| Decisão Texto Integral: | Proc. n.º 443-A/1998 (TAC DE LISBOA)
Proc. n.º 11602/14.8BCLSB (TCA SUL)
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Acordam na Subseção de Contratos Públicos, da 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul:
I – Relatório:
O MUNICÍPIO DE LISBOA, executado no processo de execução n.º 443/A/1998, que contra si foi instaurado por V… no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa ao abrigo dos artigos 173.º ss. do CPTA, que correu termos por apenso ao recurso contencioso de anulação (proc. n.º 443/1998) - no qual foi impugnada a deliberação de 11/02/1998 do Conselho Administrativo do Gabinete de Reconversão do Casal Ventoso que adjudicou à E…, Lda. a prestação de serviços técnico-administrativos para a expropriação de terrenos necessários para a execução do Planeamento Urbanístico a desenvolver no Casal Ventoso - que havia corrido naquele Tribunal, visando a execução da sentença de anulação proferida em 5 de dezembro de 2003, naquele processo n.º 443/1998 (anulação da identificada deliberação de 11/02/1998), inconformado com a sentença proferida no referido processo de execução n.º 443/A/1998, em 07/05/2014, que julgou parcialmente procedente a presente execução condenando em consequência o Executado a praticar novo ato em substituição do ato anulado, expurgado do vício apontado, no prazo de 30 dias, veio dela interpor o presente recurso, pugnando pela revogação da sentença recorrida, julgando-se verificada a ocorrência da causa legítima de inexecução do julgado anulatório.
Formulou, para tanto, na sua alegação as seguintes conclusões:
“1) O MM° Juiz do Tribunal a quo fez uma, incorrecta apreciação dos factos, ignorando os factos dados como assentes, e os processos administrativos instrutores juntos aos autos, bem como uma desacertada aplicação do direito, incorrendo a sentença recorrida em erro de julgamento.
2) O Executado, ora Recorrente, só em 11 de Junho de 2007, quando foi notificado para contestar a execução da sentença intentada pela Exequente, relativa à anulação da Deliberação, de 11 de Fevereiro de 1998, do Conselho Administrativo do Gabinete de Recuperação do Casal Ventoso, é que teve conhecimento do processo judicial relativo ao Recurso Contencioso de Anulação e à sua Execução por apenso.
3) Sucede que, e não obstante em data anterior à sua contestação à execução da sentença, o Executado, ora Recorrente, em 20 de Junho de 2007, ter solicitado ao Tribunal a confiança dos autos, os processos instrutores que haviam sido juntos, em tempo, pelo Gabinete de Reconversão do Casal Ventoso não foram confiados ao Executado, ora Recorrente, por razões que o mesmo desconhece.
4) Os processos administrativos instrutores respeitantes ao procedimento concursal em causa na Deliberação anulada sempre estiveram, e continuam a estar, no Tribunal a quo junto ao processo judicial
5) A não confiança por parte do Tribunal a quo dos Processos Administrativos Instrutores violou o princípio de acesso ao Direito e aos Tribunais, bem como a tutela judicial efectiva, consagrados no artigo 20° da Constituição da República Portuguesa.
6) O Tribunal a quo antes da prolação da douta sentença deveria ter informado o Executado, ora Recorrente, que os processos instrutores de que este andava "à procura", conforme invocado na contestação à execução da sentença, afinal se encontravam no Tribunal, devendo, nessa medida, ter notificado o mesmo para vir aos autos dizer o que tivesse por conveniente, dando ao Executado, ora Recorrente, a possibilidade de, querendo, aceder aos processos administrativos.
7) Mal andou a sentença em crise quando alude que “(...) não se vislumbra obstáculo material à execução da sentença, sendo certo, ainda, que como referido pelo Exequente, há sempre a possibilidade de reconstituição ou reforma de documentos do procedimento eventualmente em falta”.
8) O acto anulado cuja execução se requer, à presente data, já não é passível de ser substituído por outro, em virtude de o contrato de prestação de serviços já ter sido celebrado, os trabalhos a que se reporta a Deliberação em crise já terem sido executados e a Reconversão do Local (Casal Ventoso) há muitos anos já se encontrar terminada e concluída, como é de conhecimento público e geral.
9) A decisão do Tribunal a quo sempre deveria ter sido outra, atentos os factos dados como provados e os elementos constantes dos processos instrutores que se encontravam e se encontram junto aos autos e no Tribunal.
10) É manifesta a impossibilidade absoluta do Executado, ora Recorrente, dar execução ao julgado anulatório, e desse modo dar cumprimento à sentença ora recorrida.
11) A sentença proferida ao decidir que recai sobre o Executado, ora Recorrente "(...) o dever de, em execução da sentença praticar novo ato, em substituição do ato anulado, expurgado do apontado vicio de falta de fundamentação de facto e de direito (…)” sem que para tanto tenha atendido a toda a prova carreada nos autos, e aos factos dados como assentes, incorre numa violação dos artigos 95° e 163° do CPTA.
12) No caso em apreço, a impossibilidade absoluta na execução da sentença por parte do Executado, ora Recorrente, não se reconduz a uma mera dificuldade ou onerosidade, verificando-se em absoluto um impedimento irremovível, de natureza física e legal.
13) Atenta a notória impossibilidade objectiva de execução da sentença recorrida, impõem-se, necessariamente, a sua revogação e, consequentemente, a prolação de uma nova sentença que declare a existência de uma causa legítima de inexecução da sentença proferida pelo TAC de Lisboa, com as devidas consequências legais.
14) É da mais elementar justiça que a sentença recorrida seja revogada, atenta a sua insustentabilidade prática e efectiva no ordenamento jurídico.”
