O juiz a quo admitiu o recurso com efeito meramente devolutivo.

Citada/notificada para a causa e do recurso, a Recorrida não contra-alegou.

O Ministério Público, junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto nos artigos 146º e 147°, do CPTA, emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.

Notificado do parecer que antecede, o Recorrente reiterou o alegado no recurso.

Sem vistos, por se tratar de processo urgente (cfr. o nº 2 do artigo 36º do CPTA), mas com divulgação prévia do projecto de acórdão aos Exmos. Juízes-Adjuntos, vem o mesmo à sessão para julgamento.

A questão suscitada pelo Recorrente, delimitada pelas alegações de recurso e respectivas conclusões, nos termos do disposto no nº 4 do artigo 635º e nos nºs 1 a 3 do artigo 639º, do CPC ex vi nº 3 do artigo 140º do CPTA, consiste, no essencial, em saber se a sentença recorrida errou ao rejeitar liminarmente a petição por entender que o acto suspendendo é um acto administrativo de conteúdo puramente negativo e, por isso, insusceptível de suspensão de eficácia.
A título prévio importa aferir do efeito de subida do recurso.

Da questão prévia:

Alega o Recorrente que a decisão recorrida o deixou exposto aos efeitos do acto administrativo suspendendo, designadamente, a possibilidade de afastamento do território nacional, a perda dos seus meios de subsistência, do seu posto de trabalho e respectiva remuneração salarial, pelo que requer que o recurso suba com efeito suspensivo nos termos do artigo 143º, nº 4 do CPTA.

Determina a referida norma que “[q]uando a atribuição de efeito meramente devolutivo ao recurso possa ser causadora de danos, o tribunal pode determinar a adoção de providências adequadas a evitar ou minorar esses danos e impor a prestação, pelo interessado, de garantia destinada a responder pelos mesmos”, o que pressupõe, desde logo, que o efeito meramente devolutivo do recurso dependa de despacho judicial que o atribua.
Ora, do disposto na alínea b) do nº 2 do mesmo artigo resulta especificado que os recursos interpostos de decisões respeitantes a processos cautelares são meramente devolutivos, pelo que não está na disposição do juiz do processo fixar efeito diferente, mesmo que o requerente venha alegar de forma especificada e fundamentada prejuízos que a execução imediata da sentença cautelar lhe irá causar.
Em face do que se mantém o efeito meramente devolutivo do recurso fixado pelo juiz a quo.

Na sentença recorrida não foram fixados factos, mas foi efectuada uma súmula do alegado no requerimento inicial para suportar a providência requerida, da qual se extrai:
«− O Requerente é imigrante em Portugal, tendo [em Novembro de 2023] feito a sua Manifestação de Interesse para concessão de autorização de residência, previsto no artigo 88, nº 2 da Lei 23/2007 de 04 de julho, tendo-lhe sido atribuído o n.º 249186033;
− A AIMA apenas chamou o A. para a sua marcação de apresentação dos documento e recolha dos dados biométricos a 07 de janeiro de 2025, tendo nesse dia apresentado todos os documentos legalmente exigidos.
− Mais tarde, o Requerente é notificado de projeto de decisão de indeferimento por, alegadamente, não comprovar reunir os seguintes requisitos:
• Ausência de condenação por crime que em Portugal seja punido com pena privativa de liberdade superior a 1 ano- a comprovar pela apresentação do certificado do registo criminal do país de origem ou do país onde residiu mais de 1 ano.
− (…), a AIMA emite despacho final de indeferimento do pedido de concessão de autorização de residência do A., a 05 de maio de 2025, tendo sido notificado ao A. 24 de junho de 2025, referindo que “O requerente está sujeito a uma medida de precaução, em conformidade com as disposições do artigo 3.º do Regulamento (UE) 2018/1860”.
− Determinou, assim, a Ré o indeferimento do pedido de autorização de residência apresentado pelo requerente por, alegadamente, não reunir os requisitos exigidos nas disposições normativas aplicáveis, nomeadamente o disposto na alínea i) do n.º 1 do artigo 77.º.
[…]
− O A. tem toda a sua vida cá em Portugal, onde trabalha e tem residência fixa, paga as suas contribuições à Segurança Social e os seus tributos à AT, tem cá os seus amigos e a sua vida toda organizada.
[…]
− Aguardar-se pela decisão da ação principal a instaurar, e não tendo a mesmo efeito suspensivo, é levar a que o A. tenha de abandonar Portugal imediatamente, ou, se o não fizer, seja enviado coercivamente para o seu país de origem e aí aguardar a decisão final, que pode inclusive declarar o ato como anulado, e permitir-se o seu retorno, o que inviabiliza, na prática, de todo o eventual êxito da ação principal.».

