Março de 2006 in Rec. nº 1105/05.
Destarte, os actos praticados pelo Senhor Secretário de Estado da Saúde e pelo Senhor Secretário Regional dos assuntos Sociais da Região Autónoma dos Açores, limitaram-se a transmitir que, por força do disposto no artigo 156º da Lei nº 53-A/2006, de 29 de Dezembro, cessavam, a partir de 1 de Janeiro de 2007, as comparticipações do Estado para a Caixa de Previdência e de Abono de Família dos jornalistas.
Tais actos não têm, pois, qualquer carácter inovatório, limitando-se a declarar o direito aplicável, sem o determinar.
Nesta medida, e ao contrário do pretendido pelo Recorrente, o objecto da presente acção não pode deixar de ser o artigo 156º da Lei nº 53-A/2006, de 29 de Dezembro, pois é este o único comando jurídico inovador quanto à matéria versada.
Acresce que, como resulta da petição inicial do Recorrente, não é imputado ao mencionado acto qualquer vicio autónomo (cfr. artigos 25º a 27º da p.i.) , mas unicamente ilegalidades consequentes, em virtude deste ser, alegadamente, um mero acto de execução de outros actos administrativos que enfermariam, esses sim, de ilegalidades próprias.
E de facto, em nada aproveita ao Recorrente alegar que o objecto da acção é um acto em abstracto sindicável quando, a final , a apreciação dos vícios que lhe são imputados depende exclusivamente de uma apreciação de conformidade dos mesmos com outros comandos jurídicos para o qual o tribunal a quo é , inelutavelmente, incompetente.
Com efeito, a norma que faz cessar “ quaisquer financiamentos públicos de sistemas particulares de protecção social ou de cuidados de saúde” visa aplicar-se a todos e quaisquer sistemas particulares de protecção social ou de cuidados de saúde – quer aos existentes no momento da sua entrada em vigor, quer aos que venham a ser criados no futuro -, e não apenas à Caixa de Previdência e Abono de Família dos Jornalistas.
Por conseguinte, forçoso é concluir que o preceito em questão tem carácter geral.
Por seu turno, a abstracção traduz-se na característica de um dado preceito não se esgotar num único acto de aplicação, sendo antes aplicável, a um numero indeterminado de situações concretas abrangidas pela sua previsão.
Ora, a previsão do artigo 156º citado não se esgota no momento da sua entrada em vigor, antes se renovando sempre que, caso a caso, um dado sistema particular de protecção social ou de cuidados de saúde pretenda vir reclamar um alegado direito à obtenção de financiamento publico.
Por conseguinte, o preceito em questão tem carácter abstracto.
Deste modo, tal como entendeu a sentença em crise, apenas se pode concluir que o que está em causa no caso em juízo mais não é do que “ uma oposição directa, se bem que encapotada, ao conteúdo de um acto legislativo” pelo que “a sua validade apenas poderia ser atacada com baseada em inconstitucionalidade ou ilegalidade por ofensa de lei com valor reforçado, nos termos das al. a), b), c) e d) do nº 1 do artigo 281º da Constituição, com observância do disposto no nº 2 da citada norma constitucional “ (…) “ o que competirá ao Tribunal Constitucional e não aos Tribunais Administrativos”.
Com efeito, “ quanto aos actos legislativos, a via da sua impugnação directa, em processo de declaração de invalidade com força obrigatória geral, está confiada apenas ao tribunal Constitucional, nos termos rígidos do artigo 281º da CRP. O máximo que os Tribunais Administrativos podem fazer é (conforme se dispõe no artigo 204º da CRP e no artigo 1º nº 2 do ETAF) desaplicar os actos legislativos com fundamento na sua inconstitucionalidade ( na sua ilegalidade qualificada ou na sua contrariedade com o Direito Internacional ou Comunitário) – cfr. MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA in CÓDIGO DE PROCESSO NOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS e ESTATUTO DOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS e FISCAIS, Anotado, Vol. I, 2004, pag. 65 e ss.
E mesmo que se entenda que o preceito em causa consubstanciaria um acto administrativo sob a forma de lei praticado pela Assembleia da Republica, competiria ao STA e não ao TAF de Ponta Delgada conhecer da sua invalidade, nos termos do artigo 24º nº 1 al. a) subalínea ii) do ETAF.
Em conformidade com o que ficou exposto, tal como foi entendido na sentença em crise, ocorre uma situação de incompetência absoluta do Tribunal nos termos do artigo 101º do Código de Processo Civil, que consubstancia uma excepção dilatória, ao abrigo do disposto no artigo 494º al. a) do Código de Processo Civil, conduzindo à absolvição da instância, por foca do disposto no artigo 493º nº 2 do mesmo Código.
Termos em que improcedendo todas as conclusões da alegação do Recorrente é de negar provimento ao presente recurso jurisdicional e confirmar na íntegra a sentença recorrida.
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Acordam, pois, os juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo, 2º Juízo, deste TCAS, em negar provimento ao presente recurso jurisdicional e confirmar na íntegra a sentença recorrida.
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Custas pelo Recorrente.
Lisboa, 17 de Maio de 2012
António Vasconcelos
Sofia David
Cristina dos Santos |