A recorrida contra-alegou, pugnando pela improcedência do recurso, com manutenção da decisão recorrida, concluindo formulando as seguintes conclusões:
“1- O Recorrente não invoca qualquer vício que possa ser imputado ao Tribunal a quo ou assacado à Sentença colocada era crise;
2 - Os factos alegados pelo Recorrente consagram flagrante situação de “venire contra factum proprium” proibida pelo nosso ordenamento jurídico;
3 - O Recorrente sustenta o requerimento de recurso em argumentos que demonstram claro desconhecimento de preceitos legais aplicáveis in casu, desconhecimento de que o Recorrente não se poderá aproveitar - cfr. artigo 6.° do Código Civil;
4 – A decisão de fazer prosseguir o procedimento concursal após a impugnação judicial de um dos atos praticados não foi tomada pelo Tribunal ou pelo Recorrido, pelo que somente ao Recorrente diz respeito, não constituindo qualquer vício a imputar à Sentença;
5- O Recorrente está, pelo menos desde 2003, em condições de conhecer e consultar o processo judicial;
6 - Não foi invocada pelo Recorrente (nem seria credível) que lhe tenham sido omitidos, pelo Gabinete de Reconversão do Casal Ventoso, quaisquer factos relacionados com a presente contenda;
7 - O Recorrente simplesmente não se preocupou com os presentes autos ou com os argumentos apresentados pela Exequente, ora Recorrida, tentando agora “empurrar” para o Tribunal a quo a responsabilidade do seu, dele Recorrente, desinteresse;
8 - O Recorrente poderia ter procedido à reforma, mesmo que parcial, do processo administrativo;
9 - O Recorrente poderia ter consultado o processo administrativo no tribunal;
10- O Recorrente poderia ter requisitado os processos administrativos;
11 - A inércia demonstrada pelo Recorrente não pode servir, agora, de argumento a usar contra o Tribunal;
12 - O Recorrente não invocou a existência de qualquer causa legítima de inexecução, nos termos definidos no CPTA;
13 - Não cabe ao Senhor Juiz a quo substituir-se ao Recorrente nas suas falhas e desconhecimentos da lei;
14 - Nenhuma das “questões” suscitadas pelo Recorrente no presente recurso tem qualquer relação direta com a Sentença proferida, pelo que todas deverão improceder;
15 - Improcedendo todas as “questões” suscitadas pelo Recorrente, deve a Sentença colocada em crise manter-se nos seus exatos termos.”.
Remetidos os autos a este Tribunal em recurso, notificado o Digno Magistrado do Ministério Público nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º, n.º 1 e 147.º, n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), pronunciou-se no sentido da improcedência do recurso.
Por acórdão proferido por este TCA Sul em 21 de abril de 2016 foi negado provimento ao recurso e confirmada a sentença recorrida.
Interposto recurso de revista deste acórdão do TCA Sul, foi a mesma admitida por acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 27 de outubro de 2016.
Por acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 15 de junho de 2023, que apreciou o referido recurso de revista foi decidido:
“a) Anular o acórdão recorrido e ordenar a remessa do processo ao Tribunal Central Administrativo Sul para que este Tribunal, no uso dos seus poderes de cognição relativos a matéria de facto, dê como provada, ou não provada, a execução integral do contrato celebrado na sequência do acto de adjudicação anulado ou, se for caso disso, determine a sua remessa à primeira instância para esse fim.
b) Após ampliação da matéria de facto a causa deve ser decidida de acordo com o direito definido neste acórdão.”.
Sem vistos, com prévio envio do projeto de acórdão aos Juízes Desembargadores Adjuntos, vem o presente processo à conferência para decisão.
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II. Questões a apreciar e decidir:
As questões suscitadas pelo exequente e ora recorrente delimitadas pela alegação de recurso e respetivas conclusões, e em obediência ao douto acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 15 de junho de 2023, são as seguintes:
- se no uso dos poderes de cognição relativos a matéria de facto, deve ser dada como provada, ou não provada, a execução integral do contrato celebrado na sequência do ato de adjudicação anulado ou, se for caso disso, deve ser determinada a remessa dos autos à primeira instância para esse fim; e,
- no caso de se dar como provada a execução integral do contrato celebrado na sequência do ato de adjudicação anulado, deve julgar-se verificada a causa legítima de inexecução invocada pelo Município de Lisboa na contestação, seguindo os autos a tramitação prevista no artigo 178.º do CPTA, com vista à fixação da indemnização ali prevista; não se provando aquele facto deverá dar-se como não verificada a causa legítima de inexecução.
III – Fundamentação:
3.1. De facto:
Na sentença recorrida foi julgada a matéria de facto com interesse para a decisão, nos seguintes termos:
“Com interesse para mostram-se provados os seguintes factos:
A. Por sentença do TAC de Lisboa, proferida no recurso contencioso n.° 443/98, datada de 05.12.2003, foi anulada, com fundamento em vício de forma, por falta de fundamentação de facto e de direito, a deliberação do Conselho Administrativo do Gabinete de Reconversão do Casal Ventoso, de 11.02.1998, que, no âmbito de um procedimento por negociação com publicação prévia de anúncio, ao qual a aqui Exequente concorreu, havia adjudicado à E…, a prestação de serviços técnico- administrativos para expropriação de terrenos necessários para execução do planeamento urbanístico a desenvolver no Casal Ventoso.
B. O Gabinete de Reconversão do Casal Ventoso foi extinto em janeiro de 2003, tendo-se transferido para o Município de Lisboa todos os seus direitos, obrigações e património, nos termos previstos no artigo 10.73 do Decreto-Lei n.º 262/95, de 4 de outubro.”.