O tribunal recorrido proferiu despacho liminar ao abrigo do disposto no artigo 116º do CPTA, considerando haver fundamento para rejeição do requerimento inicial porque “(…), o acto administrativo ora suspendendo, concretizado no indeferimento do pedido de autorização de residência, assume natureza estritamente negativa, uma vez que dos seus efeitos não resulta, em bom rigor, a alteração de qualquer situação jurídica já constituída na esfera jurídica do Requerente, ou mesmo a denegação de qualquer eventual “renovação ou prorrogação de uma situação jurídica pré-existente e que, por isso, ferem legítimas expectativas de conservação dos efeitos jurídicos de um acto administrativo anterior. Nessas hipóteses, os actos “alteram” realmente a situação jurídica ou de facto do requerente” (v. Ac. STA de 2003.02.19, Proc. 0289/03, www.dgsi.pt).
Efectivamente, a eventual procedência da pretensão formulada, traduzida na suspensão de eficácia do acto que indeferiu a autorização de residência requerida, não é susceptível de acautelar ou assegurar qualquer situação jurídica já existente, assim como não produz quaisquer efeitos equivalentes (ou equiparáveis) à eventual renovação ou prorrogação de uma autorização de residência – a qual, de resto, nunca foi concedida.
De resto, não é possível descortinar qualquer outra posição jurídica subjectiva, susceptível de vir a ser acautelada através do presente meio processual, improcedendo, também nesta medida, o alegado pelo Requerente, quando invoca que apenas o deferimento da providência ora requerida poderá obstar ao dever de “abandonar o país voluntariamente”.
Com efeito, e resulta desde logo da formulação utilizada pelo Requerente, o abandono do país a que se reporta o art. 138º da Lei 23/2007 tem natureza “voluntária”, podendo até ser objecto de prorrogação nos termos do art. 3º do referido normativo, sendo que, por seu turno, a eventual expulsão do Requerente do território nacional apenas terá lugar no âmbito de um outro procedimento administrativo, a ter lugar nos termos do art. 145º e segs. da Lei n.º 23/2007.
Por seu turno, apenas após o decurso do procedimento de expulsão coerciva (com todas as vicissitudes que lhe são subjacentes) é que será proferido acto administrativo final, que poderá ser de expulsão como de arquivamento, sendo tal decisão ainda passível de impugnação judicial, bem como do recurso aos demais “processos urgentes ou com efeito suspensivo, previstos na lei processual administrativa”, ex vi arts. 149º e 150º da Lei 23/2007.
[…]
Daí que, como supra se transcreveu, “(n)ão produzindo quaisquer efeitos lesivos estes actos, não há efeitos a suspender, pelo que é de indeferir o pedido de suspensão da eficácia de tais actos, sem necessidade de verificar em concreto os pressupostos mencionados no artigo 120º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos” (v. Proc. 00886/17.0BEPRT-A, www.dgsi.pt).
Torna-se, portanto, evidente a desnecessidade da tutela cautelar requerida, atenta a natureza puramente negativa do acto suspendendo, “(n)ão sendo admissível o pedido de suspensão, por ser ilegal, dada a impossibilidade do seu objecto” (v. Proc. 00886/17.0BEPRT-A, www.dgsi.pt).
Nessa conformidade, em face da demonstrada inadmissibilidade da providência requerida e manifesta falta de fundamento das pretensões formuladas, resta rejeitar liminarmente o requerimento inicial da providência cautelar requerida, nos termos do art. 116º/2/d) e e) do CPTA.».