Ao abrigo do art.º 662.º n.º 1, do CPC, ex vi art.º 140.º n.º 3, do CPTA, e em obediência ao determinado no douto acórdão do Supremo Tribunal Administrativo proferido nestes autos, a 15 de junho de 2023, nos termos que infra se explicitam e fundamentam, procede-se ao aditamento da seguinte factualidade:
C. O contrato de prestação de serviços técnico-administrativos para a expropriação de terrenos necessários para a execução do Planeamento Urbanístico a desenvolver no Casal Ventoso, celebrado entre o Exequente e a E…, Lda., na sequência da deliberação de 11/02/1998 do Conselho Administrativo do Gabinete de Reconversão do Casal Ventoso que adjudicou à E…, Lda. a prestação de serviços técnico-administrativos para a expropriação de terrenos necessários para a execução do Planeamento Urbanístico a desenvolver no Casal Ventoso, foi integralmente executado pela E…, Lda. – cfr. confissão do executado e documento junto aos autos pelo exequente com o requerimento apresentado nos autos, em 12 de outubro de 2023.
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3.2. De Direito.
Nos presentes autos de ação executiva destinada à execução da sentença proferida em 3 de junho de 2024, no processo de recurso contencioso de anulação, que tramitou sob o n.º 443/1998, do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, formulou a exequente, ora recorrida, o pedido condenação das executadas a:
“a) revogar a deliberação anulada, substituindo-a por outra que extirpe o vício, assente, de falta de fundamentação de facto e de direito, fundamentando, clara, suficiente e congruentemente a nova deliberação a proferir;
b) declarar a nulidade de todos os actos desconformes com a sentença, mormente todos os actos consequentes da deliberação anulada, e que, sem fundamento válido, mantêm a situação ilegal constituída pelo acto anulado;
c) a praticar estes actos e operações materiais em prazo que, razoavelmente, deverá ser fixado no máximo de duas semanas, sob pena de cada um dos titulares dos órgãos das Entidades Requeridas incorrer na sanção pecuniária compulsória de € 50, até ao cumprimento integral da sentença exequenda.”.
Por sentença proferida, pelo TAC de Lisboa, em 7 de maio de 2014 foi decidido “julgar parcialmente procedente a presente execução e, em consequência, condena-se o Executado a praticar novo ato em substituição do ato anulado, expurgado do vício apontado, no prazo de 30 dias.”.
Como já acima se referiu o MUNICÍPIO DE LISBOA, executado no processo de execução n.º 443/A/1998, que contra si foi instaurado por V… no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, por apenso ao recurso Contencioso de Anulação (proc. n.º 443/1998) - no qual foi impugnada a deliberação de 11/02/1998 do Conselho Administrativo do Gabinete de Reconversão do Casal Ventoso que adjudicou à E…, Lda. a prestação de serviços técnico-administrativos para a expropriação de terrenos necessários para a execução do Planeamento Urbanístico a desenvolver no Casal Ventoso - que havia corrido naquele Tribunal, visando a execução da sentença de anulação proferida em 5 de dezembro de 2003, naquele processo n.º 443/1998 (a anulação da identificada deliberação de 11/02/1998), inconformado com a sentença proferida em 07/05/2014 veio dela interpor o presente recurso, pugnando pela revogação da sentença recorrida, peticionando que se julgue verificada a ocorrência da causa legítima de inexecução do julgado anulatório.
No já referido acórdão proferido por este TCA Sul, em 21 de abril de 2016, que negou provimento ao recurso e confirmou a sentença recorrida expendeu-se o seguinte:
“12. Na situação presente, o ato de adjudicação tomado pela identificada deliberação de 11/02/1998, foi judicialmente anulado pela sentença exequenda com base no vício de falta de fundamentação.
Assim sendo, a execução daquele julgado anulatório deverá traduzir-se na prolação de um novo ato, expurgado agora do vício que determinou a anulação.
(…)
16. Na situação presente o MUNICÍPIO DE LISBOA sustentou, entre o demais, na contestação que apresentou no presente processo de execução, que em virtude da extinção do Gabinete de Reconversão do Casal Ventoso toda documentação foi transferida, no início do ano de 2005, para uma garagem sita na Q… e que atenta a sua extensão (129 caixas) ainda não logrou encontrar os elementos relativos ao procedimento em causa o que não tendo concluído e esgotado tais buscas não podia, por ora, invocar qualquer causa legítima de inexecução da sentença anulatória - vide designadamente artigos 5º a 9º e 23º daquele seu articulado.
(…)
Já se referiu que atualmente, de acordo com o disposto no artigo 163º nº 1 do CPTA (para que remete, no âmbito da execução de julgados anulatórios, o artigo 175º nº 2 do mesmo Código) só constituem causa legítima de inexecução a «impossibilidade absoluta» e o «grave prejuízo para o interesse público».
O executado não invocou, nem está de todo o modo em causa, a verificação daquele segundo tipo de circunstâncias (ser "grave o prejuízo para o interesse público").
E, diga-se desde já, não se verifica situação de impossibilidade absoluta para a prática de novo ato administrativo em substituição do judicialmente anulado, agora expurgado do vício que motivou a sua anulação.
(…)
Ora não se verifica na situação presente qualquer situação de impedimento irremovível que motive que, com fundamento em causa legítima de inexecução, seja o executado MUNICÍPIO DE LISBOA desonere de dar execução ao julgado anulatório através da prática de novo ato administrativo, agora devidamente fundamentado, em substituição do anulado.
E assim sendo, como é, deve manter-se a sentença recorrida, que assim se confirma.”.
Deste acórdão, foi pelo executado interposto recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo, a qual foi admitida, por acórdão daquele Supremo Tribunal Administrativo, de 27 de outubro de 2016, com vista a “saber se o facto de estar executado o contrato cuja celebração assentou em adjudicação que foi anulada constitui, por si, impossibilidade jurídica de prática de novo acto, em sede de execução de sentença.
Assim, a jurisprudência relativa a esta matéria suscita ainda dificuldades, o que justifica a admissão do presente recurso pela possibilidade de orientação que abrirá.” No acórdão de 15 de junho de 2023, que apreciou o recurso de revista interposto do referido acórdão deste TCA Sul, de 21 de abril de 2016, o Supremo Tribunal Administrativo expendeu o seguinte:
“o acórdão recorrido não colocou expressamente a questão de saber se a execução integral do contrato emergente do acto de adjudicação anulado, por falta de fundamentação, era ou não - só por si - uma impossibilidade absoluta de execução do julgado e, nessa medida, uma causa legítima de inexecução.
Ora, é esta, como de resto decidiu o Acórdão que admitiu a revista, a questão central a apreciar, tendo em conta que tanto a primeira instância, como o Tribunal Central Administrativo Sul entenderam não haver causa legítima de inexecução.
Contudo, uma questão prévia deve ser decidida, como sublinhou, e bem, o Ex.mo Procurador-Geral Adjunto.
Na verdade, muito embora as instâncias tenham concluído pela inexistência de causa legítima de inexecução, o certo é que não deram como provado, nem como não provado o facto essencial agora posto em destaque no acórdão que admitiu a revista, ou seja: o facto do contrato assente na deliberação anulada já ter sido integralmente executado.
(…)
No presente processo, é patente a insuficiência da matéria de facto para a decisão jurídica do pleito.
Na verdade, não está provado, nem não provado, que o contrato fundado na decisão adjudicatária anulada já tenha sido integralmente executado. Não existe, usando a expressão do CPC, “base suficiente para a decisão de direito”. Portanto, justifica-se sem qualquer dúvida a anulação do acórdão recorrido e a remessa do processo ao Tribunal Central Administrativo Sul para que, no âmbito dos seus poderes de cognição da matéria de facto (art. 662.º do CPC e 149.º do CPTA) dê como provado ou não provado aquele facto (integral execução do contrato celebrado na sequência do acto de adjudicação anulado) ou, se for caso disso e assim o entender, ordene a remessa à primeira instância.
2.2.3. Definição do direito aplicável - causa legítima de inexecução por impossibilidade absoluta.
Impõe-se de seguida, definir o direito aplicável, como determina o citado artigo 683.º, 1, do Código de Processo Civil.
Vejamos, então, qual o direito aplicável à questão suscitada nos autos, que é a de saber se existe causa legítima de inexecução, no caso de já estar integralmente executado o contrato celebrado no seguimento e em consequência do acto de adjudicação anulado.
Não há qualquer dúvida legítima de que um acto anulado por falta de fundamentação é em regra renovável.
(…)
Todavia, este reexercício do poder de autoridade através da prática de novo acto expurgado dos vícios geradores de sua anulação tem no contencioso administrativo um importante desvio, qual seja, a existência de causa legítima de inexecução.
Com efeito, nos termos do art. 163.º, 1, do CPTA constituem causa legítima de inexecução a “impossibilidade absoluta e o excepcional prejuízo para o interesse público”. Nestes casos, o dever de executar é transformado na obrigação de indemnizar, nos termos definidos no art. 178.º, 1, do CPTA, prevendo-se aqui uma tramitação adequada a apurar o montante daquela indemnização.
Esta questão coloca-se com alguma frequência naqueles casos em que o acto anulado por vício de forma ou de procedimento é, em termos gerais, renovável, mas os efeitos do acto anulado já se mostram integralmente consumados, como é caso da anulação de actos de adjudicação de empreitadas e prestação de serviços.
O presente caso é um deles, pois o acto de adjudicação de um contrato de prestação de serviços foi anulado por falta de fundamentação e, segundo alegou o Município de Lisboa, o contrato foi já integralmente executado.
Daí que, no presente caso, se impunha saber se efectivamente a execução integral do contrato, fundado num acto de adjudicação anulado por falta de fundamentação configura só por si uma causa legítima de inexecução, com o subsequente dever de indemnizar a exequente, previsto no art. 178.º, 1, do CPTA.
Dito de outro modo, saber se esta situação traduz uma impossibilidade absoluta de executar a decisão anulatória.
A questão não é nova na jurisprudência deste Supremo Tribunal.
Em termos abstractos pode dizer-se que, a execução de um contrato decorrente de um acto de adjudicação anulado por falta de forma, não impede sempre a prática de um novo acto de conteúdo idêntico ao do anulado, mas agora devidamente fundamentado. Nestas condições o novo acto fundamentado, com o mesmo sentido do anulado, reporia a legalidade do procedimento, tornaria válido contrato celebrado já executado. E, ainda que tardiamente, o novo acto convalidava os efeitos produzidos pelo acto anulado repondo a legalidade. Contudo, também é verdade, que a prática do novo acto (fundamentado) com sentido contrário, isto é, adjudicando o contrato a outro concorrente já não é possível, pois o contrato já se mostra integralmente executado.
Daí que, relativamente a este último tipo de situações este Supremo Tribunal, tenha considerado haver impossibilidade jurídica de renovar o acto anulado (…)
O actual art. 45.º-A, 1, a) do CPTA veio consagrar de modo claro este entendimento, quando considera aplicável o regime do art. 45-º do CPTA (isto é a existência de causa legítima de inexecução, na pendência da acção administrativa) quando se “verifique que já não é possível reconstituir o procedimento pré-contratual, por entretanto ter sido celebrado e executado o contrato”. Consagração legal que pode efectivamente ser vista como o afloramento de um princípio geral, como sustentam AROSO DE ALMEIDA e CARLOS CADILHA, Comentário ao CPTA, 4.ª Edição, Tomo II, pág. 1223, nota 1576.
(…)
Não temos quaisquer razões para nos afastarmos do entendimento referido, uma vez que é efectivamente verdade que estando o contrato (assente no acto anulado) integralmente executado é juridicamente impossível retomar o procedimento e adjudicar ao titular do direito à execução do julgado, um contrato que já foi cumprido.