O Recorrente discorda por entender que, no seu caso concreto, o acto suspendendo alterou automaticamente a sua esfera jurídica, pois até então encontrava-se numa situação de legalidade, trabalha, efectua descontos, com o indeferimento fica mais vulnerável a abusos, fica numa situação de ilegalidade que, no final do prazo concedido para o abandono voluntário do território nacional, se converterá em clandestinidade, legitimando até a sua detenção, pelo que a sua situação passa a ser completamente diferente da que tinha antes do indeferimento do seu pedido de autorização de residência, não podendo este acto ser considerado de conteúdo puramente negativo, a ordem de abandono e a consequente expulsão coerciva são consequências directas e necessárias do mesmo.

E assiste-lhe razão.
“A manifestação de interesse era um procedimento estabelecido pela Lei nº 23/2007, de 4.7, na redação que lhe foi dada pela Lei nº 59/2017, de 31.7 (revogado pela Lei nº 37-A/2024, de 3.7), que permitia a regularização da permanência em território nacional, por meio do exercício de uma atividade profissional subordinada ou independente, a imigrantes sem visto válido para o efeito, ao abrigo do nº 2 do artigo 88º e do nº 2 do artigo 89º da Lei dos Estrangeiros (cfr preâmbulo da Lei nº 37-A/2024).
Por esta via, o cidadão estrangeiro que já se encontrava em Portugal, além dos requisitos previstos no art 77º, nº 1, als b) a j) da Lei nº 23/2007, desde que tivesse entrado legalmente em Portugal, estivesse inscrito e com situação regularizada na Segurança Social e possuísse relação laboral comprovada podia requerer autorização de residência.
Com as alterações introduzidas na Lei nº 23/2007, de 4.7, pela Lei nº 59/2017, de 31.7 e, depois, pela Lei nº 28/2019, de 29.3, o legislador da alteração operada na Lei dos Estrangeiros pela Lei nº 37-A/2024, de 3.6 (esta versão não se aplica ao caso por força do estipulado no seu art 3º, nº 2, a)), assume (no preâmbulo) que «com estas alterações [de 2017 e 2019], admitiu-se, de forma clara, a possibilidade de qualquer cidadão estrangeiro permanecer em território nacional, ainda que tenha entrado de forma irregular no País».
O mesmo é dizer que, na situação do recorrente, até ser proferido e lhe ser notificado o despacho final de indeferimento do pedido de concessão de autorização de residência, a (…).2025, este permaneceu em território nacional a coberto das normas da Lei dos Estrangeiros que lhe permitiam a regularização da permanência em território nacional, mediante o procedimento administrativo previsto no artigo 88º da Lei nº 23/2007, de 4.7, para concessão de autorização de residência para exercício de atividade profissional subordinada.
Com a prática e notificação do ato suspendendo, o requerente, ora recorrente, teve conhecimento do indeferimento do seu pedido de concessão de autorização de residência, por sobre ele impender uma medida cautelar, nos termos do disposto no artigo 3.º do Regulamento (UE) 2018/1860.
Foi notificado de que deverá abandonar o Território Nacional no prazo de vinte (20) dias (…); deverá comprovar documentalmente junto da AIMA … o abandono do Território Nacional e Espaço Schengen, Estados Membros da União Europeia ou Estados Parte ou Associados da Convenção da Aplicação do Acordo de Schengen, para o país de que é nacional, ou outro Estado terceiro, no qual tenha garantida a admissão.
E, ainda foi notificado de que, caso não abandone voluntariamente Território Nacional nos termos supramencionados, poderá ficar sujeito (a) detenção por permanência ilegal promovida pelas forças e serviços de segurança e à instauração do procedimento de afastamento coercivo (…).
Em face desta factualidade, o ato suspendendo não deixa intocada a esfera jurídica do recorrente, a ponto de pelo ato nada ter sido criado, modificado, retirado ou extinto relativamente ao status anterior a (…).2025 (cfr ac do STA de 19.2.2003, processo nº 289/03, citado na conclusão 21 do recurso).
Com o ato suspendendo o recorrente deixa de ter, perde a situação de permanência autorizada em território nacional a coberto das normas da Lei dos Estrangeiros que lhe permitiam a regularização da permanência em território nacional, por meio do exercício de uma atividade profissional subordinada, sem visto válido para o efeito.”

Assim foi decidido neste Tribunal no acórdão de 23.10.2025 no processo nº 285/25.0BEBJA - em que a aqui relatora foi 1ª adjunta e subscritora por com o mesmo concordar plenamente - e também no acórdão prolatado no processo nº 229/25.9BEBJA (acórdãos que ainda não se encontram publicados, mas foram notificados às partes, sendo que os aí recorrentes são representados pelo o também aqui Ilustre Mandatário do Recorrente).
A situação em referência naqueles processos é idêntica à relatada nos presentes autos, pelo que lhe é plenamente aplicável a argumentação supra reproduzida que aqui reiteramos.
Com efeito, até ao indeferimento expresso da manifestação de vontade em obter autorização de residência, o Recorrente, apesar de não ser titular de visto válido, actuava e era tratado como um estrangeiro autorizado a aqui permanecer, com direito à equiparação de direitos e deveres dos cidadãos nacionais, ao abrigo do artigo 15º da CRP, por tal resultar do nº 2 do artigo 88º da Lei dos Estrangeiros, na redacção em vigor na data em que apresentou a sua manifestação de interesse.
Indeferida a autorização de residência pretendida e determinado o abandono voluntário no prazo de 20 dias do território nacional – que, se não observado, motivará o procedimento de abandono coercivo -, essa situação terminou, o Recorrente deixou de poder continuar a permanecer, trabalhar, enfim, de viver em Portugal.
Donde, apesar de o acto suspendendo ser de conteúdo negativo dele resultam efeitos positivos, lesivos imediatos na esfera jurídica do Recorrente que podem ser objecto da providência requerida, de suspensão de eficácia, visando manter a situação em que se encontrava anteriormente (o status quo ante) - finalidade deste tipo de providência conservatória - até à decisão da acção principal de que depende.
No mesmo sentido decidiu também o TCAN, em acórdão proferido a 26.9.2025, no processo nº 449/25.6BEVIS, numa situação parecida com a presente, em «manter o estatuto que a manifestação de interesse lhe proporciona, servindo cautelarmente a preservar uma permanência em território nacional que em ação principal pretende(rá) almejar em definitivo».
Em face do que procede o recurso, devendo a sentença recorrida ser revogada e determinada a baixa dos autos à 1ª instância para aí prosseguir os seus termos, com a prolação de despacho liminar de admissão e citação, se a tal nada obstar.

A sentença recorrida foi proferida em sede liminar, o mesmo é dizer antes da citação da Recorrida e, no recurso, esta não apresentou contra-alegações, razão pela qual não pode ser responsabilizada pelas correspondentes custas.

Por tudo quanto vem exposto acordam os Juízes da Subsecção Comum da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul, em conceder provimento ao recurso, e, em consequência, revogar a sentença recorrida e determinar a baixa dos autos ao TAF de Beja para prolação de despacho liminar de admissão do requerimento cautelar, se a tal nada obstar.

Sem custas.

Registe e notifique.

Lisboa, 6 de Novembro de 2025.

Lina Costa, relatora, consigna e atesta que têm voto de conformidade com o presente Acórdão as restantes integrantes da formação de julgamento, as Desembargadoras Joana Costa e Nora, em substituição e Mara de Magalhães Silveira – em substituição.