2.2.4. Conclusão
Do exposto resulta que, após a ampliação da matéria de facto, caso venha a dar-se como provado que o contrato (assente no acto de adjudicação anulado) já se mostra integralmente executado, deve julgar-se verificada a causa legítima de inexecução invocada pelo Município de Lisboa na contestação, seguindo os autos a tramitação prevista no art. 178.º do CPTA, com vista à fixação da indemnização ali prevista. Não se provando aquele facto deverá dar-se como não verificada a causa legítima de inexecução.
3. Decisão
Face ao exposto, acordam os juízes que compõem este Supremo Tribunal em:
a) Anular o acórdão recorrido e ordenar a remessa do processo ao Tribunal Central Administrativo Sul para que este Tribunal, no uso dos seus poderes de cognição relativos a matéria de facto, dê como provada, ou não provada, a execução integral do contrato celebrado na sequência do acto de adjudicação anulado ou, se for caso disso, determine a sua remessa à primeira instância para esse fim.
b) Após ampliação da matéria de facto a causa deve ser decidida de acordo com o direito definido neste acórdão.”.
Importa, assim, ao abrigo do art.º 662.º n.º 1, do CPC, ex vi art.º 140.º n.º 3, do CPTA, e em obediência ao determinado no supratranscrito douto acórdão do Supremo Tribunal Administrativo proferido nestes autos, a 15 de junho de 2023, apurar e decidir se é possível a este Tribunal Central Administrativo Sul, proceder ao aditamento da referida factualidade. Ou se, em face desta impossibilidade, deve ser determinada a remessa dos autos à primeira instância para esse fim.
Vejamos.
Na sequência da notificação ao executado Município de Lisboa, do referido acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 15 de junho de 2023, veio aquele executado, por requerimento apresentado em 11 de outubro de 2023, requerer que se dê como provada a execução integral do contrato celebrado na sequência do ato de adjudicação anulado, julgando, em consequência, verificada a causa legítima de inexecução da sentença invocada pelo Executado Município de Lisboa na sua contestação, dizendo, designadamente, o seguinte:
“salientar algumas das diversas publicações que demonstram de forma pública que a Reconversão do Casal Ventoso foi efetuada há mais de 20 anos, com a desocupação, expropriação e demolição das frações habitacionais e não habitacionais à data existentes no bairro do Casal Ventoso, com os subsequentes realojamentos na Quinta do Cabrinha, no Bairro do Loureiro e no Bairro Ceuta Sul, designadamente
(…)
sendo que tal factualidade, como é bom de ver, demonstra de forma inequívoca que não é possível na presente data retomar qualquer contrato de prestação de serviços tendente à expropriação de imóveis que à data existiam no Casal Ventoso, e que ali já não se encontram há mais de 20 anos, ficando, assim, demonstrado que o contrato celebrado na sequência do ato de adjudicação anulado foi cumprido, e que foi consumido o seu objeto, verificando-se a causa legítima de inexecução invocada pelo Executado, Município de Lisboa.
Conforme oportunamente relatado nos autos pelo Executado, Município de Lisboa, não foi possível até ao momento aceder à documentação do extinto Gabinete de Reconversão do Casal Ventoso por se encontrar a mesma em parte incerta.
Contudo, o sócio gerente da sociedade adjudicatária, E…, Lda., Senhor Dr. J…, poderá fazer prova junto desse Venerando Tribunal Central Administrativo Sul de que o contrato celebrado encontra-se integralmente cumprido, requerendo-se a V. Exas. que, caso assim se entenda, se dignem ordenar o seu depoimento.”.
Arrolou uma testemunha.
Em 12 de outubro de 2023, o Município de Lisboa, veio requerer a junção aos autos “da declaração emitida pela sociedade E… Lda., datada de 11.09.2023, na qual a mesma atesta que o contrato celebrado na sequência do ato de adjudicação anulado foi integralmente cumprido por ambas as partes.”.
Juntou, assim, o referido documento, datado de 11 de setembro de 2023, denominado “Declaração relativa ao Contrato de Prestação de Serviços celebrado entre o Gabinete de Reconversão do Casal Ventoso e a E…, Lda., em 26.03.1998”, do qual consta:
“A quem possa interessar,
A E…, Lda., representada pelo seu sócio-gerente J…, titular do Cartão de Cidadão n.º 7…, válido até 03....2031, vem atestar que os serviços relativos ao referido Contrato de Prestação de Serviços foram concluídos há muitos anos, certamente mais de 10 anos, encontrando-se assim esse Contrato totalmente executado pelas duas partes.”.
Está provado, nos autos, que o exequente efetuou a notificação da junção aos autos dos referidos requerimentos e documento anexo à exequente, a qual não apresentou qualquer pronúncia.
Importa, desde já, começar por apreciar a admissibilidade da junção aos autos do referido documento/“Declaração”.
Ora, o momento de apresentação dos documentos está previsto no artigo 423.º do CPC, nos seguintes termos:
“1 - Os documentos destinados a fazer prova dos fundamentos da ação ou da defesa devem ser apresentados com o articulado em que se aleguem os factos correspondentes.
2 - Se não forem juntos com o articulado respetivo, os documentos podem ser apresentados até 20 dias antes da data em que se realize a audiência final, mas a parte é condenada em multa, exceto se provar que os não pôde oferecer com o articulado.
3 - Após o limite temporal previsto no número anterior, só são admitidos os documentos cuja apresentação não tenha sido possível até àquele momento, bem como aqueles cuja apresentação se tenha tornado necessária em virtude de ocorrência posterior.”.
Prevê-se no artigo 425.º do CPC que “[d]epois do encerramento da discussão só são admitidos, no caso de recurso, os documentos cuja apresentação não tenha sido possível até àquele momento”.
Nos termos previstos no artigo 651.º, n.º 1 do CPC “As partes apenas podem juntar documentos às alegações nas situações excecionais a que se refere o artigo 425.º ou no caso de a junção se ter tornado necessária em virtude do julgamento proferido na 1.ª instância.”.
Quanto aos poderes de “Modificabilidade da decisão de facto”, dos tribunais de apelação, dispõe o artigo 662.º, do CPC:
“1 - A Relação deve alterar a decisão proferida sobre a matéria de facto, se os factos tidos como assentes, a prova produzida ou um documento superveniente impuserem decisão diversa.
2 - A Relação deve ainda, mesmo oficiosamente:
a) Ordenar a renovação da produção da prova quando houver dúvidas sérias sobre a credibilidade do depoente ou sobre o sentido do seu depoimento;
b) Ordenar, em caso de dúvida fundada sobre a prova realizada, a produção de novos meios de prova;”.
Devendo os documentos ser juntos com o articulado em que se alegam os factos respetivos, ou até ao encerramento da discussão em 1.ª instância, deveria a referida declaração ter sido junta até à decisão a proferir em 1.ª instância, dado ser suscetível de relevar para o conhecimento da matéria em discussão nos presentes autos – cfr. artigos 423.º, n.º 3 e 425.º, ambos do CPC. Sem prejuízo de o tribunal poder ordenar as diligências instrutórias que considere necessárias – cfr. artigo 171.º, n.º 3 do CPTA.
Em face de todo o exposto, considerando o doutamente decidido no acórdão do STA acima referido e no uso dos poderes oficiosos que o artigo 662.º, n.º 2, alínea b), do CPC, confere a este Tribunal, o qual pode ordenar, em caso de dúvida fundada sobre a prova realizada, a produção de novos meios de prova, atenta a relevância do documento espontaneamente apresentado pelo exequente para a decisão a proferir sobre a matéria de facto, nos termos delimitados pelo acórdão do STA, decide-se admitir a junção aos autos do referido documento.
Considerando que os autos reúnem já os elementos necessários para que se possa com segurança decidir sobre a matéria de facto com relevância para a decisão dos presentes autos, em conformidade com o determinado pelo douto acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, decide-se dispensar a inquirição da testemunha arrolada.
Nestes termos, em face da prova produzida nos autos após a decisão do Supremo Tribunal Administrativo, em concreto da confissão do executado, assim como da declaração junta pelo mesmo, pode concluir-se que o contrato de prestação de serviços técnico-administrativos para a expropriação de terrenos necessários para a execução do Planeamento Urbanístico a desenvolver no Casal Ventoso, celebrado entre o Exequente e a E…, Lda., na sequência da deliberação de 11/02/1998 do Conselho Administrativo do Gabinete de Reconversão do Casal Ventoso que adjudicou à E…, Lda. a prestação de serviços técnico-administrativos para a expropriação de terrenos necessários para a execução do Planeamento Urbanístico a desenvolver no Casal Ventoso, foi integralmente executado pela E…, Lda.
Em face do exposto, adita-se o seguinte facto ao elenco de factos julgados provados pelo Tribunal a quo:
“C. O contrato de prestação de serviços técnico-administrativos para a expropriação de terrenos necessários para a execução do Planeamento Urbanístico a desenvolver no Casal Ventoso, celebrado entre o Exequente e a E…, Lda., na sequência da deliberação de 11/02/1998 do Conselho Administrativo do Gabinete de Reconversão do Casal Ventoso que adjudicou à E…, Lda. a prestação de serviços técnico-administrativos para a expropriação de terrenos necessários para a execução do Planeamento Urbanístico a desenvolver no Casal Ventoso, foi integralmente executado pela E…, Lda. – cfr. confissão do Exequente e documento junto aos autos pelo exequente com o requerimento apresentado em 12 de outubro de 2023.”.* Proferida que foi a decisão de ampliação da matéria de facto, impõe-se a este Tribunal, em cumprimento do doutamente decidido pelo referido acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, decidir o recurso de acordo com o direito definido naquele acórdão.
Com a fundamentação já acima transcrita o referido acórdão do Supremo Tribunal Administrativo definiu o direito a aplicar aos presentes autos, nos seguintes termos:
“Não temos quaisquer razões para nos afastarmos do entendimento referido, uma vez que é efectivamente verdade que estando o contrato (assente no acto anulado) integralmente executado é juridicamente impossível retomar o procedimento e adjudicar ao titular do direito à execução do jugado, um contrato que já foi cumprido.
2.2.4. Conclusão
Do exposto resulta que, após a ampliação da matéria de facto, caso venha a dar-se como provado que o contrato (assente no acto de adjudicação anulado) já se mostra integralmente executado, deve julgar-se verificada a causa legítima de inexecução invocada pelo Município de Lisboa na contestação, seguindo os autos a tramitação prevista no art. 178.º do CPTA, com vista à fixação da indemnização ali prevista. Não se provando aquele facto deverá dar-se como não verificada a causa legítima de inexecução.”.
Ora, como resulta da matéria de facto aditada por este Tribunal de apelação o contrato de prestação de serviços técnico-administrativos para a expropriação de terrenos necessários para a execução do Planeamento Urbanístico a desenvolver no Casal Ventoso, celebrado entre o Exequente e a E…, Lda., na sequência da deliberação de 11/02/1998 do Conselho Administrativo do Gabinete de Reconversão do Casal Ventoso que adjudicou à E…, Lda. a prestação de serviços técnico-administrativos para a expropriação de terrenos necessários para a execução do Planeamento Urbanístico a desenvolver no Casal Ventoso, foi integralmente executado pela E…, Lda.
Desta forma e como se decidiu no supracitado acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, tendo-se dado como provado que o contrato (assente no ato de adjudicação anulado) já se mostra integralmente executado, deve julgar-se verificada a causa legítima de inexecução invocada pelo Município de Lisboa na contestação, seguindo os autos a tramitação prevista no artigo 178.º do CPTA, com vista à fixação da indemnização ali prevista.
Assim, estando executado o contrato celebrado na sequência de um ato de adjudicação posteriormente anulado por sentença, atento o previsto no artigo 163.º do CPTA, estamos perante uma impossibilidade objetiva, que constitui causa legítima de inexecução da sentença exequenda. Situação, esta, que tem paralelo em sede de ação administrativa/declarativa nos artigos 45.º e 45.º-A, do CPTA Este último artigo aditado pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 02 de outubro.
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Termos em que se conclui que se verifica causa legítima de inexecução do julgado pela sentença de anulação proferida em 5 de dezembro de 2003, naquele processo n.º 443/1998.
A tramitação do processo de execução de sentenças de anulação de atos administrativos encontra-se prevista no Capítulo IV do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), mais precisamente nos artigos 173.º a 179.º.
Relativamente ao dever de executar as sentenças o artigo 173.º, n.º 1 do CPTA dispõe:
“Sem prejuízo do eventual poder de praticar novo ato administrativo, no respeito pelos limites ditados pela autoridade do caso julgado, a anulação de um ato administrativo constitui a Administração no dever de reconstituir a situação que existiria se o ato anulado não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento naquele ato, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter atuado.”.
Quando a Administração não dê execução espontânea à sentença no prazo estabelecido no n.º 1 do artigo 175.º do CPTA, o interessado pode exigir o cumprimento do dever de execução perante o tribunal que tenha proferido a sentença em primeiro grau de jurisdição – cfr. artigo 176.º, n.º 1, do CPTA.
Sobre as formalidades a cumprir pelo Exequente na petição de execução dispõe o artigo 176.º, n.ºs 3 a 7, do CPTA, nos seguintes termos:
“3 - Na petição, o autor deve especificar os atos e operações em que considera que a execução deve consistir, podendo, para o efeito, pedir a condenação da Administração ao pagamento de quantias pecuniárias, à entrega de coisas, à prestação de factos ou à prática de atos administrativos.
4 - Na petição, o autor também pode pedir a fixação de um prazo para o cumprimento do dever de executar e a imposição de uma sanção pecuniária compulsória aos titulares dos órgãos incumbidos de proceder à execução, segundo o disposto no artigo 169.º
5 - Quando for caso disso, o autor pode pedir ainda a declaração de nulidade dos atos desconformes com a sentença, bem como a anulação daqueles que mantenham, sem fundamento válido, a situação constituída pelo ato anulado.
6 - Quando a Administração tenha invocado a existência de causa legítima de inexecução, segundo o disposto no n.º 3 do artigo 163.º, deve o autor deduzir, se for caso disso, as razões da sua discordância e juntar cópia da notificação a que se refere aquele preceito.
7 - No caso de concordar com a invocação da existência de causa legítima de inexecução, o autor pode solicitar, no prazo estabelecido no n.º 2, a fixação da indemnização devida, sendo, nesse caso, aplicável o disposto no artigo 166.º”.
A existência de causa legítima de inexecução deve ser invocada segundo o disposto no artigo 163.º, do CPTA, que sob a epígrafe “Causas legítimas de inexecução”, prevê o seguinte:
“1 - Só constituem causa legítima de inexecução a impossibilidade absoluta e o excecional prejuízo para o interesse público na execução da sentença.
2 - A causa legítima de inexecução pode respeitar a toda a decisão ou a parte dela.
3 - A invocação de causa legítima de inexecução deve ser fundamentada e notificada ao interessado, com os respetivos fundamentos, dentro do prazo estabelecido no n.º 1 do artigo anterior, e só pode reportar-se a circunstâncias supervenientes ou que a Administração não estivesse em condições de invocar no momento oportuno do processo declarativo.”.
A tramitação do processo de execução de sentenças de anulação de atos administrativos é, essencialmente, a prevista no artigo 177.º do CPTA, que estabelece no n.º 3, que “[n]o caso de concordar com a existência de causa legítima de inexecução apenas invocada na contestação, o autor pode pedir a fixação da indemnização devida, seguindo-se os termos prescritos no artigo 166.º”.
E no artigo 178.º, do CPTA sob a epígrafe: “Indemnização por causa legítima de inexecução” dispõe-se:
“1 - Quando julgue procedente a invocação da existência de causa legítima de inexecução, o tribunal ordena a notificação da Administração e do requerente para, no prazo de 20 dias, acordarem no montante da indemnização devida pelo facto da inexecução, podendo o prazo ser prorrogado quando seja previsível que o acordo se possa vir a concretizar em momento próximo.
2 - Na falta de acordo, seguem-se os trâmites previstos no artigo 166.º
3 - Se a Administração não ordenar o pagamento devido no prazo de 30 dias contado a partir da data do acordo ou da notificação da decisão judicial que tenha fixado a indemnização devida, seguem-se os termos do processo executivo para pagamento de quantia certa.”.
No artigo 166.º relativo à “Indemnização por causa legítima de inexecução e conversão da execução” prevê-se que:
“1 - Quando o tribunal julgue procedente a oposição fundada na existência de causa legítima de inexecução, ordena a notificação da Administração e do exequente para, no prazo de 20 dias, acordarem no montante da indemnização devida pelo facto da inexecução, podendo o prazo ser prorrogado se for previsível que o acordo se possa vir a concretizar em momento próximo.
2 - Na falta de acordo, o tribunal ordena as diligências instrutórias que considere necessárias, findo o que se segue a abertura de vista simultânea aos juízes-adjuntos, caso se trate de tribunal colegial, fixando o tribunal o montante da indemnização devida no prazo máximo de 20 dias.
3 - Se a Administração não ordenar o pagamento devido no prazo de 30 dias contado da data do acordo ou da notificação da decisão judicial que tenha fixado a indemnização devida, seguem-se os termos do processo executivo para pagamento de quantia certa.”.
Como referem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2017, 4.ª Edição, páginas 1239-1240, em anotação a este artigo “A transição do processo inicial, dirigido à adoção das providências necessárias à execução, para um processo de fixação da indemnização destinada a compensar o exequente tem lugar, como prevê o n.º 1 do presente artigo, quando o tribunal julgue procedente oposição à execução fundada na existência de causa legítima de inexecução.
(…)
2. Como se considerou no acórdão do STA de 25 de setembro de 2014 (Processo
n.º 1710/13), a atribuição da indemnização por inexecução é uma consequência direta e automática da declaração de existência de uma causa legítima de inexecução, operando ope legis, cabendo ao tribunal, em primeiro lugar, convidar as partes a fixarem o seu montante e, na falta de acordo, ordenar as diligências instrutórias que forem necessárias e fixar o montante da indemnização devida.
Ainda que o exequente possa requerer a fixação da indemnização devida logo na petição inicial, quando concorde com a invocação pela Administração da existência de causa legítima de inexecução, ainda na fase de execução espontânea (artigo 163.º, n.º 3), ou quando concorde com a oposição deduzida pela Administração já na fase do processo executivo (artigo 165.º, n.º 3), não existe, todavia, um ónus de dedução de um pedido específico de indemnização, visto que o processo executivo é o meio processual idóneo para obter a indemnização por inexecução e esta terá de ser concedida pelo tribunal quando julgue verificada a causa legítima de inexecução, independentemente de qualquer pedido expressamente formulado nesse sentido. E isso é assim porque a indemnização por inexecução é o sucedâneo da impossibilidade de reconstituição, no plano dos factos, da situação jurídica violada, porque o dever de indemnizar, nesse caso, tem natureza objetiva (…) e o processo executivo é a sede própria para, sem grandes desenvolvimentos processuais, obter essa compensação (veja-se as disposições correspondentes dos artigos l77.º e 178.º e respetivas notas).”.
Resulta do regime jurídico relativo à execução de sentenças anulatórias de atos administrativos supra enunciado que não tendo a Administração executado espontaneamente e integralmente a sentença que anulou um ato administrativo e a condenou a proferir novo ato de adjudicação, ou seja, não tendo cumprido integralmente o dever de reconstituir a situação que existiria se o ato anulado não tivesse sido praticado, pode o interessado exigir o cumprimento do dever de execução perante o tribunal que tenha proferido a sentença em primeiro grau de jurisdição, como sucedeu no caso dos autos. Para tanto deve o exequente especificar os atos e operações em que considera que a execução deve consistir, podendo, para o efeito, pedir a condenação da Administração ao pagamento de quantias pecuniárias, à entrega de coisas, à prestação de factos ou à prática de atos administrativos. O que, efetivamente, fez a exequente e ora recorrida, nos termos acima referidos.
Ora, no caso sub iudice, verificando-se a existência de causa legítima de inexecução da sentença de anulação proferida em 5 de dezembro de 2003, naquele processo n.º 443/1998, como supra se concluiu, deve o processo passar para uma fase de fixação da indemnização compensatória devida pela impossibilidade de execução.
Devendo, assim, ser determinada a notificação das partes para, no prazo de 20 dias, acordarem no montante da indemnização devida pelo facto da inexecução, podendo o prazo ser prorrogado quando seja previsível que o acordo se possa vir a concretizar em momento próximo, em conformidade com o previsto no artigo 178.º, n.º 1 do CPTA.
Assim, verificando-se a existência de causa legítima de inexecução (cfr. artigos 175.º, n.º 2 e 163.º do CPTA), devem os autos baixar ao Tribunal a quo para aí prosseguirem a subsequente tramitação necessária à fixação da indemnização por causa legítima de inexecução, designadamente, deve o Tribunal a quo determinar a notificação da exequente e do executado para, no prazo de 20 dias, acordarem no montante da indemnização devida pelo facto da inexecução – cfr. artigos 178.º, n.º 1, do CPTA.
Seguindo-se, na falta de acordo, se for o caso, os trâmites previstos no artigo 166.º do CPTA, designadamente, ordenando as diligências instrutórias que o tribunal considere necessárias para efeitos de fixação do montante da indemnização devida – cfr. artigo 178.º, n.º 2, do CPTA.
Termos em que se julga procedente o presente recurso. * Em face do exposto, deve ser concedido provimento ao recurso, determinando-se a baixa dos autos à 1.ª instância para, se a tal nada obstar, aí prosseguirem para efeitos de fixação da indemnização devida pela inexecução, em conformidade com o previsto no artigo 178.º do CPTA, conforme acima enunciado.
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As custas do recurso serão suportadas pela recorrida – cfr. artigo 527.º, n.ºs 1 e 2, do CPC e artigos 6.º, n.º 2, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2, todos do Regulamento das Custas Processuais.* IV. Decisão:
Pelo exposto, acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Subsecção de Contratos Públicos, da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul, em conceder provimento ao recurso e determinar a remessa dos autos ao Tribunal a quo para, se a tal nada obstar, aí prosseguirem para efeitos de fixação da indemnização devida pela inexecução, nos termos acima enunciados.
Custas do recurso pela recorrida.
Lisboa, 18 de dezembro de 2025.
(Helena Telo Afonso – relatora)
(Paula Cristina Oliveira Lopes de Ferreirinha Loureiro – 1.ª adjunta)
(Jorge Martins Pelicano – 2.º adjunto) |
